La guerra contra las drogas en el mundo andino E-Book

Juan Gabriel Tokatlian

• Herausgeber: Libros del Zorzal
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2021

Beschreibung

El conjunto de trabajos de este volumen revela el nivel alcanzado por el fenómeno de las drogas en el mundo andino, así como su significado en términos de las relaciones de Brasil, Estados Unidos y la Unión Europea con el área. Todos los ensayos indican la complejidad del fenómeno, los magros resultados de las políticas antidrogas y las frustraciones que ha producido la perpetuación de una estrategia antinarcóticos decididamente coactiva: "La guerra contra las drogas". El presente libro comprueba que este paradigma prohibicionista debe reevaluarse.

Leseprobe

La guerra contra las drogas en el mundo andino

Hacia un cambio de paradigma

Juan Gabriel Tokatlian

(compilador)

La guerra contra las drogas en el mundo andino : hacia un cambio de paradigma /

Juan Gabriel Tokatlian ... [et.al.]. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos

Aires : Libros del Zorzal. . , 2012.

E-Book.

ISBN 978-987-599-291-7

1. Narcotráfico. I. Tokatlian, Juan Gabriel

CDD 364.15

© Libros del Zorzal, 2009

Buenos Aires, Argentina

Printed in Argentina

Hecho el depósito que previene la ley 11.723

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Índice

Introducción: hacia una larga guerra irregularLa política antidrogas en Bolivia, 2003-2009

Roberto Laserna | 13

Las drogas ilegales, el fracaso de la política antinarcóticos y la necesidad de reformas institucionales en Colombia*

Francisco Thoumi | 54

La lucha contra el narcotráfico en el Ecuador, 1989-2009

Adrián Bonilla Soria y Hernán Moreano Urigüen | 146

Hacia una nueva perspectiva en la temática del tráfico ilícito de estupefacientes: el caso del Perú

Ricardo Soberón Garrido | 195

Las drogas ilícitas en la Venezuela contemporánea

Andrés Antillano | 256

El tráfico de drogas desde una mirada brasilera*

Mónica Hirst | 308

Políticas de control de drogas ilícitas en Estados Unidos: ¿qué funciona y qué no funciona?*

Bruce M. Bagley | 343

La Unión Europea y el tráfico de drogas proveniente de los Andes*

Iván Briscoe | 359

Conclusión: la urgencia de una eventual opción realista ante la equívoca lógica de la “guerra contra las drogas”

Juan Gabriel Tokatlian | 380

Sobre los autores

Juan Gabriel Tokatlian | 416

A Ana Mercedes Botero por su compromiso personal con esta iniciativa.

Introducción: hacia una larga guerra irregular

El tema de las drogas psicoactivas ilícitas es, esencialmente, contradictorio. Son muy escasos, a nivel mundial, los estudios que analizan de modo comparado los factores profundos y dinámicos que se entrelazan para facilitar y exacerbar su desarrollo y transformación. Si bien es un asunto clave para los Estados y las sociedades, la calidad de la información disponible sobre dicho tópico es bastante precaria e insuficiente y la metodología para abordarlo muy defectuosa y limitada. Resulta insólito que los gobiernos apliquen ciertas políticas públicas en materia de drogas como si conocieran plenamente el tema en cuestión, sus orígenes y sus efectos. A esta altura, la mayoría de los estudios oficiales, en el Norte y el Sur, reflejan una relativa frustración respecto a los resultados alcanzados con esas políticas. A su vez, un significativo número de investigaciones independientes corroboran que la estrategia antinarcóticos global es un resonante fracaso.

Recientemente, la Comisión Latinoamericana sobre Drogas y Democracia creada por los ex presidentes César Gaviria, Fernando Henrique Cardoso y Ernesto Zedillo, e integrada por 17 personalidades, concluyó que la “guerra contra las drogas” ha sido una “guerra perdida” con enormes costos de todo tipo para la región. En buena medida, lo que parece subyacer a la tenaz insistencia en políticas públicas antidrogas fallidas es la noción de que, en últimas, se trata de una lucha cultural –una suerte de kulturkampf– contra los narcóticos, tanto en el centro como en la periferia. En breve, el mundo abrazó el prohibicionismo hace años y hoy es imperativo desmantelarlo paso a paso en los países más y menos avanzados por igual, si es que se quiere replantear seriamente la “guerra contra las drogas”.

Ahora bien, existen algunos lugares comunes que caracterizan las políticas públicas antidrogas en la región y el mundo. Uno de ellos es la presunción de que se dispone de dicotomías categóricas en cuanto al fenómeno de los narcóticos. Una de las más comunes diferencia a los “países productores” de los “países consumidores”. Así entonces, Latinoamérica es vista, por ejemplo, como el epicentro donde nace la oferta de drogas, y Estados Unidos y Europa son los polos desde donde surge la demanda. Este tipo de mirada vela el hecho de que Estados Unidos es en la actualidad el principal productor mundial de marihuana, que Holanda y Bélgica son hoy los mayores productores mundiales de éxtasis y que, en conjunto, las naciones de América del Sur configuran en el presente el tercer mercado mundial respecto al consumo de cocaína. Separaciones semejantes se realizan, tácita o explícitamente, entre “países de tránsito”, “países que venden precursores químicos”, “países que lavan activos del narcotráfico”, “países que proveen armas ligeras” y sus respectivas contrapartes. Ese tipo de segmentación no ayuda a comprender la intrincada naturaleza contemporánea del asunto de las drogas. Lo importante es observar, entender y explicar cómo opera global, hemisférica y regionalmente el negocio transnacional de las drogas, de qué modo se asienta en cada espacio geográfico nacional ese emporio ilegal y hasta dónde ha permeado en el plano local el avance del narcotráfico y del crimen organizado que se nutre de él.

De hecho, la segmentación dicotómica en el frente de las drogas sólo refuerza equívocos y estereotipos en los países desarrollados y en las naciones en vías de desarrollo. Entre los primeros, persiste la idea de una muralla entre un “afuera” (caótico y agresivo) y un “adentro” (estable y controlable), la noción de que ellos son conscientes del perjuicio que implican las drogas pero que muchos en la periferia no lo son suficientemente y la tendencia a estigmatizar a los países, por ejemplo, con el calificativo de “narco-democracia” o “narco-Estado”. Entre los segundos subsiste la idea de que los países centrales tienen un permanente doble estándar, la noción de que las naciones periféricas son las reales víctimas de las políticas de prohibición, sea en su variante más belicosa de Estados Unidos o en su matiz menos agresiva de Europa, y la tendencia de muchas elites internas a no asumir las responsabilidad que les cabe por el auge descontrolado del narcotráfico. En suma, esa división artificiosa alienta la perpetuación de políticas individuales defectuosas, inhibe la colaboración interestatal y refuerza un bajo nivel de rendición de cuentas en lo doméstico y lo global.

Otro lugar común remite al ámbito de las consecuencias. Se asume que toda política punitiva provoca efectos no advertidos o indeseados. Tanto detractores como defensores de la estrategia antidrogas vigente en el mundo aseveran que la aplicación de algunas medidas coercitivas genera imponderables y conlleva costos imprevistos. Así entonces, se habla –en clave anglosajona– de side effects, collateral damage, unintended results, entre otros. Sin embargo, después de tanto tiempo de implementación de las mismas políticas con idénticos resultados magros y análogos efectos desafortunados es momento de cuestionar frontalmente y replantear definitivamente el argumento de las consecuencias imprevistas. Es decir, los que adoptan decisiones ya han incorporado en sus cálculos las derivaciones indeseables y, a pesar de ello, persisten en ponerlas en práctica. No se trata ya de un asunto de ineficacia o impericia no prevista sino de convencimiento político: no existe ninguna conspiración premeditada sino una naturalización de que los daños son inevitables. Y, obviamente, esos daños o costos los deben asumir otros: los más débiles y vulnerables en la cadena del lucrativo negocio de las sustancias psicoactivas ilícitas, los países menos dotados y poderosos en la economía política del narcotráfico, y las regiones más fragmentadas y frágiles en la geopolítica de las drogas.

