Der Bundesrat E-Book

Adrian Vatter

• Herausgeber: Neue Zürcher Zeitung NZZ Libro
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Serie: Politik und Gesellschaft in der Schweiz
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 472

Veröffentlichungsjahr: 2020

Beschreibung

Das neue Nachschlagewerk zum Bundesrat ist die erste politikwissenschaftliche Analyse der Schweizer Regierung. Sie beleuchtet die Besonderheiten der Schweizer Exekutive und Politik aus sozialwissenschaftlicher Perspektive. Was braucht es, um Bundesrat zu werden? Welche Persönlichkeitseigenschaften zeichnen unsere Regierungsmitglieder aus? Wie weit erfüllt der Bundesrat seine Regierungsaufgaben? Welche Regierungsreform schneidet am besten ab? Die siebenköpfige Kollegialregierung der Schweiz ist ein Unikum im internationalen Vergleich und wurde bis heute kaum untersucht. Der Politikwissenschaftler Adrian Vatter analysiert in seinem Buch die Rolle und den Einfluss des Bundesrats im Schweizer Politiksystem und seine politische Zusammensetzung im Verlauf der Zeit. Er untersucht die gesellschaftliche Herkunft und die Persönlichkeitsprofile der Bundesräte, beschäftigt sich mit der Organisation des Bundesrats und der Ausübung seiner Regierungsaufgaben und prüft die zahlreichen Modelle zur Regierungsreform auf ihre Wirkungen. Mit der politikwissenschaftlichen Darstellung und Analyse des Bundesrats beleuchtet Vatter erstmals in dieser Breite und Tiefe die Funktionsweise der Schweizer Regierung.

Leseprobe

Markus Freitag und Adrian Vatter (Hg.)

Politik und Gesellschaft in der Schweiz

Band 1:Markus Freitag (Hg.)Das soziale Kapital der Schweiz

Band 2:Thomas Milic, Bianca Rousselot, Adrian VatterHandbuch der Abstimmungsforschung

Band 3:Markus Freitag, Adrian Vatter (Hg.)Wahlen und Wählerschaft in der Schweiz

Band 4:Fritz Sager, Karin Ingold, Andreas BalthasarPolicy-Analyse in der Schweiz

Band 5:Fritz Sager, Thomas Widmer, Andreas Balthasar (Hg.)Evaluation im politischen System der Schweiz

Band 6:Markus FreitagDie Psyche des Politischen

Band 7:Adrian Vatter (Hg.)Das Parlament in der Schweiz

Band 8:Markus Freitag, Pirmin Bundi, Martina Flick WitzigMilizarbeit in der Schweiz

Band 9:Adrian Ritz, Theo Haldemann, Fritz Sager (Hg.)Blackbox Exekutive

Band 10:Marc Bühlmann, Anja Heidelberger, Hans-Peter Schaub (Hg.)Konkordanz im Parlament

Band 11:Sean Mueller, Adrian Vatter (Hg.)Der Ständerat

Band 12:Adrian VatterDer Bundesrat

Weitere Bände in Vorbereitung

NZZ Libro

Adrian Vatter

Der Bundesrat

Die Schweizer Regierung

NZZ Libro

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

© 2020 NZZ Libro, Schwabe Verlagsgruppe AG.Der Text des E-Books folgt der gebundenen 1. Auflage 2020 (ISBN 978-3-907291-06-1)

Lektorat: Christoph Meyer, Basel

Umschlag: icona basel, Basel

Gestaltung, Satz: Claudia Wild, Konstanz

Datenkonvertierung: CPI books GmbH, Leck

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ISBN E-Book 978-3-907291-07-8

www.nzz-libro.ch

NZZ Libro ist ein Imprint der Schwabe Verlagsgruppe AG.

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1.1:Primärdatenbasis: eigene Erhebungen bei ehemaligen und amtierenden Bundesratsmitgliedern

Tabelle 2.1:Einordnung der Schweiz in die klassische Typologie parlamentarischer und präsidentieller Regierungssysteme

Tabelle 2.2:Einordnung der Schweiz in die Typologie demokratischer Regierungssysteme

Tabelle 3.1:Sitzzuteilungsvarianten für den Bundesrat nach den eidgenössischen Wahlen 2019

Tabelle 3.2:Regierungskoalitionen von 24 OECD-Ländern im Vergleich, 1990–2015

Tabelle 4.1:Wahl der Bundesratsmitglieder durch die Vereinigte Bundesversammlung, 1848–2019

Tabelle 4.2:Operationalisierung der Variablen zur Erstwahl in den Bundesrat

Tabelle 4.3:Regressionsmodelle: Erstwahl in den Bundesrat, 1990–2019

Tabelle 4.4:Wahl in den Bundesrat: Vergleich der Gewählten und Nichtgewählten, 1990–2019 (in Prozent)

Tabelle 4.5:Wahl in den Bundesrat: Vergleich der politischen Ämter von Gewählten und Nichtgewählten, 1990–2019 (in Prozent)

Tabelle 4.6:Anzahl Verbandsmandate zum Zeitpunkt der Wahl nach Partei, 1990–2019

Tabelle 4.7:Regressionsmodell: Stimmenanteil bei Erstwahl in das Bundespräsidium

Tabelle 4.8:Mehrebenenregression: Stimmenanteil bei der Wahl zum Bundeskanzler bzw. zur Bundeskanzlerin, 1918–2019

Tabelle 5.1:Sozialprofile der Bundesratsmitglieder zu Beginn des 20. und 21. Jahrhunderts

Tabelle 5.2:Persönlichkeitsdimensionen der Big Five und ihre Messung

Tabelle 5.3:Persönlichkeitsmerkmale der Bundesratsmitglieder gemäss Selbsteinschätzung: deskriptive Statistik

Tabelle 5.4:Persönlichkeitsmerkmale der Bundesratsmitglieder gemäss Selbsteinschätzung (SP versus andere Parteien): Mittelwerte

Tabelle 5.5:Persönlichkeitsmerkmale der Bundesratsmitglieder gemäss Selbsteinschätzung (SP, SVP versus CVP): Mittelwerte

Tabelle 5.6:Persönlichkeitsmerkmale für amtierende und ehemalige Bundesratsmitglieder gemäss Selbsteinschätzung: Mittelwerte

Tabelle 5.7:Persönlichkeitsmerkmale der Bundesratsmitglieder gemäss Fremdeinschätzung mit Amtszeiten seit 1960: deskriptive Statistik

Tabelle 5.8:Persönlichkeitsmerkmale der Bundesratsmitglieder gemäss Fremd- und Selbsteinschätzung: Mittelwerte

Tabelle 5.9:Korrelationen zwischen den Persönlichkeitsmerkmalen der Bundesratsmitglieder und der Amtszeit

Tabelle 5.10:Korrelationen zwischen den Stimmenanteilen der Bundesratsmitglieder bei der ersten Wahl bzw. der ersten Wiederwahl sowie dem Anteil an Abstimmungserfolgen

Tabelle 5.11:Korrelationen zwischen den Persönlichkeitsmerkmalen der Bundesratsmitglieder und der Erstwahl zum Bundespräsidenten bzw. zur Bundespräsidentin

Tabelle 5.12:Persönlichkeitsmerkmale der Bundesratsmitglieder mit und ohne politische Affären: Mittelwerte

Tabelle 6.1:Stellung des Bundespräsidenten bzw. der Bundespräsidentin im Wandel der Zeit, 1848–2019

Tabelle 6.2:Einordnung der Bundeskanzler und Bundeskanzlerinnen, 1848–2020

Tabelle 6.3:Kollegialitäts- und Departementalsystem in der bundesrätlichen Praxis im Wandel der Zeit, 1848–2020

Tabelle 7.1:Vom Parlament veränderte Bundesratsvorlagen, 1971−2019

Tabelle 7.2:Übersicht über die Ausgaben der Öffentlichkeitsarbeit des Bundes, 2003–2018

Tabelle 7.3:Ausgaben für die Öffentlichkeitsarbeit des Bundes nach Tätigkeitsfeldern und Organisationseinheiten, 2019 (in Mio. CHF)

Tabelle 7.4:Die internationalen Kontakte der Bundesratsmitglieder, 2019

Tabelle 8.1:Wirkungsanalyse: Wahlverfahren und Wahlvereinbarungen des Bundesrats

Tabelle 8.2:Wirkungsanalyse: horizontale Erweiterung des Bundesrats

Tabelle 8.3:Wirkungsanalyse: vertikale Erweiterung des Bundesrats

Tabelle 8.4:Wirkungsanalyse: Wechsel des Regierungssystems

Tabelle A.1:Bundesrätinnen und Bundesräte seit 1848

Tabelle A.2:Bundespräsidentinnen und Bundespräsidenten seit 1848

Tabelle A.3:

Abbildungsverzeichnis

Abbildung 2.1:Der politische Entscheidungsprozess beim Bund

Abbildung 2.2:Formales Machtverhältnis zwischen Exekutive und Legislative in 24 OECD-Ländern

Abbildung 2.3:Kombinierter Index des Machtverhältnisses zwischen Exekutive und Legislative für 24 OECD-Länder

Abbildung 3.1:Die politische Zusammensetzung des Bundesrats, 1848–2019

Abbildung 3.2:Koalitionstypen des Bundesrats, 1848–2019

Abbildung 3.3:Anteil Mandate der Regierungsparteien im Nationalrat, Ständerat und in der Bundesversammlung, 1919–2019 (in Prozent)

Abbildung 3.4:Wählerstärke der Regierungsparteien, 1919–2019 (in Prozent)

Abbildung 3.5:Anteil konsensualer Kabinettstypen in 24 OECD-Ländern, 1990–2015 (in Prozent)

Abbildung 4.1:Alter der Kandidierenden zum Zeitpunkt der Wahl nach Partei, 1990–2019 (in Jahren)

Abbildung 4.2:Anzahl Verwaltungsratsmandate zum Zeitpunkt der Wahl nach Partei, 1990–2019

Abbildung 4.3:Phasen der Konkordanz und Anteil erhaltener Stimmen bei der Erstwahl in das Bundespräsidium, 1960–2018 (in Prozent)

Abbildung 4.4:Geschlecht und Anteil erhaltener Stimmen bei der Erstwahl in das Bundespräsidium, 1960–2018 (in Prozent)

Abbildung 4.5:Sprachregionale Herkunft und Anteil erhaltener Stimmen bei der Erstwahl in das Bundespräsidium, 1960–2018 (in Prozent)

Abbildung 4.6:Parteimitgliedschaft (SVP versus andere Parteien) und Anteil erhaltener Stimmen bei der Erstwahl in das Bundespräsidium, 1960–2018 (in Prozent)

Abbildung 4.7:Zusammenhang zwischen den einzelnen Phasen und der Anzahl erhaltener Stimmen bei der Erstwahl in das Bundespräsidium, 1920–2018

Abbildung 4.8:Stimmenzahl bei der Wahl in das Bundespräsidium nach Geschlecht, 1920–2018

