Drogas y prohibición E-Book

Juan Gabriel Tokatlian

• Herausgeber: Libros del Zorzal
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2020

Beschreibung

Con una perspectiva global, Drogas y prohibición constituye el segundo volumen de un proyecto iniciado con el estudio sobre el estado de la cuestión a nivel regional; esto es, en el mundo andino. La "guerra contra las drogas" ha sido una cruzada fallida, y la vivencia sobre el tema exige una nueva reflexión. Atravesamos una coyuntura propicia para un debate posprohibicionista. Los ensayos de este libro, con criterios metodológicos e históricos compartidos, pretenden hacer un aporte a esa realidad.

Leseprobe

Drogas y prohibición

Una vieja guerra, un nuevo debate

Juan Gabriel Tokatlian

(compilador)

Traducción Carlos Morales de Setien RavinaMaría Mercedes Gómez

Drogas y prohibición : una vieja guerra, un nuevo debate /

Juan Gabriel Tokatlian ... [et.al.]. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos

Aires : Libros del Zorzal. . , 2012.

E-Book.

ISBN 978-987-599-289-4

1. Tráfico de Drogas. I. Tokatlian, Juan Gabriel

CDD 363.45

© Libros del Zorzal, 2010

Buenos Aires, Argentina

Printed in Argentina

Hecho el depósito que previene la ley 11.723

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Índice

Prólogo

Introducción: hacia un nuevo pensamiento sobre drogas

Nueve anomalías sobre el paradigma convencional y dos propuestas de nuevos caminos

Rafael Pardo | 9

Debates recientes de la Organización de las Naciones Unidas acerca del régimen internacional de drogas: fundamentos, limitaciones e (im)posibles cambios

Francisco E. Thoumi | 24

La reducción de la demanda de drogas de las Naciones Unidas: un éxito o una percepción sesgada

Molly Charles | 57

Un análisis económico del tráfico de drogas y las políticas públicas

Pierre Kopp | 109

La neurobiología de las adicciones

Eleanor J. Dommett | 149

Políticas de control del lavado de dinero

Guillermo Jorge | 203

Anexo I

Desarrollo alternativo en la estrategia contra los narcóticos: ¿una oportunidad perdida?

Julia Buxton | 275

El negocio de las drogas ilícitas y los conflictos armados: alcance y límites de sus vínculos

Ekaterina Stepanova | 333

México: de la seguridad autoritaria a la inseguridad en la transición democrática

Luis Astorga | 369

Conclusión: drogas ilícitas y nuevo paradigma: hacia un debate posprohibicionista

Juan Gabriel Tokatlian e Iván Briscoe | 413

Sobre los autores

A Ana Mercedes Botero por su compromiso personal con esta iniciativa.

Prólogo

Este libro constituye el segundo volumen –el libro es La guerra contra las drogas en el mundo andino: hacia un cambio de paradigma– de una iniciativa que ha querido presentar un estado de la situación en este tema, tanto en el plano regional (andino) como global. La idea, que culminó en este segundo texto, fue el resultado de un proyecto de investigación interdisciplinario, multinacional, pluritemático, de largo aliento. Dicho proyecto tuvo distintas fases y participantes. A finales de 2007 se llevó a cabo en Caracas un taller con expertos latinoamericanos, estadounidenses y europeos a los fines de precisar un temario que facilitara la organización de un grupo de reflexión en torno al fenómeno de las drogas. Resultó elocuente que se requería un balance de la década de la lucha contra las drogas que proclamara en una Sesión Especial de 1998 la Organización de Naciones Unidas. En buena medida, este texto –junto al ya mencionado– refleja el notable fracaso de la lucha antinarcóticos ad portas de cerrar la primera década del siglo XXI.

A finales de 2008 se efectuó en Caracas un segundo encuentro con los autores invitados a ser parte de este volumen. En esa oportunidad se presentaron borradores preliminares. Como parte del cónclave se estipularon ámbitos de investigación que debían cubrir los estudios, esclareciendo aspectos metodológicos y conceptuales y estableciendo criterios históricos y comparativos que pudieran servir como un telón de fondo básico para todos los ensayos.

A principios de 2009 se realizó en Miami un último evento en el que se discutieron pormenorizadamente versiones avanzadas de cada uno de los trabajos. Desde ese momento en adelante se fueron redactando los escritos finales que hoy componen este libro.

La Universidad de San Andrés (UdeSA) en Argentina se constituyó en la sede académica del proyecto. A esos efectos la labor de Paula Varone, tanto para la coordinación de los eventos como para las tareas editoriales, fue fundamental. Su aptitud organizativa y su contribución analítica fueron de gran valor.

De manera complementaria, dos contrapartes académicas, una en Europa –la Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE) ubicada en Madrid, España– y la otra en Estados Unidos –el Departamento de Estudios Internacionales de la Universidad de Miami– fueron claves para el desarrollo y concreción de esta iniciativa sobre drogas ilícitas. La participación activa de Ivan Briscoe y Bruce M. Bagley resultaron invaluables.

A su vez, se contó con dos excelentes traductores, María Mercedes Gómez y Carlos Francisco Morales de Setien Ravina.

La interacción creativa de las instituciones –UdeSA, FRIDE, Universidad de Miami– y de los autores hizo posible arribar a este producto final. Quiero agradecer inmensamente a todos y cada uno de los individuos y entidades.

Espero que los trabajos de los autores de este volumen –a quienes agradezco sus valiosas contribuciones– ayuden a mejorar la calidad del conocimiento y del debate en torno a un fenómeno tan medular para las naciones de América Latina como es el caso de las drogas ilícitas. Eso, creo, será gratificante para todos los que participamos en esta empresa.

Juan Gabriel Tokatlian

Buenos Aires, Argentina

Octubre 2009

Introducción: hacia un nuevo pensamiento sobre drogas

Nueve anomalías sobre el paradigma convencional y dos propuestas de nuevos caminos

Rafael Pardo

“El fracaso de las reglas existentes es el que sirve de preludio a la búsqueda de otras nuevas”.

Thomas S. Kuhn

Necesidad de un nuevo pensamiento

Thomas S. Kuhn en su conocido ensayo sobre revoluciones científicas,1 planteó la dinámica que se da en el pensamiento científico cuando un cuerpo de conocimientos, convencionalmente aceptado como la teoría dominante, deja de tener la capacidad de explicar todos los eventos dentro de esta área.

Ciertos hechos observados no corresponden con lo prescrito por la teoría convencional y se dejan, ahí, como anomalías. La teoría convencional sigue dominando el pensamiento en este campo, aunque marginalmente se observan eventos o hechos que no encajan, pero que, sin embargo, no desvirtúan el cuerpo principal del paradigma dominante. Pero cuando el número de anomalías es de una cierta dimensión, entonces se pone en cuestión la teoría misma y se genera otro conjunto de conceptos que forma una nueva teoría y que tiene una mayor capacidad explicativa de los hechos.

Sin ánimo de comparar a la física teórica, que es el centro del ensayo de Kuhn, con algo tan banal y opaco como el negocio ilegal de drogas, lo que está pasando en este campo, el de las drogas ilícitas, es que el paradigma dominante, la teoría convencional ha dejado de explicar lo que pasa, ha dejado de ser una guía consistente y por tanto las políticas, derivadas de esta teoría, están fallando.

De tiempo en tiempo aparece una nueva anomalía, que se pretende explicar, puntualmente, pero el cúmulo de anomalías es tal que el paradigma está en crisis y hay que reemplazarlo por otro que explique mejor la situación.

