El páramo reformista E-Book

Eduardo Dargent

• Herausgeber: Fondo Editorial de la PUCP
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Serie: Zumbayllu
• Sprache: Spanisch

Seitenzahl: 148

Veröffentlichungsjahr: 2021

Beschreibung

El propósito de El páramo reformista es entender qué nos hace resistentes al cambio. Si asumimos esta dificultad, quizás comprendamos por qué toda reforma debe ser sostenida y evaluada de manera permanente. Antes de creer en una transformación súbita y radical o pensar que solo se trata de reemplazar a quienes gobiernan, el autor busca convencernos de que este proceso es un camino cuesta arriba, en el cual es mucho más fácil fracasar que tener éxito. Este diagnóstico pesimista no es un llamado al cinismo o al quietismo, todo lo contrario: quiere contribuir con la construcción de una demanda ciudadana por reformas, darle urgencia y realismo a este reto.

Leseprobe

Eduardo Dargent Bocanegra es abogado por la PUCP, máster en Filosofía Política por la Universidad de York, Reino Unido, y doctor en Ciencia Política por la Universidad de Texas en Austin. Es profesor del Departamento de Ciencias Sociales y director de la Dirección Académica de Relaciones Institucionales (DARI) de la PUCP, y columnista del diario El Comercio. Sus temas de investigación son la política de las políticas públicas, economía política, el Estado en América Latina y partidos políticos. En 2009 publicó Demócratas precarios; en 2012, El Estado en el Perú: una agenda de investigación; y, en 2016, Technocracy and Democracy: The Experts Running Government.

El páramo reformista

Un ensayo pesimista sobre la posibilidad de reformar al Perú

Serie Zumbayllu 1

© Eduardo Dargent Bocanegra

© Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2021

Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú

[email protected]

www.fondoeditorial.pucp.edu.pe

Imagen de portada: Andrea Lértora, Bandera, 2014 Técnica: colores acuarelables y tintas

Caricaturas: Heduardo. Fuente: diario El Comercio

Diseño de logo de serie: Augusto Patiño

Dirección de Comunicación Institucional (DCI) de la PUCP

Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición: Fondo Editorial PUCP

Primera edición digital: mayo de 2021

Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.

Las opiniones vertidas en este libro son de entera responsabilidad de su autor.

Hecho el Deposito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú: 2021-04917

ISBN: 978-612-317-654-9

Contenido

Presentación

Agradecimientos

IntroducciónEl barril y las manzanas

1El reto de reformar un Estado débil

2Tres actores insuficientes

Los conservadores populares: la altisonancia sin reformas

Los libertarios criollos: prohibido regalar pescado

Los izquierdistas dogmáticos: la confianza es peligrosa

3Del vladivideoal codinome. O un barril que se defiende

ConclusiónCoaliciones de reforma y demanda ciudadana

Referencias

Para Ignacio y Agustina, entrañables camaradas de encierro.

Presentación

«El canto del zumbayllu se internaba en el oído, avivaba en la memoria la imagen de los ríos, de los árboles negrosque cuelgan en las paredes de los abismos».

José María Arguedas, Los ríos profundos

¡¡¡Zumbaylu!! ¡¡¡Zumbaylu!!!, resuenan los gritos alborotados que sacan al niño Ernesto de la desazón, la melancolía, la soledad, el aislamiento y la incertidumbre que lo agobian en el internado donde lo ha dejado abandonado su padre.

¡¡¡Zumbayllu!!! ¡¡¡Zumbaylu!!!

¿Qué podía ser el zumbayllu?

El zumbayllu da título a uno de los capítulos más hermosos de Los ríos profundos. Como explica la estudiosa Isabelle Tauzin-Castellanos: «es un trompo al que Ernesto atribuye poderes mágicos. La danza del juguete restablece la comunicación entre los alumnos mientras lo contemplan, alzando el vuelo y bañado por la luz del sol»1.

Un trompo que da vueltas interminables sobre su eje. Y en su incesante movimiento, canta. Y en su incesante movimiento, brilla. Y en incesante movimiento, recoge la luz. Nos lleva del pasado al futuro, comunica, dialoga.

El Fondo Editorial PUCP presenta una nueva serie de ensayos cortos, en un formato de bolsillo y a un precio asequible, con el fin de que la voz de nuestra comunidad llegue a todas las personas que aman al Perú.

En el año del bicentenario les presentamos nuestra serie Zumbayllu.

Fondo Editorial PUCP

1El otro curso del tiempo. Una interpretación de Los ríos profundos. Lima: Instituto Francés de Estudios Andinos y Lluvia Editores, 2008, p. 34.