Abbildung 4.9:Alter in Abhängigkeit vom Wahlerfolg zum Bundeskanzler bzw. zur Bundeskanzlerin, 1918–2019 (in Jahren)

Abbildung 4.10:Rücktritte aus dem Bundesrat: Anteil während bzw. per Ende der Legislatur, 1919–2019 (in Prozent)

Abbildung 4.11:Amtszeit in Abhängigkeit vom Alter bei der Erstwahl in den Bundesrat (in Jahren)

Abbildung 4.12:Austrittsgründe aus dem Bundesrat im Zeitverlauf, 1848–2018 (in Prozent)

Abbildung 4.13:Todesfälle von Bundesratsmitgliedern im Amt, 1848–2020

Abbildung 5.1:Anzahl Bundesratsmitglieder nach Kantonszugehörigkeit, 1848–2019

Abbildung 5.2:Anzahl Bundesratsmitglieder nach Grossregion, 1848–2019

Abbildung 5.3:Anzahl Bundesratsmitglieder nach Grossregion, 1960–2016

Abbildung 5.4:Zusammensetzung des Bundesrats nach Sprache, 1848–2019

Abbildung 5.5:Zusammensetzung des Bundesrats nach Konfession, 1848–2019

Abbildung 5.6:Anteil Frauen im Bundesrat, 1848–2019 (in Prozent)

Abbildung 5.7:Bundesratsmitglieder nach Alter bei der Wahl, 1848–2019 (in Jahren)

Abbildung 5.8:Zusammensetzung des Bundesrats nach Bildungsabschluss, 1960–2016

Abbildung 5.9:Zusammensetzung des Bundesrats nach Ausbildungsrichtung, 1960–2016

Abbildung 5.10:Zusammensetzung des Bundesrats nach militärischem Dienstgrad, 1910–2019 (in Prozent)

Abbildung 5.11:Persönlichkeitsmerkmale der befragten Bunderatsmitglieder gemäss Selbsteinschätzung: Verteilung

Abbildung 5.12:Persönlichkeitsmerkmale der Bundesratsmitglieder gemäss Fremdeinschätzung mit Amtszeiten seit 1960: Verteilung

Abbildung 5.13:Persönlichkeitsmerkmale von lokalen und nationalen Exekutivmitgliedern gemäss Selbsteinschätzung: Vergleich

Abbildung 5.14:Persönlichkeitsmerkmale von lokalen und nationalen Exekutivmitgliedern nach Parteizugehörigkeit gemäss Selbsteinschätzung

Abbildung 5.15:Persönlichkeitsmerkmale der Bundesratsmitglieder, der Gemeindeexekutiven und der Bevölkerung gemäss Selbsteinschätzung: Vergleich

Abbildung 5.16:Persönlichkeitsmerkmale der Bundesratsmitglieder und der Bevölkerung gemäss Selbsteinschätzung: Vergleich

Abbildung 5.17:Häufigkeit von Bundesratsmitgliedern auf den Titelseiten von L’Illustré und Schweizer Illustrierte, 1956–2019

Abbildung 5.18:Häufigkeit der einzelnen Bundesratsmitglieder auf den Titelseiten von L’Illustré und Schweizer Illustrierte, 1956–2019

Abbildung 5.19:Häufigkeit der einzelnen Bundesratsmitglieder auf den Titelseiten von L’Illustré und Schweizer Illustrierte unter Berücksichtigung ihrer Amtszeit, 1956–2019

Abbildung 5.20:Anzahl Nennungen von Bundesratsmitgliedern in der Neuen Zürcher Zeitung nach Jahr, 1956–2019

Abbildung 5.21:Anzahl Nennungen von Bundesratsmitgliedern in der Neuen Zürcher Zeitung nach Person, 1956–2019

Abbildung 5.22:Anzahl Nennungen von Bundesratsmitgliedern in der Neuen Zürcher Zeitung unter Berücksichtigung ihrer Amtszeit, 1956–2019

Abbildung 5.23:Anzahl Nennungen von Bundesratsmitgliedern nach Geschlecht in der Neuen Zürcher Zeitung, 1984–2019

Abbildung 5.24:Anzahl Nennungen der einzelnen Bundesratsmitglieder in der Neuen Zürcher Zeitung während ihrer Zeit als Bundespräsident oder Bundespräsidentin, 1956–2019

Abbildung 5.25:Vergleich Anzahl Nennungen Bundespräsidentinnen und Bundespräsidenten sowie Bundesratsmitglieder in der Neuen Zürcher Zeitung, 1963–2019

Abbildung 5.26:Anzahl Nennungen der Bundesratsmitglieder pro Jahr in Printleitmedien, 1999–2019

Abbildung 5.27:Anzahl Nennungen der Bundesratsmitglieder in Printleitmedien, 1999–2019

Abbildung 5.28:Anzahl Nennungen der Bundesratsmitglieder in Printleitmedien unter Berücksichtigung ihrer Amtszeit, 1999–2019

Abbildung 5.29:Tweets und Retweets der Bundesratsmitglieder während ihrer Amtszeit im Zeitverlauf, 1.1.2012–31.5.2020

Abbildung 5.30:Anzahl Tweets der Bundesratsmitglieder während ihrer Amtszeit, 1.1.2012–31.5.2020

Abbildung 5.31:Anzahl Retweets und Likes der Bundesratsmitglieder während ihrer Amtszeit bis 31.5.2020

Abbildung 5.32:Reichweite der Bundesratsmitglieder auf Twitter während ihrer Amtszeit (Stand: 31.5.2020)

Abbildung 6.1:Die Einheiten der zentralen Bundesverwaltung (Stand: 1.1.2020)

Abbildung 7.1:Die Initiatoren von Erlassentwürfen, 2000–2019

Abbildung 7.2:Anzahl der Vernehmlassungs- und Anhörungsverfahren, 1970–2019

Vorwort

Dieses Buch entstand im Verlauf der letzten Jahre im Rahmen meiner Recherchen zum Schweizer Bundesrat. Ausgangspunkt und Grundlage meiner vorliegenden Monografie bildet das Regierungskapitel aus meinem nun in der vierten Auflage erschienenen Buch Das politische System der Schweiz, das mir deutlich gemacht hat, wie spärlich die politikwissenschaftliche Forschung zur Schweizer Regierung ist. All denen, die mir beim Zustandekommen des Werks während meines Freisemesters an der Universität Bern im Herbstsemester 2019 und der folgenden Monate geholfen haben, bin ich sehr verbunden. Ein ganz besonderer Dank geht an Martina Flick Witzig, die mich in vielfältiger Weise während des ganzen Recherche- und Schreibprozesses unterstützt hat. Sie hat sich den zahlreichen Berechnungen und statistischen Auswertungen gewidmet, Abbildungen und Tabellen in unterschiedlichster Form kreiert und den im Entstehen begriffenen Text immer wieder hilfreich kommentiert. Ausdrücklich bedanken möchte ich mich auch bei Rahel Freiburghaus, die zahlreiche Recherchen vorgenommen, mich immer wieder auf alte und neue Quellen hingewiesen und schliesslich das Manuskript kritisch und kompetent gegengelesen und viele hilfreiche Verbesserungsvorschläge eingebracht hat. Madleina Ganzeboom, von deren Fachkompetenzen in Psychologie und Medienwissenschaft ich besonders profitiert habe, danke ich sehr für ihre aufwendigen Erhebungen, Kodierungen und Auswertungen, ebenso Davide Della Porta, Jonas Schmid, Sarah Steinmann und Laura Vogel für ihre vielfältigen Literatur- und Datenrecherchen zu ganz unterschiedlichen Themen. Meiner Mitarbeiterin Kerstin Nebel gebührt schliesslich grosse Anerkennung für die Federführung bei den anfallenden Korrekturarbeiten und bei der Schlussredaktion des Textes unter beträchtlichem Zeitdruck. In der Vorbereitung und während des Verfassens des Buchs habe ich zudem von den wertvollen Anregungen zahlreicher Kolleginnen und Kollegen profitieren können. Besonders erwähnen möchte ich Markus Freitag, Laurent Goetschel, Sean Mueller, Fritz Sager, Victor Schmid, Jürg Steiner, Walter Stüdeli und Linards Udris. Bei Urs Altermatt, Wolf Linder und Oswald Sigg bedanke ich mich insbesondere für ihre hilfreichen Tipps und Ratschläge bei der Entwicklung meiner Typologie der Bundesräte und Bundesrätinnen. Anja Giudici und Nenad Stojanović haben mir freundlicherweise ihren umfangreichen Datensatz zu den Schweizer Bundesratsmitgliedern zur Verfügung gestellt. Dem Verlag NZZ Libro bin ich für die konstruktive Zusammenarbeit und der Burgergemeinde Bern für die grosszügige Bereitschaft sehr verbunden, die Druckkosten des Buchs zu übernehmen. Ein grosses Merci geht schliesslich an alle ehemaligen Bundesrätinnen und Bundesräte sowie Bundeskanzlerinnen und Bundeskanzler, die mir für Interviews und Hintergrundgespräche zur Verfügung gestanden sind.

Bern, im August 2020

Adrian Vatter

1 Einleitung

1.1 Einstieg

Die Schweizer Regierung gilt seit je als Garant und Symbol für die politische Stabilität und den wirtschaftlichen Wohlstand des Landes. Die Mitglieder des Bundesrats erfahren bis heute in breiten Teilen der Bevölkerung grossen Respekt und geniessen ein hohes Mass an Wertschätzung. So ist in keinem anderen europäischen Land die Zufriedenheit der Bevölkerung mit den eigenen Magistratinnen und Magistraten höher als in der Schweiz. Das Volk schenkt der Exekutive sogar mehr Vertrauen als dem Parlament, was aussergewöhnlich ist (Ehrler et al. 2018; Freitag 2014; Longchamp 2013; Sotomo 2020). Die Romands bezeichnen die Mitglieder des Bundesrats deshalb häufig als «les sept sages», die als die sieben Weisen über den Niederungen des Parteiengezänks stehen und sich gemeinsam um das Wohl des Landes kümmern. Wie beliebt sie hierzulande sind, zeigt sich nicht nur in regelmässigen Umfragen, sondern etwa auch darin, dass Bundesrätin Eveline Widmer-Schlumpf (BDP/GR; 2008–2015) im Jahr 2008 und Bundesrat Didier Burkhalter (FDP/NE; 2009–2017) 2014 vom Schweizer Fernsehpublikum zur Schweizerin des Jahres bzw. zum Schweizer des Jahres gekürt wurden. Schliesslich gehören die Schweizer Regierungsmitglieder zur raren Spezies der helvetischen Prominenz, die regelmässig die Titelseiten der Illustrierten schmückt. Kurz: «Die Bundesräte sind für die Schweizerinnen und Schweizer so etwas wie republikanische Royals» (Altermatt 2019a: 26).

