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- Herausgeber: El Colegio Mexiquense
- Kategorie: Geisteswissenschaft
- Sprache: Spanisch
Los autores destacan que las instituciones, entendidas como reglas de juego que marcan los límites entre lo permitido y lo prohibido, son las que posibilitan la forma y contenido de las prácticas productivas y el comportamiento de los actores, no sólo en lo económico, sino también en lo social y político. En este libro se muestran las instituciones relacionadas con diversos aspectos del desarrollo y de la organización de la sociedad que facilitan la entrada para que diversos actores confluyan en los procesos políticos, sociales, ambientales, productivos y se vinculen con una forma de desarrollo. Argumentan que el Estado moderno es sin duda la institución formal por excelencia y que los organismos de sus distintos niveles tienen a su cargo el cumplimiento de las múltiples labores que contribuyen al desarrollo de la vida social con un cierto grado de normalidad, aun cuando las instituciones se han ido transformando en el transcurso del tiempo para responder a las necesidades y problemáticas específicas de cada sociedad. Aseguran que el Estado cumple funciones que no sólo facilitan la actividad económica, sino que pueden tener efectos adversos en un ambiente de enrarecimiento institucional relacionado con la seguridad y el mantenimiento del orden público. Advierten que la ausencia del Estado en estas labores puede significar mayores costos e ineficiencia para los agentes económicos en el desarrollo de sus acciones, en el mejor de los casos, y la obstaculización de sus actividades en casos extremos. Ante las transformaciones que el mundo ha experimentado durante las últimas décadas, dicen, en el Estado de México los retos para el desarrollo no son distintos cuando se enfrenta a una amplia problemática ante los vínculos con el exterior, la gobernanza, las políticas públicas para el desarrollo de actividades de forma regulada, la transparencia, la rendición de cuentas y, con la urgencia de un eficiente funcionamiento del gobierno a partir de la introducción, cada vez más presente de las tecnologías de la información y comunicación, y el impulso de la actividad productiva. El lector tiene en sus manos un libro que reúne un conjunto de trabajos cuyo objetivo es analizar algunas expresiones socioeconómicas de la entidad para comprender su dinámica y ofrecer información para el diseño de políticas y estrategias que se traduzcan en un mejor nivel de bienestar para sus habitantes.
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Seitenzahl: 488
Veröffentlichungsjahr: 2022
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Ähnliche
El Colegio Mexiquense, A. C.
Dr. César Camacho Quiroz
Presidente
Dr. José Antonio Álvarez Lobato
Secretario General
Dr. Raymundo César Martínez García
Coordinador de Investigación
320.87225 E79
Estado de México: instituciones, políticas públicas y actividad productiva / Cecilia Cadena-Inostroza, Pablo Mejía Reyes, coords. —Zinacantepec, Estado de México: El Colegio Mexiquense, A.C., 2020.
327 p.: mapas, cuadros y gráficas Incluye referencias bibliográficas ISBN: 978-607-8509-57-7 (edición impresa) ISBN: 978-607-8836-09-3 (edición electrónica)
1. México (Estado) – Instituciones y gobernanza. 2. México (Estado) – Institucioners públicas y gobierno abierto. 3. México (Estado) – Transparencia y rendición de cuentas. 4. México (Estado) – Economía – 2004-2016. 5. México (Estado) – Microempresas. 6. México (Estado) – Industria manufacturera – 1980-2014. I. Cadena-Inostroza, Cecilia, coord. II. Mejía Reyes, Pablo, coord.
Edición y corrección: Cristina Baca ZapataDiseño, formación tipográfica y cuidado de la edición: Luis Alberto Martínez López Diseño de portada: Luis Alberto Martínez López
Primera edición electrónica 2022
D.R. © El Colegio Mexiquense, A. C. Ex hacienda Santa Cruz de los Patos s/n, Col. Cerro del Murciélago, Zinacantepec 51350, México MÉXICO Página-e: www.cmq.edu.mx
Esta obra fue sometida a un proceso de dictaminación académica bajo el principio de doble ciego, taly como se señala en los puntos 31 y 32, del apartado V, de los Lineamientos Normativos del ComitéEditorial de El Colegio Mexiquense, A.C.
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Hecho en México /Made in Mexico
ISBN 978-607-8509-57-7 (edición impresa) ISBN: 978-607-8836-09-3 (edición electrónica)
Contenido
Presentación
Los trabajos publicados en este libro fueron presentados en el Coloquio Estrategias de Desarrollo para el Estado de México, celebrado en Toluca, Estado de México, 27 y 28 de febrero de 2018; evento organizado por El Colegio Mexiquense, A. C. y la Universidad Autónoma del Estado de México (uaeméx), a través del Centro de Investigación en Ciencias Económicas (cice) de la Facultad de Economía.
El objetivo de este evento fue analizar las manifestaciones socioeconómicas fundamentales del Estado de México con el fin de comprender su dinámica y, con base en ello, ofrecer información para el diseño de políticas y estrategias que se traduzcan en un mayor nivel de bienestar de sus habitantes.
Los trabajos de este volumen, elegidos entre más de 30, profundizan en dos secciones del coloquio que nos parecen de mayor importancia: las instituciones y el desempeño productivo del Estado de México. Como se expone en la introducción, las instituciones —entendidas como reglas de juego que señalan los límites entre lo permitido y lo prohibido— son las que posibilitan la forma y contenido de las prácticas productivas y el comportamiento de los actores, no sólo en lo económico, sino también en lo social y político. En este texto no se muestran las instituciones para el desarrollo económico, sino otras relacionadas con diversos aspectos del desarrollo y de la organización de la sociedad que posibilitan la entrada y juego de diversos actores en los procesos políticos, sociales, ambientales, productivos y se vinculan con una forma de desarrollo.
Los coordinadores de este texto agradecemos a las autoridades de la uaeméx y El Colegio Mexiquense, A. C., por la organización del coloquio y a este último por la publicación de este libro. Asimismo, reconocemos al personal de apoyo y asistentes de investigación por su labor en la integración y seguimiento del texto.
Cecilia Cadena-Inostroza y Pablo Mejía Reyes
Introducción
Todos los aspectos de la vida humana han sido regulados por instituciones, formales o informales; en el transcurso de la historia, varias de ellas han definido diversos conjuntos de normas y leyes (constituciones, normas sociales y morales) para posibilitar y facilitar la interacción humana (North, 1993). En ese sentido, funciones como la provisión de seguridad en el desarrollo de la vida cotidiana, la defensa de la soberanía nacional, la aplicación de la ley en la impartición de justicia (Estado de derecho), la designación de los dirigentes, la definición de las directrices de las relaciones con el exterior, la recaudación de ingresos para financiar las funciones públicas, la regulación de la actividad económica, la organización de distintas actividades, la rendición de cuentas y la conservación del medio ambiente, entre otras, están insertas en diferentes tipos de instituciones.
El Estado moderno es sin duda la institución formal por excelencia. Los organismos de sus distintos niveles tienen a su cargo el cumplimiento de las múltiples labores que contribuyen al desarrollo de la vida social con un cierto grado de normalidad. Evidentemente, las instituciones se han ido transformando en el transcurso del tiempo para responder a las necesidades y problemáticas específicas de cada sociedad; por ejemplo, han tenido un papel preponderante en la determinación de las actividades en los países. De hecho, Acemoglu y Robinson (2012) argumentan que la naturaleza de las instituciones ha marcado la diferencia entre alcanzar el desarrollo o quedar atrapado en el atraso.1 En ese sentido, una primera función del Estado es garantizar los derechos de propiedad como condición indispensable en la toma de decisiones de los agentes económicos y, por ende, en el intercambio de bienes y servicios, piedra angular de la economía de mercado. El papel del Estado como garante de los derechos de propiedad y del cumplimiento de los contratos (impartición de justicia) remueve la desconfianza, el riesgo y la incertidumbre en las interrelaciones de los agentes económicos. En otras palabras, la función eficiente del sistema económico requiere de leyes e instituciones que lo protejan (Ayala, 1999).