Agradecimientos

Muchas gracias a Heduardo, por su generosidad al ceder las caricaturas que ilustran el libro. A Andrea Lértora, por una portada precisa. A mi colega Jonathan Clausen, quien me hizo el enorme favor de leer el trabajo en detalle cuando solo le pedí una mirada rápida a un par de secciones. Gracias también al equipo del Fondo Editorial por su cuidado de la edición. Por supuesto, todo lo dicho es solo responsabilidad mía.

«Hay una opinión extendida entre nosotros que afirma que la corrupción es uno de los principales problemas que afrontamos como organización social. El símil que nos permite acceder a esta opinión es el del barril de manzanas. Suponemos que, así como un barril de manzanas muchas veces contiene algunas que están podridas, así también una institución muchas veces contiene algunos individuos corruptos. La ilusión que nos convence y que hace tolerable el símil es que si extraemos las manzanas podridas es posible reestablecer lo que juzgamos es el orden natural del barril: un conjunto de manzanas rojas, saludables, nutritivas. Similarmente, si extraemos a los individuos corruptos nos quedamos con una institución armoniosa, funcional, eficiente. No hay nada malo pues con el barril, son ciertas manzanas individuales las que estropean todo. Lo mismo sucede con las instituciones. No hay nada malo con el Congreso, con la iglesia, con el ejército…son ciertos congresistas, curas y militares los que les dan un mal nombre a las instituciones. Por supuesto, la extensión natural de todo esto es que no hay nada malo con el Perú como Estado, son algunos “malos” peruanos a quienes debemos separar. […] Yo comienzo a sospechar de este símil y, estoy seguro, algunos de ustedes también. Comienzo a sospechar que no son las manzanas, sino que es el barril lo que está podrido».

Mario Montalbetti, «El barril y las manzanas»Cualquier hombre es una isla: ensayos y pretextos

IntroducciónEl barril y las manzanas

El 15 de diciembre de 2016 el Congreso de la República censuró al ministro de Educación Jaime Saavedra. La excusa fue una supuesta compra ilegal de computadoras en una dependencia de su ministerio. La razón de fondo fue dar una imagen de poder por parte del partido Fuerza Popular y echar al único ministro que había logrado pasar al nuevo gobierno de Pedro Pablo Kuczynski desde el gobierno de Ollanta Humala (2011-2016). Curiosamente, en campaña, Keiko Fujimori, la lideresa de dicho partido, había prometido la continuidad de Saavedra y de la reforma educativa que el ministro dirigía de ser elegida presidenta. No obstante, en pocos meses, ella y su bancada le cortaron la cabeza.

Esta censura ilustra lo vulnerables que son los procesos de reforma en nuestro país. Pocas veces la educación ha estado tan presente en la agenda nacional como con la reciente reforma educativa. La educación era, desde hace décadas, un tema secundario, una referencia retórica en un ministerio más relevante en el pasado por las huelgas del sector que por su prioridad en la política pública. En el discurso público se mencionaba a la educación como la base del desarrollo, la clave para construir capital humano, pero los gobiernos no acompañaban la perorata ni con dinero ni con profesionales para que condujeran una mejora integral. La reforma iniciada con Saavedra unos años antes amplió presupuestos, reforzó equipos y lanzó modificaciones de fondo en el ministerio. Era una reforma que no se basaba en la promesa de cambio espectacular, sino en la construcción de capacidades y el fortalecimiento gradual del ministerio para hacerla sostenible. Con buen trabajo de comunicación lograron atraer la atención del público y darle al tema cierta atención noticiosa. Todo ello muy difícil en un país donde los relevos de ministros, y especialmente los de educación, suelen detener procesos de cambio y modificar la agenda radicalmente. Además, los principios que guiaban el cambio de política debilitaban ese mantra noventero que nos repite que las soluciones privadas son siempre mejores que las públicas. Se recuperaba, así, la idea de que sin una educación pública de calidad difícilmente podrían atacarse los problemas de nuestro sistema educativo.

El aplauso en varias conferencias y diversos reportajes celebratorios en medios de comunicación mostraban un consenso amplio sobre la reforma entre las élites. No pretendo minimizar los problemas que subsistían o posibles errores de los reformadores, solo quiero recordar cómo incluso los críticos de buena fe reconocían que esa priorización en la agenda pública y en el presupuesto era clave para el avance. El balance era altamente positivo. El ministro había logrado colocar el tema en el centro del debate de políticas. La educación era un problema político que estábamos enfrentando.