Esos –entre otros– lugares comunes han contribuido a desarrollar y legitimar un paradigma que alimenta la continuidad de la “guerra contra las drogas”. Si bien el papel de Estados Unidos fue decisivo en el proceso de imposición de esa “guerra” en la región, la dinámica alcanzada por ésta tiene una responsabilidad compartida: la presión de Washington es una condición necesaria pero no suficiente; América Latina abrazó ese paradigma y no lo ha dejado o superado. Más allá del grado de convencimiento y compromiso de la región en la “guerra contra las drogas” sus presupuestos, parámetros y prácticas han informado la estrategia aplicada en el área.

Los componentes conceptuales básicos de la misma son los siguientes: a) en la medida en que se ha aceptado, tácita o explícitamente, que el fenómeno de las drogas nace de la existencia de una oferta, las acciones principales de los gobiernos se destinan a desmantelar los eslabones vinculados a la producción, procesamiento, provisión y tráfico de las sustancias psicoactivas ilícitas; b) en razón de que este fenómeno constituye un problema de seguridad más que un problema de salud se hace hincapié en su combate firme mediante la participación activa no sólo de la policía sino también de las Fuerzas Armadas; y c) dado que se supone que la confrontación contra los narcóticos exige una atención especial y una concentración de esfuerzos no se concibe ensayar alternativas distintas a la “mano dura”.

Lo anterior, a su turno, condujo a una serie de políticas públicas concretas: 1) la erradicación de los cultivos ilícitos; 2) el desmantelamiento de los grupos narcotraficantes; 3) la militarización de la lucha antidrogas; 4) la criminalización de toda la cadena interna ligada al negocio de los narcóticos; 5) la aplicación de la extradición de nacionales (en especial, hacia Estados Unidos); y 6) el rechazo a cualquier iniciativa pro legalización de drogas.

En ese contexto, el mundo andino ha sido el laboratorio para el ensayo reiterado y ruinoso de aquella guerra irregular contra las drogas mediante la aplicación del repertorio de políticas mencionadas. Por tanto, el volumen aquí editado se centra en la experiencia vivida por los países andinos en la última década en materia de lucha antinarcóticos. Los autores llevan a cabo un análisis minucioso basado en evidencia empírica. Exponen en detalle las políticas públicas contra las drogas de Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela, cubriendo una vasta gama de aspectos ligados directamente a ese fenómeno y subrayando asimismo los procesos no estatales vinculados al mismo. En breve, el Estado, la sociedad y el mercado, en sus dimensiones interna y externa, y en cuanto a la cuestión de las sustancias psicoactivas ilícitas son evaluados de modo riguroso y sistemático. Si bien se trata de estudios nacionales resulta indudable el entrecruzamiento de lazos regionales –específicamente andinos– que inciden, se refuerzan y complejizan al observar la evolución más reciente del tema de las drogas en el área.

Tres perspectivas diferentes pero complementarias –la de Brasil, la de Estados Unidos y la de la Unión Europea– se indagan también con precisión y agudeza en cuanto a los nexos e impactos del fenómeno de las drogas y el mundo andino. Estos importantes actores regionales, hemisféricos y extracontinentales son gravitantes en cuanto al desarrollo y la transformación del tema de los narcóticos y, a su vez, se ven influidos y alterados por los cambios que han venido operando en el narcotráfico andino. Los Andes, Brasil, Estados Unidos y Europa constituyen, en la práctica, un entramado cada vez más compacto en materia de drogas ilícitas: las políticas individuales en ese frente repercuten crecientemente en las prácticas respectivas de cada parte y se ven afectadas por las acciones e inacciones, iniciativas y medidas de los otros. Claro que el arco andino es, en cierto modo, el eslabón más endeble de ese compacto.

En resumen, los ocho estudios de caso que se presentan en este libro apuntan a brindar una perspectiva actual y novedosa sobre una cuestión –el fenómeno de las drogas– que seguramente continuará incidiendo en la agenda sudamericana, interamericana y global y tendrá en el mundo andino un referente crucial para su eventual superación.

Este libro constituye parte de una iniciativa que contempla dos volúmenes distintos en materia de drogas, uno esencialmente andino (hoy editado) y otro global (que será publicado próximamente). La idea, que culminó en este texto, fue el resultado de un proyecto de investigación interdisciplinario, multinacional, pluritemático, de largo aliento. Dicho proyecto tuvo distintas fases y participantes. A finales de 2007 se llevó a cabo en Caracas un taller con expertos latinoamericanos, estadounidenses y europeos a los fines de precisar un temario que facilitara la organización de un grupo de reflexión en torno al fenómeno de las drogas. Resultó elocuente que el mundo andino necesitaba un diagnóstico específico y actualizado de la situación de los narcóticos en el área y que, paralelamente, la dimensión regional del fenómeno debía ser complementada con un enfoque más amplio que incorporara las políticas de Brasilia, Washington y Bruselas.

A mediados de 2008 se efectuó en Buenos Aires un segundo encuentro con los autores invitados a ser parte de este volumen. En esa oportunidad se presentaron borradores preliminares sobre las políticas antidrogas específicas de los países andinos y se discutió sobre las inter-relaciones entre la región andina y Brasil, Estados Unidos y la Unión Europea. Como parte del cónclave se estipularon ámbitos de investigación que debían cubrir los estudios, esclareciendo aspectos metodológicos y conceptuales y estableciendo criterios históricos y comparativos que pudieran servir como un telón de fondo básico para todos los ensayos.

A principios de 2009 se realizó en Miami un último evento en el que se discutieron pormenorizadamente versiones avanzadas de cada uno de los trabajos. Desde ese momento en adelante se fueron redactando los escritos finales que hoy componen este libro.

La Universidad de San Andrés (UdeSA) en Argentina se constituyó en la sede académica del proyecto. A esos efectos la labor de Paula Varone, tanto para la coordinación de los eventos como para las tareas editoriales, fue fundamental. Su aptitud organizativa y su contribución analítica fueron de gran valor.

De manera complementaria, dos contrapartes académicas, una en Europa –la Fundación para las Relaciones Internacionales y el Diálogo Exterior (FRIDE) ubicada en Madrid, España– y la otra en Estados Unidos –el Departamento de Estudios Internacionales de la Universidad de Miami– fueron claves para el desarrollo y concreción de esta iniciativa sobre drogas ilícitas. La participación activa de Ivan Briscoe y Bruce M. Bagley resultaron invaluables.

A su vez, se contó con dos excelentes traductores, María Mercedes Gómez y Carlos Francisco Morales de Setien Ravina.

La interacción creativa de las instituciones –UdeSA, FRIDE, Universidad de Miami– y de las personas nombradas hizo posible arribar a este producto final. Quiero agradecer inmensamente a todos y cada uno de los individuos e instituciones.

Espero que los trabajos de los autores de este volumen –a quienes agradezco sus valiosas contribuciones– ayuden a mejorar la calidad del conocimiento y del debate en torno a un fenómeno tan medular para las naciones de América Latina como es el caso de las drogas ilícitas. Eso, creo, será gratificante para todos los que participamos en esta empresa.

Juan Gabriel TokatlianBuenos Aires, ArgentinaJunio 2009

La política antidrogas en Bolivia, 2003-2009

Roberto Laserna

El 30 de enero de 2009, apenas unos días después de que el electorado boliviano respaldara con poco más de la mitad de los votos emitidos el proyecto de reformas del presidente Evo Morales contenido en una nueva Constitución Política del Estado, y cuando la opinión pública recibía pasmada las revelaciones sobre corrupción en YPFB, la empresa estatal más importante del país, tres noticias contribuyeron a complicar todavía más el panorama.