Derivado de lo anterior, el Estado cumple funciones que no sólo facilitan la actividad económica, sino que pueden tener efectos adversos en un ambiente de enrarecimiento institucional y que se relacionan con la seguridad y el mantenimiento del orden público. La ausencia del Estado en estas labores puede significar mayores costos e ineficiencia para los agentes económicos en el desarrollo de sus acciones, en el mejor de los casos, y la obstaculización o cancelación de sus actividades en un caso extremo. La evidencia empírica de los países muestra que, por ejemplo, la delincuencia tiene efectos nocivos sobre la actividad productiva tanto a corto como a largo plazo (Powell, Manish y Nair, 2010; Enamorado, López-Calva y Rodríguez-Castelan, 2013).
En efecto, el Estado ha tenido un papel central en el impulso de la actividad productiva a partir de la revolución keynesiana que dominó la teoría y la política económicas durante la segunda posguerra hasta aproximadamente los años setenta.2 En ese periodo, sobre todo en el mundo en desarrollo y en América Latina, en particular, el Estado se desempeñó como promotor de la actividad productiva y actor activo en la generación de bienes y servicios. Aunque los resultados han sido objeto de amplios debates y no se ha llegado a un consenso definido sobre sus efectos (Dornbusch y Edwards, 1992), la intervención del gobierno en la economía durante las décadas de los cuarenta a los sesenta, mediante la provisión de infraestructura y el otorgamiento de diversos estímulos fiscales y financieros a empresas nacionales e internacionales, contribuyó a conformar una planta productiva orientada a abastecer el mercado interno. El cambio de modelo de desarrollo hacia uno de economía abierta y de mercado, durante los ochenta, llevó a una reestructuración de esa planta productiva para orientarla hacia el mercado de exportación, principalmente en el marco del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (tlcan). En este proceso, la inversión extrajera directa ha desempeñado un papel central.3
La economía del Estado de México ha seguido una dinámica paralela a la nacional, aunque, desde luego, con sus propias particularidades (Mejía y Rendón, 2011). Su actividad industrial se benefició de manera considerable de las políticas de desconcentración adoptadas en el entonces Distrito Federal (ahora Ciudad de México) en las décadas de los cincuenta y, en especial, sesenta; en una primera oleada, los municipios de la zona conurbada fueron alcanzados, y en una segunda, el Valle de Toluca (Rózga e Iglesias, 2004). Al igual que a nivel nacional, en una primera etapa, esta planta productiva, que ya contaba con importante presencia de empresas transnacionales, se orientó hacia el suministro del mercado interno, sobre todo el de Ciudad de México. Después, en la década de los ochenta se vio forzada a entrar en el mismo proceso de reestructuración para ganar eficiencia y destinar parte de su producción hacia el mercado externo (Mejía y Rendón, 2011).
Ante las transformaciones que el mundo ha experimentado durante las últimas décadas, algunos de los retos institucionales actuales más significativos se asocian con: las nuevas relaciones con el exterior en un planeta cada vez más interconectado; la gobernanza, que define una nueva relación del gobierno con la sociedad (Porras, 2016; Aguilar, 2016); la distribución del poder a través de los procesos electorales y el frecuente cuestionamiento al modelo democrático (Cadena-Inostroza, 2018); la innovación de políticas públicas para impulsar el desarrollo en varios sectores, sin deteriorar más el ambiente; las políticas de impulso al desarrollo económico y al empleo. Todo ello vinculado con la transparencia y rendición de cuentas como formas recientes de legitimar la actuación de los Estados frente a la sociedad.
En el Estado de México los retos para el desarrollo no son distintos: vínculos con el exterior, gobernanza, políticas públicas para el desarrollo de actividades de forma regulada, transparencia, rendición de cuentas y eficiente funcionamiento del gobierno a partir de la introducción, cada vez más presente, de las tecnologías de la información y comunicación, y el impulso de la actividad productiva.
Para analizar y proponer líneas de estudio y reflexión, pero con resultados empíricos para el Estado de México, en este texto se presenta un conjunto de trabajos que tienen como propósito analizar algunas expresiones socioeconómicas de la entidad para comprender su dinámica y, con base en ello, ofrecer información para el diseño de políticas y estrategias que se traduzcan en un mejor nivel de bienestar de sus habitantes. Los textos se han agrupado en dos secciones principales, pero vinculados entre sí: procesos institucionales y de políticas públicas, y actividades productivas. Su relación, como se puede inferir, deriva de la dependencia que existe entre la organización del gobierno y los mecanismos de los que se dota para generar condiciones de desarrollo, con los procesos económicos que permiten ampliar las posibilidades de crecimiento, pero que funcionan dentro de las reglas y estructuras establecidas. Así, aunque parezca desvinculado, por ejemplo, el tema de la transparencia y la rendición de cuentas no lo es porque en la realidad estas reglas permiten generar la confianza (North, 1993) entre los actores económicos para las actividades económicas.
En la primera sección, denominada “Instituciones y políticas públicas en el Estado de México”, se presentan seis trabajos. El primero de ellos, “Gobernanza local en un mundo global: la acción internacional del Estado de México”, de María Esther Morales-Fajardo, analiza desde el concepto de “paradiplomacia” las acciones que realiza el gobierno local para establecer sus relaciones internacionales. En particular, se revisa la trayectoria de la Coordinación de Asuntos Internacionales del Gobierno del Estado de México. Asimismo, se aborda la captación de inversión extranjera directa, el número de acuerdos internacionales firmados y las acciones de atención a migrantes mexiquenses. Una conclusión es que las relaciones internacionales del Gobierno del Estado de México están en proceso de consolidación.
El segundo trabajo, “El gasto federalizado y las elecciones en el Estado de México, 2004-2017”, de Marlen R. Reyes Hernández y Liliana Rendón Rojas, ofrece un análisis de la relación entre el gasto federalizado y el periodo electoral 2004-2017. El trabajo muestra que el ciclo político presupuestal está muy vinculado al aumento de las participaciones (ramo 28 del presupuesto federal) y aportaciones (ramo 33 del presupuesto) en lapsos electorales y su visible disminución una vez que éstos han concluido. El uso político del gasto público provoca desequilibrios en las finanzas y deterioro en las condiciones de vida de los más pobres. En términos institucionales esto afectaría el desarrollo económico y social de toda la entidad.
En función de lo que analizan Reyes y Rendón es posible advertir la importancia de contar con información referente a lo que hacen con el dinero público los gobiernos de todos los órdenes, pues en la medida en que se vigile, controle y regule su uso, las finanzas públicas serán más eficientes. La transparencia en los municipios es uno de los grandes retos en el Estado de México y en el país. Por ello, José Luis Estrada y Ricardo Joel Jiménez se han dado a la tarea de analizar el tipo de información que presentan los municipios en sus páginas electrónicas, misma que la ley los obliga a publicar. En su texto, “Condicionantes institucionales para la transparencia y el Gobierno Abierto en el Estado de México”, echando mano de la herramienta metodológica de revisión del Colectivo Ciudadanos por Municipios Transparentes (Cimtra), los autores realizan un análisis de las condicionantes para la transparencia en los municipios. Se halla como principal condicionante una falta de incentivos para que los ayuntamientos informen acerca de sus acciones.