Y, sin embargo, Saavedra fue defenestrado en pocos días, tras una campañita que al principio parecía inocua. Una acusación por una supuesta compra irregular, lejanísima a la decisión del ministro —y que si fuera causal de censura no dejaría ministro en pie en el Perú— fue la excusa. En ese ataque no estuvo solo el fujimorismo. Por un lado, estaba un sector de la izquierda incapaz de valorar la relevancia de la reforma y, más bien, atrapado en sus fidelidades a intereses gremiales en el sector educación. Parte de la bancada del Frente Amplio debutó en las ligas parlamentarias reproduciendo viejas taras de la izquierda peruana, invocando la necesidad de un gran cambio educativo y señalando los límites de la reforma «neoliberal» en curso, pero sin una agenda concreta alternativa de reforma y sin reconocer lo avanzado. Tampoco mostraron entusiasmo por defender la reforma un grupo de libertarios mediáticos; todo lo contrario. Para estos libertarios las reformas del ministro eran un paso de vuelta hacia el estatismo, un afán de controlar la libertad creativa de las instituciones educativas privadas. Ese grupo, vocal desde distintos medios, seguía atrapado en debates absurdos de la década de 1990, sin reconocer los enormes límites de estas recetas privatizadoras en nuestro país años después de haber sido implementadas.

Quienes desde el sector empresarial aplaudieron al ministro en reuniones y eventos casi no se movilizaron para defenderlo, seguro temerosos de que un choque entre el Ejecutivo y el Legislativo pudiese dañar el «crecimiento económico». En cambio, si se hubiera hablado de afectar intereses empresariales o hacer reformas que califiquen de «estatistas», hubiesen sacado los misiles; la reforma educativa, un tema clave para lograr que ciudadanos y ciudadanas tengan mejores capacidades para su desarrollo personal, no valía el esfuerzo de una defensa firme desde el empresariado. El presidente de la Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (Confiep), a título personal, criticó la interpelación y la censura, pero no hubo presión desde los gremios. Incluso congresistas de la bancada de gobierno prefirieron mirar a otro lado y hasta criticar al ministro. Saavedra cayó y se debilitó la reforma. No la liquidó, pues todavía continúan varias de sus políticas, pero le restó visibilidad y la centralidad que alcanzó en la agenda pública. Y nos mostró, una vez más, que en el Perú las reformas son muy frágiles, incluso en un tema en el que existe amplio consenso.

Este ensayo trata sobre la dificultad de hacer reformas y la urgencia de realizarlas en una democracia precaria como la nuestra. Presenta una mirada muy pesimista sobre las posibilidades de realizar reformas de fondo para construir una mejor institucionalidad para el desarrollo. Mi intención no es convencerlos de lo que es obvio: sabemos que hacer reformas en el Perú, y en los países en desarrollo en general, es muy difícil. Tenemos académicos y burócratas para quienes lo que se dice aquí no será novedoso. Lamentablemente, en la esfera pública, este tema suele ser presentado en forma más sencilla, como un problema de malos y buenos que hace pensar que, rotas ciertas barreras, los cambios son posibles. Mi intención es invitarlos a comprender la profundidad del problema, la magnitud del reto; mostrarles que va mucho más allá de voluntades o personas. El ensayo explica por qué es tan difícil hacer reformas sustantivas, discute los límites que enfrentamos para lograr que estos cambios tengan la profundidad necesaria, disecciona la insuficiencia (o falta de interés en estos temas) de nuestras élites políticas y económicas para reformar, especialmente la de tres actores políticos «típicos», y muestra la forma en que el statu quo se defiende de dichos esfuerzos de cambio. Como verán, muchos de los que hablan sobre reforma y desarrollo en el Perú, sea por interés o desconocimiento, minimizan la magnitud política de estos retos.

Si bien mi foco estará en esta dificultad de hacer reformas, quiero convencerlos de algo que también debería ser obvio, pero que no lo es tanto: estas reformas profundas para construir mejores instituciones son urgentes, no basta con lo que tenemos para producir más bienestar. Seguir en este curso nos mantiene en la mediocridad, produce un sistema con débil legitimidad e incluso abre la puerta a reversiones hacia políticas fallidas. Sin reformas no será posible salir de una serie de trampas y taras que nos hacen una sociedad desigual, insuficiente, precaria. Discutiré lo que considero son algunos de esos cambios urgentes y necesarios para un mejor desarrollo político y económico; una lista de temas de consenso que deberían ser la base de un proyecto de mejora institucional para el desarrollo; en especial, la centralidad que deberían tener la reforma del Estado, políticas de educación, salud, diversificación productiva y aumento de empleo. Ello permitirá reforzar los dos puntos principales del ensayo: reformar es muy difícil y lo que tenemos hoy no alcanza, mucho más es necesario.

No me centraré, sin embargo, en el contenido detallado de estas reformas. No pretendo presentarles recetas mágicas para el desarrollo, pues no las tengo, ni tampoco creo en ellas. Sé lo suficiente sobre desarrollo para conocer por qué distintas formas en que se le ha buscado en el Perú han sido claramente insuficientes para ese objetivo y creo conocer esas recetas de consenso que discutiré, pero no soy un técnico que pueda darles una ruta completa y detallada. Considero, además, que esta idea de recetas claras es una forma inadecuada de ver el desarrollo en nuestros días. Los estudios sobre desarrollo muestran que cambios positivos y sostenibles tienen mucho más de pragmatismo, humildad y ensayo-error que de modelos dogmáticos; antes que por recetas milagrosas, el proceso pasa más por conocer los límites y oportunidades que enfrenta cada país para construir capacidad estatal, humana y promover esas potencialidades2.

Sin negar, entonces, que hay algunas «buenas» instituciones básicas para países de ingreso medio como el nuestro y mucho que aprender de nuestros ensayos fallidos, le pongo más atención al fortalecimiento de un Estado que pueda implementar leyes y políticas, muchas de las cuales ya existen en nuestro país (es decir, fortalecer instituciones antes que «adoptar» nuevas). Me interesa, más que dar una lista precisa, mostrarles que incluso estas reformas básicas, que tienen harto consenso local e internacional, consideradas necesarias para un mejor país y que estarán en la base de todo cambio sustantivo, serán resistidas y muy difíciles de implementar.

Nuestras últimas décadas muestran bien que estamos en una trayectoria insuficiente, el piloto automático y su fe en el mercado no alcanzan sin otros ajustes. El reciente boom de recursos minerales, el mejor momento para el modelo económico adoptado en la década de 1990, y el contrasuelazo que nos ha dado la pandemia de la COVID-19 nos enseñan los límites de esta trayectoria iniciada para lograr un salto cualitativo para nuestro bienestar y para mejorar sustantivamente la calidad de nuestro Estado. Sí, las reformas cuestan, y el crecimiento económico, el control del déficit fiscal y la estabilidad macroeconómica son una condición necesaria para impulsarlas. Y, en general, un país pequeño como el nuestro hace bien en mirar al mercado internacional como un motor crucial para el desarrollo, cosa que se promovió con este modelo. Sin esa base material no podemos sostener y construir un Estado más efectivo, autónomo y presente en el territorio. No hay que ningunear lo que hoy consideramos normal pues mañana podríamos extrañarlo.

Sin embargo, debería ser igual de claro que el modelo peruano requiere reformas para que produzca un bienestar más general y mejoras sustantivas3. Por un lado, porque el crecimiento es con frecuencia ciego ante procesos de debilitamiento institucional y del Estado. El fortalecimiento institucional y estatal no va necesariamente de la mano con el crecimiento económico. Basta ver el segundo gobierno de Alan García (2006-2011), en el que un crecimiento muy alto empujado por los precios de los minerales en el mercado mundial no promovió el desarrollo institucional, sino, por el contrario, una involución en algunos ámbitos: debilitamiento de la capacidad reguladora del Estado, aumento del peso de actores privados por encima de la ley, retroceso en la legitimidad de las burocracias4. Las bonanzas también traen maldiciones, como nos enseña una larga literatura sobre la maldición de los recursos. Pero además, como ya habían alertado varios autores locales, porque sin mejoras en otras dimensiones, este crecimiento no tendrá un impacto más amplio5.

El modelo como está ahora no desarrolla actividades y sectores que puedan generalizar el bienestar y la riqueza de manera más extendida. Como se discute más adelante, al señalar los límites de las recetas libertarias criollas para el desarrollo, sin un Estado autónomo, burocracias capaces de regular efectivamente al sector privado, pero también de dialogar y cooperar con él, una mejor oferta educativa que incremente las capacidades de la ciudadanía, inversión en tecnología, promoción de productos que tengan valor en mercados internacionales y den empleo, estas oportunidades serán limitadas. Si no se invierte en educación y salud, en infraestructura sanitaria, electricidad, tendremos una población incapaz de asumir trabajos más complejos, de innovar, de reaccionar con flexibilidad a entornos mundiales cambiantes. ¿Cómo explicar que no se haya logrado construir en estos años una infraestructura funcional a este modelo exportador a pesar de tener recursos? La respuesta es paradójica: por miradas ideológicas limitadas, o desinterés, no se hicieron suficientes esfuerzos por construir un Estado capaz de impulsar el modelo de desarrollo adoptado en la década de 1990. Estos límites deberían haber quedado claros, pero los defensores más vociferantes del modelo no los reconocen.

Los liberales que en la década de 1990 proponían un mayor bienestar general con sus recetas en una serie de ámbitos se han convertido en conservadores que se refugian en el miedo: es lo mejor que tenemos y los cambios pueden ser peores. La actual crisis del régimen agroexportador debería hacer obvio lo errado de este enfoque. Una enorme oportunidad de desarrollo real, que produjo cambios importantes en materia de empleo y diversificación productiva, se puso en riesgo por una visión chata de élites estatales y privadas. Sus propios defensores y beneficiarios no contemplaron la presión política y social que crecía a su interior ni sus serias limitaciones para ganar legitimidad. Las reformas, entonces, son urgentes, porque lo que hay no alcanza.

Un