La más sencilla informaba que el director de la Drug Enforcement Agency (DEA) en Bolivia había dejado el país, cumpliendo así la orden que emitiera el gobierno 90 días antes de suspender las actividades de la agencia antidrogas de Estados Unidos. Al mismo tiempo, se informaba que la Fuerza Especial de Lucha Contra el Narcotráfico (FELCN) había destruido, en un solo día y en una sola zona, 115 pequeñas factorías de cocaína. Y, por si fuera poco, mientras eso ocurría a unos 50 kilómetros de la ciudad de Cochabamba, cerca de la población de Camiri, un antiguo centro petrolero de Santa Cruz, la policía decomisaba un camión abandonado por desperfectos mecánicos a la orilla de un camino: cargaba más de 5.000 litros de éter, uno de los precursores básicos para el refinamiento de la cocaína.

En la nueva Constitución, que supuestamente ha de reorganizar la vida política, económica y social del país, hay una sección que se refiere exclusivamente a la coca. Ella pertenece a la Cuarta Parte de la Constitución, que es dedicada a la “Estructura y Organización Económica del Estado”, y tiene un solo artículo, el número 384: “El Estado protege a la coca originaria y ancestral como patrimonio cultural, recurso natural renovable de la biodiversidad de Bolivia, y como factor de cohesión social; en su estado natural no es estupefaciente. La revalorización, producción, comercialización e industrialización se regirá mediante la ley”. Este párrafo es ahora parte de la norma legal superior de Bolivia, que el presidente Evo Morales puso en vigencia el 7 de febrero de 2009.

Esta referencia merece consideración por muchas razones. Su redacción adolece sin duda de muchos defectos y es mucho menos precisa de lo que recomienda la jurisprudencia constitucional. En su contenido, define a la coca como “originaria y ancestral” y obliga al Estado boliviano a protegerla, sin hacer referencia alguna a zonas de cultivo o mercados. Refiere tres razones para hacerlo: cultural, natural y social, utilizando conceptos de uso frecuente en el discurso contemporáneo: patrimonio, biodiversidad y cohesión, con lo que toca fibras sensibles en la opinión pública. También rechaza el tratamiento de la coca “en su estado natural” como estupefaciente (lo cual es obvio pues se trata de un estimulante).

Estos argumentos podrían justificar la inclusión del tema en otras partes de la Constitución. Por ejemplo, en la que trata los derechos de las naciones y pueblos indígenas. Pero es llamativo que se lo incluyera en la parte económica cuando no se justifica su protección en el rol que puede desempeñar su cultivo para algunos productores, sino en aspectos culturales o sociales. Más aún si se toma en cuenta la última oración del artículo, porque sugiere más bien un tratamiento de tipo programático, pues se estaría propugnando la “revalorización, producción, comercialización e industrialización” como un aspecto relevante de la “estructura y organización económica del Estado”. Tan relevante que no tienen similar tratamiento la papa, el maíz o la quinua, que pueden ser también definidos como originarios y ancestrales, ni el algodón, la soya o el trigo, cuyo valor económico es inobjetable.

El mismo artículo contiene una contradicción, pues luego de afirmar que la coca “en su estado natural no es estupefaciente”, establece la necesidad de que el estado regule su revalorización y su transformación industrial mediante ley, es decir, que se promueva el procesamiento de la coca hacia un estado “no natural”.

Considerando el controversial lugar de la coca en la política interna y en las relaciones internacionales de Bolivia, es difícil pensar que este artículo hubiera sido redactado a la ligera, como lo supondría cualquiera que haya seguido de cerca los procesos de aprobación del nuevo texto constitucional1. Al contrario, por su relevancia política uno está obligado a suponer que todo el artículo ha sido cuidadosamente meditado y que hasta las imprecisiones y ambigüedades, pasando por los errores gramaticales, son todos deliberados.

Pero más allá de esas especulaciones, pues no son más que eso mientras no se concreticen las intenciones de los legisladores en la ley a que hace referencia el artículo, lo importante es el mensaje que contiene la inclusión del artículo en la Constitución. Es un mensaje que recuerda de manera explícita el peso político de los cultivadores de coca en “el proceso de cambio” que preside Evo Morales, que no ha dejado su cargo de máximo representante de las seis federaciones campesinas que agrupan a los productores de coca de la zona del Chapare.

I. El fracaso de los éxitos

Es indudable que la posesión de Evo Morales como presidente de Bolivia fue una demostración particularmente clara del fracaso de la política antidrogas en el área andina: produjo el resultado opuesto al que buscaba. Fue una política inadecuada que no pudo alcanzar sus objetivos de largo plazo y que, podría argumentarse, más bien ha empeorado la situación.

En efecto, el triunfo del líder de los campesinos cocaleros en las urnas, con más del 50% de los votos válidos, es la mejor prueba de que la política represiva que se aplicó no logró lo que buscaba, sino que generó efectos opuestos a los que perseguía2. A nivel general, como en Bolivia, las drogas siguen fluyendo en abundancia a precios cada vez más bajos y las cárceles están cada vez más llenas de narcotraficantes ocasionales y consumidores convertidos en delincuentes, mientras unas bandas criminales reemplazan a otras y se adaptan velozmente a los cambios. Por si eso fuera poco, el desarrollo y la democracia están amenazados hoy por movimientos de orientación nacionalista y populista que desconfían de la modernidad y miran con nostalgia el pasado, y que reclutan a sus militantes más decididos y vigorosos entre los pobres que fueron, además, empujados a los márgenes o fuera de la ley por la política prohibicionista, como es justamente el caso de los campesinos cocaleros.

Por supuesto, no es la primera vez que una política genera efectos contrarios a los que busca. La represión simultánea a los insurgentes políticos y a los traficantes de drogas los convirtió en aliados, a veces conflictivos pero a veces fusionados, en mundos tan distantes como Perú, Colombia y Afganistán, de una manera tal que los conflictos políticos terminaron confundidos con fenómenos delictivos que, además, alcanzaron dimensiones verdaderamente masivas. No menos grave ha sido la continua erosión de los derechos y de las libertades individuales en los países en que el consumo es elevado, en los cuales la prohibición entregó de facto la gestión del mercado de las drogas a mafias inescrupulosas que explotan a los consumidores, aumentan los riesgos de salud para todos y potencian los submundos delincuenciales.

En realidad, comparado con esos fenómenos, el hecho de que los cocaleros bolivianos hubieran usado con éxito los mecanismos democráticos para defender sus cultivos y poner en cuestión la política antidrogas debería considerarse más como una oportunidad que como un problema, aun cuando sin duda también abusaron de esos mecanismos en muchas de sus protestas.

Por supuesto, discreparán quienes aún sostienen que la prohibición, y las políticas represivas que la implementan, son eficaces para reducir o eliminar los daños que causa el consumo de sustancias psicoactivas. Pero la presencia de Evo Morales en la presidencia de Bolivia puede no ser un problema si se reconoce que ofrece también la oportunidad de realizar una profunda revisión de la política antidrogas prevaleciente, que ha estado fundada en supuestos o prejuicios morales3, que carece de fundamentos científicos capaces de sustentar el carácter absoluto con que se implementa4, y que ha sido sobre todo demagógicamente aprovechada por líderes y partidos políticos para avanzar causas que, en general, poco tuvieron que ver con las necesidades de la gente y mucho con el control de las sociedades5.

De todos modos, la historia del triunfo cocalero en Bolivia es también una demostración de que hay una historia de fracaso en las políticas antidrogas. Un fracaso que ya no podrá esconderse con el logro de metas parciales que, al fin y al cabo, muestran que la burocracia cumple aunque la política falle. Revisemos esa historia.

II. La imposible erradicación de Morales

A fines de 1997, un Diálogo Nacional convocado por el gobierno decidió “sacar a Bolivia del circuito del narcotráfico” en los cinco años previstos para la gestión iniciada entonces bajo la presidencia del ex dictador (1971-1978) Hugo Bánzer Suárez. Se intentaba así poner fin a la política oscilante y ambigua que se había seguido en el país, debido a que el Gobierno de Bolivia no podía satisfacer simultáneamente las presiones internacionales, que le exigían erradicar los cultivos de coca, y la resistencia interna de los campesinos, que habían incorporado dichos cultivos en sus estrategias de diversificación agrícola.