Entendiendo la transparencia y fiscalización como dos reglas indispensables para generar confianza en las interacciones de los actores en la sociedad, Cecilia Cadena-Inostroza, en “Transparencia y fiscalización de las elecciones en México y el Estado de México. Retos en la implementación”, analiza las nuevas obligaciones de fiscalización (datan de 2014) y transparencia (2015) de las que son sujetos los partidos políticos en México y el Estado de México. El origen y uso de los recursos en los procesos electorales han sido algunos de los grandes problemas de credibilidad en las elecciones en México, por eso desde hace varios años en el país se han establecido reglas que intentan regular el flujo y origen del dinero para las elecciones. La autora muestra algunas dificultades que tiene la autoridad electoral para fiscalizar a los partidos políticos y candidatos: una de ellas es la reticencia de estos actores políticos para ser transparentados.
La transparencia es parte del diseño institucional de los gobiernos e incide en su legitimidad y eficiencia, por lo que analizar mecanismos a través de los cuales funciona el gobierno, no sólo para esa tarea, sino para muchas otras, ofrece un panorama sobre sus posibilidades de desempeño. Leticia Contreras Orozco expone, en “Cambio y mejora en la gestión pública del gobierno del Estado de México, la estrategia del gobierno electrónico”, un análisis acerca de cómo las nuevas tecnologías de la información y comunicación (TIC) son incorporadas en el gobierno local y cómo ello repercute en una nueva forma de vinculación del gobierno con los ciudadanos. La inserción de nuevas tecnologías implica adaptaciones y creación de nuevas estructuras para lo que los gobiernos no están preparados. Así, se analizan los retos a los que se enfrenta la puesta en marcha del gobierno electrónico en el Estado de México.
Por otra parte, las condiciones que generan las instituciones posibilitan o no el diseño de políticas públicas para el desarrollo de actividades en determinados sectores. Casandra Odette Ramírez Rivera, Graciela Cruz Jiménez y Romano Gino Segrado Pavón, en “Políticas públicas y aprovechamiento turístico en el Área de Protección de Flora y Fauna Nevado de Toluca”, ofrecen un estudio sobre cómo el cambio de reglas de juego en un área natural modifica las posibilidades de desarrollo turístico. Asimismo, muestran a través del enfoque de redes de política pública, cómo la relación de los actores ha dificultado la adaptación al nuevo modelo de conservación del Nevado de Toluca, con miras al aprovechamiento turístico. La fragmentación de actores, a pesar de la coincidencia de sus intereses, ha dificultado la adaptación de las prácticas turísticas al nuevo modelo y con ello la persistencia de actividades que dañan la sustentabilidad del recurso.
La primera sección del libro pretende mostrar, a través de casos empíricos, algunas dificultades que conlleva el diseño institucional para la función de los gobiernos, la distribución del poder y las políticas públicas; sin embargo, estudios más detallados y más amplios pueden esclarecer una relación más estrecha de las instituciones con el desarrollo.
En la segunda parte de este volumen, titulada “Actividad productiva en el Estado de México”, se presentan cinco trabajos que abordan diferentes aristas del desempeño productivo del Estado de México. En “Los grandes cambios en la estructura productiva del Estado de México, 2004-2016”, Fernando Camargo Pérez argumenta que la importancia de la economía mexiquense ha venido en declive en el concierto nacional durante los últimos años debido al lento crecimiento de la productividad de manufactura (y de la industria metalmecánica, en particular) y a la importancia de ésta en el total estatal. En ese sentido, el autor expresa que el problema principal que se enfrenta no es estático, de escala, sino dinámico ya que se sigue manteniendo una participación significativa en los agregados nacionales. La recuperación de la economía del Estado de México, sostiene Camargo Pérez, requiere inevitablemente de la reactivación de la industria manufacturera.
Mientras que en “La manufactura en el Estado de México. Un análisis a nivel de subsector de actividad, 1980-2014”, Yolanda Carbajal Suárez, Leobardo de Jesús Almonte y Laura Elena del Moral Barrera analizan la dinámica de variables, entre ellas producción, empleo, formación bruta de capital fijo y unidades económicas del sector, durante un amplio periodo. Para explicar el pobre desempeño de éstas destaca la reestructuración que ha experimentado la manufactura en favor de sectores tradicionales, como la producción de alimentos, bebidas y tabaco, a costa de otros más dinámicos, por ejemplo las industrias metálicas básicas. En consecuencia, argumentan los autores, sin dejar de ser prioritarias, las actividades manufactureras más que fungir como focos de atracción y generación de empleo, como lo fueron en décadas pasadas, se han convertido en expulsoras de empleo.
Por su parte, María Teresa Herrera Rendón-Nebel, en “Mejorar los niveles de eficiencia técnica y aumentar el empleo en el Estado de México”, utiliza una muestra de empresas manufactureras. Mediante un análisis envolvente de datos revela que es posible mejorar tanto la eficiencia técnica como el empleo en el Estado de México, lo cual puede usarse como base para una política industrial.
Rosa María Nava Rogel, Patricia Mercado Salgado y Lourdes Alicia González Torres, en “Capacidad de absorción, innovación y ambiente competitivo en pymes metalmecánicas del Estado de México: un comparativo entre dos regiones urbanas”, contrastan la experiencia de una muestra de pequeños y medianos empresarios localizados en el Valle de Toluca y Cuautitlán Izcalli. Concluyen que el entorno sí influye sobre su ambiente competitivo, mientras que la capacidad de absorción e innovación depende más del sector al que pertenecen esas empresas.
Por último, en el capítulo “Redes de conocimiento en el contexto de microempresas familiares en el Estado de México: un caso de estudio”, Rosa Azalea Canales García, Wendy Ovando Aldana y Erik David Estrada Rodríguez echan mano de un análisis de redes sociales (ARS) para estudiar la dinámica inherente a la construcción de redes de conocimiento con base en la experiencia de una microempresa familiar ubicada en Toluca, Estado de México. A través de sus resultados infieren que la microempresa familiar configura una red de conocimiento incipiente debido a limitantes relacionadas con los vínculos familiares, el escaso conocimiento sobre gestión empresarial y el ambiente institucional.
En su conjunto, los estudios de esta segunda parte caracterizan la dinámica de la economía mexiquense en su conjunto y de la manufactura en particular; además, analizan la experiencia de sectores y empresas particulares haciendo uso de información primaria y secundaria, e identifican estrategias de desarrollo a nivel estatal y sectorial. No obstante, resulta evidente la necesidad de profundizar más en el análisis de los procesos que se han seguido en estos diferentes niveles de manera que eventualmente se puedan definir estrategias de desarrollo integrales.
Con los documentos publicados en este libro se busca retomar la agenda de investigación sobre la problemática económico-social del Estado de México, sin lugar a dudas uno de los más importantes del país, tanto si atendemos a la magnitud de su población como a la de su economía. Su relevancia es todavía más evidente si se considera que forma parte de la megalópolis mayor del país, lo que hace que sus retos y posibilidades de desarrollo sean también de gran envergadura.
En ese sentido, para tener mejores elementos que redunden en estrategias efectivas de desarrollo, resulta evidente que no sólo se debe profundizar en el análisis de los temas abordados en este libro, sino que se debe indagar sobre otros no considerados aquí, pero que están estrechamente vinculados entre sí.
La tarea se avizora ardua, pero también necesaria.
Fuentes consultadas
Bibliografía
Acemoglu, Daron y James A. Robinson (2012), Why nations fail, Londres, Profile Books.
Aguilar Villanueva, Luis F. (2016), Democracia, gobernabilidad y gobernanza. Conferenciasmagistrales, México, Instituto Nacional Electoral (Temas de la democracia, 25).