Wer allerdings das Buch Die Könige der Schweiz (Boss und Boss 2019) aufschlägt, dem blicken nicht die ernsten Mienen der Bundesratsmitglieder entgegen, sondern die eindrücklichen Körpermasse der Schweizer Schwingerkönige. Auch in der siebenteiligen Serie eines Regionalblatts über die «Könige der Schweiz» sucht man die Regierungsmitglieder vergebens; erfährt dafür aber so einiges an privaten Details über den Schweizer Jasskönig.1 Manch ein ausländischer Betrachter dürfte sich beim Anblick des Buchtitels Wer regiert die Schweiz? (Daum et al. 2014; Tschäni 1983) wundern, weshalb eine solche aus nicht-eidgenössischer Warte geradezu trivial erscheinende Frage eine Lektüre wert sein sollte. Wendet sich der Blick auf die Regierten, zeigt sich aber, dass die junge Generation selbst eine so populäre und langjährige Bundesrätin wie Doris Leuthard (CVP/AG; 2006–2018) nicht mehr kennt (gfs.bern 2019: 24). Ebenso lückenhaft ist das Wissen über die Schweizer Regierung bei den Erwachsenen, wenn es um den Wahlkörper des Bundesrats, die Zusammensetzung der Zauberformel oder den Zweck des Kollegialitätsprinzips geht.2 Zu denken geben muss schliesslich, dass einflussreiche Wirtschaftsführer grundlegende Kenntnisse über die Schweizer Regierung vermissen lassen. So beantwortete 2011 der damalige CS-Chef Brady Dougan mit lässiger Nonchalance sowohl die einfache Frage nach der Zahl der Bundesräte («Acht?») als auch diejenige nach dem Namen der amtierenden Bundespräsidentin falsch.3 Die durch die Globalisierung entstandene Entfremdung zwischen internationaler Wirtschaft und nationaler Politik hat offenbar auch hier ihre Spuren hinterlassen. Gleichzeitig schützen auch heimisches Brauchtum und die Betonung der eigenen Swissness vor Unwissenheit nicht. So entgegnete Gölä, der bekannteste Büezer und Mundartsänger der Schweiz, auf die Frage «Angenommen, Sie wären für einen Tag Bundesrat – was würden Sie machen?» mit dem Halbsatz «Den anderen sechs kündigen».4 Auch wenn Gölä zumindest zugutezuhalten ist, dass er die Kollegiumsgrösse kennt, ist seine Antwort ebenso falsch wie diejenige des früheren CS-Chefs. Kein Bundesratsmitglied verfügt über die Weisungskompetenz, die anderen sechs Regierungsmitglieder freizustellen.

All diese Anekdoten und Fakten verdeutlichen die offensichtlich grosse Kluft zwischen der hohen Bekanntheit und Beliebtheit des Bundesrats einerseits und dem bescheidenen Wissen über die Schweizer Regierung und ihre Arbeits- und Funktionsweise andererseits. Diese Lücke möchte das vorliegende Buch mit einer vertieften Darstellung und Analyse des Bundesrats schliessen.

1.2 Forschungsstand

Der Bundesrat stellt nach wie vor «ein relativ wenig erforschtes Feld im Vergleich zu anderen schweizerischen Gremien und Institutionen» dar, wie Giudici und Stojanović (2016: 288) zutreffend festhalten. Bis heute existiert kein sozialwissenschaftliches Übersichtswerk über die Schweizer Regierung in Buchform. Zwar liegt mit dem Bundesratslexikon von Altermatt (1991), das kürzlich in aktualisierter Form erschienen ist (Altermatt 2019a), seit rund drei Jahrzehnten ein viel beachtetes, sehr lesenswertes und äusserst informatives Standardwerk zur Bundesratsgeschichte vor. Als biografisches Lexikon ist es aber zwangsläufig auf die strukturierte Darstellung der rund 120 Porträts von 1848 bis Ende 2018 beschränkt. Zudem verzichtet die Neuauflage auf eine zeithistorische Einführung in die Geschichte des Bundesrats. Nebst den historischen Studien von Altermatt (1991, 2009, 2019a, b, 2020), Gruner (1969, 1973), Portmann (2009) und Reber (1979) liegen auch einzelne Monografien aus rechtswissenschaftlicher Perspektive vor, die sich mit Teilaspekten der Schweizer Regierung beschäftigen (Breitenstein 1993; Brühl-Moser 2007; De Pretto 1988; Furrer 1986; Rhinow 2011; Ueberwasser 1989). Hingegen hat sich die Verwaltungswissenschaft bisher kaum mit dem Bundesrat auseinandergesetzt (siehe jedoch Germann 1998 und insbesondere die zahlreichen Beiträge in Ritz et al. 2019). Erstaunlicherweise behandelte auch die politikwissenschaftliche Forschung den Bundesrat bis heute sehr stiefmütterlich. Politologische Analysen sind nach wie vor rar und beschränken sich in der Regel auf Handbuchartikel (Germann 1984; Klöti 2006; Klöti et al. 2014). Hinzu kommen kürzere wissenschaftliche Beiträge, die sich vor allem zur Wahl und Zusammensetzung des Bundesrats äussern (Armingeon 1999; Bochsler und Sciarini 2006; Burgos et al. 2011; Caluori und Hug 2005; Church und Vatter 2009; Giudici und Stojanović 2016; Klöti 1986, 1990; Knoepfel und Linder 2000; Lutz 2018, 2019; Milic und Vatter 2013; Schwarz und Fivaz 2018; Stojanović 2016).

Bis heute liegt keine politikwissenschaftliche Übersichtsdarstellung zur Schweizer Regierung vor, obwohl der Bundesrat eine zentrale Rolle im politischen System der Schweiz einnimmt und als einer der einflussreichsten Akteure gilt (Linder und Mueller 2017; Sciarini et al. 2015; Vatter 2020). Das mag verschiedene Gründe haben. Zunächst widerspiegelt es das schweizerische Selbstverständnis, dass die Schweiz eigentlich keine Regierung benötige, da das Schweizer Volk mit seinen ausgebauten Volksrechten selbst die Regierung sei. Entsprechend brauche es auch keine vertieften Studien dazu. Im Weiteren führt die zentrale Stellung des Bundesrats im politischen Entscheidungsprozesses dazu, dass er zur Erfüllung seiner Aufgaben auf Diskretion und Vertraulichkeit angewiesen ist. Seine eigentliche Regierungsarbeit verschliesst sich in vielerlei Hinsicht der Öffentlichkeit. Die Folge ist, dass niemand – die Wissenschaft ebenso wenig wie Medienschaffende oder die Zivilgesellschaft – genau weiss, was sich hinter den Türen des Bundesratszimmers abspielt. Nicht ohne Grund trägt deshalb das Werk von Ritz et al. (2019) den Titel Blackbox Exekutive und verweist auf die bis heute wenig bekannten Entscheidungsprozesse der Schweizer Regierung. Schliesslich ist es auch Ausdruck des lange Zeit vorherrschenden sozialwissenschaftlichen Paradigmas, dass im Zug des Demokratisierungsprozesses nicht mehr die einzelnen Machteliten und «grossen Männer» im Zentrum der Forschung stehen sollen. Vielmehr soll sich das analytische Interesse auf die gesellschaftlichen und ökonomischen Verhältnisse sowie die Einstellungen und das Handeln der Bürgerschaft bzw. einer Vielzahl intermediärer Akteure konzentrieren. Das daraus entstandene Erkenntnisdefizit hat in den letzten Jahren dazu geführt, dass auch in der Schweiz das Interesse an der Elitenforschung wiedererwacht ist, nachdem das Studium der Eliten in der internationalen Literatur eine starke Belebung erfahren hat. Sichtbarer Ausdruck davon ist der in jüngster Zeit erfolgreiche Aufbau und Ausbau des Datensatzes «Observatoire des élites suisses» am Institut für Politikwissenschaft der Universität Lausanne (OBELIS 2020). Es verfolgt das Ziel, Schweizer Persönlichkeiten in einflussreichen Positionen in Politik, Wirtschaft, Verwaltung und Wissenschaft im 20. und 21. Jahrhundert zu dokumentieren und zu analysieren, um ein besseres Verständnis der Machtverhältnisse zu erlangen, die die Schweizer Gesellschaft strukturieren. Daraus sind verschiedene, noch laufende Forschungsprojekte und eine Reihe von Publikationen zu den Schweizer Eliten entstanden (Bühlmann et al. 2012a, b; Mach 2015; Mach et al. 2016, 2017; Pilotti 2017), wobei sich keine davon vertieft mit dem Bundesrat auseinandergesetzt hat.

1.3 Ziele und Fragestellungen

Das Ziel des vorliegenden Buchs ist es, mit einer breit angelegten Beschreibung und Analyse ein besseres Verständnis für die Arbeits- und Funktionsweise einerseits sowie die Besonderheiten, Stärken und Schwächen der schweizerischen Regierung andererseits zu erreichen. Im Mittelpunkt steht dabei die politikwissenschaftliche Perspektive, die nach der institutionellen Stellung des Bundesrats innerhalb des politischen Systems der Schweiz, seiner Organisation, seiner Arbeitsweise und seiner Aufgaben- und Funktionserfüllung fragt und die handelnden Regierungsakteure innerhalb dynamischer politischer Prozesse in den Blick nimmt. Zusätzlich werden mit der Methodik der politikwissenschaftlichen Institutionenevaluation mögliche Reformmodelle systematisch bewertet. Im Weiteren will die vorliegende Studie eine Brücke zur soziologischen Elitenforschung und zur psychologischen Persönlichkeitsforschung schlagen. So werden die soziale Herkunft, die soziodemografischen Merkmale, der Karriereverlauf und die Selektionskriterien für die Wahl in den Bundesrat untersucht. Zudem werden die Persönlichkeitsmerkmale, die politischen Grundüberzeugungen und Führungsstile der Schweizer Magistraten und Magistratinnen analysiert. Die Untersuchung des Bundesrats strebt aber keinen eigenständigen Beitrag für die zeithistorische und rechtswissenschaftliche Forschung an. Die Ausführungen zu den historischen und rechtlichen Grundlagen dienen vielmehr dazu, die darauffolgenden politikwissenschaftlichen Analysen zu fundieren. Ebenso wurde darauf verzichtet, die besondere Rolle des Bundesrats in der Corona-Krise vertieft zu untersuchen. Dies hatte einerseits arbeitsökonomische und terminliche Gründe, andererseits möchte das Buch die Schweizer Regierung zu Normalzeiten und nicht in Ausnahmesituationen darstellen. Die folgenden Forschungsfragen stehen im Zentrum dieses Buchs:

– Welche Stellung nimmt die Schweizer Regierung gegenüber anderen politischen Institutionen, insbesondere dem Parlament, ein?

– Wie unterscheidet sich die formale Stellung des Bundesrats gemäss Verfassung von seinem realen Einfluss?

– Wie hat sich die politische Zusammensetzung der Regierung im Verlauf der Zeit verändert und wie könnte sie zukünftig aussehen?

– Welches sind die Erfolgsfaktoren für die Wahl in den Bundesrat, ins Bundespräsidium und zum Bundeskanzler bzw. zur Bundeskanzlerin?