La propuesta de resolver el problema mediante la creación de nuevos mecanismos de control, planteada en ese evento, resultó demasiado complicada para un mecanismo de concertación que en el fondo fue convocado para producir consignas simples y capaces de orientar al gobierno6.

En base a ese “acuerdo”, del que obviamente se excluyeron los productores campesinos, se diseñó y puso en marcha el denominado “Plan Dignidad”. La meta del Gobierno era eliminar toda la coca excedentaria, lograra o no el apoyo de la comunidad internacional en ese esfuerzo porque era, como dirían en más de una ocasión las autoridades gubernamentales, “una cuestión de dignidad nacional”. El Plan puso fin, de manera gradual pero rápida, al proceso de compensación que en los años anteriores permitía a los campesinos recuperar parte de sus inversiones cuando sus cultivos eran erradicados por la fuerza. Primero se redujo el monto de compensación, luego se lo transfirió a las comunidades, y finalmente fue eliminado. Ante el riesgo de perderlo todo, muchos campesinos optaron por reducir sus cocales antes de que la compensación bajara y la superficie cultivada cayó aceleradamente en el país. En el año 2000, el presidente Bánzer llegó a afirmar que se estaba alcanzando la meta de “coca cero” en la zona del Chapare7.

Al mismo tiempo, sin embargo, su Ministro de Hacienda expresaba preocupación por el impacto económico y social que tenía la erradicación de cultivos de coca en la economía, pues estimaba que con ella se estaba generando una pérdida en valor superior a los 500 millones US$ anuales, algo menos del 1% del producto interno bruto, pero concentrada en una región situada en el centro del país y por la que atraviesa su principal arteria de transporte y comercio.

Tales preocupaciones tenían fundamento. El año 2000 estuvo marcado por revueltas y conflictos sociales que por poco derribaron al Gobierno, que en abril de ese año debió suspender un Estado de Sitio por imposibilidad de aplicarlo, y en septiembre se vio obligado a aceptar una interminable lista de peticiones y demandas sociales que tampoco pudo cumplir8. Desde entonces la superficie cultivada volvió a crecer, y también los conflictos sociales, que se hicieron cada vez más violentos. A comienzos del 2002 el intento de cerrar un mercado legal de coca provocó bloqueos y enfrentamientos que causaron la muerte de varios campesinos y policías.

Acusado de haber incitado a la violencia y con la intención de permitir su juzgamiento por la muerte de dos policías en los conflictos, el entonces dirigente cocalero y diputado Evo Morales fue expulsado del Parlamento9. Seis meses después no solamente volvió al Congreso con los votos de su circunscripción electoral sino que, al obtener la segunda votación como candidato presidencial, logró el derecho a disputar la presidencia en la segunda vuelta congresal. Reacio a las negociaciones políticas, Morales perdió la elección congresal ante Gonzalo Sánchez de Lozada, pero se ubicó como líder de la oposición y terminó conduciendo (o apoyando) las presiones sociales que acortaron el mandato de su adversario al forzar la sucesión presidencial en octubre de 200310.

III. El poder de la coca

Al asumir la presidencia, Carlos Mesa trató de conquistar el liderazgo de la ola de repudio al proceso de reformas que había fortalecido la democracia boliviana hasta entonces, y que el propio Mesa respaldó con entusiasmo en su condición de periodista. Quizás por eso mismo resultó poco creíble para los críticos del proceso, a quienes no sedujo, perdiendo al mismo tiempo la confianza de los otros, que percibían los avances generados por las reformas democráticas. Mesa intentó convertir la debilidad en virtud y buscó la equidistancia política. En alianza implícita con Morales, asumió una posición crítica a los partidos que formaban mayoría en el Congreso, pero cuando fue necesario buscó a los mismos partidos para resistir las presiones de las organizaciones sociales, especialmente de vecinos y campesinos11, y controlar a sus impredecibles y reticentes aliados.

En septiembre de 2004 el Gobierno de Mesa puso en vigencia una “Estrategia Integral de Lucha contra el Tráfico Ilícito de Drogas” que debía orientar la política en ese campo hasta el año 2008. Fuera de ensayar la renovación del discurso, enfatizando términos como “desarrollo integral y participativo”, la Estrategia en realidad daba continuidad a lo que se había venido haciendo en Bolivia.

El núcleo de la política antidrogas seguiría siendo la reducción de la oferta de coca, lo que implicaba continuar la erradicación. Pero ya no podía combinar mecanismos de estímulo y castigo. La compensación a los productores ya había terminado y el Gobierno anunció desde el principio que no haría uso de la fuerza, por lo que no tenía otra alternativa que insistir en que la erradicación fuera voluntaria, confiando en que el “desarrollo integral alternativo” la haría posible. Este era el mismo desarrollo alternativo que había expandido la infraestructura caminera y de servicios, introduciendo nuevas variedades de cultivos, intentado dinamizar los mercados y apoyando tareas de contención migratoria con obras en áreas rurales deprimidas, pero era rebautizado en busca de mayor respaldo y con la idea de trabajar más estrechamente con las municipalidades de las zonas cocaleras.

Podría decirse que trabajar con los municipios era la única novedad política de esa Estrategia, pues implicaba en los hechos acercarse a los sindicatos campesinos, controlados por el movimiento cocalero, a los que antes se había tratado de debilitar, infructuosamente. Existían experiencias al respecto realizadas bajo el amparo de los proyectos de la Unión Europea, pero ahora se trataba de colocarlos como el centro de la política.

Adicionalmente, se seguían realizando tareas de control del comercio de precursores, de represión al tráfico de pasta base y clorhidrato, y de educación preventiva y tratamiento para reducir el consumo de drogas. Como se observa en el gráfico A.2, la interdicción se prolongó a un ritmo ascendente, sobre todo en lo que respecta a los operativos policiales con las consiguientes detenciones de personas y decomisos de droga y precursores. Y aunque continuó la erradicación, la tendencia fue declinante desde entonces, lo cual explica la expansión de la superficie de cultivos.

La Estrategia aprobada por el Gobierno de Mesa no se pudo aplicar plenamente pues generó, como era de esperarse, una reacción inmediata de los sindicatos campesinos, que obligaron al Gobierno a establecer negociaciones, tal y como ha venido sucediendo desde 1985. En la lógica de evitar conflictos, los sindicatos campesinos obtuvieron la legalización de facto de cultivos en el Chapare, donde ya se encontraba en marcha la erradicación forzosa, mediante un acuerdo que, sin decirlo, otorgaba a cada campesino el derecho de cultivar un cato de coca por familia en tanto se realizara un estudio del mercado legal12. El acuerdo eludía mencionar el tema de una manera explícita, pues otorgaba una autorización general para el cultivo de 3.200 ha de coca en el Chapare, pero era obvio que se estaba pensando en un cato para cada una de las 20.000 familias que se estimaba formaban la militancia del movimiento sindical cocalero13. Para que no quedaran dudas, la elaboración de listas de campesinos autorizados quedaba a cargo de los dirigentes sindicales, quienes también acompañarían a las brigadas de erradicación para seleccionar los cultivos que debían erradicarse de los que debían respetarse. Con ese acuerdo, el Estado no solamente renunció a continuar aplicando su Estrategia sino que transfirió la responsabilidad de hacerlo –y por tanto la autoridad política– a los sindicatos cocaleros.