Ayala, José (1999), Instituciones y economía. Una introducción al neoinstitucionalismoeconómico, México, Fondo de Cultura Económica.
Cadena-Inostroza, Cecilia (2018), “Transparencia y fiscalización de los partidos políticos en México: una práctica reciente y reticente”, Cuadernos Fronterizos, año 14, núm. 42, pp. 30-33.
Dornbusch, Rudiger y Sebastián Edwards (comps.) (1992), Macroeconomía del populismo en la América Latina, México, Fondo de Cultura Económica.
Enamorado, Ted, Luis F. López-Calva y Carlos Rodríguez-Castelan (2013), “Crime and growth convergence. Evidence from Mexico”, Policy Research WorkingPaper, núm. 6730, Washington D. C., World Bank.
Lustig, Nora (1998), The remaking of an economy, Washington D. C. The Brookings Institution.
Mejía, Pablo y Víctor H. Torres (2014), Efectos de las reformas estructurales en las fluctuaciones cíclicas y el crecimiento económico en México, México, Universidad Autónoma del Estado de México-Ediciones y Gráficos EÓN.
Mejía, Pablo y Liliana Rendón (2011), “La producción del Estado de México en la era de la economía global”, en María Teresa Jarquín y Manuel Miño (dirs.), Historiageneral ilustrada del Estado de México, vol. 6: El periodo institucional (1930-2005), Paolo Riguzzi y Luis Jaime Sobrino (coords.), México, Secretaría de Educación/Gobierno del Estado de México-El Colegio Mexiquense, A. C., pp. 435-467.
Moreno-Brid, Juan C. y Jaime Ros (2010), Desarrollo y crecimiento en la economíamexicana: una perspectiva histórica, México, Fondo de Cultura Económica.
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Porras, Francisco (2016), Gobernanza: propuestas, límites y perspectivas, México, Instituto Mora.
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Rodrik, Dani (2011), Una economía, muchas recetas, México, Fondo de Cultura Económica.
Rózga, Ryszard y David Iglesias (2004), “El proceso de industrialización en el Estado de México: tendencias y estado actual”, en Pablo Mejía Reyes (coord.), Laeconomía del Estado de México: hacia una agenda de investigación, Zinacantepec, El Colegio Mexiquense, A. C., pp. 73-102.
Notas
1 Estos autores basan sus conclusiones en el análisis de una amplia variedad de países.
2 Estas funciones del Estado han ido más allá de las recomendaciones basadas en la economía neoclásica según la cual debería limitarse a garantizar los derechos de propiedad y el cumplimiento de los contratos, estabilizar y regular la economía, y garantizar un mínimo de bienestar social para los grupos más desprotegidos (véase Rodrik, 2011).
3 Véanse Lustig (1998) y Moreno-Brid y Ros (2010) para análisis amplios de los modelos de desarrollo seguidos en México, y Mejía y Torres (2014) para una revisión de los efectos de diferentes reformas.
I
Instituciones y políticas públicas en el Estado de México
Gobernanza local en un mundo global: la acción internacional del Estado de México
María Esther Morales-Fajardo*
Introducción
El dinamismo de la acción internacional por parte de gobiernos locales no es un fenómeno nuevo.1 A finales de los años setenta del siglo xx y en la siguiente década, las ciudades y regiones europeas propiciaron un auge de esta dinámica, al observar las ventajas del establecimiento de vínculos comunes para encarar los problemas globales (Ponce, 2011). A finales del siglo xx dichas acciones se potencializaron gracias a los cambios ocurridos en el sistema global y al proceso de globalización económica. Además de los Estado-nación, otros actores subestatales y no estatales comenzaron a ejercer un papel protagónico en las relaciones internacionales.
México no fue ajeno a tal dinámica. La incursión por parte de las entidades federativas se ha registrado en mayor medida en el siglo xxi, pero pocas se han distinguido por su acción internacional, o lo que también se conoce en la literatura como “paradiplomacia”. Este término surgió entre los años ochenta y noventa del siglo xx para definir las acciones internacionales realizadas por los gobiernos locales con otros gobiernos (Ducháček, 1984). El gobierno mexicano ha entendido a la paradiplomacia como la acción de los gobiernos locales a nivel internacional, materializada en actividades concretas y distintas a las realizadas por el Ejecutivo nacional (Gobierno de México, 2013).
Jalisco, Baja California y Chiapas son las entidades federativas que mayor participación han registrado en el siglo xxi; mientras que Coahuila, Guanajuato, Estado de México, Nuevo León, Puebla y Sonora se distinguen por una participación medio-alto a nivel internacional (Schiavon, 2015). Las acciones internacionales de las entidades mexicanas se plasman en la búsqueda de atracción de inversión extranjera directa (IED), la promoción en el exterior de sus intereses, la participación en esquemas de cooperación internacional descentralizada y en redes y foros multilaterales, la vinculación con sus comunidades migrantes en el exterior, el establecimiento de oficinas de representación de las entidades en otros países, el envío y recepción de misiones diplomáticas, la organización de ferias o eventos para los productores locales en las entidades y en el exterior, y la celebración de acuerdos de cooperación, promoción turística, comercial, difusión cultural, científica o técnica (Gobierno de México, 2013; Ponce, 2011; Schiavon, 2015).
Respecto al Estado de México, en 2006 se creó la Coordinación de Asuntos Internacionales (cai) con el objetivo de:
Coordinar con las distintas dependencias del Gobierno Estatal, los proyectos y programas de cooperación técnica, científica, educativa y cultural con las diferentes agencias y organismos internacionales acreditados en México y en el exterior; así como promover los programas de apoyo permanente a los migrantes mexiquenses en el extranjero […] y sus comunidades de origen (gem, 2017a).
La idea gubernamental era posicionar a la entidad como una región de vanguardia, que participara activamente en la cooperación internacional en áreas prioritarias globales para los intereses de los mexiquenses dentro y fuera del territorio nacional. Por lo que la conducción de las relaciones internacionales de la entidad mexiquense deberían ampliarse con otras regiones, estados y ciudades del mundo, organismos internacionales y fortalecer el cumplimiento de los objetivos del Plan Estatal de Desarrollo (gem, 2017a).
La acción internacional mexiquense se ha ampliado y, desde 2006, los temas se han focalizado en tres rubros: la atracción de IED en la entidad, la firma de acuerdos interinstitucionales por parte del gobierno estatal y la atención a migrantes mexiquenses en el extranjero. Por ello, el objetivo de este documento es analizar la acción internacional del Gobierno del Estado de México (gem) desde la instalación de la cai hasta 2017, a través de la evidencia empírica hallada en los rubros mencionados.
El documento se estructura en tres partes. En la primera se hace un recuento conceptual de la paradiplomacia de los gobiernos locales para entender teóricamente la acción en el exterior de la entidad mexiquense. En el segundo se revisan los datos de las acciones internacionales de la entidad2 que tendrían como uno de sus objetivos la captación de IED dentro del territorio estatal; además se examina el número de acuerdos interinstitucionales firmados por la entidad y las acciones de atención de los migrantes mexiquenses. En el tercero se analiza la evolución de las relaciones internacionales a partir de la evidencia encontrada. Por último, se presentan las conclusiones del documento.
Esta investigación utiliza los bancos de datos y documentación oficiales del gobierno mexicano y mexiquense para mostrar el comportamiento de las acciones internacionales de los gobiernos mexiquenses, las cifras anuales de IED en el territorio mexiquense y la atención a migrantes en el periodo 2005-2011. En el caso de los acuerdos interinstitucionales se construyó una base de datos a partir de la información proporcionada por la Dirección General de Coordinación Política (dgcp), en la página oficial de la Secretaría de Relaciones Exteriores (sre) del Gobierno de México. El trabajo se completó con la información proporcionada por la cai.