El paradigma dominante desde hace cien años es, en palabras sencillas, que ciertas sustancias que alteran el estado mental de quienes las consumen, no son deseables para la sociedad, y que por tanto su consumo, tráfico, producción y posesión deben ser evitados, o minimizados, o, lo deseable, eliminados. Para ello las normas deben proscribir estos comportamientos y determinar sanciones disuasivas para quienes quebranten estas prohibiciones. Este paradigma ha sido elevado a la categoría de normas internacionales a través de diversos instrumentos del derecho público internacional, como tratados, convenciones y acuerdos especiales.

El paradigma convencional. El régimen internacional de prohibición de ciertas drogas psicoactivas

Hace ya cien años, el 9 de marzo de 1909, en la Conferencia de Shangai Contra el Opio, a la que asistieron 13 países, se asentó la base para reducir el tráfico y consumo de opio y fue el primer paso en la construcción de un conjunto de normas encaminadas a controlar el fenómeno de las drogas. Se declaraba ilegal la producción, posesión, tráfico y consumo de sustancias derivadas de la amapola, materia prima del opio.

En 1912 en La Haya, Holanda, se suscribió el primer tratado internacional sobre drogas, la Convención Internacional del Opio, la que fue parte en 1919 de los tratados de paz de la Primera Guerra Mundial y la que, al crearse la Sociedad de las Naciones, pasó a ser parte de los tratados bajo custodia de esa nueva organización.

En 1925 se aprobó una nueva Convención Internacional del Opio –que amplió su aplicación a dos sustancias adicionales, la cocaína y el cannabis–, se determinó la limitación de su oferta para fines médicos y científicos, se recomendó el tratamiento punitivo a la posesión, fabricación y comercio de sustancias ilícitas y se instó a los gobiernos a adoptar legislación que aplicare a la tipificación de delitos internacionales relacionados con las drogas a sus respectivas legislaciones internas.

Al crearse la Organización de Naciones Unidas (ONU), la fiscalización internacional de drogas, radicada en la Sociedad de las Naciones, se le trasladó y el Consejo Económico y Social estableció la Comisión de Estupefacientes para la formulación de políticas en asuntos relacionados con drogas.

En 1961 se suscribió la Convención Única sobre Estupefacientes que sienta las bases del actual régimen de prohibición. Se expidió una lista de drogas prohibidas en cuanto a su producción, tenencia, posesión y consumo, que desde ese entonces son consideradas violaciones a la ley. La Convención Única enumera todas las sustancias sometidas a fiscalización y creó la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE).

En 1988, la Convención de Viena –la llamada Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas– abordó una normatividad que reconocía la creciente amenaza a la seguridad representada por el tráfico de drogas. Definió tipos penales relacionados con diversas conductas y estimuló a los países firmantes a incorporar sanciones penales a los diferentes pasos involucrados en la cadena, que van desde la producción hasta el consumo de drogas. Se estableció en Viena el Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (PNUFID).

En 1998 se estableció, en una Asamblea Especial de Naciones Unidas (UNGASS), un nuevo marco de acción que pretendió cerrar espacios al negocio ilegal de drogas. Se enfatizó la generación de mecanismos de control sobre los dineros ilícitos derivados del negocio de las drogas, se hizo hincapié en los controles e informaciones bancarias y financieras para detectar movimientos de dineros ilícitos y se estimuló la creación, en las instituciones nacionales, de organismos de investigación que detectaran activos obtenidos de modo ilícito y en particular de facetas del tráfico ilegal de drogas. La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD) adoptó desde entonces su nombre actual.

Para la conformación de un nuevo cuerpo de pensamiento la Corporación Andina de Fomento (CAF) convocó a un selecto grupo de calificados especialistas en variadas disciplinas y de cuatro continentes, para trazar este camino.

El centenario de la instauración del régimen internacional de prohibición de drogas es el momento oportuno para reflexionar sobre la eficacia de ese régimen. Es, por tanto, útil evaluar la efectividad de este régimen, su coherencia interna, y explorar nuevos caminos que conduzcan a la formación de un nuevo pensamiento sobre las drogas.

Nueve anomalías al paradigma convencional que inspira el régimen de prohibición de drogas

Las anomalías que se enumeran a continuación se pueden clasificar en nueve clases.

- La clasificación de drogas prohibidas incluye sustancias que tienen usos no psicoactivos y no incluye otras que sí los tienen.

- Enfatiza en la prohibición de sustancias de origen vegetal y descuida aquellas de fabricación química.

- Criminaliza o ignora usos tradicionales o religiosos, que son regulados por mecanismos específicos en estas sociedades.

- Criminaliza los usos médicos y terapéuticos de sustancias prohibidas.

- La racionalidad de la política basada en atacar la oferta y desmantelar la producción en la fuente para elevar el precio al consumidor simplemente no funciona.

- La política policial internacional de perseguir a los jefes de los grupos de traficantes, extraditarlos y aplicarles máximas penas destruyendo las multinacionales de crimen organizado dedicadas al narcotráfico no han resuelto el problema. Un capo preso, extraditado o muerto es reemplazado en poco tiempo por otro más poderoso y peligroso que el anterior. La cabeza de una organización es reemplazada por otra persona o por otra organización criminal.

- La militarización como fórmula para combatir las mafias y la producción se ha demostrado ineficaz en donde se ha aplicado. La experiencia de Afganistán es el punto culminante del fracaso de esta idea. El Plan Colombia presentado como un éxito y modelo está lejos de serlo. A pesar de más de cinco billones de dólares destinados por el gobierno estadounidense para reducir la oferta de cocaína en el país ésta continúa en niveles similares previos al despliegue del Plan Colombia.

- La amenaza de la extradición y las penas extremas de prisión por tráfico de drogas no han disuadido a otros delincuentes para que no sigan el camino ya transitado de los extraditados y condenados.

- La política de negociación de penas para desvertebrar organizaciones criminales tampoco ha desmontado la capacidad de generar nuevas mafias.

Anomalías respecto a la clasificación de las sustancias ilícitas

1. La prohibición internacional de drogas penaliza el uso tradicional de sustancias clasificadas como ilícitas por este régimen. La primera anomalía que se observa es la referente a los usos tradicionales de ciertas sustancias prohibidas.

El uso tradicional del opio en una bebida fabricada en forma doméstica, llamada doda pani, por parte de quienes practican meditación en la India es muy extendido, pero como observa Molly Charles en el trabajo que presenta en este volumen “todo el proceso de implementación de la política antidrogas ha creado un círculo vicioso en el cual los mecanismos culturales regulatorios han sido criminalizados o ignorados y se ha creado un nicho para sustancias psicoactivas sintéticas y esto ha aislado y marginalizando a quienes usan las sustancias”.

Otro uso tradicional muy extendido es el de la hoja de coca por parte de comunidades indígenas en los Andes. Ambas sustancias están prohibidas y su consumo, desde el punto de vista de la legislación derivada del régimen de drogas, no es legal. Millones de ciudadanos utilizan estas sustancias prohibidas como parte de sus costumbres culturales y como componente de actos religiosos.

El uso tradicional de la coca por parte de numerosas comunidades indígenas sudamericanas –en forma de hoja de coca mezclada con cal y masticada, o ingerida como infusión, como sucedáneo contra la fatiga y para contrarrestar los efectos de la altura– está proscrita por el régimen de prohibición de drogas.

2. La segunda anomalía se refiere a la inapropiada regulación del uso medicinal de ciertas sustancias prohibidas.

El uso de opiáceos en ciertos narcóticos y reductores de dolor está fuera de consideración en el régimen de prohibición de drogas y en sus convenciones de 1961 y de 1988, salvo para casos específicos pero sin cubrir todos los usos.

El uso de la marihuana y sus derivados, como tranquilizantes después de tratamientos de quimioterapia, está proscrito en este régimen. En algunos estados de Estados Unidos2 y en provincias de Canadá, se han intentado referendos para permitir este uso.