Los sindicatos rurales en Bolivia han tenido desde su formación un rol político fundamental. Fueron los protagonistas centrales de la Reforma Agraria de los años 1950 y ejercieron roles semiestatales en los procesos de colonización que expandieron la frontera agrícola entre los años 1960 y 198014. Eran el mecanismo de acceso a la tierra y a los servicios públicos, y vinculaban las colonias agrícolas con el sistema político nacional. Con el acuerdo que firmaron con el Gobierno de Mesa en 2004 los sindicatos empezaron también a distribuir los derechos del cultivo de coca y a orientar las acciones de erradicación. En la cúspide de ese mecanismo informal de poder, cada vez más fuerte, estaba Evo Morales, dirigente máximo de las seis Federaciones en que se agrupan estos sindicatos desde hace 18 años.

No es el momento de discutir si las reformas democráticas fueron o no adecuadas y si la democracia en Bolivia estaba generando o no un proceso de desarrollo incluyente, ni cuáles fueron los errores que cometieron los partidos que gobernaron el país entre 1985 y 2003. Todo proceso político tiene adversarios pero el triunfo de unos u otros depende de su capacidad de convencer a la gente de que puede representarla mejor y satisfacer de manera más eficaz sus expectativas y aspiraciones.

Lo cierto es que, para diciembre de 2005, Evo Morales encarnó el convencimiento de que los 20 años pasados de democracia, encubiertos sus matices por la etiqueta de “neoliberales”, habían empeorado la situación de los bolivianos. La mayoría probablemente evaluó sus condiciones de vida en relación a las expectativas que se le habían despertado e, ignorando los cambios reales en las condiciones materiales y políticas que se habían producido, apoyó la promesa de cambio e hizo Presidente de la República a Morales. Y lo hizo sobre la base de sus 18 años de dirigente campesino desafiando desde el Chapare la política antidrogas impulsada por Estados Unidos. Las dimensiones étnicas de su discurso y la proyección “socialista” de su partido son recientes y hasta casuales15. La defensa de los cultivos de coca ha terminado representando la defensa de los recursos naturales y de la identidad cultural de la nación frente a la imposición externa, globalizada, del “imperio americano”. En este imaginario político, los cocaleros se conciben y presentan como la esencia del campesinado que, a su vez, sería la esencia indígena de la nación todavía sometida al colonialismo interno, y también se presentan como el pueblo organizado que se convierte en Estado para enfrentar la agresión externa a la patria. Evo Morales reúne todas las características del movimiento: campesino, cocalero y aymara, lo que podría explicar la rapidez con que se convierte en caudillo16.

IV. Oportunidades y amenazas

A poco de asumir el mando, Evo Morales planteó un desafío de difícil cumplimiento: luchar “en serio” contra el narcotráfico sin erradicar la coca ni reprimir a los cocaleros. Además de designar como “zar antidrogas” a un antiguo compañero suyo en la dirigencia cocalera, Felipe Cáceres, la primera propuesta del Presidente ha sido la del autocontrol campesino, a través del pedido a sus compañeros del Chapare de no excederse de un cato por familia. Sólo que ahora los dirigentes dicen que no son 20.000 sino 35.000 las familias que tendrían derecho al cato, por lo que los cultivos tolerados tendrían que cubrir casi 6.000 ha en esa zona. Con los rendimientos habituales en el Chapare (2.4 TM/ha), esa superficie sería suficiente para abastecer de coca al mercado legal (12.000 tm/año), según se estimó al aprobar la Ley 1008 en 1987. Posteriormente, la exigencia del cato por familia se convirtió en un cato por afiliado, lo que explica que en la Estrategia oficializada por el gobierno se haya propuesto legalizar en el Chapare 7.000 ha, aumentando el límite legal en el país de los 12.000 que marca la actual ley, a 20.000 (asignando el resto a Yungas, 12.000, y a Caranavi, 1.000).

Ya se sabe que los cultivadores de Yungas no van a renunciar a su derecho a cultivar coca. La ley 1008, y no un acuerdo obtenido bajo presión, les otorgó el derecho a cultivar cuando declaró esa zona como el área tradicional de cultivos en Bolivia. Por esa misma razón, ellos han invertido en sus cultivos mucho más que sus competidores chapareños17. Además, el número de cultivadores en Yungas ha aumentado al no estar delimitada la zona autorizada más que por convenciones informales, seguramente habrá más de 6.000 ha cuyos dueños defenderán como “tradicionales”. Estos, cultivadores de zonas de reciente colonización, son más cercanos a los chapareños que lidera Evo Morales, en tanto que los otros, los que tienen cultivos en las zonas más antiguas, se han mantenido ajenos a sus luchas. Está por ver si el Presidente logra convencer a todos de reducir sus cocales.

Si la coca abunda y el precio cae, la producción de cocaína dependerá de la provisión de insumos químicos y hacia ellos quisiera el Gobierno de Evo Morales orientar la interdicción. Si se descartan todos aquellos que pueden ser reemplazados por productos de amplia circulación en el mercado (bicarbonato, cal, cemento, acetona, lavandina, kerosene, diesel, alcohol) y se concentra la atención en los ácidos sulfúrico y clorhídrico, la tarea será ya enorme. Ambos son insumos industriales ampliamente utilizados y su contrabando y mercadeo clandestino pueden ser extraordinariamente rentables y relativamente fáciles18.

De modo que es previsible que en el futuro próximo aumenten los cultivos de coca19 y que también crezca el narcotráfico o, lo que no sería mejor, que los esfuerzos represivos se desplacen hacia industriales, artesanos y comerciantes urbanos, intensificándose al mismo tiempo los operativos policiales, las detenciones y el abuso judicial. Incluso puede ocurrir que ambos escenarios se produzcan simultáneamente, lo que pondría al gobierno del presidente Morales en una posición muy vulnerable a la presión externa. Y si Estados Unidos no elude la tentación y más bien utiliza ese recurso para presionarlo, posiblemente conseguirá fortalecer la posición del Gobierno de Morales como representante de todas las víctimas agredidas por el imperio, contribuyendo a su radicalización nacionalista.

Sin embargo, el Gobierno de Estados Unidos puede darse el lujo de ignorar esta problemática, por lo menos por un tiempo, pues incluso desde el punto de vista del mercado ilegal de las drogas, se estima que la producción boliviana ya no tiene ese destino sino que abastece a Brasil, Argentina y Europa.

V. La nueva estrategia boliviana: coca sí, cocaína no

El Gobierno de Bolivia presentó su “Estrategia de lucha contra el narcotráfico y de revalorización de la coca” para el período 2007-2010, que tiene el propósito de formalizar sus intenciones, o de hacerlas explícitas, orientando la labor de las instituciones gubernamentales y de la cooperación internacional (CONALTYD 2007).

Esa estrategia plantea dos líneas diferenciadas de acción: la interdicción al narcotráfico y la revalorización de la coca. En la interdicción aspira a aumentar la eficiencia de los organismos policiales, y dotarlos de más y mejores equipos para que puedan reducir significativamente la producción y exportación ilegales de cocaína, controlar el lavado de dinero y dar mayor transparencia al uso de los bienes incautados. Como no podía ser de otra manera, el proyecto también propone fortalecer los sistemas de prevención, tratamiento y reinserción social de los adictos y de los delincuentes.

Los desafíos prácticos, de cuantificar los recursos que se necesitan para hacer realidad esos deseos y diseñar mecanismos que garanticen el financiamiento, no forman parte de la Estrategia. Sí es parte de la Estrategia la novedosa propuesta de revalorización de la coca, puesto que ya ha sido convertida en un patrimonio protegido por el Estado, según lo establece la nueva Constitución.

Para revalorizar la hoja de coca la Estrategia propone un programa de racionalización de cultivos autorizando una extensión de un cato por familia y fortaleciendo el control social. Propone la meta de estabilizar la producción total en Bolivia en 20.000 ha, y el argumento fundamental es que se trata de una meta realista, puesto que ya se habría comprobado que las 12.000 previstas por la ley no son alcanzables. Aunque la cifra es diferente, el argumento es exactamente el mismo que se utilizó en 1987 para fijar la extensión máxima legal, y la cifra es igualmente arbitraria, pues no descansa en ningún estudio del mercado legal. De hecho, realizar dicho estudio es parte de la estrategia propuesta20. El procedimiento para alcanzar esa meta es, como se adelantó, la autorización de cultivos individuales de un cato por afiliado a los sindicatos de cocaleros, encomendando el control de los mismos a los sindicatos.