Paradiplomacia: una breve aproximación teórica
La globalización, como proceso multidimensional para entender la naturaleza del sistema político global, ha sido uno de los fenómenos debatibles desde las últimas décadas del siglo anterior; es un proceso que ha transformado la organización espacial de las relaciones sociales y las transacciones socioeconómicas (Held et al., 1999).
Dentro del sistema político global, Held (2000) menciona que el poder estatal tradicional es reconfigurado porque el Estado convive con entidades no estatales o transnacionales, que generan un panorama global complejo y que provocan que el Estado ejerza su capacidad de negociación, coordinación y colaboración con estas redes: “el Estado moderno está cada vez más sumido en redes de interconexión regional y global penetradas por fuerzas supranacionales, intergubernamentales y transnacionales” (Held y McGrew, 2003: 35).
En la construcción de esta relación intervienen, además de los poderes estatales, otros sujetos:
la capacidad estatal “amplía las posibilidades de intervención del mismo en el interior y en el exterior […] aprovecha la cooperación de otros gobiernos, organizaciones no gubernamentales y consorcios económicos mundiales para solucionar problemas ‘nacionales’, o sea, problemas que, siendo transnacionales, son prioritarios en el espacio nacional” (Beck, 2004: 291).
De esta forma, la paradiplomacia o la actividad desarrollada por los gobiernos locales para negociar con otros actores internacionales o globales encuentra su espacio para detonarse. El “desarrollo de las relaciones internacionales por parte de entidades subestatales” (Zeraoiu, 2011: 67) es una forma de gobernanza por la conducción y forma de ejecutar esa paradiplomacia, 3 a través de acuerdos interinstitucionales u otras acciones específicas. En México, se entiende como una diplomacia local a los diferentes tipos de gobierno, entidades federativas o municipios que incrementan sus relaciones internacionales (Schiavon, 2015).
De acuerdo con Velázquez y León (2016), los elementos que han motivado a los gobiernos locales a la acción en el exterior son, en primer lugar, los cambios en el sistema global y la naturaleza de los actores externos. Los gobiernos locales aumentaron su presencia e influencia en el sistema global y ahora buscan competir por inversiones, transferencia tecnológica, remesas, divisas de turismo y comercio.
En segundo lugar se halla la liberalización política y económica en el país. Los gobiernos locales encuentran incentivos para participar en asuntos internacionales: la atracción de inversiones a sus territorios, la promoción de los productos locales en los mercados internacionales, la difusión del turismo en las localidades y el fomento a la transferencia tecnológica. También influyen las percepciones y las preferencias individuales de los gobernantes, la visión global del ejecutivo local o las propias ambiciones políticas de los gobernantes (Velázquez y León, 2016).
Paquin (2003), al igual que Velázquez y León (2016), menciona a los incentivos económicos y políticos, pero también al ámbito cultural. En la paradiplomacia se negocia en temas como la promoción económica y comercial, inversiones, exportaciones, ciencia y tecnología, energía y medio ambiente, educación, inmigración y movilidad de personas, relaciones multilaterales, desarrollo y derechos humanos. Los gobiernos locales utilizan como estrategias el cabildeo, la creación de redes o alianzas, las redes de migrantes, la apertura de oficinas en el exterior y unidades administrativas en el interior.
Lo cierto es que el alcance e intensidad de la proyección internacional de los gobiernos locales depende de “su tamaño, capacidad económica, posición geográfica, rasgos poblacionales, ambiente político, marco legal y […] su relación con el gobierno federal” (Velázquez y León, 2016: 127).
Estas acciones internacionales por parte de los gobiernos locales no están exentas de dificultades, en particular, porque desde la concepción clásica de las relaciones internacionales el Estado-nación es el único actor para ejecutar la política exterior. En el caso del Estado mexicano, la delimitación se señala en el artículo 89 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Por ello, dentro de esta nueva concepción de gobernanza local/global, existen dificultades jurídicas y de competencia entre unidades federales y gobiernos locales, y no siempre la convergencia política entre ellas (Arámbula, 2008; Zeraoiu, 2011).
Velázquez y León (2016) y Schiavon (2015) señalan que, en primer lugar, se requiere de una política exterior consensada e integral de los diversos intereses representados y del ajuste o modificación de la legislación mexicana respecto a la actividad internacional de los gobiernos locales, así como una estructura administrativa que coordine efectivamente la actividad federal y local.
Es pertinente señalar que las autoridades federales mexicanas han dado algunos pasos para adecuar el accionar de los gobiernos locales a nivel internacional, como la Ley de Celebración de Tratados de 1992; en 2004 se produjeron ajustes al artículo 16 del Reglamento Interior de la Cancillería que creó a la dgcp;4en 2012 se suscribió un acuerdo con la Conferencia Nacional de Gobernadores I. Instituciones y políticas públicas en el Estado de México para contribuir a la institucionalización de la práctica internacional por parte de los gobiernos locales (Gobierno de México, 2013).
Componentes de la acción internacionaldel Gobierno del Estado de México
Como se mencionó, los gobiernos locales no están en condiciones de formular una política exterior de Estado, pues es sólo atributo de Ejecutivo nacional. Para la actuación internacional, los gobiernos locales mexicanos encontraron incentivos en factores como la globalización e interdependencia económica, la competencia entre los propios gobiernos locales de los mercados nacionales e internacionales, los procesos de liberalización política y democrática que permitieron la flexibilidad en el manejo de algunas políticas públicas y la migración de mexicanos hacia Estados Unidos (Velázquez, 2007).
Bajo tales incentivos se detonó la acción internacional de los gobiernos locales en México. El gobierno federal realizó varias acciones para tratar de mantener el control de las acciones internacionales de los gobiernos locales. Una de las primeras modificaciones se realizó en la Ley sobre Celebración de Tratados de 1992 que hizo posible que cualquier dependencia u organismo descentralizado de la administración pública federal, estatal o municipal celebrara por escrito convenios con uno o varios órganos gubernamentales extranjeros u organizaciones internacionales (Ruiz, 2009).
En el tenor de fungir como tutor de los gobiernos locales, la cancillería, a través de la dgcp, desarrolló la Guía de recomendaciones de la Secretaría de Relaciones Exteriores (sre) para la acción internacional de estados y municipios deMéxico, con el fin de coadyuvar en la participación activa de la internacionalización de estos gobiernos. El material es una herramienta de apoyo que no le resta importancia a las estrategias de internacionalización de los gobiernos locales (Gobierno de México, 2013). A partir de 2004, la dgcp fue el enlace con los gobiernos locales, en particular para las actividades relacionadas con los viajes, visitas, acuerdos interinstitucionales y vinculación con el exterior; actualmente colabora con la Amexid.
Si bien el despliegue de las actividades internacionales del Estado de México fue en el siglo xxi, desde 1981 se intentaron algunos pasos con la creación de la Dirección General de Promoción Industrial, Comercial y Artesanal, de la Secretaría de Desarrollo Económico, para llevar a cabo, entre otras funciones, la realización de ferias, exposiciones y eventos a nivel nacional e internacional con la finalidad de comercializar los productos de la entidad (gem, 2014). En 2002, la misma secretaría creó la Subdirección de Planeación para el Desarrollo Económico, con el fin de promover internacionalmente las actividades económicas y comerciales de la entidad; sin embargo, en 2005 suprimió la Subsecretaría de Promoción Internacional. En la actualidad, esta secretaría cuenta con una Dirección de Comercio Exterior y una Dirección de Inversión Extranjera que dependen de la Subsecretaría de Fomento Industrial (gem, 2014).