– Welches sind die wichtigsten Gründe für den Rücktritt aus dem Bundesrat?

– Welche soziale Herkunft und welche Persönlichkeitseigenschaften zeichnen unsere Regierungsmitglieder aus?

– Wie wirkt sich die Persönlichkeit der Bundesratsmitglieder auf ihre Erfolge aus?

– Welchen Regierungstypen entsprechen die bisherigen Bundesräte und Bundesrätinnen?

– Wie hat sich die Medienberichterstattung über die Regierung und ihre Mitglieder im Zeitverlauf verändert?

– Wie ist der Bundesrat organisiert und wie arbeitet er?

– Wie laufen die Entscheidungen im Bundesrat ab?

– Wie weit erfüllt der Bundesrat heute seine zentralen Regierungsaufgaben?

– Wie haben wichtige Veränderungen der letzten Jahrzehnte (z.B. die Internationalisierung, die Medialisierung und Personalisierung) die Tätigkeit des Bundesrats verändert?

– Welche potenzielle Regierungsreform schneidet angesichts der zahlreichen Herausforderungen am besten ab?

1.4 Daten und Vorgehen

Die für das Buch verwendeten Informationen und Daten stützen sich vor allem auf die Forschung der verschiedenen Fachdisziplinen, die (auto-)biografische Literatur zu den Bundesrätinnen und Bundesräten und zahlreiche Medienbeiträge. Besonders wertvolle Dienste leistete das Bundesratslexikon von Altermatt (2019a), das einen einmaligen Fundus der Geschichte der Schweizer Bundesratsmitglieder darstellt. Ebenfalls hilfreich waren die vielen Biografien über die Magistraten sowie die Autobiografien von ehemaligen Bundesräten. Diese sind so zahlreich, dass sie im Folgenden nur erwähnt werden, wenn aus ihnen zitiert wird.5 Schliesslich wurde auf verschiedene Recherche- und Dokumentationsplattformen wie die Mediendatenbank Swissdox, die digitale Plattform zur Schweizer Politik von Année Politique Suisse an der Universität Bern und die Datenbank zu den Schweizer Eliten der Universität Lausanne zurückgegriffen (OBELIS 2020). Auch die amtliche Statistik zu den Bundesratsmitgliedern wurde konsultiert.6 Besonders nützlich war die vollständig aktualisierte und umfassende Datenbank von Anja Giuduci und Nenad Stojanović, die alle biografischen und soziodemografischen Informationen über die Bundesräte umfasst und dem Autor freundlicherweise zur Verfügung gestellt wurde.7

Grosse Bedeutung kommt den eigenen Primärdatenerhebungen zu, die bei den lebenden Bundesräten und Bundesrätinnen durchgeführt wurden. In die Erhebung einbezogen wurden alle Bundesratsmitglieder, die nach Oktober 1984 gewählt wurden, während alle davor Gewählten inzwischen verstorben sind. So wurde im Herbst 2019 an alle lebenden alt Bundesräte und alt Bundesrätinnen ein schriftlicher Fragebogen mit 15 offenen Fragen zu den Erfahrungen aus ihrer Regierungszeit verschickt. Zusätzlich wurden sowohl alle ehemaligen als auch alle amtierenden Regierungsmitglieder gebeten, einen Fragebogen mit 15 geschlossenen Fragen zu ihren Persönlichkeitsmerkmalen auszufüllen.8 Erfreulicherweise verzeichneten beide Umfragen eine sehr hohe Rücklaufquote: 17 von 19 alt Bundesräten und alt Bundesrätinnen (89,5 Prozent) beantworteten den schriftlichen Fragebogen mit den offenen Fragen. 22 von 26 ehemaligen und amtierenden Regierungsmitgliedern (84,6 Prozent) retournierten den Fragebogen zu den Persönlichkeitseigenschaften. Zusätzlich führte der Autor im Verlauf der letzten Jahre rund ein Dutzend halbstandardisierte Interviews mit ehemaligen Bundesratsmitgliedern durch, die im Durchschnitt mehr als zwei Stunden dauerten. Ergänzend fanden in den vergangenen Jahren im Rahmen der jährlichen Vorlesung «Das politische System der Schweiz» des Autors an der Universität Bern regelmässig Kolloquien (Referate mit anschliessender Diskussionsrunde) mit ehemaligen und amtierenden Bundesratsmitgliedern statt, an denen Studierende, Assistierende und Dozierende Fragen stellen konnten. Diese Veranstaltungen wurden ebenfalls in schriftlicher Form festgehalten. Tabelle 1.1 stellt eine Übersicht der verschiedenen Erhebungen dar.

Überdies wurden zwei längere mündliche Interviews mit der zwischenzeitlich verstorbenen Bundeskanzlerin Annemarie Huber-Hotz (FDP/ZG; 2000–2007) und dem amtierenden Bundeskanzler Walter Thurnherr (CVP/AG; 2016–) geführt, ebenso zahlreiche Hintergrundgespräche mit ausgewiesenen Kennern des Berner Politikbetriebs und des engeren Umfelds der Bundesratsmitglieder. Schliesslich ist am Lehrstuhl Schweizer Politik der Universität Bern ein umfangreicher Primärdatensatz zu allen Kandidierenden für den Bundesrat seit 1980 (u.a. soziodemografischer Hintergrund, Interessenbindungen, per Umfrage erhobene Persönlichkeitsmerkmale) erstellt und ausgewertet worden.

1.5 Aufbau und Gliederung

Das aus neun Kapiteln bestehende Buch ist wie folgt aufgebaut: Kapitel 2 analysiert die Stellung und den Einfluss des Bundesrats im Schweizer Politiksystem. Kapitel 3 beschäftigt sich mit der parteipolitischen Zusammensetzung der Regierung im Verlauf der Zeit und stellt Überlegungen zur zukünftigen Repräsentation der einzelnen Parteien im Bundesrat an. Kapitel 4 geht den Gründen für die Wahl in den Bundesrat, in das Bundespräsidium und als Bundeskanzler bzw. Bundeskanzlerin nach und erläutert die verschiedenen Faktoren, die für die Wahl in die oberste leitende und vollziehende Behörde im Bund ausschlaggebend sind. Darauffolgend werden die unterschiedlichen Rücktrittsgründe behandelt. Kapitel 5 untersucht die gesellschaftliche Herkunft, die Persönlichkeitsprofile und die Medienpräsenz der Bundesratsmitglieder. Daraus wird eine Bundesratstypologie von sechs Regierungstypen abgeleitet. Kapitel 6 beschäftigt sich mit der Organisation und der Arbeitsweise des Bundesrats und Kapitel 7 mit der Ausübung seiner Regierungsaufgaben und -funktionen vor dem Hintergrund der wesentlichen Veränderungen wie der Parteipolarisierung, Internationalisierung und Medialisierung. In Kapitel 8 werden die zahlreichen Modelle zur Regierungsreform auf ihre Wirkungen hin evaluiert. Kapitel 9 fasst ausgewählte Befunde zusammen, diskutiert die aktuellen Herausforderungen und Dilemmata, mit denen sich die Schweizer Regierung konfrontiert sieht, und unterbreitet Vorschläge zur Reform der Wahl und der Organisationsweise des Bundesrats.

2 Die Stellung des Bundesrats im Schweizer Regierungssystem

2.1 Einleitung

Das Schweizer Regierungssystem unterscheidet sich in vielerlei Hinsicht von den klassischen parlamentarischen und präsidentiellen Systemen und ihren Exekutiven.9 Die Regierung, der Bundesrat, setzt sich aus sieben gleichberechtigten Mitgliedern zusammen, die sowohl die Funktion des Staatsoberhaupts wie auch des Regierungschefs gemeinsam ausüben. Die Schweizer Regierung wird zwar vom Parlament gewählt, aber es existiert – anders als in den klassischen parlamentarischen Demokratien – kein Misstrauensvotum, das der Legislative erlauben würde, die Regierung zu stürzen.10 Dies ermöglicht es dem Bundesrat, eine relativ eigenständige und von parlamentarischen Mehrheiten weitgehend unabhängige Politik zu betreiben. Im Weiteren zeichnet er sich durch die Besonderheit des Kollegialsystems aus. Neben diesen formellen Aspekten weist die Schweizer Regierung jedoch weitere, bundesrechtlich nicht vorgeschriebene Eigenarten auf, die der Schweiz den Ruf eines «Sonderfalls» eingebracht haben. So blieb die parteipolitische Zusammensetzung der Regierung mit der sogenannten Zauberformel zwischen 1959 und 2003 trotz Wählerstimmenverschiebungen über einen Zeitraum von mehr als 40 Jahren unverändert. Die freisinnige Parteienfamilie ist gar seit über 170 Jahren ununterbrochen in der Landesregierung vertreten – ein einmaliger Rekord.

Wie sich das politische System der Schweiz und ihre Regierung in die klassische Typologie von parlamentarischen und präsidentiellen Systemen einordnen lässt, wie sich das Verhältnis zwischen Exekutive und Legislative im Verlauf der Zeit gewandelt hat und welche Stellung die Schweizer Regierung im internationalen Vergleich einnimmt, behandelt das vorliegende Kapitel. Es schliesst mit einer Einordnung des «Koalitionstyps» des Bundesrats sowie einer Anwendung der gängigen Koalitionstheorien auf die Schweiz im internationalen Vergleich.

2.2 Die Schweiz in der klassischen Typologie von parlamentarischen und präsidentiellen Regierungssystemen

Eine der wichtigsten Fragen bei der Analyse eines politischen Systems ist diejenige nach der konstitutionellen Herrschaftsorganisation. Welche Rolle hat der Verfassungsgeber für die einzelnen Staatsgewalten vorgesehen, wie werden sie bestellt und wie ist ihr institutionelles Verhältnis zueinander? Damit beschäftigt sich vor allem die ältere, am verfassungssystematischen Ansatz orientierte Regierungslehre (Friedrich 1966; Loewenstein 1975; Steffani 1979, 1983, 1997). Sie interessiert sich primär für die formal geregelte Institutionenordnung von demokratischen Regierungssystemen. Damit sind die in der Verfassung festgeschriebenen Normen der Machtverteilung, -kontrolle und -begrenzung, also die institutionelle Ausgestaltung des Exekutive-Legislative-Verhältnisses gemeint. Die daraus entwickelten Typologien unterscheiden primär zwischen parlamentarischen und präsidentiellen Systemen (Steffani 1979, 1983). Während das parlamentarische System durch die gegenseitige Abhängigkeit von Legislative und Exekutive geprägt ist, zeichnet sich das präsidentielle System durch die Unabhängigkeit von Regierung und Parlament aus.