Adicionalmente, se buscaría ampliar los mercados legales para que sean ellos, antes que el narcotráfico, los que absorban la coca legal que no sea utilizada en las formas tradicionales. La estrategia aspira a aumentar el consumo de infusiones en 1.500 toneladas, destinar 200 a la producción de “biomedicinas”, 300 a producir otros bienes, y 2.000 t de la hoja para la producción de 13.000 t de harina (sic). En las discusiones, según dejó trascender un senador oficialista, se estaría considerando incluso la promoción del pijcheo (o acullico) de coca en Estados Unidos y los países europeos21.

La última línea de acción propuesta en la Estrategia del Gobierno de Morales vuelve a los cauces habituales de la construcción de infraestructura para el desarrollo con fondos públicos o donaciones.

Esta estrategia ha sido objetada por la Junta Interamericana de Fiscalización de Estupefacientes (JIFE), cuyo Informe Anual 2007 resalta el hecho de que muchas de sus propuestas transgreden la normativa acordada en las convenciones internacionales, y advierte a los países que cooperan con Bolivia asegurándose de que dicha normativa sea respetada.

De particular relevancia es el párrafo siguiente, que puede considerarse como un retroceso, ya que se pide afectar incluso el consumo culturalmente aceptado22:

476. La Junta observa con preocupación que la estrategia trata el tema del masticado de la hoja de coca de una manera que no está de acuerdo con las obligaciones de Bolivia bajo los tratados internacionales de control de drogas, de los que el país es signatario. La Junta exige que el Gobierno de Bolivia cumpla con sus obligaciones internacionales tomando medidas que prohíban la venta, el uso y los intentos de exportar hoja de coca para propósitos que no estén considerados en los tratados internacionales de control de drogas (traducción del autor).

El Informe Anual 2008 reitera los mismos conceptos con un tono más firme en sus advertencias, demostrando que las gestiones diplomáticas bolivianas no han tenido resultado alguno en este tema. Una delegación especial asistió a las reuniones de la JIFE pero por los resultados parece que no pudo presentar argumentos y evidencias convincentes acerca de las razones por las cuales propone cambiar la política antidrogas o los compromisos internacionales asumidos.

Es posible que el fracaso de las gestiones bolivianas se deba a la improvisación de sus planteamientos y a la escasa importancia que se le ha dado a la preparación de la documentación científica que debería acompañar sus propuestas, sobre todo considerando que las mismas se oponen a lo ya acordado y que tiene la fuerza inercial del hábito23.

La relación con Estados Unidos es –ha sido siempre– fundamental en este tema, y quizás sea la clave que permita entender la estrategia que está siguiendo el Gobierno boliviano. Al momento de escribir este ensayo, las relaciones diplomáticas entre los dos países están en su nivel más bajo desde los años 1940. El embajador Philip Goldberg fue declarado persona non grata por el presidente Morales el 10 de septiembre de 2008, y debió abandonar el país precipitadamente, acusado de intromisión política en los asuntos internos de Bolivia24. La Casa Blanca respondió de la misma manera, de modo que desde entonces no hay relación a nivel de embajadores. El 16 de septiembre, el presidente Bush informó al Congreso que el Gobierno de Bolivia no cooperaba en materia de lucha antidrogas, y “descertificó” al país.

El proceso de (des)certificación lleva mucho tiempo en el Departamento de Estado y de buena fuente se sabe que Goldberg recomendó reiteradamente que no se colocara a Bolivia en la lista de países que no cooperan con la política antidrogas de Estados Unidos, a pesar de las provocaciones verbales de funcionarios del Gobierno y del propio presidente Morales. De ahí que no es improbable que la expulsión de Goldberg, de la cual el canciller boliviano se enteró telefónicamente con posterioridad al anuncio público del Presidente, hubiera sido precipitada para desencadenar la “descertificación” con el fin de presentarla ante la opinión pública como una represalia política, tal como se lo hizo poco después. El motivo real pudo haber sido el de proteger al Gobierno de las protestas que desencadenaría la suspensión de las preferencias comerciales del Acuerdo de Promoción Comercial Andino (ATPDEA) otorgadas por Washington, que era el mecanismo de apertura de mercados condicionado al desempeño en la lucha contra las drogas, y en base al cual se había desarrollado en los últimos años una pequeña base industrial en la ciudad de El Alto. El 26 de septiembre el Gobierno de Estados Unidos comunicó su decisión de suspender el ATPDEA.

El tema había estado causando inquietud en los empresarios y trabajadores de las empresas exportadoras, que desde hacía varios meses acusaban al Gobierno de no hacer esfuerzos para mantener el ATPDEA o en su caso avanzar hacia un tratado de libre comercio, al que los sectores nacionalistas radicales del Gobierno se oponen abiertamente. Con este tensionamiento político, el Gobierno pudo desplazar la culpa hacia “el imperio”, evitando que las protestas erosionaran su popularidad en esa ciudad, que es su principal bastión electoral.

Ya antes de la expulsión de Goldberg el Gobierno había avalado una acción de los sindicatos cocaleros en contra de la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID), cuyas operaciones fueron rechazadas en el Chapare, y prohibió vuelos de observación que la DEA solicitó realizar. El 2 de octubre, el presidente Morales, en una nueva decisión personal, ordenó suspender los sobrevuelos de la DEA, y el 1° de noviembre, durante un acto en los cuarteles de la FELCN en el Chapare, informó que había decidido expulsar a la DEA de Bolivia, dando a sus funcionarios 90 días para abandonar el país.

No puede decirse que estas decisiones fueran inconsistentes con la historia del movimiento cocalero y del mismo Presidente, pues su ascenso político estuvo precisamente basado en el enfrentamiento a las políticas impulsadas por Estados Unidos. De ahí también que estos hechos fueran presentados como pasos en la “recuperación de la soberanía”, que es uno de los leit motiv de la política gubernamental.

Para el discurso anti-imperialista resulta fundamental un distanciamiento de Estados Unidos, y el Presidente Hugo Chávez, principal aliado internacional del Gobierno de Morales, no tardó en aprovecharlo y expulsó al embajador de Estados Unidos en solidaridad con Bolivia.

Es también posible que, en el cálculo de los dirigentes gubernamentales estuviera presente el calendario electoral americano, pues hasta el presidente Morales expresó la esperanza de que el cambio de administración permitiera redefinir de manera integral y rápida las relaciones entre ambos países y los acuerdos que las viabilizan. La llegada de Barack Obama a la presidencia de Estados Unidos fue recibida con beneplácito en Bolivia, pero hasta ahora no se ha avanzado en la esperada recomposición.

Mientras tanto, el Gobierno estadounidense ha mantenido la cooperación logística a las fuerzas de interdicción aunque con el retiro de la DEA se ha retirado también parte del equipamiento que se utilizaba para brindar apoyo de inteligencia.

Estas hipótesis y la descripción analítica de la estrategia antidrogas que sigue el gobierno del presidente Morales muestran que en este campo, como en muchos otros, se imponen las prioridades ideológicas antes que los objetivos prácticos, y que en tal caso aparentemente se presta poca atención a las consecuencias efectivas, esperadas y no esperadas, que pueden tener las decisiones que se toman25.