En 2006, por primera vez el Ejecutivo estatal reconoció de forma legal la paradiplomacia de la entidad mexiquense, a través de la creación de la Unidad de Apoyo de la Administración General y de la cai, como el área administrativa de la Secretaría de Finanzas, para “coadyuvar en las relaciones diplomáticas del Gobierno del Estado, con agencias y organismos internacionales” (gem, 2016). La cai se encargaría de la coordinación y promoción de las actividades que realizara el gobernador en el extranjero, los programas y proyectos sociales en el exterior a favor de los mexiquenses y el fortalecimiento de la presencia de la entidad a nivel internacional.
Aunque la cai depende organizacional y financieramente de la Secretaría de Finanzas, los titulares de la coordinación mantienen contacto directo con el titular del Ejecutivo estatal para coadyuvar en las relaciones diplomáticas de la entidad (Entrevista cai 31/01/2018).
En 2010, la cai amplió sus objetivos de acción internacional a la cooperación técnica, científica, educativa y cultural con diferentes agencias y organismos internacionales dentro y fuera del país; además, ayudó a los mexiquenses en el extranjero y al desarrollo de proyectos productivos en sus comunidades de origen (gem, 2010). Las funciones de la coordinación también se extendieron a actividades del protocolo internacional (recopilación de información para viajes del Ejecutivo en el exterior, eventos internacionales, recepción de delegaciones del extranjero, promoción de acuerdos de cooperación, organización de la agenda y giras del gobernador), ejecución de las relaciones en el exterior (representación de la entidad en organismos internacionales, firma de acuerdos de cooperación y hermanamiento) y coordinación de estas actividades con las dependencias federales (en particular con la sre), estatales, municipales y ante las representaciones diplomáticas mexicanas acreditadas en el exterior.
A la cai se incorporaron las dos subcoordinaciones que ahora operan: la de Protocolo Internacional y de Enlace Internacional. La primera promovía las relaciones internacionales de la entidad con agencias y organismos internacionales dentro y fuera del país, la organización de eventos y el impulso de programas y proyectos de cooperación internacional. La segunda impulsaba ante organismos y agencias internacionales programas a favor de los mexiquenses en el exterior y el desarrollo de programas productivos para sus comunidades de origen (gem, 2010).
Ambas subcoordinaciones modificaron sus tareas en 2016. La de Protocolo Internacional eliminó su función analítica de programas y proyectos sociales para cogestionar la atracción de apoyos internacionales; sin embargo, mantiene su coordinación con otras dependencias del ejecutivo estatal para impulsar políticas de promoción turística, educativa, cultural, científica y tecnología de la entidad en el extranjero. Además, es el punto de enlace entre la entidad con la sre (gem, 2016). Mientras que la de Enlace Internacional sólo establece contacto con la sre para realizar servicios consulares de los migrantes mexiquenses. También amplió sus funciones hacia el apoyo a municipios que soliciten la firma de acuerdos interinstitucionales, la inscripción voluntaria de migrantes mexiquenses en un padrón estatal, la promoción de la entidad para el fortalecimiento de su imagen, como vínculo con los migrantes residentes en el exterior y la realización de eventos comunitarios sociales, educativos, culturales y deportivos en México y el exterior (gem, 2016).
Hoy en día, la cai cuenta con tres casas de representación para el migrante, en Houston, Chicago y Los Ángeles, Estados Unidos. Por lo tanto, y de acuerdo con la legislación estatal vigente (gem, 2016), la cai atiende de manera puntual dos acciones de proyección internacional: los acuerdos institucionales firmados y la atención al migrante mexiquense. Sin embargo, uno de los referentes con los cuales se evalúa la proyección de su imagen y la presencia en el exterior son las acciones de promoción económica internacional y la atracción de la IED. Dichas acciones forman parte de los objetivos ampliados por esta instancia estatal en 2010.
La siguiente sección se basa en la información estadística recabada por las administraciones del Gobierno del Estado de México referentes a sus acciones internacionales (2005-2017). Éstas comprenden los viajes promocionales, participación en eventos, atención a misiones y delegaciones extranjeras, giras y eventos en giras llevados a cabo por el gobernador y las acciones de protección y asistencia a los migrantes.5 Asimismo, se utilizó la información estadística recuperada de la Secretaría de Economía (se) sobre los flujos anuales de inversión extranjera por entidad. Para el análisis de los acuerdos interinstitucionales se construyó una base de datos con la información disponible en el Registro de Acuerdos Interinstitucionales por entidad federativa de la sre.
Promoción e inversión extranjera
Diversos autores (Luna y Ballesteros, 2005; Schiavon, 2015; Velázquez y León, 2016; Velázquez, 2007) coinciden en que la entidad ha sido uno de los primeros gobiernos locales en interesarse por las relaciones internacionales. Al finalizar la administración 1999-2005, el gem tenía oficinas de representación en El Salvador y Francia; entre 2003 y 2004, el gobernador realizó 17 visitas al extranjero y recibió a 38 delegaciones extranjeras (Velázquez, 2007). Si se considera que uno de los incentivos de la paradiplomacia de los gobiernos locales es el económico y, sobre todo, la atracción de la IED, entonces las acciones internacionales (giras del titular del Ejecutivo estatal y los diversos eventos de promoción en el interior y recepción de delegaciones extranjeras) han sido estrategias para promover económicamente a la entidad, las cuales forman parte del protocolo internacional y de las funciones que realiza la cai.
Entre el periodo 2005-2017, la atracción de la inversión extranjera ha sido uno de los ejes fundamentales de la paradiplomacia mexiquense (Entrevista cai, 31/01/2018). Las acciones internacionales de promoción económica de la entidad durante las administraciones 2005-2011 y 2011-2017 se observan en las gráficas 1 y 2.
El alto dinamismo internacional por parte del Ejecutivo estatal es evidente en el periodo 2005-2011 (véanse gráficas 1a y 1b). Según Velázquez (2007), las giras internacionales no necesariamente corresponden a un incentivo económico de promoción de la entidad mexiquense, sino a una proyección individual basada en aspiraciones políticas que llevaron al gobernador a la presidencia del país. En comparación con la segunda administración 2011-2017, el gobernador no otorgó relevancia a los indicadores de presencia en el extranjero. De hecho, en el primer año de gobierno no se registró ninguna salida internacional (véanse gráficas 1a y 1b) y no se registraron más de 10 eventos en giras internacionales por año.
Gráfica 1Giras internanacionales del Ejecutivo mexiquense (2005-2017)
1a. Número de giras intercionales
1b Número de eventos en giras internacionales
Gráfica 2Viajes promocionales, participación en eventos internacionales y misiones y delegaciones extranjerasatendidas por elgem (2005-2011)
2a. Número de viajes promocionales
2b. Número de eventos internacionales (participación)
Gráfica 2
2c. Número de misiones y delegaciones extranjeras.
Un dinamismo similar se observa para las acciones de las gráficas 2a y 2b. Los viajes promocionales y la participación en eventos internacionales son mayores en la administración 2005-2011 que en la de 2011-2017. La primera administración registra más de cinco viajes anuales y un promedio anual de siete eventos de promoción de la entidad; mientras que la segunda administración sólo realizó cinco viajes promocionales a la mitad de su periodo de gobierno y participó en menos de cinco eventos internacionales por año.
La gráfica 2c es contundente en cuanto a la proyección de la entidad o la promoción del gobernante, o al menos marca una diferencia entre ambas administraciones gubernamentales sobre la concepción de la proyección internacional del estado. La administración 2011-2017 recibió una mayor cantidad de misiones y delegaciones extranjeras, un total de 79, en comparación con las 38 recibidas por el gobierno anterior; es decir, casi 50% registrado en 2005-2011.
De acuerdo con la información proporcionada por la cai (Entrevista cai, 31/01/2018), la administración 2011-2017 tenía dos objetivos específicos de la paradiplomacia: promoción económica del estado y atención a la comunidad migrante. Es evidente que una de sus estrategias consistió en promover al territorio mexiquense ante las misiones extranjeras, para captar la mayor cantidad de inversión.
El argumento anterior se confirma con la gráfica 3. La administración 2005-2011 registró 17 eventos de promoción para captar capitales extranjeros; mientras que el siguiente gobierno realizó 27. Más de la mitad de estos eventos se tuvieron en la parte final del periodo de gobierno.
Si se asume que uno de los incentivos de la actuación internacional de los gobiernos locales es el factor económico, entonces los eventos indicados en las gráficas 1, 2 y 3 se deberían vincular con la materialización en la captación de capitales extranjeros en la economía mexiquense. Respecto a la IED, la gráfica 4 muestra que —una vez institucionalizada la actividad internacional de la entidad, a través de la creación de la cai en 2006— las inversiones foráneas tuvieron una dinámica decreciente. Esta tendencia se vincula por el efecto de la Gran Recesión de 2008 que afectó de forma general los flujos de inversión a la economía mexicana.
A partir de 2009, los flujos de inversión comenzaron a crecer hasta alcanzar su punto máximo en 2013. La inversión que recibió la entidad, al igual que el capital extranjero total captado por la economía nacional en ese último año es un dato circunstancial. La IED total que percibió México fue más del doble que en 2012, debido a la compra de Grupo Modelo por AB InBev, de Bélgica, por 13,200 millones de dólares (mdd). El Estado de México, en consecuencia, obtuvo 4,585 mdd, de los cuales 84% fueron destinados al sector manufacturero.En particular, 45.4% de las inversiones se recibieron en la industria de elaboración de cervezas que pertenece al sector manufacturero (Gobierno de México, 2017a).6
Gráfica 3 Participación de eventos de promoción a la inversión (2005-2017)
Gráfica 4Estado de México: IED (flujos anuales, millones de dólares)
El efecto de la inversión captada en 2013 es coyuntural y se verifica en la tendencia hacia la inversión decreciente hasta 2016 y su recuperación en 2017. De forma general, durante el periodo 2005-2017 de la actividad internacional de la entidad, si se trazara una línea de los flujos de inversión captados se observaría una tendencia creciente pero de forma moderada. Por el tipo de inversión, el total de la IED de la entidad fue de 32,760 mdd, de los cuales 48% se destinaron para la reinversión de utilidades, 41% para nuevas inversiones y 11% para cuentas entre compañías.
Los principales inversionistas fueron Alemania, Australia, Bélgica, España y Estados Unidos, los cuales aportaron 81.8% del total de la inversión captada durante 2006-2017. Estados Unidos contribuyó con 46.3% de la IED; España, 16.6%; Bélgica, 7.6%; Australia, 5.6%, y Alemania, 5.4%. El resto de los países ayudaron con 18.1% del total de la inversión extranjera en la economía mexiquense (Gobierno de México, 2017a).
La entidad mexiquense se caracteriza por un proceso de terciarización de su economía; sin embargo, los capitales extranjeros se insertan preferentemente en el sector manufacturero (véase gráfica 5). En el periodo analizado, más de la mitad de la inversión (56%) se dirigió al sector manufacturero, seguido del sector de la construcción (18%). De las industrias manufactureras, 30.7% de la inversión recibida en este sector se destinó a la industria química, 22% a la fabricación de equipo y transporte y 7.1% a la industria alimentaria. En tanto que 96.6% de la inversión recibida en el sector de la construcción se trasladó a la construcción de vías de comunicación (Gobierno de México, 2017a).
Gráfica 5Estado de México: distribución de la IED (2006-2011)
Fuente: Elaboración de la autora con base en datos del Gobierno de México (2017a).
Acuerdos interinstitucionales del Estado de México
Respecto a la firma de los acuerdos interinstitucionales celebrados por el Estado de México, éste tiene 51 acuerdos como entidad y 50 por municipios (Gobierno de México, 2017b). Este análisis sólo considera a los primeros.
En la gráfica 6 se observa una tendencia del gem por materializar su actividad internacional a partir de 2008, por la conclusión de estos instrumentos; destaca la actividad diplomática de la última administración mexiquense en esta estrategia.
El gem o el Ejecutivo estatal han firmado la mayor parte de los acuerdos (53%),7 le siguen las secretarías (23%), las universidades o instituciones de educación superior (14%)8 y los organismos públicos descentralizados (10%). La entidad ha firmado 27% de estos acuerdos con instituciones públicas de educación superior del extranjero, 23% con gobiernos locales del extranjero y 14% con el Sistema de las Naciones Unidas. Otras partes contratantes foráneas de los acuerdos son los organismos internacionales e instituciones-fundaciones o asociaciones públicas (10% cada uno), gobiernos federales y ministerios extranjeros (6% respectivamente) y bancos oficiales y cámaras de comercio de otro país (2% cada uno).
Gráfica 6Estado de México: firma de acuerdos interinstitucionales por año
Fuente: Elaboración de la autora con base en datos del Gobierno de México (2017b).
Por tipo de instrumento, los acuerdos (de cooperación, colaboración o hermanamiento) han sido los más empleados por la entidad (22); después aparecen los convenios (de colaboración, intercambio académico y cooperación) (12), memoranda de entendimiento (ocho), cartas intención (cinco) y adenda y declaraciones (dos cada uno).
La ciudad de Toluca fue el lugar que predominó para signar los acuerdos (33), además de otros cuatro municipios. Sin embargo, existen otros donde se registra una doble firma de lugares. También, 19 ciudades en el extranjero se seleccionaron para la conclusión del instrumento y cinco acuerdos no registran lugar de firma.
En cuanto a las áreas de cooperación que abarcan los acuerdos, 23 instrumentos señalan sólo un área de cooperación; 28 de ellos establecen dos o más temáticas. De los primeros, la educación o el intercambio o cooperación en materia académica y técnico-científica fueron los más recurrentes (13), seguidos de la administración pública (tres), seguridad (tres) y el desarrollo agropecuario, el desarrollo urbano y el medio ambiente (un acuerdo por cada área).
Atención a migrantes mexiquenses
La atención a los migrantes mexiquenses ha sido de los elementos integrales en los temas de la paradiplomacia de la entidad. Desde la creación de la cai en 2006, este tópico adquirió relevancia institucional con la creación de la Subcoordinación de Enlace Internacional, cuya prioridad fue la atención de los migrantes mexiquenses en el exterior, así como los transmigrantes (centroamericanos) y los refugiados en México (gem, 2009).
En 2009, la Subcoordinación de Enlace Internacional identificaba cuatro áreas de servicios y programas para los migrantes mexiquenses: los servicios directos (traslado de restos y enfermos, orientación legal y apoyo a deportados, trámite y envío de documentos, visas humanitarias, etcétera), infraestructura básica (en comunidades de origen a través del Programa 3x1 para Migrantes,9 en obras de agua potable, alcantarillado, pavimentación y caminos rurales, electrificación, etcétera), desarrollo productivo (empleo temporal y programas productivos y de inversión en comunidades de origen) e integración familiar (acciones y servicios de salud, educativos y culturales en las comunidades de origen y destino) (gem, 2009). Tales acciones reflejaron la necesidad de colocar este eje como tema de la paradiplomacia mexiquense; además, comprobaron la consolidación de su manejo, como se apreciará en la evidencia de este documento.