El mapa siguiente muestra la consideración legal del uso de la marihuana.

Mapa 1

Fuente: http://digg.com/health/Map_World_Cannabis_Laws_Holland_isn_t_the_only_country. Mapa Tomado de Wikipedia3

3. No todas las sustancias que producen alteraciones mentales están prohibidas ni todas las sustancias prohibidas producen alteraciones mentales.

El régimen de prohibición enfatiza la proscripción de las sustancias de origen vegetal y en esas incluye, por ejemplo, al cáñamo indio, que es una planta de la familia de las cannabis pero que no contiene sustancias psicoactivas, y no incluye a los derivados químicos que no tienen origen vegetal y que son fabricados por multinacionales farmacéuticas.

Anomalías respecto a las políticas antidrogas

4. Atacar la oferta en la fuente de producción no eleva proporcionalmente el precio final.

La cuarta anomalía es la que derrumba la teoría subyacente sobre la política antidrogas de afectar la oferta de drogas en los países fuentes de producción. La política de reducción de áreas de cultivo ha sido la piedra angular de la doctrina estadounidense contra las drogas, tanto en relación con el cultivo de coca en los países andinos, como de amapola en las zonas de América Latina donde se produce y en Turquía, Afganistán y otros países asiáticos.

La lógica de esta política es simple: si se afecta la oferta se encarece la materia prima básica del bien final, sea cocaína o heroína según el caso, y esto elevaría los precios del producto final; lo cual, a su vez, disuadiría a consumidores ocasionales a adquirir la sustancia. Hay dos supuestos subyacentes en esta lógica. Uno es que la demanda tiene cierto grado de elasticidad, lo que provocaría que un aumento en el precio reduciría la cantidad demandada. Esto no es consistente con la demanda de sustancias que crean adicción, pues ésta se muestra inelástica. El segundo supuesto es sobre el modelo de formación de precio final de las drogas, el que en la lógica convencional se supone multiplicativo, como reza la literatura sobre producción oligopolista. Estudios económicos recientes, como el de Kopp en este volumen, muestran que se trata de un modelo agregativo de precios y que, por tanto, una reducción en la cantidad ofrecida por erradicación de cultivos, que provoque un aumento de precios de la materia prima al doble (pasta de coca y pasta de amapola) sólo produciría un aumento en el producto final. Estos hallazgos, deudores de estudios cuantitativos, indican que los esfuerzos y costos encaminados a reducir la oferta para aumentar el precio final no logran su propósito por estar basados en una teoría inadecuada.

5. Una quinta anomalía es la militarización de la política antidrogas como solución a la ausencia de un control efectivo del Estado en zonas de países con conflictos internos y con estados débiles.

Recurrir a la militarización como solución es resultado de un enfoque particular de la política estadounidense frente a América Latina. Durante los años de la Guerra Fría la estrategia de Washington buscó reforzar a los ejércitos latinoamericanos para que se convirtieran en instituciones con estructuras sólidas, con recursos bélicos y financieros abundantes y con un significativo poder, del que son conocidos sus abusos. Paralelamente, la doctrina estadounidense sobre la policía en América Latina las identifica como cuerpos locales que, sumada a la anterior consideración, nunca recibieron un apoyo significativo y fueron, en general, instituciones sometidas a la tutela militar. Solamente tres países, Chile, Ecuador y Colombia tenían para los años 1980 y 1990 cuerpos de policía con relativa capacidad de operación a nivel nacional. Por estas razones la política antidrogas de Estados Unidos centraba en las instituciones militares la capacidad de generar acciones efectivas antinarcóticos, ya fuera en la persecución de capos de drogas o en acciones de erradicación de cultivos.

Al terminar la Guerra Fría la política estadounidense reiteraba la necesidad de encontrar nuevos roles para las fuerzas militares latinoamericanas; entre ellos el de labores antinarcóticos.

Adicionalmente, la interdicción aérea y marítima implicaba reforzar los cuerpos aéreos y navales que hacen parte de las instituciones militares.

La demostración final de la escasa o nula efectividad de la militarización como receta para controlar las drogas ilícitas es la experiencia de Afganistán, país totalmente militarizado, ocupado con más de setenta mil efectivos de fuerzas de la Organización del Tratado del Atlántico Norte (OTAN). Antes de esta ocupación, en 2001, durante el gobierno Talibán la heroína producida en este país fue 74 toneladas. En 2006, en el quinto año de ocupación liderada por Estados Unidos, la producción de heroína fue 6.100 toneladas. Y en 2008 produce el 87% de la heroína del mundo. En el país más militarizado del mundo, con fuerzas predominantemente estadounidenses, la explosión de producción de heroína ha sido incontrolada.

6. Una sexta anomalía se refiere a la presentación del Plan Colombia como un ejemplo de éxito.

El Plan Colombia fue una iniciativa que respondía al cambio estructural que había tenido el negocio de las drogas. Hasta mediados de la década de 1990 el negocio de la coca tenía como características básicas estos rasgos. La hoja de coca se cultivaba principalmente en Perú y Bolivia, que producían 80% o más de la hoja, y allí se procesaba en pasta, que se trasportaba en pequeños aviones por la cuenca amazónica del territorio colombiano, donde se mezclaba con insumos químicos y se convertía en cocaína. Se enviaba a Estados Unidos que consumía el 90% de la cocaína del mundo. Los carteles formados por colombianos tenían control del acceso al mercado estadounidense. A mediados de los años 1990 se dieron dos trasformaciones sustanciales.

La primera: los carteles colombianos fueron destruidos y el control de acceso al mercado de Estados Unidos pasó a carteles mexicanos. La segunda: por una combinación de eventos se redujo el área bajo cultivo en Perú (Valle del Huallaga) y en Bolivia (Valle del Chapare), y Colombia se convirtió –casi de la noche a la mañana– en el mayor productor de hoja de coca. De un año a otro, de 1994 a 1996 Colombia pasó de tener veinte o treinta mil hectáreas adecuadas para siembra de coca a tener casi doscientas mil. Además, todos estos nuevos cultivos se ubicaron en zonas donde las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC) tenían fuerte presencia; esto es, en el sur-occidente del país. Estas doscientas mil hectáreas de hoja de coca fueron el motor del crecimiento de las FARC en la última década.

Estas trasformaciones en el negocio de la coca motivaron una aproximación distinta al control del negocio ilícito. La racionalidad en la lucha antidroga ha sido afectar la oferta para dos propósitos. Primero, para disminuir el suministro de alcaloide a los mercados. Segundo, para elevar el precio al consumidor; lo que disuade a nuevos consumidores para entrar al mercado de la demanda. El Plan Colombia, por tanto, era un enfoque adaptado a la nueva realidad del emporio de las drogas en la cual un alto porcentaje del área cultivada estaba protegida por un grupo armado con alto poder de fuego y en zonas de difícil acceso. De ahí la necesidad de reforzar al Ejército como la única fuerza con capacidad para proveer seguridad en la erradicación en esas áreas.

Los primeros tres años del Plan Colombia, que comprende no sólo ayuda militar sino también programas de fortalecimiento institucional y desarrollo social en las regiones donde se cultiva la coca, fueron bien manejados y se cumplió la meta de reducir a la mitad el área sembrada de coca en seis años. En 2003 se había reducido en 37,5% y se estaba muy cerca del 50% que era el objetivo del Plan.