VI. Las tendencias de la droga

La actual política gubernamental, sintetizada en el slogan “coca sí, cocaína no”, explica el bajo ritmo de erradicación combinado con un aumento de los operativos policiales, como puede observarse en los gráficos A.1 y A.3. Los operativos policiales tienen el propósito fundamental de aumentar el riesgo para los productores ilegales, desalentando su actividad. Ellos han ido en ascenso continuo desde 2001 y aumentaron a un ritmo mucho más acelerado entre 2005 y 2007, pero han declinado en 2008, sobre todo desde el mes de mayo. La erradicación de cultivos ilícitos ha disminuído desde el año 2002 y en el período de Morales ha mantenido el mínimo de compromisos internacionales en un proceso que se intensifica hacia la mitad del año26.

Las tendencias mostradas por los operativos policiales se reflejan en resultados de fábricas y pozas destruidas, incautaciones de droga y detenciones. El gráfico A.2 muestra que, efectivamente, así ha sido. La cantidad de fábricas y de pozas de procesamiento de coca ha aumentado casi continuamente. También lo han hecho, aunque más lentamente, las detenciones. Lo que es muy notable es la forma exponencial del crecimiento de incautaciones de clorhidrato de cocaína, especialmente a partir del año 2006. De hecho, la cantidad de cocaína que se incauta en Bolivia se ha más que duplicado cada año en lo que va del período de gobierno del presidente Morales, pasando de media tonelada en 2005, a 7.2 toneladas en 200827.

Los reportes de la Fuerza Especial de Lucha contra el Narcotráfico señalan que una parte importante de esa cocaína refinada es capturada cuando está en tránsito por Bolivia, pasando del Perú hacia el Brasil o la Argentina. Pero también se ha detectado la incorporación de tecnología colombiana en las fábricas que se destruyen, especialmente en las zonas urbanas y en las áreas rurales tradicionales, en las que no se produce coca, lo que sugiere que esa dinámica de incautaciones refleja también una explosiva expansión de la actividad del narcotráfico en las etapas superiores de producción y refinamiento de la droga. Esto parece haber ocurrido de manera más intensa en el año 2008, por lo que podría anticiparse que la situación se pondrá más difícil en el futuro inmediato.

El comportamiento de los precios de la coca corrobora la hipótesis del aumento de la actividad ilegal. Desde mediados de 2006 se observa un continuo crecimiento en los precios de la hoja de coca, lo que sugiere que la demanda, en su mayor parte proveniente de los productores ilegales, está creciendo más rápido que la oferta.

Las condiciones económicas que hicieron del cultivo de coca un componente básico de las opciones de diversificación de los campesinos del Chapare han vuelto a mejorar, y el entorno institucional parece todavía más positivo para dicha actividad. La mayor limitación que tiene esta industria hoy, a diferencia de los años 1980, es que tiene mayor competencia de los productores peruanos y colombianos.

Los indicios preocupantes no se encuentran solamente en las estadísticas globales sino en la profusión de eventos que registra la prensa y que muestran una creciente penetración del narcotráfico en las actividades económicas y políticas del país. En julio de 2006 se hallaron 3,3 kg de droga en el equipaje de Freddy Terceros, asesor del Presidente del Senado, Santos Ramírez. Viajaba con una carta de recomendación del mismo y tenía la droga en una maleta de doble fondo. El asesor legal de la Presidencia de la República comentó que se trataba de un complot (La Razón, 4 de agosto de 2006). Actualmente Terceros está en libertad.

En septiembre de 2006 murieron dos campesinos (Ramber Guzmán y Celestino Ricaldis) en un enfrentamiento con los uniformados cuando éstos iban a erradicar en la zona de Vandiola que los colonos (y los historiadores) defienden como tradicional (Meruvia 2000). En mayo de 2008, en el pueblo de Epizana, fueron linchados tres policías que aparentemente extorsionaban a los traficantes. Estos hechos podrían estar conectados porque Epizana es la principal vinculación de Vandiola con los mercados, y la policía observó que ni siquiera la coca legal que se cultiva en esa zona pasa por el pueblo. Todo indica que el área está dominada por actividades ilegales.

No es la única. En septiembre de 2008, en 3 días de operativos realizados en el Valle Alto de Cochabamba, una zona agrícola tradicional sin cultivos de coca, se destruyeron 163 fábricas, pero sólo se detuvieron a seis personas. Las comunidades protegieron a los operadores de todas ellas. En 98 de esas pequeñas fábricas se encontró tecnología colombiana, que tritura las hojas de coca para acelerar el proceso de fabricación utilizando maquinaria. Por esos días se destruyeron 47 fábricas similares en la ciudad de El Alto.

Como se anticipó al comenzar este texto, en enero de 2009, en una sola comunidad cerca de Cochabamba, Pantipata, se destruyeron 115 fábricas de cocaína pero la policía tuvo que abandonar el lugar ante el asedio de los comunarios (Los Tiempos, 31 de enero de 2009). Todas eran de tecnología colombiana, muy sencilla pero con la ventaja de ser semiportátiles y maquinizadas. La FELCN reportó similares situaciones en comunidades rurales tan diversas como Luzareta, en Potosí (La Prensa 22 de enero de 2008), Quena Hualluni y Lloquepongo, en el altiplano, y el ayllu Qaqachacas, en los límites entre Potosí y Chuquisaca, donde se decomisaron 105 kg de 40 fábricas, de las cuales 30 tenían tecnología colombiana (La Razón 22 de octubre de 2008).

En septiembre de 2008 se detuvo en el Chapare a Elva y Juana Terán, y a Tomás González. Ellas son hermanas y él cuñado de Margarita Terán, dirigente del MAS y de los sindicatos de mujeres campesinas del Chapare. Tenían en su casa 147 kg de clorhidrato de cocaína, dinero y joyas. Esta dirigente, que no ha sido imputada en este caso, era muy cercana al Presidente Morales en sus tiempos de diputado y dirigente sindical, y fue constituyente en la bancada oficialista. Otro hermano suyo, Fortunato, trabajaba como agente antinarcóticos en Cochabamba (La Razón, 27.09.08).

Y hace poco, en febrero de 2009, el abogado y dirigente del Movimiento al Socialismo (MAS), Víctor Ferrada, fue detenido cuando se descubrió en su casa un paquete con 3,9 kg de cocaína (Los Tiempos, 18 de febrero de 2009). Por supuesto, estos indicios de corrupción no afectan solamente al partido de Gobierno sino a funcionarios y autoridades de diverso nivel, como el inspector de Bienes Incautados de San Matías Jesús Román, a quien detuvieron con 30 kg de cocaína (El Deber, 1 de octubre de 2008) o el ex fiscal Alberto Pozo, a quien le decomisaron un camión con 14 toneladas de ácido sulfúrico (El Deber, 7 de febrero de 2009), que ilustran la extensión y magnitud del problema.

VII. Conclusiones

No se podrá encontrar una solución viable a los problemas planteados por la producción y consumo de drogas si no se reconocen los hechos en su plena dimensión, evaluando los riesgos de lo que se hace o deja de hacer, y tomando en cuenta los resultados inesperados en un análisis temporal y espacialmente amplio como para comprender cada caso en su interacción con los demás.

En esta perspectiva, aunque nos hemos concentrado en describir analíticamente lo que sucede en Bolivia, su consideración como un caso específico del área andina apunta a contribuir a la reflexión del problema en su dimensión global.

La democracia boliviana está seriamente amenazada y las perspectivas del desarrollo también. Aunque hay votaciones frecuentes y las autoridades nacionales fueron elegidas con un apoyo extraordinariamente elevado, las instituciones que controlan el abuso del poder y defienden los derechos ciudadanos se han debilitado y las normas informales, basadas en la fuerza transitoria de grupos de poder, predominan sobre las formales. La puesta en vigencia de una nueva Constitución, en esta dinámica, representa un punto culminante en las transgresiones a la ley de quienes la impulsaron y abre un nuevo período de incertidumbre. Para evaluar el estado de la democracia en Bolivia bastaría concentrar la atención no en la participación electoral sino en la independencia y la fortaleza de los tribunales. Entonces se vería que no existe un Tribunal Constitucional, que los fiscales son interinos y designados de acuerdo al favor político, que el Consejo de la Judicatura ha dejado de funcionar y que la Corte Suprema de Justicia está sometida a fuertes presiones del Gobierno. Y aunque éste cuenta con mayoría absoluta en el Congreso, ha optado por ignorarlo a la hora de nombrar a los funcionarios de las entidades estatales, remarcando así su desprecio por los procedimientos y las propias instituciones. Todo indica que hay un propósito deliberado de subversión del orden institucional, al que se atribuyen todas las responsabilidades y culpas del estado de pobreza e injusticias que vive una gran mayoría de los bolivianos.