Ahora, la cai continua con las gestiones de apoyo para los trámites de traslados de restos y de enfermos, apoyo a migrantes repatriados, programa de inserción de empleo para deportados, localización de migrantes desaparecidos, asesoría y orientación legal y asesoría para la obtención de la visa humanitaria. En el cuadro 2 se observa que durante la administración 2011-2017 hubo un énfasis en las acciones de apoyo y protección a migrantes, de forma que fue el eje rector de la paradiplomacia mexiquense en aquel periodo (Entrevista cai, 31/01/2018).
A diferencia de la preponderancia de los viajes y giras internacionales del Ejecutivo durante el periodo 2005-2011, la siguiente administración privilegió la atención y trámites para los migrantes mexiquenses en el exterior, sobre todo en Estados Unidos (Entrevista cai, 31/01/2018). El argumento se comprueba cuando se comparan las cifras de ambos gobiernos en los mismos rubros. El número de personas atendidas por el Programa Mexiquenses en el Exterior y Comunidades de Origen creció más de cinco veces, ayudó a más de 16 mil personas. El número de visas humanitarias se duplicó (62 expedidas en 2017). Según el operativo “Bienvenido paisano mexiquense”, en 2011 se apoyó a poco más de 538 mil personas y en 2017, a más de un millón 300 mil personas.10 La cifra de trámites de documentos oficiales (actas del registro civil, certificados escolares, etcétera) aumentó de 620 en 2011 a 13,251 en 2017.
Cuadro 1 Gobierno del Estado de México: protección y asistencia a migrantes (2005-2011) Principales acciones
Principales acciones
Unidad de medida
Primer informe
Segundo informe
Tercer informe
Cuarto informe
Quinto informe
Sexto informe
Total
Programa de Mexiquenses en el Exterior y Comunidades de Origen
Persona
0
320
712
660
839
728
3,259
Visas humanitarias gestionadas
Visa
0
13
10
2
5
2
32
Operativo “Bienvenido paisano mexiquense y hermanos migrantes”
Persona
0
112,523
133,759
74,043
98,955
118,958
538,238
Trámite de documentos oficiales
Trámite
0
0
0
137
264
219
620
Fuente: gem (2011).
Cuadro 2 Gobierno del Estado de México: protección y asistencia a migrantes (2011-2017) Principales acciones
Principales acciones
Unidad de medida
Primer informe
Segundo informe
Tercer informe
Cuarto informe
Quinto informe
Sexto informe
Total
Programa de Mexiquenses en el Exterior y Comunidades de Origen
Persona
1,765
2,300
3,168
3,712
3,381
2,146
16,472
Visa gestionadas
20
11
11
14
1
5
62
Operativo “Bienvenido paisano mexiquense y hermanos migrantes”
Persona
50,371
31,097
43,314
49,028
81,602
1,078,988 1,334,400
Trámite de documentos oficiales
Trámite
1,009
1,595
2,645
3,258
2,868
1,876
13,251
Nota: * Cifras preliminares. Fuente: gem (2017b).
En ambos periodos, la cai se encargó de gestionar las visas humanitarias ante la Embajada de Estados Unidos en México. El trámite y envío de documentos, en particular los oficiales y del registro civil, fue mucho más visible en el último periodo; se incluyeron certificados escolares, apostillas y traducciones solicitados por los migrantes o sus familias; se facilitó el trámite de las actas de nacimiento del registro civil a través de las máquinas colocadas en diversos puntos de la entidad, que contienen documentos de aquellos nacidos a partir de 1980.
El énfasis en la atención a los migrantes mexiquenses también se entiende desde la estructura organizacional en la cual creció la cai, alrededor de 65% de sus funcionarios son especialistas en derecho y se dedican a este rubro (Entrevista cai, 31/01/2018). De modo que la atención a los migrantes mexiquenses ha sido una de las áreas de consolidación de la paradiplomacia de la entidad.
Evolución de la paradiplomacia mexiquense
El Estado de México se ha caracterizado por una intensa actividad internacional, en particular desde 2006 cuando se institucionalizan las relaciones internacionales de la entidad a través de la creación de la cai. De acuerdo con la evidencia señalada y con la literatura analizada, la paradiplomacia mexiquense comenzó mucho antes —y quizá sin la intención de una formalización— a través de la Dirección General de Promoción Industrial, Comercial y Artesanal en 1981. Hecho que coincidió con el proceso de apertura económica del país a mediados de los años ochenta, aunque no existe información de una trascendencia de esta oficina gubernamental y sus laborales en la promoción del comercio estatal a nivel internacional.
Según Schiavon (2015), la entidad mexiquense se caracterizó por la acción internacional a comienzos del siglo xxi, al crear la unidad administrativa de promoción internacional de actividades económico-comerciales, que evolucionaría en 2005 para dar paso a las direcciones de Comercio Exterior e Inversión Extranjera. Tales acciones confirman los incentivos señalados por Velázquez y León (2016) de tipo económico por parte de los gobiernos locales para actuar en el ámbito internacional.
La institucionalización de una oficina específica en la atención de asuntos internacionales fue la acción concreta del Ejecutivo mexiquense para colocar la agenda global de la entidad a partir de 2006. Igual se ubica como estrategia de este gobierno local, como lo apunta Paquin (2003), y que se ha complementado recientemente con la apertura de oficinas de representación mexiquense en el exterior en Texas, Illinois y California, en Estados Unidos.
La actividad de internacionalización de la entidad mexiquense aconteció antes de 2006, como las giras del ejecutivo estatal y la recepción de delegaciones extranjeras entre 2003 y 2004. Debe resaltarse que no sólo los incentivos económicos y comerciales motivaron la proyección de la entidad mexiquense, sino también las intenciones políticas de los dirigentes del Ejecutivo estatal.
Los titulares de las administraciones estatales de 1999-2005 y 2005-2011 manifestaron sus intenciones de competir en las elecciones federales, por lo que era importante acompañar su propia proyección individual a nivel internacional, a través del empleo de las relaciones internacionales de la entidad mexiquense.
Velázquez y León (2016) mencionan que durante el periodo 2005-2011, el gobernador en funciones exhibió un elevado dinamismo internacional y rebasó las actividades económicas y comerciales de las administraciones precedentes. El motivo residió en la necesidad de proyectar un mayor protagonismo político, con visibilidad nacional e internacional. Dicho argumento se comprueba con la evidencia empírica recabada en las gráficas 1 y 2: el dinamismo internacional del Ejecutivo estatal entre 2005 y 2011 es mucho mayor que el exhibido entre 2011 y 2017.
La internacionalización de los gobiernos locales depende de las capacidades económicas (Velázquez y León, 2016; Velázquez, 2007). El Estado de México, pese a no ser un estado fronterizo, está situado cerca de Ciudad de México y en una de las zonas manufactureras tradicionales. El desarrollo económico, la posición geográfica, el tamaño, los rasgos demográficos, la cantidad de población en el exterior y la estructura administrativa son elementos que han potencializado su labor internacional (Velázquez y León, 2016).
En materia de inversión, entre 2006 y 2017 se recibieron poco más de 32 mil mdd. Entre 2005 y 2017, los titulares del Ejecutivo estatal realizaron 43 giras internacionales, en las cuales participaron en 204 eventos. Los integrantes de sus gabinetes hicieron 49 viajes promocionales, 59 eventos internacionales y organizaron 44 eventos para promover la inversión productiva de la entidad, en particular en la manufactura.