Las incoherencias, sin embargo, empezaron a evidenciarse. A pesar de la muy significativa reducción del área sembrada, el precio en las calles y en los mercados consumidores en lugar de subir, bajaba o en el mejor de los casos se mantenía estable. Luego, en 2005 se produjo otra singularidad. A pesar del aumento en la fumigación, el área total sembrada no disminuyó sino en una pequeña fracción. Mientras que usualmente había que fumigar 3 hectáreas para erradicar una, en 2005 hubo que fumigar 22 hectáreas para erradicar una. La fumigación había llegado a su nivel de ineficacia.

Finalmente, se conoce que la producción de cocaína se ha mantenido en cifras semejantes; es decir, entre 600 y 800 toneladas métricas de alcaloide por año.

El Plan Colombia ha sido muy útil para la institucionalidad colombiana, ha permitido reforzar al Ejército, pero no ha funcionado de acuerdo con sus propios objetivos destinados a reducir la producción de cocaína. El Plan Colombia, para el propósito fundamental por el cual se creó, difícilmente podrá superar los bajos niveles de eficiencia de los años recientes.

Anomalías respecto a la política criminal internacional antidrogas

7. La séptima anomalía se refiere a la efectividad de la política internacional de perseguir a las cabezas de las organizaciones de crimen organizado involucradas en el tráfico de drogas, de elevar las penas a los traficantes y de promover su extradición. Por supuesto siendo una actividad criminal las instituciones policiales y judiciales tienen que actuar en cumplimiento de la ley y esto no es materia de debate. Lo que se debate es la efectividad de una estrategia que pone especial énfasis en este aspecto. La denominada “kingpin strategy” fue el nombre de este enfoque en los años 1980. Desde esa época las cabezas de las organizaciones criminales que controlaban el negocio de drogas ilícitas han caído en manos de las autoridades y ninguno de los más buscados en los años 1970, en los 1980 ni en los 1990 –en especial, en el caso colombiano– está libre ni ha podido disfrutar de sus riquezas. Los que son encarcelados, extraditados o caen en enfrentamientos con las autoridades son reemplazados de inmediato por otros que muy rápido se convierten en ricos y poderosos y que son, a su vez, remplazados cuando caen. Una cosa es la obligación de las autoridades de perseguir a quienes infringen la ley y otra es sustentar una estrategia de afectar la oferta con base en la persecución de narcotraficantes, el aumento de penas y el encarcelamiento de capos. Se debe perseguir y detener a los capos pero de ello no se puede derivar un resultado que se traduzca en la disrupción del negocio ilegal de las drogas.

8. Octava anomalía es la extrema penalización, vía medidas punitivas y disuasivas, de las actividades del narcotráfico.

La Convención de Viena de 1988 estableció que los delitos contemplados en este estatuto no podrían ser objeto de perdón judicial, ni de amnistía ni de indulto de ninguna clase. En 1995 se concretó el tratado de Roma sobre delitos de lesa humanidad y crímenes de guerra –estatuto del que no forma parte Estados Unidos– que proscribe este tipo de tratamientos para crímenes de guerra y contra la humanidad. Parece, al menos, inconsecuente que los delitos relacionados con las drogas tengan el mismo tratamiento que aquellos considerados delitos contra la humanidad y crímenes de guerra.

9. La novena anomalía se refiere a la extradición como el máximo castigo por tráfico de estupefacientes porque, se supone, disuade a potenciales traficantes de entrar en el negocio.

En la década de 1980 y hasta mediados de los años 1990, la extradición de personas acusadas de narcotráfico –en particular, colombianos– para ser juzgadas en Estados Unidos era percibida como el máximo castigo posible. Washington impulsó la firma de tratados de extradición con muchos países e introdujo provisiones para este efecto en la Convención de Viena de 1988. En Colombia la extradición significó una guerra de los carteles contra el Estado para evitarla, y en esa guerra murieron miles de colombianos.

Sin embargo, a mediados de los años 1990 las autoridades judiciales y policiales de Estados Unidos adoptaron de modo sistemático la política de negociación de penas y de delación de redes como táctica para desmantelar organizaciones criminales. Este sistema, que se denominó “programa de resocialización de narcotraficantes”, desvertebró muchas mafias de traficantes pero con un costo muy grande que desvirtuó los resultados positivos, pues las recompensas eran tan grandes y desproporcionadas que la extradición perdió su sentido disuasivo. Traficantes que eran extraditados a los pocos años, y algunos casos en meses, quedaban libres, gozando en buena medida de sus fortunas. No en pocos casos grandes traficantes preferían ser extraditados y negociar con la justicia o, simplemente, negociaban su extradición.

Tres propuestas para la construcción de un nuevo pensamiento sobre drogas

Un nuevo pensamiento sobre el tratamiento del fenómeno de las drogas debe construirse reforzando dos ideas básicas:

• El consumo de drogas psicoactivas no es deseable para el individuo que lo realiza, ni para su familia que la padece, y puede incluso destruirse cuando hay un(a) adicto(a), ni para la sociedad en su conjunto. La adicción y el consumo son indeseables, no por razones morales sino de salud pública.

• La drogas son adictivas y su disponibilidad en un ambiente social, y su consumo recreacional –así sea ocasional– por parte de jóvenes, en especial, puede llevar a adquirir la adicción.

Por tanto, la disponibilidad de estas sustancias es peligrosa y debe evitarse en lo posible. Eso no se discute. Lo que sí se debate es si el estatus legal de las drogas y las penas por poseerlas, producirlas, traficarlas, constituyen la mejor alternativa para evitar el consumo, la adicción y la disponibilidad de drogas en las sociedades.

1. La mejor política antidrogas es atacar los problemas que sustentan las actividades de drogas y no simplemente lo referente a las drogas

En todos los temas tratados en este libro surge un elemento común: es imposible reducir los problemas asociados a las drogas ilícitas sin intervenir el contexto en el que operan.

Por ejemplo, es limitado e inconveniente poner en práctica una efectiva política de sustitución de cultivo promoviendo desarrollo alternativo, aislada de una política general de desarrollo rural. Subsidiar a los agricultores que cultivan amapola o coca, para con ello incentivar el abandono del cultivo, sin intervenir el ambiente más amplio del desarrollo rural, tendría sólo resultados parciales, pues nuevos cultivadores entrarían a producir en reemplazo de quienes dejan el cultivo.

Algo semejante ocurre en circunstancias en las que las drogas ilícitas hacen parte de la financiación de grupos armados en conflictos internos. Stepanova indica en su trabajo en este libro que la prioridad debería ser poner fin al conflicto armado, así sea necesario dejar intacto, por un tiempo, el componente del negocio de drogas en una primera instancia. Es decir, pretender resolver o eliminar el componente de financiación de dineros de las drogas en un conflicto es ilusorio. La prelación debe ser ponerle fin al conflicto y no ponerle fin, de inmediato, a la financiación con drogas. Si el conflicto termina, el ambiente que permite la producción y tráfico también rescinde.

Asimismo, en los esfuerzos por combatir a las mafias de las drogas la prioridad debe ser el desmantelamiento de las organizaciones de crimen organizado, pues estos grupos buscan rentabilidad en cualquier tipo de negocio ilícito en el que encuentren ventajas y no exclusivamente en el tráfico de drogas. Su negocio es hacer dinero en las rendijas de la legalidad, en las filtraciones de las regulaciones, en las porosidades de las fronteras. Su negocio es hacer dinero y si las drogas son rentables estarán ahí. Por eso, la prioridad debiera estar en combatir las organizaciones criminales y no enfocarse exclusivamente en las mafias de drogas.

En cuanto al tratamiento a las adicciones también el enfoque debe ser amplio; es decir, enfocarse en el propósito de reducir o evitar la adicción y no sólo enfatizar en el consumo de drogas. Campañas como la de “No a la Droga”, o la de “Sólo Diga No”, dejan un campo abierto al consumo de otras substancias, como alcohol o tabaco, que también producen adicción y que llevan, en muchos casos, al consumo y subsecuente adicción a drogas.

Un enfoque amplio, que no se restrinja verticalmente a la cadena del negocio de las drogas ilícitas, tendría más posibilidades de tener efectividad. Un enfoque más horizontal, en cada eslabón del negocio de las drogas, puede ser más efectivo en términos de política pública.

2. Romper la esquizofrenia de la despenalización del consumo y mantener la penalización de la producción y tráfico

A pesar de la primacía del régimen de prohibición, cada día más ciudades, más provincias o estados, y más naciones han adoptado regímenes penales que no penalizan a quienes poseen para su propio consumo cantidades o dosis pequeñas de estupefacientes. No hay una clasificación uniforme de cuáles son las sustancias permitidas, en unos casos llamadas drogas “suaves”, ni de las cantidades no penalizadas.

Las motivaciones que han impulsado esta tendencia son, esas sí, uniformes. Se trata de reducir la criminalidad asociada con la necesidad imperiosa de obtener droga por parte de los adictos, que los impulsa a cometer delitos para obtener recursos para adquirir la droga. O el uso médico, en el caso de la marihuana, recomendada para reducir los efectos secundarios de los tratamientos de quimioterapia.

Pero lo que no ha sido resuelto por ninguna de estas legislaciones es la esquizofrenia entre la permisividad en la tenencia de las dosis permitidas y la manera como esta droga llega a estos mercados. Los famosos “Coffee Shops” en Holanda tienen autorización para vender marihuana o hachís, pero las autoridades miran para otro lado sobre cómo y a quién compran estos establecimientos las sustancias que venden a sus clientes.

Tampoco está reglamentado para casos en los cuales, en tratamientos de tipo agonista de desintoxicación –en especial de opiáceos– se utilizan otros opiáceos cuyo suministro no está regulado.

El hecho es que un porcentaje de consumidores ocasionales de drogas y también de adictos residen bajo legislaciones que no proscriben pequeñas dosis de estupefacientes.

Un nuevo camino podría estar en incentivar las ciudades, o provincias, o países que mantienen legislación en las cuales la posesión de algún tipo de drogas está descriminalizada, que se diseñen canales controlados de suministro para aquellos adictos que tengan identificación emitida por el Estado que los autorice a acudir a medios autorizados de suministro. Así se ligaría el tratamiento de desintoxicación o contra la adicción, según sea el caso,4 a una evidente salida del mercado ilegal de un porcentaje significativo de la droga ilegal. Este canal quedaría únicamente para el mercado de los consumidores ocasionales.

3. Una agenda internacional que enfatice en los programas de salud pública, de tratamiento de las adicciones, de reducción de daño y de financiación en los programas de salud pública a tratamientos y terapias contra la adicción

La cooperación internacional que se ha mostrado tan activa, eficaz e intrusiva en la aplicación de medidas de represión, en la colaboración judicial, en la cooperación militar y policial, tendría que volcar su interés en complementar –no en sustituir– este esfuerzo para alcanzar un mejor intercambio internacional.

Por ejemplo, intercambio de investigaciones sobre adicción, sobre tratamientos, sobre posibles vacunas contra la adicción, sobre controles al consumo, sobre campañas de disuasión. Intercambio mundial sobre nuevas iniciativas que reduzcan el consumo, de iniciativas que permitan tratar la adicción, que eliminen los daños colaterales, que den apoyo a las familias de los adictos, que financien los tratamientos, que hagan que este negocio ilegal deje de ser el factor de criminalidad, corrupción, desestabilización y distorsión de valores en estas sociedades.

Esta agenda internacional podría complementar la agenda judicial/policial que ha marcado los puntos de contacto principales, hasta ahora, del régimen internacional antinarcóticos.

Ante tantas y vastas incongruencias e incoherencias, ante muchas y variadas preguntas e inquietudes, ¿no habría que revisar el paradigma que sustenta la actual política antidrogas?

¿No habría que sentarse a mirar en detalle, con los mejores académicos y analistas qué es lo que está pasando? ¿Qué funciona y qué no? Volviendo a Kuhn, cuando una teoría pierde la capacidad explicativa y aparecen tantas anomalías inexplicables, es que ha llegado el momento de otro paradigma.

1Thomas S. Kuhn, La estructura de las revoluciones científicas, México D.F.: Fondo de Cultura Económica, 1975.

2Los estados son: Alaska, California, Colorado, Nebraska, Nueva York, Carolina del Norte, Maine, Minnesota, Ohio y Oregón. Todos, con excepción de Alaska, adoptaron la descriminalización de la posesión de pequeñas cantidades de marihuana en los años 1970.

3Nota al mapa. “Correcciones: En España y Suiza, la cannabis ha sido descriminalizada. No es legal en Ontario, Canadá, excepto para usos medicinales en cuyo caso se debe tener una identificación emitida por una autoridad que autorice la posesión. En Alemania no es legal pero no es perseguida”. Disponible en línea: http://en.wikipedia.org/wiki/Image:World-cannabis-laws.png?redirect=no

4Los tratamientos de desintoxicación agonista son los únicos que exigirían una abstinencia absoluta de consumo y esto es para el caso de la cocaína mientras que la adicción a opiáceos se trata mediante un control de sustancias sustitutivas en tratamientos agonistas.

Debates recientes de la Organización de las Naciones Unidas acerca del régimen internacional de drogas: fundamentos, limitaciones e (im)posibles cambios

Francisco E. Thoumi

“Demencia: hacer lo mismo una y otra vez esperando que los resultados sean diferentes”.

Albert Einstein

I. Introducción

El régimen internacional del control de drogas nació hace más de cien años con las actividades de la Comisión Internacional del Opio, en Shanghái, celebrada en 1909, a la que siguieron una serie larga de protocolos y convenciones que culminaron en el régimen actual basado en la Convención Única de 1961 sobre Estupefacientes, el Convenio sobre Sustancias Sicotrópicas de 1971 y la Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de 1988. Los principales grupos que han tenido influencia en el régimen del control internacional de drogas provienen de las ciencias sociales, la criminología y los organismos de las fuerzas de seguridad y las organizaciones religiosas. El resultado ha sido un régimen que subraya las políticas punitivas y que ha conseguido mucho menos de lo que los encargados de las políticas públicas esperaban.

En 1990, algunos Estados, liderados por México, solicitaron cambios en la política pública dirigida a controlar la demanda internacional de drogas. Estos esfuerzos llevaron en 1998 a la Sesión Especial de la Asamblea General de Naciones Unidas sobre el Problema Mundial de las Drogas (de aquí en adelante, UNGASS-1998). La Asamblea intentó establecer las bases para producir cambios significativos y estableció fines muy ambiciosos. Algunos documentos preparatorios contenían fines muy poco realistas, como eliminar las cosechas de amapola y de hoja de coca en diez años.

La UNGASS-1998 produjo varios documentos:

• una declaración política;

• una declaración llamada Declaración sobre los Principios Rectores de la Reducción de la Demanda de Drogas;

• medidas de fomento de la cooperación internacional en la lucha contra el problema mundial de las drogas, que incluían los siguientes planes de acción:

• plan de acción para combatir la fabricación ilícita, el tráfico y el uso indebido de estimulantes de tipo anfetamínico y sus precursores;

• fiscalización de precursores;

• acciones para la generación de estadísticas

• medidas para promover la cooperación judicial;

• medidas contra el lavado de dinero;

• proyecto de plan de acción sobre cooperación internacional para la erradicación de los cultivos ilícitos para la producción de drogas y el desarrollo alternativo.

La declaración política de la UNGASS-1998 estableció como objetivo conseguir una reducción significativa y mensurable de la demanda y de los cultivos ilícitos para el año 2008. Los resultados tenían que revisarse y discutirse en una reunión de la Comisión de Estupefacientes en el 2008. Los objetivos establecidos en 1998 eran muy poco realistas y ubicaban a la Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito (ONUDD) en una difícil situación puesto que no tenían el mandato o los recursos para lograr los fines establecidos en la UNGASS-1998. Después de varias rondas de negociaciones, en el año 2008 se le pidió a la ONUDD que presentara un documento a la Comisión de Estupefacientes, donde se analizase el cumplimiento de las medidas propuestas diez años antes y que estableciese las bases para “un año de reflexión” que debía concluir con la celebración de un debate en la reunión de la Comisión de Estupefacientes en el año 2009. Considerando el programa político de la ONU y los ciclos del debate de las políticas públicas, es improbable que vuelva a haber otro debate antes del año 2018.

II. Características del régimen internacional de control de drogas

Las comisiones y conferencias internacionales que estudian el fenómeno de las drogas se concentraron al principio en los opiáceos. Su ámbito se expandió gradualmente para incluir la cocaína, la marihuana y otras drogas. Los debates en las reuniones previas se ocuparon principalmente de los controles a la producción y al consumo. Muchas de las drogas que alteran los estados de la conciencia tienen usos médicos. La cocaína se usó usualmente en la primera mitad del siglo XX, pero hoy no tiene prácticamente ningún uso médico. Otras drogas de origen vegetal, como la morfina y la codeína, continúan teniendo numerosos usos hoy. Hay también un gran número de drogas sintéticas que se usan en medicina y cada día que pasa hay más. Los usos de las drogas fueron uno de los temas de análisis en las Conferencias sobre Drogas auspiciadas por la Liga de Naciones durante la década de 1920. El problema sobre cuál era el uso “legítimo” del opio se discutió intensamente. El aspecto determinante que se discutió fue si los usos recreativos o experimentales eran legítimos. Al final, la posición que prevaleció fue la de limitar el uso de las drogas a “usos médicos y científicos”. Ese ha sido el paradigma que ha predominado en el régimen del control de drogas y el que inspiró el principal objetivo de la Convención Única de 1961. Debido a esto, no podía incluirse ningún otro uso en los calendarios sobre drogas de las convenciones. Esto significa que las drogas que alterasen el estado mental y que tuvieran usos médicos o de investigación podían producirse siempre y cuando esos usos se regularan y controlaran por la ONU. Esa es una de las principales tareas de la Junta Internacional de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE), aunque no se tolera la producción o el tráfico que no tengan usos médicos o de investigación.

Es interesante destacar que la coca, como hoja vegetal, se incluyó en el Calendario I de la Convención Única de 1961, al lado de la heroína, la cocaína y muchas otras drogas. No es sorprendente que todos los países que firmaron la Convención estuvieran de acuerdo en eliminar la masticación de coca antes de que transcurrieran 25 años tras la entrada en vigor de la Convención. El plazo máximo para la eliminación de la masticación de coca era el 21 de diciembre de 1989.

La exclusión de todos los usos que no fueran médicos o de investigación tiene otras consecuencias importantes. En primer lugar, no permite tratar de manera diferente las drogas blandas y duras. De hecho, en las Convenciones no hay forma de establecer esa distinción. En ellas, el problema no es establecer la fuerza o la naturaleza de los efectos de las drogas, sino sólo determinar si tienen un uso médico o científico. En segundo lugar, no hay forma de separar a los usuarios de drogas de los adictos: todos los que usan drogas prohibidas abusan de ellas. Puesto que no se permite ningún uso recreativo o experimental, no puede haber usuarios de marihuana. En tercer lugar, la definición de uso médico se determina por estándares médicos occidentales validados por la Organización Mundial de la Salud (OMS). Ello elimina el uso médico de la marihuana, la cocaína y otras drogas incluidas en los calendarios de la Convenciones que tengan usos en la medicina alternativa o en medicamentos de culturas no occidentales. En cuarto lugar, se tomaron algunas decisiones importantes sin que existieran bases médicas sólidas. De hecho, las diversas plantas y sus productos derivados se colocaron en los calendarios más restrictivos sin estudios previos en profundidad. Se asumió implícitamente que todas las drogas de base vegetal eran peligrosas a menos que existiera prueba en contrario (Sinha 2001: 6).

Es también importante observar que la Convención Única se formuló y se firmó en un momento en el que las drogas no se percibían como una cuestión importante. La Convención se firmó a finales de los años 1950, en una época en la que el consumo no médico de opiáceos, cocaína, marihuana y drogas sintéticas no era una cuestión importante en las relaciones internacionales. Se firmó un acuerdo general acerca de la necesidad de limitar el uso de drogas a usos científicos y médicos. La Convención Única, sin embargo, no requería la firma de las Partes para aplicar el derecho penal al consumo de drogas.

La Convención sobre Sustancias Sicotrópicas de 1971, por otro lado, fue una respuesta al gran incremento del uso de drogas en la década de 1960. Se concentró en las drogas sintéticas y alucinógenas, muchas de las cuales se producían por los laboratorios de drogas de los países desarrollados. La mayoría de esas drogas tenían usos médicos. Estableció reglas para el licenciamiento de la producción y la publicidad. Las Partes firmantes de la Convención estuvieron de acuerdo en tomar las medidas apropiadas contra el consumo, pero no se definían obligaciones. La Convención añadió un gran número de drogas sintéticas a la lista de sustancias controladas, pero el poder de la industria farmacéutica era fuerte y se aceptó que una sustancia concreta no podía criminalizarse a menos de que hubiera pruebas concluyentes de los daños que causaba (Sinha 2001: 27).

La Convención contra el Tráfico Ilícito de Estupefacientes y Sustancias Sicotrópicas de 1988 fue una respuesta al gran incremento del tráfico internacional de drogas que se desarrolló desde la década de 1970 en adelante. La Convención se concentra en el tráfico de drogas. Proporciona directrices para la cooperación internacional, los decomisos y expropiaciones de bienes, la extradición y otras formas de cooperación entre las Partes de la Convención. Por primera vez, “se obligaba a las Partes a criminalizar todos los aspectos del tráfico ilícito de drogas: el cultivo, la fabricación, la distribución, la venta, la posesión, el lavado de dinero, etc.” (Jelsma 2003: 182). Fue la primera vez que el concepto de lavado de dinero y activos apareció en un documento de la ONU. Bolivia intentó influenciar a los legisladores para que modificaran su compromiso con la eliminación de la masticación de coca antes del fin de 1989 y tuvieron un éxito parcial. El artículo 14 insiste en que “Cada una de las Partes adoptará medidas adecuadas para evitar el cultivo ilícito de las plantas que contengan estupefacientes o sustancias sicotrópicas […] Las medidas que se adopten deberán respetar los derechos humanos fundamentales y tendrán debidamente en cuenta los usos tradicionales lícitos, donde al respecto exista la evidencia histórica, así como la protección del medio ambiente”. A pesar de esas declaraciones, Bolivia firmó la Convención con reservas, donde se destacaba la diferencia entre hoja de coca y cocaína, y se argumentaba que la coca no era una droga como se implicaba al incluirla en el calendario I de la Convención.

Las Convenciones tienen otras dos características importantes. En primer lugar, según el derecho internacional, son vinculantes. El Convenio de Viena sobre el Derecho de los Tratados de 1969, que entró en vigor en 1980, requiere que los tribunales cumplan con un Convenio incluso cuando esté en conflicto con el derecho nacional. En segundo lugar, los procesos para modificar las Convenciones son muy largos y difíciles. De hecho, aun los cambios más pequeños toman varios años o décadas, y requieren la formación de un consenso complejo o ganar votaciones por mayorías muy cualificadas.1

III. La UNGASS-19982

III.1 ¿Por qué la UNGASS-1998?

México era la nación principal en el proceso que culminó en la UNGASS-1998. México argumentó que la mejor forma de terminar con la producción y el tráfico de drogas era prestando una mayor atención al consumo. La posición mexicana reflejaba la frustración que sentían varios países latinoamericanos por lo que consideraban que había sido soportar una cuota desproporcionada de los costos de la guerra contra las drogas. México defendía también modificar los calendarios sobre drogas y seguir los criterios de la OMS que permitían una mayor flexibilidad en las políticas públicas. Esta posición se complementaba con la necesidad de adoptar políticas de “reducción de los daños”, como apoyaban algunos países europeos.

Los documentos oficiales de la JIFE y de la Comisión de Estupefacientes a comienzos de los años 1990 argumentaban que la política holandesa sobre el cannabis violaba las Convenciones. Argumentaban que cualquier aceptación de usos no médicos o no dirigidos a la investigación socavaba el régimen internacional de control de drogas y ponía en riesgo el cumplimiento de la Convención.

Estas posiciones conflictivas acerca de las políticas públicas sobre drogas dividieron a los países. Algunos querían reafirmar el compromiso con las políticas existentes, mientras que otros deseaban revisarlas y buscar otras opciones. Ningún país defendía la legalización, pero muchos defendían un enfoque más relajado hacia el consumo de drogas. El debate concluyó en octubre de 1993 con una resolución de la Asamblea General donde se establecía la necesidad de revisar y evaluar el funcionamiento actual de los instrumentos nacionales e internacionales para el control de drogas en cooperación con la Comisión de Estupefacientes. Después el Consejo Económico y Social efectuaría recomendaciones en 1995 sobre los cambios que se requerían en el Régimen Internacional del Control de Drogas. También estudiaría la posibilidad de crear un comité especial de expertos que recomendarían acciones concretas.

Se plantearon a continuación unas pocas iniciativas. Perú y Bolivia renovaron sus esfuerzos diplomáticos para defender los usos tradicionales de la coca. La OMS presionó para que se debatiera la reducción de los daños e inició unos pocos estudios científicos para aclarar las consecuencias del uso de drogas. Y México cabildeó para que hubiera una cumbre internacional donde se reflexionara sobre las políticas sobre drogas, lo que condujo a la UNGASS-1998.

Como complemento de la resolución de la Asamblea General, el Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (PNUFID) estableció un grupo consultivo intergubernamental que incluía al presidente de la JIFE como asesor. Se le encargó al grupo que recomendase cualquier cambio deseable a los tratados internacionales. El grupo concluyó que sólo se requerían unos pocos cambios de naturaleza técnica para eliminar algunos errores. Con respecto a la coca, sin embargo, la JIFE argumentó que era necesario aclarar ciertas ambigüedades porque las convenciones se habían equivocado cuando no permitieron el uso no médico de productos como el té de coca. La JIFE fue más allá y afirmó que esa no había sido la intención de las conferencias plenipotenciarias donde se adoptaron las convenciones. La JIFE solicitó que se modificara la Convención Única temporalmente para permitir los usos tradicionales de la coca y le solicitó a la OMS que emprendiese un estudio riguroso de los beneficios y los riesgos de masticar coca y beber té de coca (E/JIFE/1994/1/Sup.1: 11). Por desgracia, la JIFE no ha sido firme en su posición. A finales de 2006, Bolivia abrió una fábrica para procesar hoja de coca con fines industriales. El informe de la JIFE de 2007 les recuerda a todas las Partes signatarias de la Convención Única que todos los usos y fabricación de los productos de coca sin extraer previamente la cocaína de las hojas violaba la Convención (E/JIFE/2007/1, Par. 431).

El grupo consultivo no incluyó representantes de los países más liberales. Sin embargo, apoyó las ideas que proponían un mayor estudio de los efectos del consumo de drogas y de una posible despenalización del consumo, y solicitaba convocar una nueva conferencia internacional sobre el uso y el tráfico de drogas. También apoyó al director ejecutivo del Programa de las Naciones Unidas para la Fiscalización Internacional de Drogas (PNUFID) que en su discurso de apertura de la Comisión de Estupefacientes de 1994 había afirmado que era cada vez más difícil justificar la distinción entre drogas basándose en su posición legal o su aceptación social. Por último, apoyó las afirmaciones de la JIFE sobre la necesidad de corregir los aspectos débiles o contradictorios de las Convenciones.

En las reuniones de la Comisión de Estupefacientes de 1995 y 1996 y en la reunión de alto nivel del ECOSOC en 1996 se estuvo de acuerdo en que el problema de las drogas había empeorado, pero la respuesta de la mayoría de los miembros fue continuar con las políticas vigentes. Se atacó el enfoque flexible de Holanda con respecto a la marihuana y los drogadictos. Se oyeron unas pocas voces de disenso, entre las que estaba la INTERPOL, pero ello no cambió el tono general de los debates. Se descartaron las propuestas para establecer un grupo de expertos que evaluase la efectividad de las políticas y se convocara una nueva Conferencia Internacional para discutir cambios a las Convenciones. La Comisión de Estupefacientes terminó por adoptar una resolución donde recomendaba que la UNGASS-1998 renovase su compromiso de lucha contra las drogas. De hecho, se excluyeron de la propuesta términos como “evaluar”, “estudiar”, “evaluación científica”, “identificar puntos débiles”, “cambios propuestos” o “nuevas estrategias”.

III.2 El papel de la OMS y de los estudios científicos

La OMS tiene funciones en la formulación de las políticas antidrogas. Basándose en los efectos sobre la salud que tienen las drogas, recomienda cómo clasificar cada droga en los calendarios de las Convenciones. Para hacerlo, cada dos años convoca un comité de expertos en fármaco-dependencia. La OMS tiene una perspectiva diferente a la de otras organizaciones sobre el régimen internacional de control de drogas, puesto que le da una prioridad muy alta al alcohol y al tabaco, las principales drogas legales que alteran el estado mental.

La OMS ha llevado a cabo estudios independientes sobre los efectos de varias drogas incluidas en los calendarios de las Convenciones. Los estudios sobre masticación de coca y khat recomiendan considerar cambios al sistema de control (WHO 1993: 20). Estos estudios han argumentado también a favor de explorar las políticas de reducción de daños relativas a las drogas ilegales y al alcohol y el tabaco.

Un estudio conjunto de la Organización Mundial de la Salud (OMS) y el Instituto Interregional de Naciones Unidas para Investigación sobre la Delincuencia y la Justicia (UNICRI, por sus siglas en inglés) sobre los efectos del consumo de coca y derivados de la coca en 22 ciudades de 19 países produjo conclusiones tal vez inesperadas, pero en cualquier caso indeseables: “La mayoría de los países participantes estuvieron de acuerdo en que el uso ocasional de cocaína no produce usualmente problemas sociales o físicos graves, o inclusive menores […] El uso de la cocaína no parece tener efectos negativos para las poblaciones indígenas andinas, y tiene sin embargo funciones sociales y religiosas positivas en esas comunidades, además de efectos terapéuticos positivos […] La mayoría de las autoridades están de acuerdo en que no es realista esperar erradicar el uso de la cocaína y otras drogas. Sin embargo, aunque se sigan usando esas sustancias, no tienen por qué ser inevitables los daños que se causan por ello” (WHO/UNICRI, 1995). Tan pronto como empezó a circular el informe de trabajo, la presión política de los Estados Unidos bloqueó su distribución con el argumento de que no se había sometido a un revisión seria por pares.

Otro estudio de la OMS sobre los efectos del uso del cannabis tuvo un destino similar. El Informe Mundial sobre Drogas de 1997, sin embargo, presentó una evaluación sobria sobre el uso de marihuana y concluyó que algunos consumidores experimentaban “pérdida de memoria a corto plazo, pérdida de concentración, funciones motoras disminuidas y complicaciones de bronquios y pulmonares […] Por otro lado, el consumo no muestra los mismos patrones de uso dependiente y habitual como el consumo de cigarrillos, y no hay mortalidad relacionada con las drogas asociada directamente a los efectos acumulativos del cannabis” (UNDCP 1997). El informe concluyó que entre las drogas ilícitas la marihuana parecía ser la menos dañina y también que era menos dañina que otras drogas legales como el alcohol y el tabaco.

III.3 UNGASS-1998

UNGASS-1998 ofrecía una oportunidad de revisar y mejorar las políticas antidrogas. Las cuestiones relativas a la reducción de daños y el débil poder disuasorio de muchas políticas represivas podrían haberse incorporado al programa de acción. La fricción entre algunos países sobre las políticas de drogas se había convertido en un obstáculo a la cooperación internacional. La “certificación” concedida anualmente por los Estados Unidos era un aspecto amargo de las relaciones entre México y Estados Unidos, por ejemplo. Idealmente, lo que pretendía la UNGASS-1998 era ser un instrumento para conseguir un equilibrio entre la política de estímulos y castigos, y entre las cuestiones de política pública relativas a la demanda y la oferta.

Tal vez el principal obstáculo para mejorar las políticas sobre drogas provino de Pino Arlacchi, cuando siendo director ejecutivo de la ONUDD presentó su “visión” de un mundo libre de drogas de origen vegetal. Arlacchi aprobó una Estrategia para la Eliminación de la Coca y la Amapola (SCOPE, por sus siglas en inglés) para que en un plazo de diez años el mundo se deshiciera de esas dos cosechas ilícitas. Cómo iba a conseguirse no estuvo nunca claro.3 La SCOPE fue uno de los puntos centrales de debate en la UNGASS-1998 y aunque no fue respaldada, el artículo 19 de la Declaración Política producto de esa asamblea exhorta a los países a “eliminar o reducir considerablemente el cultivo ilícito del arbusto de coca, la planta de cannabis y la amapola antes del año 2008” (A/RES/S-20/2). Después de un debate intenso se acordó también establecer la misma fecha para eliminar o reducir sustancialmente la producción y el tráfico de otras drogas ilícitas y de sus precursores químicos y para conseguir resultados importantes y evaluables en la reducción de la demanda.

Con el fin de seguir los progresos en el logro de sus fines, en el marco del PNUFID se diseñó un Cuestionario para los Informes Bianuales (CIB) que se les solicitó llenar a todos los Países Miembros. Esos datos proporcionaron las bases de los informes del PNUFID presentados en las reuniones de la Comisión de Estupefacientes en los años 2003 y 2008. Los CIB cubren temas como la reducción de la demanda, la reducción de la oferta y el desarrollo alternativo, la producción de estimulantes de tipo anfetamínico, la cooperación judicial, el lavado de dinero y activos, y los controles sobre los precursores químicos.

IV. Los desarrollos después de la UNGASS-1998

IV.1 De 1998 a la reunión de la Comisión de Estupefacientes de 2003

No se hizo gran cosa después de la UNGASS-1998. La OMS suspendió sus programas de investigación, el PNUFID estableció un Programa Global contra el Lavado de Activos. Su principal tarea era ayudar a los países que tenían sistemas bancarios offshore a redactar legislación contra el lavado de activos y a formar a su personal. Sin embargo, el PNUFID sufrió una crisis interna. Por un lado, Arlacchi fue acusado de malversación de algunos fondos. Por otro lado, manipuló información para apoyar sus propios intereses. Por ejemplo, el proyecto del Informe Mundial sobre Drogas para el año 2000 tenía más de 400 páginas. La versión publicada sólo tenía 172 páginas, tablas incluidas. Arlacchi eliminó los capítulos sobre marihuana, drogas sintéticas, lavado de dinero y tráfico de drogas. El producto final incluyó sólo un capítulo sobre tendencias de la producción, el tráfico y la demanda, otro sobre la reducción de la demanda y un último capítulo sobre desarrollo alternativo.4 Eso era consistente con la visión de Arlacchi de que el problema mundial de drogas se había reducido a tres países: Colombia, Afganistán y Myanmar. La mala gestión de Arlacchi llevó a algunas dimisiones y a unos pocos despidos que fueron recogidos por la prensa y generaron una crisis. Después de algún tiempo, Arlacchi se vio obligado a dimitir. Hacia finales de 2001, Antonio María Costa, fue nombrado nuevo director ejecutivo en sustitución de Arlacchi y comenzó un proceso de reforma en el PNUFID. Después del 11 de septiembre de 2001, se hizo evidente que el crimen organizado internacional, el terrorismo y la corrupción eran cada vez más importantes y hacia el año 2003 el PNUFID cambió su estructura y se convirtió en la Oficina de Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito (ONUDD).5

La reunión de la Comisión de Estupefacientes de 2003 fue la primera oportunidad de evaluar los objetivos de la UNGASS-1998. Para entonces era claro que las reducciones esperadas de cosechas ilícitas y drogas sintéticas no se iban a conseguir (Thoumi 2003b). Además, los progresos en el control de los precursores y el lavado de activos habían sido más formales que efectivos.

La base de los debates la constituía el informe bianual del director ejecutivo de la ONUDD, basado en las respuestas a los CIB (E/CN.7/2003/2 y Add. 1 a 6). El documento evitaba cualquier referencia a cambios de estrategia y reafirmaba la posición prohibicionista. Es interesante observar que la Declaración Conjunta de los Ministros insistió en la necesidad de tener una base científica sólida para las políticas antidrogas (E/2003/28/Rev.1; E/CN.7/2003/19/ Rev.1, p. 43). La Declaración Ministerial repite una vez más la evaluación habitual de los resultados sobre prevención del consumo, tratamiento y rehabilitación, control de los precursores químicos, cooperación internacional entre agencias de varios países, lavado de activos, erradicación de cosechas y desarrollo alternativo. En cada uno de esos casos comienza subrayando los resultados positivos y a continuación pasa a expresar que la situación no es aceptable y que hay una necesidad de hacer mayores esfuerzos si se quieren conseguir los fines establecidos para el 2008 (E/2003/28/Rev.1; E/CN.7/2003/19/Rev.1, p. 43-47).

IV.2 La reunión de la Comisión de Estupefacientes de 2008 y la revisión efectuada por la UNGASS-1998

Para preparar la reunión de la Comisión de Estupefacientes de 2008, la ONUDD estableció grupos de trabajo sobre varios temas que requerían después seguimiento. Estos grupos se reunieron varias veces e incluían unos pocos asesores expertos externos. Estos grupos de trabajo elaboraron documentos sobre cooperación internacional para la erradicación de cosechas y desarrollo alternativo; las medidas contra la fabricación, el tráfico y el consumo de estimulantes de tipo anfetamínico; el control de los precursores químicos y el lavado de activo. Hay anexos al quinto informe bianual del director ejecutivo de la ONUDD que evalúan el problema mundial de drogas (E/CN.7/2008/2). También se presentó otro informe sobre “Perfeccionamiento de la fiscalización de drogas para adecuarla a la finalidad para la que fue creada: aprovechando la experiencia de diez años de acción común para contrarrestar el problema mundial de las drogas” (E/CN.7/2008/CRP.17) que constituyó la base del discurso inaugural.