Auch wenn in der Literatur Einteilungskriterien und Gewichtung teilweise leicht variieren, können drei Merkmale als die bedeutsamsten zur Unterscheidung der Regierungssysteme betrachtet werden: Gewaltenverschränkung versus Gewaltentrennung von Regierung und Parlament; Parlaments- versus Volkswahl der Regierung; Kollegial- versus Ein-Personen-Exekutive. Vor allem die beiden ersten Merkmale gelten als grundlegend (Lijphart 1992, 2012; Steffani 1979, 1983). Die Dichotomie zwischen parlamentarischem und präsidentiellem System führt zwar zu Schwierigkeiten bei der Einordnung der Schweiz. Anhand dieser drei Merkmale kann aber trotzdem eine erste Zuordnung der Schweiz vorgenommen werden.

– Gewaltenverschränkung versus Gewaltentrennung von Regierung und Parlament: Das erste Kriterium zur Unterscheidung von alternativen Typen demokratischer Verfassungssysteme ist die institutionelle Verschränkung von Regierung und Parlament. Die Exekutive ist in parlamentarischen Systemen vom Vertrauen der Legislative abhängig: Das Parlament kann per Misstrauensvotum die Exekutive abwählen. Umgekehrt hat die Regierung das Recht zur Auflösung des Parlaments und zur Ausschreibung von Neuwahlen. In präsidentiellen Systemen hingegen ist die Regierung für eine in der Verfassung festgelegte Dauer gewählt und kann von der Legislative nicht vorzeitig zum Rücktritt gezwungen werden. Die Schweiz entspricht gemäss diesem Kriterium eher dem präsidentiellen Regierungstyp. Zwar wird das objektive Gewaltentrennungsprinzip auf Bundesebene durch die Parlamentswahl des Bundesrats durchbrochen. Allerdings wird in der Praxis eine relativ starke Gewaltentrennung dadurch gewährleistet, dass die Bundesversammlung den Bundesrat nicht durch einen vorzeitigen Misstrauensantrag stürzen kann und der Bundesrat nicht über die Mittel verfügt, um das Bundesparlament vorzeitig aufzulösen.11

– Parlaments- versus Volkswahl der Regierung: Das zweite zentrale Unterscheidungsmerkmal bildet das Wahlverfahren der Regierung. Während in parlamentarischen Systemen die Exekutive von der Legislative gewählt wird, entscheidet im Präsidialtypus der Souverän mittels direkter Volkswahl über die Regierungszusammensetzung. In diesem Punkt unterscheiden sich die politischen Systeme der Schweiz auf Bundes- und Kantonsebene. So wählt die Vereinigte Bundesversammlung (National- und Ständerat in gemeinsamer Sitzung) die Mitglieder des Bundesrats für die festgelegte Dauer von vier Jahren (Art. 175 Abs. 3 BV), und nach jeder Gesamterneuerung der Volkskammer (Nationalrat) findet auch eine Gesamterneuerungswahl des Bundesrats statt. Damit entspricht das Wahlorgan der Regierung auf Bundesebene demjenigen in parlamentarischen Systemen.12

– Kollegial- versus Ein-Personen-Exekutive: Das dritte Kriterium zur Unterscheidung demokratischer Regierungssysteme definiert Lijphart (1992: 3) wie folgt: «Parliamentary systems have collective or collegial executives whereas presidential systems have one-person, non-collegial executives.»13 Bekanntlich wird die Schweiz im internationalen Vergleich als Paradebeispiel eines Kollegialsystems mit mehreren gleichberechtigten Regierungsmitgliedern bezeichnet. Gemäss den Prämissen des Kollegialprinzips werden sie alle im gleichen Verfahren für dieselbe Amtsperiode gewählt, erfüllen gemeinsam und gleichberechtigt ihre Aufgaben und treten gegen aussen geschlossen auf.14

Ausgehend von diesen drei Definitionsmerkmalen lässt sich eine erste Zuordnung der Schweiz in die klassische Dichotomie demokratischer Regierungsformen vornehmen. Das Regierungssystem der Schweiz auf Bundesebene zeigt in einem Punkt Eigenschaften eines präsidentiellen Systems (Gewaltentrennung von Regierung und Parlament ohne gegenseitiges Auflösungsrecht). Die Parlamentswahl der Regierung sowie das ausgeprägte Kollegialitätsprinzip15 auf Regierungsstufe gelten hingegen als typisch für ein parlamentarisches Regierungssystem.16 Die Lösung für Staaten wie die Schweiz ist die Ergänzung der klassischen Dichotomie um eine hybride Klasse. In Tabelle 2.1 findet sich die Typologie parlamentarischer, präsidentieller und hybrider Regierungssysteme mit ausgewählten empirischen Beispielen. Die historischen Länderbeispiele weisen darauf hin, dass die Kantone im Gegensatz zum Bund17 in Bezug auf diese Konstellation über ein politisches Regierungssystem verfügen, das in seiner Form nicht völlig einzigartig ist, sondern sich auch im Ausland wiederfindet. So gilt Uruguay während der sogenannten Colegiado-Phase von 1952 bis 1967, in der sich die vom Volk für eine bestimmte Legislaturperiode gewählte Kollegialregierung aus neun Mitgliedern der beiden grössten Parteien zusammensetzte, als «the purest example of a collegial presidency» (Lijphart 1984: 85). Auch die Republik Zypern von 1960 bis 1963 lässt sich mit ihrer direkt vom Volk gewählten Kollegialbehörde in den ersten Jahren der Unabhängigkeit derselben Kategorie zuordnen (Shugart und Carey 1992: 21). Das Beispiel Uruguays, das sich mit seinem Institutionengefüge stark am schweizerischen Vorbild der kollegialen Exekutivgewalt und der Einführung der direkten Demokratie orientiert hat, weist gleichzeitig darauf hin, dass dieselben Institutionen in verschiedenen Kontexten zu ganz unterschiedlichen Entwicklungen und Resultaten in der Praxis führen können. Dies verdeutlicht die Grenzen der Übertragung von in einem Land erfolgreicher Institutionenarrangements auf andere Länder (Altman 2008).

Aufgrund der hybriden Position des schweizerischen Regierungssystems in der bestehenden Klassifikation des präsidentiellen und parlamentarischen Strukturtyps erstaunt es kaum, dass die Zuordnung der Schweiz seit je schwierig und umstritten ist. In dieser Frage herrschen unterschiedliche Ansichten bei in- und ausländischen Experten und Expertinnen, und es stehen sich auch innerhalb der schweizerischen Regierungslehre teilweise widersprüchliche Positionen gegenüber. Während Steffani (1979: 43) in seiner für die deutschsprachige Politikwissenschaft prägenden Typologie die Schweiz aufgrund der fehlenden politischen Abberufbarkeit der Regierung durch das Parlament eindeutig dem präsidentiellen Systemtyp zuordnet, 18 behandelt sie Lijphart (2012: 94) in seinem einflussreichen Grundlagenwerk als parlamentarisches Regierungssystem. Anders wiederum Riklin und Ochsner (1984: 79), die die Schweiz als einen nicht zuzuordnenden Sonderfall betrachten, bei dem es sich sowohl um ein «nicht parlamentarisches» als auch um ein «nicht präsidentielles» Regierungssystem handle. Gerade umgekehrt argumentiert Linder (2012: 216), der festhält: «Die schweizerische Verfassung stellt einen Mischtypus mit Elementen beider Systeme dar.» Für Linder (2012: 217) teilt das schweizerische System mit dem parlamentarischen Typus die Art der Wahl der Regierung, während die Unabhängigkeit in den Beziehungen zwischen der Regierung und dem Parlament mit der ausgeprägt geringen Fraktionsdisziplin der Regierungsparteien in starker Analogie zum präsidentiellen System steht. Auch Lijphart (2012: 108) bezeichnet die Schweiz schliesslich an anderer Stelle als eine hybride Regierungsform mit gleichzeitig sowohl präsidentiellen als auch parlamentarischen Zügen, wobei sie stärker Letzteren zuneigen würde.

Die relativ spät erfolgte Ausdifferenzierung der Typologie von Regierungssystemen mit der Einführung der Mischform des semipräsidentiellen Typs (Duverger 1980) ist für Länder wie Frankreich hilfreich gewesen, lieferte für den Schweizer Fall aber keine zusätzlichen Erkenntnisse. Hingegen hat sich die darauf aufbauende und vor allem in der angelsächsischen Politikwissenschaft einflussreiche Weiterentwicklung von Shugart und Carey (1992) als ertragreich erwiesen. Die beiden Autoren gehen von den beiden Kriterien «Kompetenzen des Präsidenten über das Regierungskabinett» sowie «Trennung von Parlament und Kabinett» aus. Daraus erstellen sie eine fünf Formen umfassende Typologie von Regierungssystemen: parlamentarischer und präsidentieller Typ, zwei Ausprägungsformen des Semi-Präsidentialismus (präsident-parlamentarisch; premier-präsidentiell) und System der versammlungsunabhängigen Regierung(«assembly-independent regime»). Letzteres zeichnet sich dadurch aus, dass die Regierung durch das Parlament gewählt wird, von diesem aber nicht abberufen werden kann. Zudem hat das Staatsoberhaupt keine Macht über das Regierungskabinett. Insbesondere verfügt es nicht über die Kompetenz, die anderen Regierungsmitglieder zu führen, zu ernennen oder zu entlassen. Zusammengefasst handelt es sich dabei um ein demokratisches Regime, das einerseits eine maximale institutionelle Trennung in Bezug auf das «Überleben» von Regierung und Parlament kennt. Andererseits verfügt die Regierungschefin bzw. der Regierungschef über keinerlei präsidentielle Autorität gegenüber dem Regierungskabinett, sondern ist nur ein gleichberechtigtes Mitglied einer Kollegialbehörde. Diese Beschreibung eines versammlungsunabhängigen Regierungssystems trifft genau auf die Schweiz zu und wird in der Literatur auch unter dem Begriff des Direktorialsystems als zwar wenig bekannter, aber durchaus eigenständiger Typus eines Regierungssystems aufgeführt (Kriesi 1998, 2008; Loewenstein 1975). Eine Direktorialdemokratie zeichnet sich also durch eine Kollegialregierung mit gleichberechtigten Mitgliedern (Direktorium) aus. Diese übt gleichzeitig die Funktionen des Staatschefs bzw. der Staatschefin, der Premierministerin bzw. des Premierministers und des Kabinetts aus. Ihre Mitglieder übernehmen damit die doppelte Aufgabe der gemeinsamen Staatsführung und der Leitung einzelner Ministerien. Das Präsidium rotiert jährlich zwischen den Regierungsmitgliedern und ist nicht mit zusätzlichen Kompetenzen, sondern primär mit symbolischen Repräsentationsverpflichtungen verknüpft.

Historisch geht das direktoriale Regime auf die zwischen 1795 und 1798 bestehende letzte Regierungsform der Französischen Revolution und den darauffolgenden Einmarsch der französischen Truppen in das heutige Gebiet der Schweizerischen Eidgenossenschaft zurück. Die französischen Revolutionstruppen unter der Herrschaft von Napoleon verordneten 1798 die zentralstaatliche Verfassung der Helvetik.19 Darin wurde das Regierungssystem des kollegialen Direktoriums festgeschrieben. Die Organisation der Regierung in der Helvetischen Republik (1798–1803) war damit nichts anderes als eine Kopie des kollegialen Direktoriums, wie es in der französischen Revolutionsverfassung von 1795 festgeschrieben worden war, das aber in Frankreich nur kurze Zeit praktiziert wurde. Diese Regierungsform konnte zudem auch an das Vorbild der vom Schultheiss geführten kollegialen Exekutive im Kleinen Rat der Stadtkantone anknüpfen. Die exekutive Gewalt auf Bundesebene setzte sich damals aus einem fünfköpfigen Direktorium gleichberechtigter Regierungsmitglieder zusammen.20 Bei der Gründung des modernen Bundesstaats von 1848 griffen die Verfassungsväter in modifizierter Form auf diese Regierungsform zurück, die sich zwischenzeitlich auch in einigen Regenerationskantonen bewährt hatte (Kölz 1992).

Tabelle 2.2 liefert eine Übersicht über die erweiterte Typologie demokratischer Regierungssysteme, wie sie von Shugart und Carey (1992) hergeleitet, von Kriesi (2008: 11) leicht verändert und vom Verfasser noch einmal angepasst wurde (Vatter 2020: 40).21 Mit dem neu eingeführten Systemtyp von Shugart und Carey (1992) besteht nun die Möglichkeit, die Schweiz begrifflich eindeutig als versammlungsunabhängiges Direktorialsystem einzuordnen.

Die verfassungssystematische Typologie unterscheidet anhand der beiden Hauptkriterien der Bestellung und Abberufung der Regierung. Sie macht deutlich, dass im versammlungsunabhängigen Direktorialsystem in Bezug auf das zentrale Verhältnis zwischen Exekutive und Legislative ein ambivalentes und dynamisches Verhältnis besteht, das sich je nach Zeitpunkt in der Legislaturperiode verändert. Zu Beginn der Legislaturperiode, d.h. zum Zeitpunkt der Regierungsbildung, hängt die Exekutive wie in parlamentarischen Systemen von der Legislative ab und wird von ihr bestellt. Da die Regierung aber vom Parlament für eine festgelegte Periode von vier Jahren gewählt wird, besteht zwischen den beiden Gewalten eine befristete Unabhängigkeit. Der Bundesrat kann deshalb während der Legislaturperiode wie in präsidentiellen Systemen nicht mehr abgewählt werden. Zudem kann weder das Parlament dem Bundesrat die Vertrauensfrage stellen noch die Regierung das Parlament auflösen. Je nach Zeitpunkt der Legislaturperiode gibt es damit eine unterschiedliche Dominanz der parlamentarischen oder der präsidentiellen Systemwirkung. Daraus sowie aus der Besonderheit der gleichberechtigten Kollegialregierung resultiert die Bezeichnung als versammlungsunabhängiges Direktorialsystem. Sie ist zwar aus einer international vergleichenden Perspektive weniger geläufig. Aber sie trägt den Besonderheiten des schweizerischen Regierungssystems weit besser Rechnung als eine in Teilen immer unzutreffende Zuordnung in die Dichotomie der beiden klassischen Grundtypen von parlamentarischen und präsidentiellen Systemen. Ergänzend findet sich als vierte und neue Variante das Regierungssystem mit einem bzw. einer vom Volk gewählten Ministerpräsidenten oder Ministerpräsidentin ohne feste Amtsperiode, der oder die über die Kompetenz verfügt, das Parlament aufzulösen, sich aber gleichzeitig dem Misstrauensvotum des Parlaments stellen muss. Diese Regierungsform ist nicht nur theoretischer Art, sondern wurde in Israel zwischen 1996 und 2003 praktiziert, bevor das Land wieder zum parlamentarischen System zurückkehrte. Sie wurde zudem von Experten auch schon für Länder wie Italien (Barbera 1990) und die Niederlande (Lijphart 1984) vorgeschlagen. Barbera (1990) bezeichnet dieses System mit einem vom Volk direkt gewählten Regierungschef als «neoparlamentarisch», weshalb hier dieser Begriff verwendet wird.

2.3 Die Stellung des Bundesrats und sein Verhältnis zur Legislative

Die Bundesverfassung spricht dem Bundesrat eine eher schwache und dem Bundesparlament eine starke und unabhängige Stellung im Gewaltengefüge zu (Diggelmann et al. 2020; Graf et al. 2014; Lüthi 2006; Vatter 2008, 2018). So ist in der Schweiz, im Gegensatz zu parlamentarischen Demokratien, nicht nur die personelle Gewaltenteilung zwischen Legislative und Exekutive verwirklicht. Darüber hinaus wird die Regierung nicht vom Volk, sondern vom Parlament gewählt. Die Regierung verfügt über kein Vetorecht gegen die Beschlüsse des Parlaments, und die Legislative und ihre Mitglieder besitzen ausgeprägte Informations-, Antrags- und Initiativrechte. Schliesslich darf das Bundesgericht die Erlasse des Parlaments nicht auf ihre Verfassungsmässigkeit überprüfen. Insgesamt besteht damit eine rechtliche Vorrangstellung des Parlaments gegenüber der Regierung und der Justiz, was auch darin zum Ausdruck kommt, dass die Bundesversammlung die «oberste Gewalt» im Bund ausübt (Art. 148 Abs. 1 BV); dies allerdings seit 1874 unter dem Vorbehalt der Rechte von Volk und Kantonen.

Seit der Bundesstaatsgründung lassen sich in Bezug auf das Verhältnis zwischen Exekutive und Legislative vier Phasen unterscheiden. In der ersten Phase von 1848 bis 1874 stimmten die formale Vorrangstellung und die faktische Position der Bundesversammlung grundsätzlich überein. Das Parlament traf die wichtigen Entscheide, die der Bundesrat vollzog. Die zweite Phase reichte von der ersten Totalrevision der Verfassung bis zum Beginn des Ersten Weltkriegs (1874–1914). Während dieser Zeit verlor das Parlament Entscheidungsmacht an das Volk (durch die Einführung des fakultativen Referendums und der Verfassungsinitiative) und an die mit neuen Kompetenzen und Ressourcen ausgestatteten Bundesbehörden. Insgesamt zeichnete sich diese Etappe aber durch ein relativ ausgeglichenes Verhältnis zwischen den beiden Gewalten aus. Die dritte Periode von 1914 bis 1964 stand im Zeichen «der Herrschaft des Bundesrates» (Aubert 1998: 144). Die Vollmachten, mit denen die Regierung während der beiden Weltkriege ausgestattet wurde, 22 die zunehmenden Aufgaben des Bundes und der damit einhergehende Ausbau der Bundesverwaltung sowie die Wahl starker Persönlichkeiten in den Bundesrat – etwa Bundesrat Giuseppe Motta (KVP/TI; 1912–1940), Rudolf Minger (BGB/BE; 1930–1940), Walther Stampfli (FDP/SO; 1940–1947) oder Max Petitpierre (FDP/NE; 1945–1961) – schwächten die Stellung und Handlungsfähigkeit des Parlaments nachhaltig. Die Mirage-Affäre Mitte der 1960er-Jahre sorgte für ein erstes «Erwachen» des Parlaments (Aubert 1998: 145) und läutete die vierte Phase ein, die bis heute anhält. Als Reaktion auf die Struktur- und Handlungsschwächen der Legislative wurden zunächst ihre Oberaufsichts- und Kontrollrechte gegenüber dem Bundesrat und der Verwaltung ausgebaut. Zu einem «zweiten Erwachen des Parlaments» (Aubert 1998: 145) führte die Fichen-Affäre Ende der 1980er-Jahre, die eine weitere Stärkung der Oberaufsicht des Parlaments zur Folge hatte. Die starke rechtliche Position der Legislative wurde in den letzten 30 Jahren mit der Reform des parlamentarischen Kommissionensystems (1991), der Mitsprache des Parlaments in der Aussenpolitik durch neue Konsultationsrechte (1991), der Modernisierung des Parlamentsrechts auf Verfassungsebene (1999), dem Mitwirkungsrecht bei wichtigen Planungen (2003) und generell mit dem neuen Parlamentsgesetz (2003) noch weiter ausgebaut (Graf et al. 2014). Dadurch hat die Bundesversammlung formell ihre rechtlichen Einflussmöglichkeiten gegenüber dem Bundesrat gestärkt und mit Strukturanpassungen dafür gesorgt, dass sie ihre Rechte auch wirkungsvoller ausüben kann (Lüthi 2009).

2.4 Die Stellung des Bundesrats im politischen Entscheidungsprozess

In ihrem Werk zur schweizerischen Demokratie stellen Linder und Mueller (2017: 369) das machtteilende Entscheidungssystem auf Bundesebene als einen Kreislauf von vier aufeinanderfolgenden Phasen dar. Der Bundesrat hat darin eine leitende Rolle, weshalb er im Zentrum des politischen Kreislaufs steht (siehe Abbildung 2.1). Die Regierung nimmt weniger inhaltlich, sondern in jeder Phase des politischen Entscheidungsprozesses strategisch-koordinierend Einfluss. Der Prozess zeichnet sich durch die Beteiligung einer Vielzahl von Akteuren aus. In der vorparlamentarischen Phase treten Parteien, Verbände, Kantone und andere Akteure über das Parlament, mittels Volksinitiative und weiterer Kanäle mit ihren Anträgen zur Revision oder Neufassung von Gesetzen oder Verfassungsartikeln an den Bundesrat heran, sofern dieser nicht selbst Reformen initiiert. Zunächst arbeitet das zuständige Departement oder eine von ihm beauftragte Expertenkommission ein Vorprojekt aus, zu dem die unmittelbar betroffenen Kreise angehört werden. Der Expertenentwurf des Bundesrats wird im nächsten Schritt den interessierten Kreisen wie Parteien, Verbänden, Kantonen und weiteren Organisationen zur Vernehmlassung unterbreitet, worauf diese ihre Stellungnahmen abgeben und das zuständige Departement die Vorlage auf der Basis der eingegangenen Kommentare überarbeitet. Die bereinigte Vorlage wird dann als sogenannter Bundesratsentwurf mit zusätzlichen Erläuterungen durch die Regierung dem Parlament vorgelegt. Damit beginnt die zweite (d.h. parlamentarische) Phase. Der Entwurf wird nun in der vorberatenden Kommission des Nationalrats oder des Ständerats (je nachdem, welcher Rat das Geschäft als Erstrat übernimmt) behandelt und gegebenenfalls abgeändert. Der Kommissionsentwurf wird daraufhin vom Plenum des Erstrats beraten und beschlossen. Anschliessend beschäftigen sich die zuständige Parlamentskommission und das Plenum des Zweitrats mit dem Geschäft. Kommt eine Einigung zustande, wird die Parlamentsvorlage in den Schlussabstimmungen der beiden Räte verabschiedet. Es folgt die direktdemokratische Phase, in der bei Verfassungsänderungen zwingend eine Volksabstimmung mit der notwendigen doppelten Zustimmung von Volk und Ständen erfolgt (Art. 142 Abs. 2 BV), wobei Bundesrat und Parlament bei Volksinitiativen die Möglichkeit besitzen, einen direkten oder indirekten Gegenentwurf vorzulegen. Bundesgesetze unterstehen lediglich dem fakultativen Referendum. In der Implementationsphase schliesslich arbeiten die zuständigen Departemente die konkretisierenden Verordnungen und Politikprogramme aus. Eine äusserst wichtige Rolle spielen im Kontext des schweizerischen Vollzugsföderalismus die Kantone. Sie sind in vielen Fällen für die Ausführungsgesetze und die Umsetzung der Bundeserlasse vor Ort zuständig. Gegebenenfalls sorgen dann die Gerichte auf den verschiedenen Staatsebenen für die konkrete Auslegung der Bundeserlasse.

Der Bundesrat hat also im gesamten Entscheidungsprozess beträchtliche Möglichkeiten zur Verschleppung oder zur Beschleunigung des Verfahrens. Gleichzeitig muss er sich fortlaufend mit den anderen beteiligten Akteuren koordinieren.

2.5 Die Stellung der Schweizer Regierung im internationalen Vergleich

Das Verhältnis zwischen Exekutive und Legislative bildet eines der wichtigsten Ausprägungsmerkmale eines politischen Systems, wobei es in der Praxis vergleichsweise schwierig zu erfassen ist (Lijphart 2012).23 Beschränkt man sich zunächst auf die Erfassung der formalen Befugnisse von Regierung und Parlament, wie sie Siaroff (2003) vorgenommen hat24 und wie sie von Vatter (2009) für weitere Länder ergänzt wurde, zeigt sich ein klares Bild:25 Das Schweizer Parlament nimmt innerhalb der OECD-Staaten in Bezug auf seine verfassungsrechtliche Stellung und seine formalen Mitwirkungsrechte einen Spitzenplatz ein (siehe Abbildung 2.2). Die Schweiz gehört damit wie die nordischen Länder in diejenige Gruppe, in der die Regierung nur schwach ausgebaute Agendakontrollrechte besitzt. Somit unterscheidet sie sich stark von majoritär geprägten Ländern wie Grossbritannien und Kanada mit einer dominanten Exekutive. Diese Erkenntnisse bestätigen zunächst die ältere Forschung, die die Schweiz in der Regel derjenigen Ländergruppe zuordnet, die sich aus einer komparativen Perspektive durch die geringste Regierungskontrolle und die gleichzeitig ausgeprägtesten Befugnisse der parlamentarischen Ausschüsse und der einzelnen Abgeordneten auszeichnet (Döring 1995).

Es wäre jedoch unvollständig, die Machtverhältnisse zwischen Exekutive und Legislative aus einer rein formalrechtlichen Perspektive zu erfassen. Ebenso relevant sind die effektiven Kontrollmöglichkeiten des Parlaments gegenüber der Regierung, die von Informations- und Kontrollressourcen bestimmt werden. Schnapp und Harfst (2005) nehmen eine Erhebung dieser Ressourcen in 22 westlichen Demokratien vor.26 Hier zeigt sich, dass die starken formalen Befugnisse der Schweizer Legislative keine Entsprechung in der Ressourcenausstattung der eidgenössischen Parlamentsmitglieder finden. Diese sind vielmehr im internationalen Vergleich äusserst spärlich ausgestattet und belegen den viertletzten Rang unter den knapp zwei Dutzend Ländern, ganz im Gegensatz zu den grosszügig mit Mitteln bedachten Volksvertretern und Volksvertreterinnen etwa in Deutschland oder den USA. Damit bestätigen Schnapp und Harfst (2005) die Befunde von Z’graggen und Linder (2004) und Z’graggen (2009), die den Schweizer Nationalrat in einer vertieften Analyse von 20 OECD-Staaten als eines der am schwächsten professionalisierten Parlamente mit sehr geringen Ressourcen bezeichnen, das einer hochprofessionellen Exekutive gegenübersteht.27

Schliesslich können die formalen Legislativrechte nach Siaroff (2003) sowie die parlamentarischen Kontroll- und Machtressourcen nach Schnapp und Harfst (2005) unter gleichmässiger Gewichtung zu einem kombinierten Index des formalen und faktischen Verhältnisses zwischen Exekutive und Legislative zusammengefasst werden.28 Die Ausrichtung der Indizes wird beibehalten, sodass höhere Werte auf Exekutivdominanz hinweisen (siehe Abbildung 2.3). Die Kombination der formalen und der faktischen Machtverhältnisse zwischen Exekutive und Legislative bestätigt die spezifische Mischform der schweizerischen Demokratie im internationalen Vergleich. Der Nationalrat hat zwar ausgeprägte formale Befugnisse gegenüber dem Bundesrat, die jedoch zu einem beträchtlichen Teil durch eine geringe Ressourcenausstattung neutralisiert werden. Eine Erkenntnis, die im Übrigen auch durch Einschätzungen von Expertinnen und Experten bestätigt wird (Vatter 2008).

Flick Witzig und Bernauer (2018) haben eine neue und vom Regierungssystem unabhängige Messung der Machtteilung zwischen Exekutive und Legislative im internationalen Vergleich vorgenommen, die nicht nur auf das Modell der parlamentarischen Demokratie Bezug nimmt. Bei ihrer Messung des Machtverhältnisses zwischen Regierung und Parlament legen Flick Witzig und Bernauer (2018) das Gewicht nicht auf die verfassungsmässig festgelegten Rechte der beiden Gewalten, sondern auf ihre tatsächlichen Befugnisse in der politischen Praxis sowie auf die der Legislative zustehenden Ressourcen. Gemäss ihrer empirischen Analyse von 22 Demokratien befindet sich das Schweizer Parlament im Mittelfeld, während es zusammen mit der spanischen und isländischen Legislative das Schlusslicht bildet, was die ressourcenbedingte Parlamentsausstattung angeht.

Die Befunde zeigen, dass je nach Perspektive die Schweiz über ein sehr mächtiges Parlament und eine schwache Regierung oder über ein sehr ausgeglichenes Machtverhältnis zwischen Exekutive und Legislative verfügt. So gibt es zunächst keine andere entwickelte Demokratie, bei der das Parlament eine verfassungsrechtlich so starke und von der Regierung unabhängige Stellung hat wie die Schweizer Bundesversammlung, was damit zusammenhängt, dass die Schweiz über ein nicht parlamentarisches System verfügt. Vor allem hinsichtlich der Wahl der Regierung, des Verhältnisses zwischen Regierung und Parlament sowie der Auslösung der und Mitwirkung an der Gesetzgebung verfügt das Bundesparlament über eine starke Stellung gegenüber dem Bundesrat. Dies relativiert sich aber, wenn man die tatsächlichen Befugnisse in der politischen Praxis berücksichtigt. So wird beispielsweise die Kontrolle der Regierung durch das Parlament durch das Fehlen einer grossen Oppositionspartei geschwächt. Noch einmal anders sieht es aus, wenn die Ausstattung mit legislativen Ressourcen in den Mittelpunkt gerückt wird. Hier steht die Schweiz an drittletzter Stelle. Als Milizparlament mit fast keinem eigenen Personal bleibt ihm trotz vieler Kompetenzen zwangsläufig nur eine selektive Kontroll- und Gesetzgebungstätigkeit gegenüber Regierung und Verwaltung übrig. Trotzdem sollte sein effektiver Einfluss nicht unterschätzt werden (Vatter 2018).

3 Die politische Zusammensetzung des Bundesrats

3.1 Einleitung

Neben verfassungsrechtlichen Aspekten, wie der festgelegten Anzahl der Regierungsmitglieder, dem Kollegialitäts- und Departementalprinzip sowie der Stellung der Regierung gegenüber dem Parlament, weist die Schweizer Exekutive weitere, bundesrechtlich nicht vorgeschriebene Eigenarten auf, die der Schweiz den Ruf eines Sonderfalls eingebracht haben.29

So blieb die parteipolitische Zusammensetzung der Regierung zwischen 1959 und 2003 trotz Wählerstimmenverschiebungen unverändert. Die Freisinnig-Demokratische Partei ist wie erwähnt sogar seit über 170 Jahren ununterbrochen in der Schweizer Bundesregierung. Nach einem kurzen historischen Überblick über den Wandel der parteipolitischen Zusammensetzung des Bundesrats und über die verschiedenen Formen der Regierungskoalitionen seit Gründung des Bundesstaats werden in diesem Kapitel die Verschiebungen der Wählerstimmen- und Mandatsanteile der Regierungsparteien behandelt. Es folgt eine Diskussion der möglichen Varianten einer zukünftigen parteipolitischen Zusammensetzung der Regierung. Abschliessend wird mit Bezug auf die gängigen Koalitionstheorien der schweizerische Koalitionstyp in den internationalen Kontext der empirisch auftretenden Koalitionsformate eingeordnet, wobei auch die Probleme und Grenzen der Anwendung gängiger Koalitionstheorien auf die Schweiz erörtert werden.30

3.2 Die Entwicklung der politischen Zusammensetzung des Bundesrats

Als Vorbilder für die Ausgestaltung der Schweizer Regierung dienten den Verfassungsvätern einerseits das Direktorium der Französischen Revolution (1795–1799) sowie der Helvetischen Republik (1798–1803), andererseits das in den liberalen und regenerierten Kantonen praktizierte kollegiale Regierungssystem (Altermatt 1991: 18; Brühl-Moser 2007; De Pretto 1988: 57; Kölz 1992).31 Man erhoffte sich, mit dem siebenköpfigen Bundesrat32 – dessen Mitglieder gleichzeitig Staatsoberhaupt, Premierminister und Regierungskabinett sind – sowie dem föderalistischen Aufbau den verschiedenen Landesteilen und der kulturellen Heterogenität des Landes genügend Rechnung zu tragen. In den ersten Jahrzehnten stand das Kollegialsystem im Vordergrund und wurde zusätzlich durch die Praxis gestärkt, dass der Bundespräsident für ein Jahr sein eigenes Departement mit dem Politischen Departement (Aussendepartement) eintauschte, weshalb die Aussenpolitik für längere Zeit eine Angelegenheit des Gesamtbundesrats blieb. Der Bundespräsident erhielt mit den äusseren Beziehungen die klassische Domäne eines Staatspräsidenten und verfügte damit auch über eine etwas hervorgehobene Stellung. Da nach dem Ende der 1880er-Jahre dieses Rotationsprinzip vorübergehend durchbrochen wurde33 und insbesondere durch die Totalrevision der Bundesverfassung von 1874 die Aufgaben des Bundes stark zunahmen, gewann das Departementalsystem auf Kosten des Kollegialitätsprinzips an Bedeutung. Darauf wird in den folgenden Kapiteln noch ausführlich eingegangen.

Die Schweiz wurde zwischen 1848 und 1890 ausschliesslich von sieben radikal-liberalen Bundesräten der freisinnigen Parteifamilie regiert (siehe Abbildung 3.1), obwohl die Wahlen in den Bundesrat im 19. Jahrhundert oft umstritten und häufig mehrere Wahlgänge nötig waren (Altermatt 1991, 2020; Burgos 2018). Die Regierung entsprach somit zumindest formal einer Einparteienregierung (Single Party Majority) und war ein Spiegelbild der klaren Mehrheitsverhältnisse im Bundesstaat. Das lag darin begründet, dass das politische System der Schweiz vom Verfassungsgeber von 1848 als Mehrheitssystem konzipiert wurde. So fanden die Parlamentswahlen in beiden Kammern im Majorzwahlverfahren statt, und das Parlament wurde vom Freisinn dominiert, der im neuen Bundesstaat tonangebenden Parteigruppierung. Des Weiteren existierten in der Schweiz noch keine Parteien im modernen Sinn. So war der Freisinn eine eher lose Vereinigung von Parlamentsmitgliedern mit liberalem Gedankengut, die jedoch aus unterschiedlichen Strömungen und Flügeln bestand. Ideologisch abgegrenzte Fraktionen begannen sich in der Schweizer Bundesversammlung erst ab den 1880er-Jahren zu bilden. Gruner (1977) unterscheidet zwischen drei grossen Fraktionsgruppen: der radikalen Linken, der liberalen Mitte (Zentrum) und der katholisch-konservativen Rechten. Da Letztere als Verliererin des Sonderbundskriegs zunächst von der Regierungsverantwortung ausgeschlossen wurde, spielte sich die Verteilung der Bundesratssitze bis ins letzte Viertel des 19. Jahrhunderts ausschliesslich zwischen dem radikalen und liberalen Flügel der freisinnigen Familie ab. Ab Anfang der 1860er-Jahre versuchte die katholisch-konservative Opposition einen Sitz in der Landesregierung zu erringen, scheiterte aber zunächst an der konsequenten Ablehnung der radikal-liberalen Mehrheitspartei (Altermatt 1991: 48; Burgos 2018; Burgos et al. 2011). Dies änderte sich erst, als die Katholisch-Konservativen das 1874 eingeführte fakultative Referendum für eine Blockade der freisinnigen Politik nutzten. Der Freisinn sah rasch ein, dass referendumsfähige Kräfte in einem direktdemokratisch derart weit geöffneten System auf Dauer nicht vom Entscheidungsprozess ausgeschlossen werden können. 1891 wurde die Vorlage für die Verstaatlichung der Eisenbahnen in einer Referendumsabstimmung abgelehnt (Swissvotes 2020a) und der zuständige Bundesrat Emil Welti (Zentrum [Lib.]/AG; 1867–1891) trat überraschend zurück. Die freisinnige Regierungspartei überliess den freien Bundesratssitz den Katholisch-Konservativen, womit diese mit der Wahl von Bundesrat Josef Zemp (Kath.- Kons./LU; 1892–1908) endlich den Status einer Regierungspartei erlangten. Der Freisinn hielt jedoch in beiden Kammern der Legislative nach wie vor eine Mehrheit. Dieser partielle Machtverzicht wurde später als «freiwilliger Regierungsproporz» bezeichnet, weil er nicht den arithmetischen Mehrheitsverhältnissen geschuldet war und darüber hinaus «einen Klimawechsel in der eidgenössischen Politik» signalisierte (Altermatt 1991: 29). Ganz freiwillig war er aber schon damals nicht, denn der dauerhafte Ausschluss der Katholisch-Konservativen hätte mittel- und langfristig zu einer Blockade des Entscheidungssystems geführt.

1918 wurde im dritten Anlauf eine Volksinitiative zur Einführung der Proporzwahl bei den Nationalratswahlen angenommen (Swissvotes 2020c). Das Begehren wurde vom nach wie vor dominierenden Freisinn bekämpft, hingegen von den Katholisch-Konservativen und den Sozialdemokraten unterstützt. Weiter hatten sich in der Zwischenzeit auch nationale Dachorganisationen der zuvor bloss auf kantonaler Ebene organisierten Parteien gebildet. Fraktionen begannen nun den parlamentarischen Alltag zu bestimmen. Die Einführung des Proporzwahlrechts für den Nationalrat änderte vorerst noch nichts am Koalitionstypus34 der Regierung, sorgte aber für ein Ende der freisinnigen Mehrheit in den eidgenössischen Räten. Es waren nun die im Zug des Landesstreiks einander näher gerückten Freisinnigen und Katholisch-Konservativen, die zusammen die Mehrheit in der Vereinigten Bundesversammlung hielten, woran sich bis zu den Wahlen 1991 nichts ändern sollte.35 Da der Freisinn im Kampf gegen die sozialistische Linke zunehmend auf bürgerliche Koalitionspartner angewiesen war, überliess er 1919 den Katholisch-Konservativen einen zweiten Sitz, womit diese zum Juniorpartner in der Regierung aufstiegen (Altermatt 1991: 49; Burgos 2018). 1929 wurde der antisozialistische Bürgerblock mit der erstmaligen Regierungsbeteiligung der Bauern-, Gewerbe- und Bürgerpartei (BGB) und der Wahl von Bundesrat Rudolf Minger (BGB/BE; 1930–1940) erweitert. Nachdem die Sozialdemokraten nach mehreren erfolglosen Anläufen in den 1930er-Jahren unter dem Eindruck der faschistischen Bedrohung eine Neupositionierung vornahmen und mit der sogenannten Richtlinienbewegung brachen (Lang 2020: 187), gelang ihnen Ende 1943 mit der Wahl von Bundesrat Ernst Nobs (SP/ZH; 1944–1951) ebenfalls der Einzug in die Landesregierung. Die fortlaufende Integration der Katholisch-Konservativen, der BGB und der Sozialdemokraten (SP) war dabei zu grossen Teilen dem institutionellen Konkordanzzwang des Referendums geschuldet und – im Fall der SP – zusätzlich äusserem Druck und der Wirtschaftskrise, von der man auch in der Schweiz eine Radikalisierung der Arbeiterschaft befürchtete (Neidhart 1970). Nachdem das Volk 1953 eine Vorlage zur Bundesfinanzreform verworfen hatte (Swissvotes 2020g), trat der zuständige Bundesrat Max Weber (SP/ZH; 1952–1954) zurück, worauf die SP vorübergehend beschloss, in die Opposition zurückzukehren, bis ihr eine ihrer Wählerstärke angemessene Zweiervertretung zugesichert würde. Nach dem Intermezzo einer reinen Bürgerblockregierung war 1959 mit vier gleichzeitigen Rücktritten die Voraussetzung geschaffen, dass alle grossen Parteien proportional zu ihrer elektoralen Stärke an der Regierung beteiligt werden konnten. Die Freisinnig-Demokratische Partei (FDP), die Christlichdemokratische Volkspartei (CVP) und die SP erhielten je zwei Sitze in der siebenköpfigen Regierung und die damals wählerschwächste Bundesratspartei, die BGB (später Schweizerische Volkspartei – SVP), einen Sitz. Aufgrund ihrer proportional nahezu perfekten Wiedergabe des Wählerwillens sowie ihrer beinahe schon magischen Beständigkeit gab man dieser Zusammensetzung die Bezeichnung Zauberformel (Burgos 2018; Burgos et al. 2011).

Über Jahrzehnte hinweg blieb nicht nur die parteipolitische Zusammensetzung dieselbe, auch die Sitzansprüche der Parteien blieben unverändert. Erst 2003 änderte sich dies, als der SVP mit Christoph Blocher (SVP/ZH; 2004–2007) ein zweiter Bundesratssitz auf Kosten der CVP zugesprochen wurde. Dieser für die beständige Schweiz einem Paradigmenwechsel nahekommenden Auflösung der alten Zauberformel waren massive Wählerstimmengewinne und wiederholte Referendumserfolge der SVP vorausgegangen. Der Konkordanzzwang wirkte somit ein weiteres Mal. Allerdings darf nicht ausser Acht gelassen werden, dass sich am Koalitionstypus nichts änderte (Vatter 2008). Es blieben dieselben Parteien an der Regierungsverantwortung beteiligt, aber in leicht veränderter Konfiguration (Altermatt 2009). Gleich zwei Parteiwechsel gab es dann Anfang 2008, als die SVP ihr frisch gewähltes Regierungsmitglied Eveline Widmer-Schlumpf (BDP/GR; 2008–2015) aus der Fraktion ausschloss36 und der andere SVP-Bundesrat Samuel Schmid (SVP, dann BDP/BE; 2001–2008) aus Solidarität mit der Bündnerin aus der SVP austrat und aktiv mitwirkte, die von der SVP abgespaltene Bürgerlich-Demokratische Partei (BDP) zu gründen (Church und Vatter 2009). Bis zu den Ersatzwahlen Ende 2008, insgesamt also für rund ein Jahr, war die SVP als wählerstärkste Partei der Schweiz nicht in der Regierung vertreten. Die SVP wurde nicht von der Bundesversammlung aus der Regierung ausgeschlossen, sondern ging aus eigenem Antrieb in die Opposition, weil anstelle des wiederkandidierenden SVP-Bundesrats Christoph Blocher mit der Bündner Regierungsrätin Eveline Widmer-Schlumpf ein anderes Mitglied der SVP gewählt worden war. Formal betrachtet änderte sich bei den Gesamterneuerungswahlen des Bundesrats vom Dezember 2007 an der Regierungszusammensetzung nichts. Die SVP trat erst aus Protest gegen die Nichtwiederwahl Bundesrat Blochers aus der Regierung aus. Gleichwohl war nach wie vor eine übergrosse Koalition im Amt, denn im Bundesrat war auch ohne die SVP eine grosse Mehrheit der Parlamentsmitglieder parteipolitisch vertreten (Burgos 2018).

Die Oppositionsrolle behagte der SVP jedoch nicht. Die klassische Trennung zwischen Regierung und Opposition wird in der Schweiz institutionell verhindert (Church und Vatter 2009). Jede Regierungspartei kann – mithilfe von Initiative und Referendum – fallweise auch Opposition betreiben. Die beiden Flügelparteien SP und SVP haben dies auch vergleichsweise häufig getan. Die SVP, die als einzige unter den Bundesratsparteien eine aussenpolitische Öffnung vehement ablehnt, griff gerade in der jüngeren Vergangenheit immer häufiger zum Instrument des Referendums bzw. der Initiative. Eine noch pointiertere Opposition war deshalb kaum mehr möglich, weshalb die SVP nach einem bloss einjährigen Unterbruch erneut für eine Vertretung in der Regierung kandidierte und wieder einen Bundesratssitz erhielt. Nach der für SVP und FDP erfolgreich verlaufenen Parlamentswahl im Oktober 2015 wurde der SVP in der anschliessenden Bundesratswahl ein zweiter Sitz zugestanden, womit man zur Regierungszusammensetzung der Legislatur 2003–2007 zurückkehrte. Der unerwartet grosse Wahlerfolg der Grünen Partei (GPS) im Herbst 2019 und ihr Aufstieg zur viertstärksten Partei führten allerdings zu einer neuen Debatte über die parteipolitische Zusammensetzung der Regierung (siehe Abschnitt 3.3).