La energía política vital de este proceso proviene de los campesinos cocaleros, aglutinados en torno a su líder, el presidente Evo Morales. Ellos surgieron a la vida política, irradiaron su fuerza simbólica y ganaron representatividad nacional a partir de la resistencia a la erradicación de la coca. Son, en gran medida, un resultado de esa política.

La prohibición de cultivar el arbusto de coca, y los intentos por prohibir el consumo de la hoja de coca, marginaron a decenas de miles de campesinos y motivaron la solidaridad de centenas de miles de bolivianos que los sabían pobres y enfrentando una política que se había decidido lejos de su realidad e indiferente a su historia y cultura. La defensa de la coca concentró varias dimensiones. Fue la defensa de medios de vida, de tradiciones culturales, de soberanía nacional. Y Evo Morales asumió poco a poco la representación de los pobres, de los indios y de la nación.

Su victoria electoral en 2005 fue anticipada ya con un cercano segundo lugar en 2002 y, sobre todo, por la manera en que los gobiernos que precedieron al de Morales fueron bloqueados y asediados, ya sea que enfrentaran la insurgencia con la ley y las fuerzas del orden, como en el caso de Sánchez de Lozada, o con la contemporización y el diálogo, como fue en el caso de Mesa. La victoria que se creyó lograr durante la administración Bánzer-Quiroga, con la erradicación de una gran parte de la coca excedentaria y el desafuero de Morales del Parlamento, fue transitoria y a la larga contraproducente28. En ese momento se anticipaba ya que la comunidad internacional y el Gobierno de Estados Unidos endurecerían sus posiciones, presionando a Sánchez de Lozada y limitando sus márgenes de acción, lo que efectivamente ocurrió, siendo por tanto también responsables de lo ocurrido en octubre de 2003. Mesa disfrutó de más tolerancia pero los hechos posteriores demostraron que era demasiado tarde. La ascensión de Evo Morales a la presidencia impuso una nueva realidad: los cocaleros ganaron la batalla de la erradicación.

Pero Morales no ha logrado diseñar ni implementar una estrategia clara que dé sostenibilidad a su defensa de la coca. En realidad, se ha adherido a la lógica prohibicionista reiterando la idea de que la cocaína es un problema occidental y ajeno a los bolivianos y reclamando la “responsabilidad compartida” en el control de las drogas. En ese orden, el compromiso boliviano sería el de evitar la expansión de los cultivos y cooperar en la represión al narcotráfico, a cambio de que se le permita autorizar una extensión mayor de cultivos de la hoja de coca.

En sus tres años de gobierno no ha logrado formalizar esa propuesta de ninguna manera y en ningún documento o acuerdo de alcance internacional29. Y tampoco lo ha hecho en la normativa boliviana, hacia la cual ha mostrado la posición ya descrita y que no ha hecho excepción ni con la coca. Fuera del artículo de la nueva Constitución ya citado al comenzar este documento, la ley vigente todavía limita a 12.000 ha de cultivo legal y declara ilegales todos los cultivos fuera de los Yungas de La Paz. La autorización del cato por afiliado sigue normada por un “acuerdo” político entre el gobierno y los cocaleros, firmado en términos ambiguos durante el Gobierno de Mesa, y que se regula por resoluciones de asamblea y exigencias personales de Evo Morales en su doble condición de Presidente y de máximo dirigente sindical de los cocaleros.

Un estudio de situación a poco de comenzar la gestión de Morales anticipó que los cultivos crecerían poco durante su Gobierno, no solamente por las recomendaciones del Presidente, sino simplemente porque Bolivia, para los traficantes, “ya no es un productor de bajos costos”, como lo señaló Reuter (s.f.). Y aunque él pensaba que Morales podría lograr su principal objetivo político de acabar las fracturas sociales en Bolivia sin empeorar su situación en el mundo, creía también que esto dependería de las reacciones de la comunidad internacional.

Los datos que hemos recogido en este documento respaldan esas conclusiones pero sólo parcialmente. Los cultivos han crecido muy poco y en gran medida se han cumplido las metas de erradicación sin violencia. Pero se ha demostrado también que el debilitamiento institucional es un factor de influencia determinante en el desarrollo de la industria ilegal, y en ese campo la situación se ha deteriorado mucho en Bolivia, sin que otros factores que también influyen en el surgimiento y desarrollo de la industria de la droga hubieran desaparecido.

En un trabajo anterior sobre el tema sugerí que el desarrollo de las actividades ilegales, definidas como tales por acuerdo o imposición política (que es sin duda el punto de partida), estaba en directa correspondencia con tres factores o variables: a) la inestabilidad política o debilidad institucional; b) la legitimación cultural o comunitaria de las mismas; y c) la relación entre altas expectativas y pocas oportunidades para satisfacerlas, especialmente para los más jóvenes (Laserna 2003). De acuerdo a ese modelo, era previsible que sucediera lo que está sucediendo, porque no son factores que actúan en una sola dirección sino que se influyen y refuerzan mutuamente, como lo queremos ilustrar en el siguiente gráfico, especialmente en la sección superior del mismo.

Tomando en cuenta este modelo, y reconociendo que los datos verifican en buena medida su funcionamiento, podría anticiparse que en la victoria de los cocaleros bolivianos está el germen de su derrota, de la misma manera que lo estuvo, y por las mismas razones, en la victoria de los erradicadores a comienzos de los años 2000. La derrota de los cocaleros estará medida por el crecimiento del poder y del control del excedente económico en los grupos delincuenciales, cuyo fortalecimiento debilitará el apoyo social que tienen y erosionará también la legitimidad de su causa, a tiempo de renovar las condiciones de su marginalidad económica. Además, obviamente, de afectar de manera severa la gobernabilidad.

Admitiendo entonces que los éxitos de erradicación e interdicción no han sumado para garantizar el éxito de la política, y que una liberalización parcial y en condiciones de ambigüedad normativa puede exacerbar los daños, es fundamental buscar opciones más prácticas, que permitan a nuestras sociedades controlar la producción y el consumo de drogas, y reducir el daño que ellas (y su prohibición absoluta) causan a la salud, a las libertades políticas y al bienestar económico de las personas30.

En esa perspectiva, el tema nodal sigue siendo el de la definición política de lo que es y no es prohibido, porque es ahí donde se plantean las condiciones básicas que empujan las actividades ilegales hacia las sociedades o regiones en las que resulta más rentable, o menos riesgoso, ejercerlas. Y esas sociedades o regiones son las más vulnerables a su presencia, la cual a su vez renueva las condiciones que las hicieron vulnerables en primer lugar, bloqueando no sólo la posibilidad de éxito de la misma prohibición, sino también, lo que es más grave, las del desarrollo y la democracia, es decir, las del bienestar posible.

Criticar la prohibición no implica favorecer la liberalización pues, como hemos visto, ella también puede generar resultados indeseables para la sociedad. El desafío está en redefinir los problemas de acuerdo a las complejas condiciones en que se presentan, y tratarlos de una manera práctica y realista. Las experiencias históricas sugieren que la regulación y la inclusión formal de las actividades humanas en los sistemas institucionales son mucho más eficientes que las prohibiciones para controlar los daños. Esto es, en el fondo, lo que necesitamos alcanzar.

Así entonces, y a partir de la información analizada en este documento y de las conclusiones anteriores, podría considerarse la pertinencia de discutir y evaluar las siguientes recomendaciones: