Estado y poder empresarial en Bolivia, Ecuador y Perú E-Book

John Crabtree

• Herausgeber: Fondo Editorial de la PUCP
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2024

Seitenzahl: 557

Beschreibung

En este libro, John Crabtree, Francisco Durand y Jonas Wolff investigan el rol político de las élites económicas en Bolivia, Ecuador y Perú desde una perspectiva histórico-comparativa. Sobre la base de las teorías del poder empresarial y de la captura del Estado, el estudio sigue la interacción de los grupos empresariales y las autoridades estatales en los tres países de la región andina central desde mediados del siglo XX hasta principios del siglo XXI. Este lapso abarca tres modelos de desarrollo económico que se caracterizan por diferentes configuraciones de poder empresarial y relaciones Estado-empresariado: el período del modelo Estado-céntrico de industrialización por sustitución de importaciones desde la década de 1950 hasta la de 1970, el auge del neoliberalismo de las décadas 1980 y 1990, y el giro hacia un modelo posneoliberal con la «marea rosa» de principios de la década de 2000. El libro también aborda los últimos desarrollos en los tres países desde la pandemia del Covid-19, incluidas las recientes turbulencias políticas.

Leseprobe

John Crabtree es investigador asociado del Centro Latinoamericano de la Universidad de Oxford y ha sido miembro de Saint Antony’s College de la misma universidad. Obtuvo su PhD de la Universidad Oxford Brookes y su maestría de la Universidad de Liverpool. Ha sido autor y editor de varios libros sobre la política de los países andinos. Es coautor (con Francisco Durand) de Peru: Elite Power and Political Capture (2017) y coautor (con Ann Chaplin) de Bolivia: Processes of Change (2013). Sus investigaciones abarcan temas como la democracia, los partidos políticos, movimientos sociales y extractivismo en América Latina.

Francisco Durand (1950-2023), PhD en Estudios Latinoamericanos por la Universidad de Berkeley en California y sociólogo por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), centró sus investigaciones en el poder de los empresarios y sus relaciones con el Estado, con énfasis en la captura del Estado. Fue profesor emérito de la Universidad de Texas de San Antonio y profesor de Política en la PUCP. Entre sus últimas publicaciones destacan Los doce apóstoles de la economía peruana. Una mirada social a los grupos de poder limeños y provincianos (2017), Odebrecht. La empresa que capturaba gobiernos (2018), La captura del Estado en América Latina. Reflexiones teóricas (2019), El dinero de la democracia. Quién financia a los partidos políticos (2020), La crisis de las AFP: poder y malestar previsional (2022) y La república empresarial: neoliberalismo, emprendedurismo y desigualdad (2022).

Jonas Wolff es profesor de ciencias políticas con enfoque en estudios de transformación y América Latina de la Universidad Goethe de Frankfurt, y director del departamento de investigación «Conflictos intraestatales» del Instituto Leibniz de Investigaciones de la Paz de Frankfurt (Peace Research Institute Frankfurt – PRIF). Sus investigaciones se centran en procesos de transformación política, movimientos sociales y las políticas internacionales de promoción de la democracia, con enfoque regional en América Latina. Sus publicaciones recientes incluyen Socioeconomic Protests in MENA and Latin America (2020, coeditado con Irene Weipert-Fenner) y The negotiation of democracy promotion (2019, coeditado con Annika E. Poppe y Julia Leininger).

John CrabtreeFrancisco Durand Jonas Wolff

ESTADO Y PODER EMPRESARIAL EN BOLIVIA, ECUADOR Y PERÚ

Un estudio comparativo

Estado y poder empresarial en Bolivia, Ecuador y Perú Un estudio comparativo© John Crabtree, Francisco Durand y Jonas Wolff, 2024

Título original: Business Power and the State in the Central Andes: Bolivia, Ecuador and Peru in Comparison. University of Pittsburgh Press, 2023.

© Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2024Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú[email protected]

© Plural EditoresRosendo Gutiérrez 595 esq. Ecuador, La Paz, [email protected]

© Ediciones Abya YalaAv. 12 de Octubre N24-22 y Wilson, Bloque A, UPS, Quito, [email protected]

Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición: Fondo Editorial PUCP

Traducción: Tula Ochoa-Durand y Felipe Santiago Portocarrero.

Primera edición digital: febrero de 2024

Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2024-00890e-ISBN: 978-612-317-932-8

Dedicado a la memoria de José Francisco (Paco) Durand (1950-2023)

Índice

Abreviaturas y acrónimos utilizados en este libro

Prefacio

Introducción

Objetivos y argumento del libro

Esquema del libro

Capítulo 1. Poder empresarial, modelos de desarrollo económico y Estado

Poder empresarial

Poder estructural

Poder instrumental

Poder discursivo

Captura del Estado: teorías y estudios comparativos

Modelos de desarrollo económico, coyunturas críticas y variaciones en las relaciones entre Estado y empresarios en América Latina

Conclusiones

Capítulo 2. Poder empresarial en la era del desarrollo Estado-céntrico

Bolivia

Perú

Ecuador

Conclusiones

Capítulo 3. Poder empresarial en la era del neoliberalismo

Perú

Bolivia

Ecuador

Conclusiones

Capítulo 4. Desafíos al poder empresarial durante la «marea rosa»

Bolivia

Ecuador

Perú

Conclusiones

Capítulo 5. El renacimiento (parcial) del poder empresarial después del boom de las materias primas

Bolivia

Ecuador

Perú

Conclusiones

Conclusiones y perspectivas

Hallazgos comparativos en los Andes centrales

Los Andes centrales, ¿en una nueva coyuntura crítica?

Bibliografía

Abreviaturas y acrónimos utilizados en este libro

ADEX

Asociación de Exportadores (Perú)

ADN

Acción Democrática Nacionalista (Bolivia)

AFP

Administración del Fondos de Pensiones (Pension Fund Administration)

ALBA

Alianza Bolivariana para los Pueblos de Nuestra América

APPs

Asociaciones Público Privadas (Perú)

Alianza PAIS

Alianza Patria Altiva y Soberana (Ecuador)

Anapo

Asociación de Productores de Oleaginosas y Trigo (Bolivia)

APRA

Alianza Popular Revolucionaria Americana (Perú)

Asoban

Asociación de Bancos Privados de Bolivia

BCRP

Banco Central de Reserva del Perú (Perú)

BID

Banco Interamericano de Desarrollo

CADE

Conferencia Anual de Ejecutivos (Perú)

CAF

Corporación Andina de Fomento

CAINCO

Cámara de Industria, Comercio, Servicios y Turismo de Santa Cruz (Bolivia)

CAN

Comunidad Andina de Naciones (Pacto Andino)

CAO

Cámara Agropecuaria del Oriente (Bolivia)

CBN

Cervecería Boliviana Nacional (Bolivia)

CEE

Comité Empresarial Ecuatoriano (Ecuador)

CELAC

Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños

CEPB

Confederación de Empresarios Privados de Bolivia

CIDOB

Confederación de Pueblos Indígenas de Bolivia

CIP

Cámara de Industrias y Producción (Ecuador)

CNC

Cámara Nacional de Comercio (Bolivia)

CNI

Cámara Nacional de Industrias (Bolivia)

COB

Central Obrera Boliviana

COMEXI

Consejo de Comercio Exterior e Inversiones (Ecuador)

Comibol

Corporación Minera de Bolivia

CONAIE

Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador

CONAM

Consejo Nacional de Modernización (Ecuador)

CONAMAQ

Consejo de Ayllus y Marcas del Qullasuyu (Bolivia)

CONDEPA

Conciencia de Patria (Bolivia)

CONFIEP

Confederación Nacional de Instituciones Empresariales Privadas (Perú)

CPCCS

Consejo de Participación Ciudadana y Control Social (Ecuador)

CREO

Creando Oportunidades (Ecuador)

CTE

Confederación de Trabajadores del Ecuador

CTM

Confederación de Trabajadores de México

DP

Democracia Popular (Ecuador)

CEPAL

Comisión Económica para América Latina y el Caribe

EIA

Evaluación de Impacto Ambiental (Perú)

EMBOLO

Embotelladoras Bolivianas Unidas (Bolivia)

ENDE

Empresa Nacional de Electricidad (Bolivia)

ENFE

Empresa Nacional de Ferrocarriles (Bolivia)

ENTEL

Empresa Nacional de Telecomunicaciones (Bolivia)

ExpoCruz

Feria Internacional de Comercio de Santa Cruz (Bolivia)

Fedecamaras

Federación de Cámaras y Asociaciones de Comercio y Producción de Venezuela

FEPSC

Federación de Empresarios Privados de Santa Cruz (Bolivia)

FES

Fundación Friedrich Ebert

FMI

Fondo Monetario Internacional

Foncodes

Fondo de Cooperación para el Desarrollo Social (Perú)

FP

Fuerza Popular (Perú)

FREDEMO

Frente Democrático (Perú)

FSTMB

Federación Sindical de Trabajadores Mineros de Bolivia

TLC

Tratados de Libre Comercio

FUT

Frente Unitario de Trabajadores (Ecuador)

HIPC

Iniciativa para los Países Pobres Altamente Endeudados

ID

Izquierda Democrática (Ecuador)

IDH

Impuesto Directo a los Hidrocarburos (Bolivia)

IFC

Corporación Financiera Internacional (Banco Mundial)

IFI

Instituciones Financieras Institucionales

ILPES

Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social

IPE

Instituto Peruano de Economía (Perú)

ISI

Industrialización por sustitución de importaciones

ITIE

Iniciativa de transparencia de las industrias extractivas

IU

Izquierda Unida (Perú)

LAB

Líneas Aéreas Bolivianas (Bolivia)

MAS

Movimiento al Socialismo (Bolivia)

MEF

Ministerio de Economía y Finanzas (Perú)

MIR

Movimiento de la Izquierda Revolucionaria (Bolivia)

MMG

Empresa minera de propiedad china (Perú)

MNR

Movimiento Nacionalista Revolucionario (Bolivia)

ONG

Organización no gubernamental

NPE

Nueva Política Económica (Bolivia)

OEA

Organización de los Estados Americanos

OCP

Oleoducto de Crudos Pesados (Ecuador)

OCDE

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

OMC

Organización Mundial de Comercio

PACHACUTIK

Nombre de un partido indígena (Ecuador)

PBI

Producto bruto interno

PEA

Población económicamente activa

PETROECUADOR

Empresa Pública de Hidrocarburos (Ecuador)

PNP

Partido Nacionalista Peruano (Perú)

PNUD

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo

Podemos

Poder Democrático y Social (Bolivia)

PRE

Partido Roldosista Ecuatoriano (Ecuador)

PRI

Partido Revolucionario Institucional (México)

PRIF

Instituto de Investigación para la Paz (Fankfurt, Alemania)

PSC

Partido Social Cristiano (Ecuador)

PT

Partido de los Trabajadores (Brasil)

PUCP

Pontificia Universidad Católica del Perú

PUR

Partido Unidad Republicana (Ecuador)

SBS

Superintencia de Bancos y Seguros (Perú)

SGP

Sistema generalizado de preferencias

SIN

Servicio de Inteligencia Nacional (Perú )

SINAMOS

Sistema Nacional de Movilización Social (Perú)

SNA

Sociedad Nacional Agraria (Perú)

SNI

Sociedad Nacional de Industrias (Perú)

SNMP

Sociedad Nacional de Minería y Petróleo (Perú)

SOBOCE

Sociedad Boliviana de Cemento (Bolivia)

SOE

Empresas de propiedad estatal

SPCC

Southern Peru Copper Corporation (Perú)

SUNAT

Superintencia Nacional de Administración Tributaria (Perú)

SUTEP

Sindicato Unitario de Trabajadores en la Educación del Perú

TCP

Tribunal Constitucional Plurinacional (Bolivia)

TIPNIS

Territorio indígena y parque nacional Isiboro-Sécure (Bolivia)

trAndeS

Programa de Posgrado de Investigación sobre Desigualdades y Desarrollo Sostenible en la Región Andina

TSE

Tribunal Supremo Electoral (Bolivia)

UCS

Unión Cívica Solidaridad (Bolivia)

UCSM

Universidad Católica de Santa María (Perú)

UE

Unión Europea

UN

Unidad Nacional (Bolivia)

UNASUR

Unión de Naciones Sudamericanas

UNES

Unión por la Esperanza (Ecuador)

UNMSM

Universidad Nacional Mayor de San Marcos (Perú)

USAID

Agencia Internacional para el Desarrollo de los E.E.U.U.

VAT

Índice del valor impositivo

YPFB

Yacimientos Petrolíferos Fiscales Bolivianos (Bolivia)

Prefacio

Las semillas de este libro se sembraron por primera vez en la Universidad Nacional Mayor de San Marcos de Lima, en una conferencia internacional organizada por Francisco Durand y Nicolás Lynch —en la que participaron, entre otros, John Crabtree y Jonas Wolff—, titulada «Poder Económico, Estado y Sociedad Civil en los Andes centrales y el Cono Sur». La conferencia fue un esfuerzo conjunto de tres universidades: la Católica (PUCP), San Marcos (UNMSM) y la Católica Santa María (UCSM) de Arequipa, y contó con el apoyo de la Fundación Friedrich Ebert (FES), el Programa de Posgrado de Investigación sobre Desigualdades y Desarrollo Sostenible en la Región Andina (trAndeS) y Oxfam Perú. Se llevó a cabo del 12 al 14 de setiembre de 2019 en los tres campus universitarios de manera simultánea.

Este proyecto buscó llevar adelante los resultados y conclusiones de la conferencia y continuar el análisis del desarrollo del poder empresarial en los tres países de los Andes centrales —Bolivia, Ecuador y Perú— a lo largo del tiempo, sus causas determinantes, fortalezas y debilidades en diferentes coyunturas, así como examinar el papel central en la consolidación (o no) de patrones de gobernanza democrática, tanto política como económica, en estos tres países. El libro que tienen a la vista es el resultado de ese proyecto.

Cuando comenzamos a trabajar en este estudio conjunto, sabíamos que sería difícil, para los tres investigadores, reunirnos con frecuencia, dada la distancia física entre nuestros respectivos lugares de residencia y trabajo. Sin embargo, no podíamos anticipar que una pandemia global significaría que, al final, no tendríamos ni una sola reunión presencial mientras escribíamos, discutíamos y revisábamos este libro colaborativo. Aun así, el resultado, ojalá, es una auténtica monografía escrita a seis manos.

Lamentablemente, Francisco Durand falleció el primero de febrero de 2023, poco después de que el borrador completo del manuscrito en inglés hubiera sido entregado a la editorial. Sufría leucemia, pero, a pesar de su enfermedad, pudo contribuir plenamente al libro. John Crabtree y Jonas Wolff le deben mucho. Fue una figura destacada en la comunidad académica peruana. Por ello, este libro está dedicado a su memoria.

Son muchas las personas e instituciones, en ambos lados del Atlántico, que de una u otra forma nos apoyaron en la investigación de este estudio. Este libro, que se publicó originalmente en inglés bajo el título Business Power and the State in the Central Andes: Bolivia, Ecuador and Peru in Comparison (University of Pittsburgh Press), no hubiera sido posible sin la contribución directa de varias personas e instituciones a quienes quisiéramos agradecer aquí: la Fundación Friedrich Ebert en el Perú, por llevar a John y Jonas a la conferencia de 2019 en Lima; Josh Shanholtzer de University of Pittsburgh Press, por apoyar nuestro proyecto a lo largo de las diferentes etapas del proceso de revisión; Fernando Molina y Carlos Pástor Pazmiño por sus comentarios sobre las secciones de Bolivia y Ecuador, respectivamente, en el borrador del manuscrito; Cornelia Hess, del Peace Research Institute Frankfurt (PRIF), por ayudarnos a preparar el manuscrito original; y los cuatro lectores anónimos, por ofrecer críticas constructivas y consejos de gran utilidad. Para la versión en castellano, agradecemos a Tula Ochoa-Durand por su cuidadosa y al mismo tiempo increíblemente rápida traducción del manuscrito entero; a Felipe Santiago Portocarrero por ayudarnos a editar la traducción; y al Fondo Editorial de la PUCP en Lima, la editorial Abya-Yala en Quito y la editorial Plural en La Paz, por hacer posible que nuestro libro se publique en los tres países simultáneamente.

Introducción

Mucho se ha escrito sobre el giro hacia el neoliberalismo en América Latina durante las décadas de 1980 y 1990, los crecientes desafíos populares a la «democracia neoliberal» desde fines de la década de 1990, el «giro a la izquierda» a algún tipo de posneoliberalismo en muchos países latinoamericanos durante los primeros años del 2000 y también sobre el patrón menos claro de desarrollo político-económico en la región en los años más recientes. Los académicos también han abordado importantes preguntas sobre los cambios ocurridos: ¿por qué ciertos países adoptaron e implementaron políticas neoliberales de ajuste estructural de gran alcance mientras que otros se movieron en esta dirección solo gradualmente y con mayor inconsistencia? ¿Por qué el neoliberalismo fue desafiado abiertamente por movimientos de masas en ciertos países, pero no con la misma fuerza y alcance en otros? ¿Por qué algunos países, después del cambio del siglo, se embarcaron en intentos más bien radicales de transformar el modelo de desarrollo, algunos de manera modesta, y otros con gran fuerza? Y, ¿cómo podemos explicar las trayectorias políticas aún más diversas que han caracterizado a la región desde el año 2015, los cambios de la izquierda hacia la derecha y de la derecha a la izquierda, en formas que han desafiado al poder empresarial y lo han obligado a adoptar estrategias específicas para mantener su cercana relación con el Estado?1

Bolivia, Ecuador y Perú, países de los Andes centrales, ofrecen una suerte de rompecabezas clave para responder las preguntas formuladas líneas arriba. Por un lado, estos países se caracterizan por una serie de similitudes que se remontan a su historia colonial y poscolonial, y que incluyen características comunes tanto políticas como económicas, culturales y sociogeográficas. Por otro lado, sus trayectorias político-económicas, desde la década de 1980, han variado de manera inesperada y cambiante. Mientras en el Perú y en Ecuador los intentos de implementar políticas de ajuste estructural de gran alcance durante la década de los ochenta fracasaron, Bolivia sobresale como un ejemplo excepcional en lo que refiere a reformas neoliberales, al implementarse la «Nueva Política Económica» a partir de 1985. En el Perú, esta situación cambió durante la década de 1990 con Fujimori en el poder, al implantarse el neoliberalismo; y Ecuador fue uno de los pocos países latinoamericanos que se adhirió a la implementación gradual (y bastante inconsistente) de políticas pro-mercado.

Sin embargo, es en Bolivia y Ecuador, y no en el Perú, donde a fines de la década de 1990 empezó a despegar una gran ola de movilización anti neoliberal, que culminó con la elección de Evo Morales en Bolivia en 2005 y de Rafael Correa en Ecuador un año después. Estos dos gobiernos implementaron un conjunto de políticas posneoliberales que reforzaron el poder estatal sobre las fuerzas del mercado y modificaron sustancialmente el modelo de desarrollo neoliberal establecido, absteniéndose, sin embargo, de intentos serios de ir más allá del capitalismo o extractivismo2. El Perú siguió un patrón distinto y se convirtió en un caso aislado, y aun cuando se benefició del auge mundial de las materias primas y vio el ascenso temporal de los outsiders políticos, no realizó ningún intento significativo de implementar políticas izquierdistas o posneoliberales que desafiaran el modelo de desarrollo establecido. Tanto Bolivia como Ecuador experimentaron un marcado retorno a la derecha —incluida la adopción de políticas abiertamente favorables a las empresas— bajo la presidencia interina de Jeanine Áñez (2019-2020) y de Lenín Moreno (2017-2021), respectivamente, quienes sucedieron a Evo Morales y a Rafael Correa. Sin embargo, con la elección de Luis Arce en Bolivia, en octubre de 2020, este retorno permaneció como un breve interludio, mientras en Ecuador —con la elección de Guillermo Lasso en abril de 2021— se consolida el camino a la derecha. Al mismo tiempo, el Perú se encontró con profundos problemas políticos y, finalmente, vio el triunfo inesperado del candidato de izquierda, Pedro Castillo, en la segunda vuelta de las elecciones de junio de 2021, y su subsecuente remoción de la presidencia de la república dieciocho meses después.

Para tratar de explicar caminos tan divergentes de desarrollo político y económico entre los países de América Latina en general, y los países de los Andes centrales en particular, se ha dedicado mucha investigación al rol de los movimientos sociales (por ejemplo, Silva, 2009; Yashar, 2005) y las características institucionales de los diferentes sistemas de partidos y regímenes políticos (Levitsky & Roberts, 2011; Van Cott, 2005)3. Mucho menor atención se ha brindado al rol que juegan las élites empresariales y sus varios componentes. Esta es precisamente la dimensión que enfatizaron Catherine Conaghan y James Malloy en su obra pionera Unsettling Statecraft: Democracy and Neoliberalism in the CentralAndes (1994), que se centró en las décadas de 1970 y 1980. De hecho, pocos observadores dudarían que las élites económicas desempeñan un rol importante en toda la región andina central (y más allá de ella). Sin embargo, hasta el día de hoy, el análisis sistemático sobre cómo el papel que han jugado las élites económicas y la configuración del poder empresarial en todas sus dimensiones han cambiado en Bolivia, Ecuador y Perú durante las últimas décadas, y cómo estos cambios han interactuado con las dinámicas a nivel de los sectores populares y los regímenes políticos, con el objeto de moldear el cambio y la continuidad en la formulación de políticas económicas y el modelo de desarrollo en general, permanece ausente. Esto es lo que este libro busca abordar.

Objetivos y argumento del libro

El papel político de las élites económicas y la compleja relación entre el poder empresarial y el Estado son ciertamente temas claves que merecen un análisis mucho más sistemático en toda América Latina, y más allá de sus fronteras4. Nos centramos deliberadamente, sin embargo, en los casos de Bolivia, Ecuador y Perú, países que comparten muchas similitudes estructurales entre sí. En lugar de un estudio amplio, creemos más bien en una comparación histórica más estrecha, pero más enfocada y detallada, del rol que desempeñan las élites económicas para determinar resultados políticos en el largo plazo. Para ello, damos seguimiento al trabajo de Conaghan y Malloy, convencidos de la importancia de escribir una secuela que considere lo sucedido en la región durante las tres décadas posteriores a la publicación de su libro.

A principios de la década de 1990, el proyecto neoliberal no era más que una empresa incipiente, cuya sostenibilidad generalizada fue el objeto de la interrogante formulada por Conaghan y Malloy para estos tres países, en los que la inestabilidad estructural (unsettledness), es decir, la falta de un arreglo político-económico con arraigo social y solidez institucional, era una característica destacada. Pero mucha agua ha pasado bajo el puente desde entonces. Bolivia en aquel momento destacaba como la excepción a la regla: un país en el que la viabilidad del anterior modelo estatista de desarrollo se vio sacudida hasta la médula por la crisis, o «coyuntura crítica», de principios de la década de 1980. Sin embargo, a medida que avanzaba la década siguiente, el modelo neoliberal pareció volverse hegemónico bajo el apoyo del Consenso de Washington, con el poder empresarial aparentemente bien asentado y las transiciones de gobiernos autoritarios a democráticos en América Latina. No obstante, la creciente autocracia del régimen de Fujimori en el Perú (1990-2000) planteó serias dudas sobre hasta qué punto la liberalización económica radical era compatible con las nociones de gobierno democrático.

La llegada de la «marea rosa», en los primeros años del nuevo milenio, cuestionó aún más el asentamiento del modelo neoliberal, dando lugar al retorno a formas de gobierno más estatistas y nacionalistas. Pero mientras que Ecuador y Bolivia se destacaron como ejemplos de ese género, en el Perú la clase empresarial mantuvo su hegemonía política, logrando lo que en un texto anterior Crabtree y Durand (2017) describieron como un caso de «captura política». Pero incluso allí, los acontecimientos más recientes cuestionan seriamente la capacidad de las élites empresariales para moldear la vida política de manera que preserven su papel de liderazgo al tiempo que fortalecen la gobernabilidad democrática. Mirando la región a principios de la década de 2020, parecía estar tan inestable como siempre, o aún más. En vez de convertirse en un factor estabilizador que pudiera contribuir a la gobernabilidad del Estado y de la sociedad, los empresarios han buscado proteger sus intereses económicos y ejercer su influencia sobre el Estado, contribuyendo así a la persistente falta de arreglos político-económicos e institucionales más estables. Esperamos que este libro ayude a comprender esto.

Al identificar los medios por los cuales las élites empresariales utilizan los recursos disponibles y a la mano, en diferentes coyunturas históricas y en diferentes entornos geográficos, buscamos aprovechar nuevos estudios académicos para comprender la naturaleza multidimensional del poder empresarial. De esta manera, analizamos las diversas formas que toma ese poder (estructural, instrumental y discursivo) y cómo los actores empresariales utilizan estas diferentes formas de poder en contienda con otros actores sociales, para intentar garantizar que la política pública responda a sus intereses. Además de actualizar el estudio de Conaghan y Malloy, también enriquecemos el análisis aprovechando los nuevos enfoques teóricos y metodológicos de las últimas décadas, que se centran en el poder empresarial y la captura del Estado.

Estamos también preocupados por identificar esos momentos claves o coyunturas críticas, cuando la naturaleza de ese poder cambia y surgen nuevos significados de lo que se conoce como ‘desarrollo’. Por esta razón, adoptamos un enfoque histórico que registra las variaciones del comportamiento que ejerce el poder empresarial a lo largo del tiempo y explora cómo este poder coexiste con, y es moldeado por, el poder ejercido por otros actores sociales. Las comparaciones entre los tres países se hacen con referencia a patrones históricos de largo plazo. Hay una serie de puntos en la historia en los que estos patrones establecidos cambian repentinamente, ya sea como resultado de factores exógenos, desarrollos endógenos o una combinación de ambos. De este modo, nuestra narrativa histórica comienza con el impacto de la crisis económica de 1929, la cual forzó cambios importantes, dando lugar a un nuevo período en las relaciones empresa-Estado que terminó en la crisis de la deuda de los años ochenta. El período de hegemonía neoliberal fue desafiado a principios de la década del 2000, por lo menos en Bolivia y Ecuador, mientras que la pandemia de la Covid-19 y sus consecuencias socioeconómicas pueden representar, posiblemente, una nueva coyuntura crítica, con el debilitamiento de la globalización y las perspectivas de crecimiento mundial.

Al seleccionar estos tres países para un análisis comparativo, estamos convencidos de que, a pesar de sus evidentes diferencias, tienen bastante en común para que dicho análisis sea significativo e ilustrativo sobre tendencias más amplias que han afectado a otros países latinoamericanos. Los tres formaron parte del Imperio inca y, cuando este desapareció, del Imperio español administrado desde Lima; y se integraron a la economía mundial a través de la exportación de productos muy apreciados, especialmente minerales. Sus sociedades, así como las relaciones empresa-Estado, se forjaron entonces en el siglo XIX en torno a procesos de dominación neocolonial en los que los pueblos indígenas se encontraban en la base de la estructura de clases, un antecedente histórico que aún impacta en la sociedad y la política de estos países, considerando sus marcadas desigualdades, la falta de inclusión social y étnica, y la relación privilegiada con el Estado de la que gozan las élites.

Los tres países llegaron tarde para buscar deshacer, o por lo menos modificar, esta herencia histórica y con ello, el patrón de la agricultura oligárquica —latifundismo— y la extracción de minerales. Si bien las dos guerras mundiales y el colapso económico de fines de la década de 1920 ayudaron a estimular el comienzo del desarrollo industrial en las economías más grandes de América Latina, el fin del dominio de las élites agrarias y el surgimiento de actores sociales previamente excluidos en la esfera política no se dio sino hasta las décadas de 1960 y 1970, cuando nuestros tres países comenzaron a experimentar estos patrones de cambio. De hecho, el proceso de industrialización en los tres países ha sido relativamente modesto (y, nuevamente, tardío) en comparación con el Cono Sur y Brasil. Los tres siguen dependiendo, en gran medida y para la mayor parte de sus divisas, de las industrias extractivas, cuyos precios internacionales son notoriamente volátiles. Este patrón de desarrollo ha tendido a excluir a las grandes poblaciones, que aún viven en la pobreza y al margen de la economía «moderna».

En el ámbito político, los tres países lucharon por establecer y mantener regímenes más o menos democráticos a lo largo del siglo XX y entrando al nuevo milenio. Carecían de tradiciones democráticas sólidas que tuviesen bases en la participación pública, partidos políticos institucionalizados y representativos, y una sociedad civil organizada. Al igual que en otras partes del mundo, los sistemas de partidos se siguen manteniendo superficiales y excluyentes. Si bien desde fines de la década de 1970 la democratización política trajo consigo sistemas de partidos más inclusivos y formas más fuertes de organización social, los partidos no fueron efectivos en proporcionar canales institucionalizados a través de los cuales los sectores previamente excluidos pudiesen encontrar una voz representativa.

Las élites empresariales de Bolivia, Ecuador y Perú han tenido que lidiar con episodios de movilización popular que han conducido a períodos tanto de inestabilidad como de gobiernos autoritarios. Como mostraremos en este estudio, en los tres países la capacidad o la voluntad de las élites para ayudar a construir instituciones democráticas fuertes y sostenibles, y formas estables de representación de intereses, ha sido limitada. El poder político se ha mantenido altamente concentrado, una faceta reforzada por el neoliberalismo, y los intentos de ampliar la estructura del poder e incluir a grupos previamente excluidos han sido disputados y difíciles de sostener. Los tres países también muestran patrones muy desiguales de intervención estatal territorial, donde la autoridad del Estado, en el mejor de los casos, es irregular en grandes franjas de territorio, particularmente en los Andes y la Selva Baja, esta última «colonizada» relativamente tarde, en el siglo XX. A lo largo de la región andina central, estos espacios han sido testigos de importantes enfrentamientos entre las industrias extractivas y los movimientos sociales indígenas, en los que ha faltado la capacidad y voluntad de sucesivos gobiernos para mediar e imponer reglas de conducta. De hecho, el desarrollo institucional y la estabilidad política han sido tenues en los tres países. La construcción de instituciones estatales eficaces y la adopción de políticas de largo plazo también se han visto limitadas por la dificultad de establecer una base de recaudación de impuestos que sea sólida y capaz de sustentar el gasto público y facilitar una distribución del ingreso más equitativa.

La región andina central aún está muy lejos de encontrar la fórmula que permita reconciliar el poder empresarial con una participación política más amplia, en la que sea posible una gobernabilidad democrática más estable. Este es un equilibrio difícil de lograr en la mayoría de las sociedades capitalistas. Los desafíos electorales a la agenda neoliberal pro-empresarial en los años más recientes han obligado al núcleo de la élite económica, los grupos empresariales y las corporaciones multinacionales, ahora fuertemente entrelazados, a decidirse entre la voluntad de comprometerse con gobiernos de izquierda políticamente fuertes y el deseo de derrocarlos.

Entonces, si bien los tres casos estudiados comparten muchos de los vicios o virtudes que se encuentran en otros países de América Latina, creemos que hay algunos puntos en común muy claros que contribuyen a realizar un análisis comparativo significativo entre estos. Como mostraremos en mayor detalle, las diferencias entre ellos son significativas y revelan estos contrastes diferenciados. Cada país refleja sus propias peculiaridades sociales, políticas y culturales, características que son producto del desarrollo histórico desde su independencia, hace doscientos años.

Esquema del libro

En el capítulo 1 abordamos los debates clave que rodean este tema y la relación entre las élites empresariales y el Estado. En línea con la literatura general, identificamos tres dimensiones en las que se constituye y luego se ejerce ese poder: (1) el poder estructural o la capacidad de las élites económicas para influir en el Estado a través de sus decisiones de inversión (o no inversión), que es más pronunciada por el hecho de que América Latina en su conjunto (y los países andinos dentro de ella) depende desde hace mucho tiempo de los ingresos financieros del resto del mundo; (2) el poder instrumental, o los medios a través de los cuales las élites locales pueden influir en los resultados políticos a través de instituciones nacionales y subnacionales de uno u otro tipo; y (3) el poder discursivo, mediante el cual las élites pueden influir en los patrones de formación de opinión pública y en sus bases ideológicas, de modos que van mucho más allá del Estado pero que, a su vez, influyen en la política estatal. Presentamos la idea de la «captura del Estado» y las circunstancias en las que las tres líneas de influencia empresarial se combinan para volverse efectivamente hegemónicas. Luego, nos enfocamos en los ciclos que han caracterizado los modelos de desarrollo económico de América Latina y los mecanismos de transición entre ellos, desde la década de 1920 hasta la actualidad. Las configuraciones del poder empresarial y el grado de captura del Estado tienden a variar de acuerdo con estos modelos de desarrollo, que suelen ser cambiantes y, en sí mismos, son producto del surgimiento de nuevos actores sociales y políticos. Seguidamente, analizamos la forma en que tales factores pueden conducir a cambios en el modelo económico y cómo estos cambios pueden impactar en el régimen político y, específicamente, en el apoyo de las élites a la democracia. Los cambios de un modelo de desarrollo económico a otro, como argumentaremos, tienden a ocurrir en coyunturas críticas, con frecuencia causadas por variaciones cíclicas a nivel mundial.

En el capítulo 2 aplicamos este marco conceptual a los patrones de desarrollo en Bolivia, Ecuador y Perú, desde la desaparición de las viejas estructuras oligárquicas a través de los diversos intentos de reforma estructural que caracterizaron el período entre los años 1950 y 1970, hasta su colapso final a principios de los años 1980, que fue la época de la crisis de la deuda latinoamericana. Al igual que en los siguientes capítulos, comenzamos con una descripción general del período para América Latina en su conjunto antes de analizar nuestros estudios de caso específicos. Exploramos la relación cambiante entre las élites empresariales y el Estado dentro del modelo de desarrollo liderado por el Estado y la industrialización por sustitución de importaciones, estrategias que buscaban ampliar los límites de la inclusión social, aunque sujetas a las limitaciones de recursos y capacidades. Identificamos, también, los grados de captura a nivel de regulación y medidas políticas por parte de diferentes actores en entornos específicos. En particular, en este capítulo analizamos las condiciones económicas y políticas que llevaron al colapso del modelo y el papel que jugó el poder empresarial dentro del contexto de cambios en el orden global.

En el capítulo 3 describimos la naturaleza de la «revolución» neoliberal tal como se aplicó en la región andina, y su relación con el proceso de democratización. Identificamos los principales detonantes del cambio y la transformación estructural producida. Cubriendo los últimos años de las décadas de 1980 y 1990, estudiamos las fuerzas internas que impulsaron políticas a favor del mercado y el grado de apoyo externo del que gozaron, así como las características más resaltantes de la política económica y cómo esta tomó forma durante el período neoliberal. ¿Cómo evolucionó el poder empresarial en este contexto y en qué medida creó las condiciones para la captura del poder? Analizamos y comparamos las diferentes trayectorias y sus resultados dentro de la región andina central, con el proceso de ajuste yendo con mayor rapidez y más lejos en Perú y Bolivia (como consecuencia de la gravedad de las crisis en la década de 1980), que en el Ecuador.

Comenzamos el capítulo 4 analizando los desafíos sociales al neoliberalismo y la aparición de la «marea rosa» como un fenómeno más amplio en la política latinoamericana, con sus variantes en diferentes países. Señalamos las fallas del modelo neoliberal para generar un patrón equitativo de crecimiento, y también nos enfocamos en cómo esta situación condujo a que se desarrollen retos al poder empresarial en toda la región. Revisamos las variantes en los rumbos tomados por los tres países en la primera década del nuevo milenio. Empezamos con Bolivia bajo el gobierno de Evo Morales (después de 2006) y después hacemos la comparación con la «marea rosa» en Ecuador con Rafael Correa (después de 2007). Luego, pasamos a la trayectoria seguida en el Perú, que fue bastante diferente, donde el poder empresarial permaneció consolidado durante la era posterior a Fujimori a pesar de los desafíos encontrados, como fue la elección de Ollanta Humala en 2011. En los casos de Bolivia y Ecuador, examinamos las prácticas adoptadas por las élites empresariales en este conjunto de circunstancias mucho menos favorables y, al mismo tiempo, identificamos las fuentes de su disminuido, pero restante poder. También observamos cómo las nociones tradicionales de desarrollo fueron cuestionadas a medida que nuevos actores sociales entraron en escena exigiendo la adopción de nuevos modelos. Mirando al Perú, revisamos el escenario donde las élites empresariales lograron desviar los desafíos incipientes a su posición de control y cómo contribuyeron a evitar que el Perú se sume a la «marea rosa» durante las dos primeras décadas del nuevo milenio.

En el capítulo 5 analizamos la reacción conservadora contra la «marea rosa» tal como se manifestó en la segunda década del nuevo milenio, aunque de diferentes maneras. Esta respuesta correspondió, en gran medida, al terminarse el superciclo de materias primas, que había facilitado el regreso de políticas más estatistas e intervencionistas. Aquí, abordamos la restauración del poder empresarial y la gran influencia que ejerció para definir las políticas del Estado. Una vez más, el rumbo seguido por nuestros tres países andinos difiere de manera importante, con élites empresariales que ganan influencia en Bolivia y Ecuador a expensas de las organizaciones populares que habían respaldado inicialmente a los gobiernos de Correa y Morales. En cada caso, observamos la creciente influencia del empresariado, tanto durante los últimos años de estos dos presidentes, como bajo los gobiernos derechistas que los reemplazaron. En el Perú, por el contrario, vemos el poder empresarial en declive y cada vez más cuestionado, en parte debido a los episodios recurrentes de conflictos socioambientales, los efectos deslegitimadores de la proliferación de escándalos de corrupción en los años posteriores a 2016 y el debilitamiento de los gobiernos inicialmente comprometidos a mantener políticas favorables a las empresas.

En el capítulo de conclusiones y perspectivas, resumimos nuestros principales hallazgos e identificamos las implicaciones teóricas generales, antes de redondear el recorrido histórico con un breve epílogo. Aquí, miramos el impacto de la pandemia del Covid-19, sus consecuencias económicas y sociales y los giros políticos a raíz de las elecciones en los tres países. El regreso al poder del Movimiento al Socialismo (MAS) de Evo Morales en Bolivia, el giro hacia la derecha en Ecuador con la elección de Lasso, y la sorpresiva victoria de Castillo, el candidato de la izquierda en Perú. De un modo especulativo, sugerimos que la región podría estar frente a una nueva coyuntura crítica. En el contexto actual vemos, por un lado, que las consecuencias de la pandemia parecen haber socavado aún más la confianza de la población y la posibilidad de apoyar políticas promercado, debilitando de este modo la capacidad empresarial de darle forma a su discurso público y conformar alianzas más amplias. Por otro lado, el aumento de los déficits fiscales y los niveles de deuda agravados por el Covid-19, en un momento en que la concentración de la riqueza es mayor, también plantean importantes obstáculos a una agenda estatista y amenazan con agravar aún más los conflictos distributivos. A nivel global, el mundo parece cada vez más segmentado en bloques que compiten entre sí, con tasas de crecimiento en caída y la inflación reafirmándose después de décadas de relativa inactividad. En este contexto, un clima político de inestabilidad estructural parece haberse reafirmado en los Andes centrales, con el poder empresarial buscando utilizar los recursos a su disposición para proteger sus intereses estratégicos.

1 Discutimos la literatura académica relevante en los capítulos respectivos de este libro, pero para una lectura más amplia, ver Etchemendy (2011), Oxhorn y Ducatenzeiler (1998), Oxhorn y Starr (1999), Remmer (1998), Smith y otros (1994), Stokes (2004) y Weyland (2002) sobre el giro hacia el neoliberalismo y sus consecuencias políticas y sociales en la región; Eckstein y Wickham-Crowley (2003), Johnston y Almeida (2006), Roberts (2008), y Silva (2009) sobre la movilización anti neoliberal; Cameron y Hershberg (2010), Levitsky y Roberts (2011), Silva y Rossi (2018), y Weyland y otros (2010) en el «giro a la izquierda»; así como también Burdick y otros (2009), Macdonald y Ruckert (2009), y Ruckert y otros (2017) sobre el debate acerca del posneoliberalismo en América Latina. Mas recientemente, algunos académicos han empezado a estudiar el fin y el legado de la «marea rosa», y el resurgimiento de la derecha política. Ver Balán y Montambeault, 2020; Cannon, 2016; Chiasson-Le Bel y Larrabure, 2019; Correa Leite y otros, 2018; Ellner, 2020; Falleti y Parrado, 2018; Kapiszewski y otros, 2021; López Segrera, 2016; Luna y Rovira Kaltwasser, 2014; y North y Clark, 2018). Volveremos sobre este asunto en el capítulo 5.

2 Discutiremos la noción de posneoliberalismo en los capítulos 1 y 4. Aquí, baste con señalar que seguimos a Ruckert y otros (2017), para entender el posneoliberalismo «no como un rompimiento completo con el neoliberalismo, pero más bien como una tendencia a romper con ciertos aspectos de las prescripciones neoliberales, sin que esto represente un conjunto estricto de medidas, o, un régimen de políticas claramente identificables». En términos de políticas, las dimensiones clave incluyen la «renacionalización de la economía; un nuevo modo de abordar políticas de comercio con el surgimiento de nuevos grupos regionales; cambios en la generación de ingresos e impuestos; gasto social y políticas laborales; reforma agraria, y género» (Ruckert y otros, 2017, 1584).

3 Otros estudios que se enfocan primordialmente, por un lado, en el rol de los movimientos sociales, los sindicatos y otras organizaciones de los sectores populares, y por otro lado, en las instituciones gubernamentales, los partidos políticos y el sistema de partidos, incluyen a Balán y Montambeault (2020), Kapiszewiski y otros (2021) y Silva y Rossi (2018).

4 En el debate más reciente sobre las élites económicas, el poder empresarial y la captura del Estado en América Latina, ver Bril-Mascarenhas y Maillet (2019), Bull y otros (2013), Cárdenas y Robles-Rivera (2020), Crabtree y Durand (2017), Durand (2019), Fairfield (2015a, b), Karcher y Schneider (2012), Schneider (2004, 2010, 2013) y Wolff (2016). Sobre estos estudios discutimos de manera más extensa en el capítulo 1.

Capítulo 1. Poder empresarial, modelos de desarrollo económico y Estado

Cuando la riqueza y los ingresos están concentrados en manos de una pequeña élite de individuos, familias o corporaciones locales e internacionales que operan en sociedades pobres, social y regionalmente fragmentadas —características particularmente generalizadas en los países de los Andes centrales—, el acceso a la toma de decisiones políticas tiende a ser desigual5. Cuando las clases medias y las fuerzas populares confrontan los privilegios de las élites económicas y su desproporcionada influencia sobre el Estado, aparecen nuevas formas de cambio político, social y económico. Algunas veces, estas luchas conducen a una redistribución efectiva, aunque generalmente parcial, tanto de la riqueza económica como del poder político, lo que obliga a los empresarios adinerados, a los inversionistas extranjeros y a las grandes corporaciones privadas a adaptar o incluso reemplazar los regímenes que se perciben como una amenaza para sus intereses. Con frecuencia, sin embargo, el cambio estructural sigue siendo limitado en el mejor de los casos, ya que las élites empresariales logran mantener o restaurar su control sobre la economía, su influencia sobre el Estado y su habilidad para diseminar las ideas promercado entre la población6.

Esta disputa alrededor del privilegio económico y su influencia político-ideológica constituye un proceso político dinámico y a veces errático. Una vez que el desarrollo capitalista produce una mano de obra industrial y una clase media, y las sociedades transitan de ser «aristocráticas» y dan lugar a la política de masas, el proceso político está impulsado por una lucha continua entre principios oligárquicos y principios democráticos en el ejercicio del poder, con claros beneficios para quienes controlan los recursos económicos estratégicos y los medios de producción (Foweraker, 2018; Lindblom, 1977; Rueschemeyer y otros, 1992). Bajo las condiciones de la política de masas, las élites empresariales —por su propia supervivencia— deben enfrentar los desafíos ejercidos desde abajo hacia arriba y buscar desarrollar formas efectivas de asegurar su influencia política y defender sus intereses. Es un proceso de aprendizaje para construir y ejercer el poder de negociación y movilizar recursos para dar forma al debate público y controlar el proceso político en competencia con otras fuerzas. Un tema central que está en juego en estas luchas está referido al establecimiento, transformación o reemplazo de modelos competitivos de desarrollo económico, algunos de los cuales otorgan un papel más importante a la empresa privada y al funcionamiento de las fuerzas del mercado, mientras otros están más bien orientados al rol de un Estado intervencionista o redistributivo7.

Enfocándonos en el comportamiento político y el poder de las élites económicas en América Latina, en este capítulo desarrollamos el enfoque centrado en el rol del empresariado para explicar la alternancia interrelacionada de regímenes políticos y modelos de desarrollo económico. Nuestro objetivo central es mejorar nuestra comprensión de las habilidades y estrategias que desarrollan las élites para navegar en tiempos turbulentos, con el fin de mantener su posición privilegiada en sociedades desiguales. Dicho esto, el enfoque desarrollado en este capítulo y luego aplicado en el resto del libro es analítico. Normativamente, partimos del supuesto de que la influencia privilegiada de las élites empresariales en y sobre los Estados capitalistas está en tensión primordial con el principio democrático prioritario de igualdad política, y, empíricamente, reconocemos que este papel privilegiado, a veces predominante, ha sido una causa importante de la reproducción de niveles extremos de desigualdad a lo largo América Latina y más allá de sus fronteras. En términos generales, por consiguiente, tendemos a simpatizar con los intentos, movimientos y modelos que apuntan a contener el poder empresarial, equilibrando la relación entre el Estado y el mercado, con una óptica que permita reducir las desigualdades socioeconómicas y políticas. Creemos que reducir los niveles de desigualdad, ya sea social, regional o étnica, es importante para ayudar a fomentar democracias saludables. Sin embargo, en el libro no tratamos de identificar los niveles «apropiados» de poder empresarial, ni evaluamos normativamente modelos competitivos de desarrollo económico o el desempeño individual de los gobiernos.

Las siguientes consideraciones conceptuales y teóricas se presentan con una discusión sobre el poder político de las empresas desde una perspectiva tridimensional: la existencia y movilización de recursos estructurales, instrumentales y discursivos, los mismos que son utilizados para influir en los procesos y debates políticos8. Continuamos con la discusión sobre la captura del Estado, que es una situación en la que las asimetrías de poder extremas otorgan a las élites empresariales una influencia indebida o excesiva sobre el Estado, o partes del Estado. Finalmente, abordamos la cuestión de los cambios de política económica en América Latina y su relación con la evolución de las relaciones Estado-empresa. Como respuesta a las dinámicas del ciclo político, y en particular a los puntos de crisis o coyunturas críticas durante las cuales cambian las correlaciones de fuerzas y surgen nuevas coaliciones gobernantes, los cambios de política económica dan lugar a la transformación o reconfiguración de los modelos de desarrollo económico. Como mostramos, los diversos modelos económicos que han tomado forma en América Latina y fuera de ella, sea apoyando la acumulación de capital privado a través de mecanismos del mercado, o más bien, confiando en la intervención estatal para «modernizar» y redistribuir, se han asociado con configuraciones específicas del poder empresarial. Este enfoque nos permite observar las variaciones históricas y actuales de las relaciones empresa-Estado y medir la capacidad de las élites empresariales para influir en la formulación de políticas económicas.

Poder empresarial

Un enfoque multidimensional del poder empresarial nos permite entender de manera integral las estrategias usadas por las élites económicas para desplegar sus variados recursos, adaptándolos en entornos políticos relativamente estables, o también, alternativamente, cuando las élites se enfrentan a los desafíos de la política de masas y a las dinámicas de inclusión. En ambientes tan turbulentos y disputados, los modelos económicos y los regímenes políticos difícilmente pueden ser estabilizados y se vuelven más propensos a sufrir modificaciones. Históricamente y hasta hoy, tales situaciones resultan comunes en los países de los Andes centrales.

Las élites empresariales necesitan proteger su posición privilegiada en la economía y la sociedad para defenderse política e ideológicamente, y para legitimar la influencia que ejercen sobre los asuntos públicos. Estas tareas son particularmente desafiantes cuando una élite económica pequeña y fuertemente privilegiada opera en sociedades desiguales, con gobiernos inestables, carentes de instituciones sólidas y Estados con estrictas limitaciones fiscales. En esencia, la influencia ejercida por las élites empresariales se basa en su ventaja económica, particularmente en el caso de las grandes empresas (grupos económicos nacionales y multinacionales). El control sobre los recursos materiales, que incluyen los activos financieros, la tierra y los medios de producción, combinado con formas más sofisticadas de organización (como en el caso de las corporaciones) y la representación de intereses, ayuda a las empresas a construir y defender mecanismos políticos e ideológicos necesarios para influir en el proceso político a través de acciones individuales y colectivas (Lindblom, 1977). Como se podrá apreciar, el poder de los negocios modernos en el contexto latinoamericano, caracterizado por profundas desigualdades, acentúa aún más las condiciones desiguales del campo de juego que generalmente caracteriza a las sociedades capitalistas. También, el mencionado poder tiende a generar movimientos que desafían la posición privilegiada de las élites económicas. Por lo tanto, los grupos empresariales buscan recalibrar el equilibrio entre el mercado y el Estado a su favor, mientras reducen el poder de los adversarios reales y percibidos.

Siguiendo el estudio clásico del poder de Lukes (2005), podemos conceptualizar el poder empresarial con más precisión, distinguiéndolo como la capacidad para influir en las decisiones del gobierno, la capacidad de vetar tales decisiones y de asegurar la adopción de medidas políticas que, a pesar de que otros actores no se beneficien de las mismas, estas sean aceptadas con cierto grado de consenso. En las últimas décadas, los estudiosos del poder empresarial han seguido este camino, identificando varias fuentes de este poder, las cuales, colocadas en conjunto, ayudan a explicar el rol político de las élites económicas en varios niveles: en el nivel global, con la emergencia de las corporaciones como los actores más importantes en el proceso de globalización (Fuchs & Lederer, 2007); a nivel nacional, en particular en países que forman parte del Sur global (incluida América Latina), donde las corporaciones internacionales operan en conjunto con las élites nacionales (Gates, 2009; Fairfield, 2015a; Wolff, 2016; Crabtree & Durand, 2017) y a nivel local, particularmente en el caso de las industrias extractivas (Gudynas 2015), y donde el crimen organizado opera como agente económico con fines de lucro (Garay & Salcedo-Albarán, 2012).

Los académicos han identificado, de manera sistemática, tres tipos de poder empresarial que se relacionan de algún modo con las tres dimensiones discutidas por Lukes. Primero, en términos del poder estructural, el control de los recursos materiales implica una influencia indirecta ejercida sobre el Estado a través de la dependencia de este último de las decisiones de inversión económica. Este tipo de poder se enfoca en la dimensión externa y ha sido ampliamente discutido en los estudios político-económicos sobre América Latina, sobre todo por parte de los estudiosos de la teoría de la dependencia9. En segundo lugar, el poder instrumental se refiere a la influencia directa sobre la formulación de lineamientos políticos, cimentada en el acceso a y la representación dentro de la arena política. Finalmente, una tercera expresión del poder es discursiva (o ideológica) y se refiere a la influencia del empresariado en el debate público y sobre la sociedad en su conjunto.

Las dos primeras dimensiones del poder —estructural e instrumental— son más evidentes y pueden entenderse como las formas «duras» de cómo el poder ejerce su influencia. La tercera dimensión es una forma de poder ‘suave’. Su impacto en los debates políticos y la toma de decisiones es más sutil, ya que opera a través de ideas y percepciones; sin embargo, resulta no menos influyente. Como admite Lukes, no todos los estudiosos consideran importante incluir esta tercera dimensión del poder. Algunos lo ven como una extensión del poder instrumental (Fairfield, 2015a; Cárdenas & Robles-Rivera, 2020) o, dado su peso en el análisis político a corto plazo, prefieren centrarse solo en las formas ‘duras’ del poder (Gates, 2009; Bernhagen, 2017). A pesar de ello, como enfatizamos a continuación, consideramos que la dimensión discursiva del poder empresarial es significativa y analíticamente distinta de las otras dos dimensiones, aun cuando las tres dimensiones interactúan de muchas maneras.

Poder estructural

El poder empresarial económico o estructural se basa en el control de los recursos materiales y, más concretamente, en las decisiones ejecutivas sobre si conviene o no invertir (Culpepper, 2015). Dependiendo de sus percepciones de riesgo (económico, monetario o político), las élites empresariales deciden desarrollar o detener planes de inversión; es decir, ampliar la producción y abrir nuevas plantas, o reducir personal y sacar capitales de un país (fuga de capitales) en busca de mercados más rentables. Todas estas decisiones económicas tienen consecuencias políticas, ya que las tasas de crecimiento, los ingresos fiscales y los niveles de empleo dependen en gran medida de la inversión privada. En países con monedas estructuralmente débiles, la fuga de capitales, desencadenada por una creciente incertidumbre política y decisiones políticas específicas que, se asume, perjudican las expectativas de los inversionistas, también produce un efecto inmediato en el tipo de cambio (Bailey & Chung, 1995). Por tanto, la expectativa de que las empresas puedan responder negativamente a políticas específicas determina el proceso de toma de decisiones, sin que sea necesario que los representantes de las empresas están realmente involucrados en el mismo.

El poder estructural, como sostiene Tasha Fairfield (2015a, p. 43), depende de una «creíble y económicamente significativa amenaza deno invertir» (énfasis en el original), que puede presentarse de dos formas. Cuando la movilidad del capital es alta, como en el caso de activos líquidos, los inversionistas pueden amenazar con el abandono, es decir, a través de la fuga de capitales y la búsqueda de mercados alternativos. En los casos de activos fijos, los inversionistas pueden responder, cuando encuentran señales políticas negativas o perciben altos riesgos, mediante la retención de su inversión. Como resultado, como argumentó Lindblom (1977), las empresas generalmente tienen una influencia privilegiada sobre los gobiernos.

El poder estructural es especialmente pronunciado en regiones como Latinoamérica, donde el capital está concentrado y, por lo general, es escaso (Schneider, 2013). Al carecer de una base fiscal sólida, los gobiernos latinoamericanos suelen tener una persistente necesidad tanto de crédito como de inversión privada directa. Esto hace que las grandes empresas y las fuentes foráneas de crédito tengan una fuerte influencia sobre el Estado. Tradicionalmente, el poder estructural que ejercen las empresas en la región se da en las compañías que operan en el sector primario exportador, incluida la industria de la agricultura y la extracción de recursos naturales. Sin embargo, a medida que crecían los mercados internos, un proceso que se evidenció por lo menos desde mediados del siglo XX, empezó a desarrollarse un nuevo polo económico urbano más dinámico. La relativa fortaleza de este polo, que también incluye un poderoso sector financiero controlado por bancos locales y extranjeros, depende del nivel de industrialización, del tamaño del mercado interno y del grado de privatización (por ejemplo, en el ámbito de la seguridad social). Al mismo tiempo, el aumento de los niveles de deuda externa, incluso a través de bonos del gobierno en emisiones internacionales, elevan la dependencia del Estado de los mercados financieros globales y las calificaciones crediticias internacionales, mientras que la creciente movilidad del capital mejora la «capacidad de salida» para los inversionistas nacionales y extranjeros (Fairfield, 2015b, p. 412).

De esta manera, el poder estructural medular de las élites empresariales en América Latina se ejerce sobre dos polos económicos: agrícola-extractivo y urbano-financiero. Además, las élites locales en América Latina tradicionalmente han invertido la mayor parte de sus activos líquidos en el exterior, como un medio para protegerse de cambios políticos o económicos repentinos (así como de los impuestos). Con la globalización, la movilidad del capital ha aumentado enormemente, facilitando el traslado de activos y, por tanto, el riesgo de fuga de capitales que enfrentan los gobiernos cuando toman decisiones que puedan percibirse como «anti-mercado».

En general, el poder estructural se basa en los mecanismos de mercado y, por lo tanto, no requiere acción colectiva. Sin embargo, dada la concentración de la propiedad del capital en América Latina y los lazos generalmente estrechos (a menudo familiares) que unen a las élites nacionales, este tipo de reacción del mercado puede reforzarse a través de la coordinación, particularmente cuando las élites enfrentan amenazas económicas y políticas o cuando quieren castigar a los gobiernos. Las variaciones en el tipo de cambio y los mercados bursátiles locales pueden ser generadas rápidamente por un puñado de poderosas empresas que venden moneda extranjera o acciones de empresas nacionales. Las señales políticas pueden ser fuertes y claras, y, de manera efectiva, obligar a los políticos a realizar gestos conciliadores y tranquilizar a los inversionistas. Por ejemplo, cuando en 2002 Luiz Inácio Lula da Silva en el Brasil y en 2011 Ollanta Humala en el Perú —dos líderes vistos como potenciales amenazas para los intereses empresariales— se convirtieron en los principales candidatos electorales, Lula escribió una «Carta al Pueblo Brasileño» y Humala presentó su «Hoja de Ruta», ambos intentando calmar a los inversionistas y moderando públicamente su postura previa sobre política económica. Más recientemente, en 2021, la elección del líder sindical Pedro Castillo en el Perú provocó una fuga de capitales y representó una amenaza para la estabilidad monetaria, forzándolo a brindar garantías para estabilizar los mercados. Sumadas a las promesas de política económica, las garantías suelen incluir el nombramiento de políticos o tecnócratas «amigables» con el mercado para la presidencia del Banco Central y puestos importantes en el gabinete del gobierno.

Cuando se trata de evaluar el alcance y el cambio del poder estructural del empresariado a lo largo de este libro, primero observamos la dependencia del Estado y de la economía en los sectores en los que, a nivel individual, las empresas privadas o grupos empresariales juegan un papel predominante. Los principales indicadores en este respecto se refieren a la relevancia macroeconómica de un sector económico determinado en cuanto a su participación en el PBI, su contribución para los ingresos del fisco, la inversión (extranjera) que atrae y la mano de obra empleada, el grado de concentración o diversificación de la economía y de sectores económicos importantes, y el tipo de propiedad (privada o pública, nacional o extranjera). En segundo lugar, en línea con la distinción que hacen Bril-Mascarenhas y Maillet (2019) entre la mera existencia y el uso real del poder empresarial, así como la propuesta de Tasha Fairfield sobre cómo opera y se operacionaliza el poder estructural (2015b), también identificamos las instancias en las que las élites económicas activan su poder estructural enviando amenazas (de descontinuar la inversión, suspender la producción o la fuga de capitales) y aquellos casos en los que los que elaboran las políticas públicas responden a tales amenazas percibidas, explícitas o implícitas10.

Poder instrumental

Las empresas pueden expresar sus intereses de varias maneras. De acuerdo con la distinción clásica de Hirschman (1970), las empresas pueden «salir» cuando los gobiernos no están dispuestos a escuchar sus demandas, o utilizar su «voz» para dialogar y negociar. A diferencia de la opción de salida, que es la base del poder estructural, la voz requiere de agencia política por parte de las élites empresariales. El poder instrumental, al igual que el poder discursivo, depende del tipo y del nivel de recursos materiales que posean las élites empresariales. Pero también está profundamente determinada por el grado de su cohesión, coordinación y organización, así como por sus vínculos formales e informales con la arena política (Fairfield, 2015a; Schneider, 2004).

Los tres principales mecanismos cortoplacistas utilizados, tanto políticos como legales, son las donaciones de campañas políticas, el cabildeo (lobbying) y el uso de la llamada «puerta giratoria», mediante la cual los ejecutivos del sector privado son llevados a puestos influyentes en el gobierno (Garín & Morales, 2016; Maillet y otros, 2016; Durand, 2019). Otros mecanismos de influencia son desarrollados por intermediarios como think tanks, intelectuales vinculados al empresariado y firmas consultoras que buscan influencia a corto y largo plazo en apoyo de políticas proempresariales (Nercesian y otros, 2023). Además, las élites económicas pueden también «cruzar la línea» y entrar en conflictos de interés o en actividades dudosas o ilegales, como el pago de sobornos o la dispensa de favores para obtener acceso e influencia11. En la mayor parte de América Latina, esta ‘línea’ está, de algún modo, débilmente definida. Todos estos mecanismos, ya sean legales, dudosos o abiertamente ilegales, pueden perseguirse individual o grupalmente, y movilizarse directa o indirectamente a través de intermediarios.

Las donaciones de campaña pueden canalizarse de manera formal o informal, así como de manera ilegal. En las democracias de masas, el principio de una persona/un voto en las elecciones (particularmente si el voto es obligatorio y las elecciones se basan en la representación proporcional) otorga un poder político considerable a la mayoría. Pero la desigualdad en los ingresos también brinda una oportunidad para que los ricos y poderosos influyan en los partidos con problemas de liquidez y hagan que sus candidatos dependan de grandes donaciones (OEA 2008, pp. 68-70; PNUD, 2018, pp. 371-372). Los vínculos con partidos políticos que representan intereses comerciales y que persiguen agendas proempresariales constituyen fuentes clave del poder instrumental (Fairfield, 2015a).

Aunque hay pocos estudios hasta ahora, grandes donantes han podido canalizar dinero a candidatos presidenciales directamente, a veces utilizando mecanismos complejos para disfrazar su origen. Los partidos políticos en América Latina se enfrentan a grandes dificultades para recaudar el efectivo necesario para participar en las elecciones a través de los aportes de sus miembros, por lo que pueden volverse precariamente dependientes de aquellos donantes adinerados con agenda propia. En algunos casos, como demuestra Casas-Zamora (2005), las élites empresariales ven las contribuciones de campaña como un seguro para mitigar las decisiones legislativas o ejecutivas que consideran arbitrarias. Estas donaciones generalmente se canalizan de manera informal, con pagos en efectivo entregados directamente al candidato o líder del partido.

Esta situación de «dados cargados» ha llevado a discusiones sobre exceso de influencia y captura política, y ha desencadenado propuestas para reformar el sistema electoral a través del financiamiento público a los partidos para ayudar con los costos de publicidad en los medios (Casas-Zamora, 2005; Posada-Carbó & Malamud, 2005; OEA, 2008). Aunque la regulación de las finanzas de los partidos se ha vuelto más estricta, el debate en América Latina persiste, ya que los grandes donantes tienden a acomodarse a los cambios y continúan haciendo uso de donaciones informales para mantener su influencia12. Además, los líderes empresariales y las organizaciones pueden financiar campañas en los medios de comunicación en defensa del modelo de mercado y para promover candidatos favorables a las empresas.

El escándalo de Lava Jato en América Latina (2016-2021) brinda evidencia detallada de cómo los conglomerados brasileños de la construcción hicieron grandes contribuciones de campaña de manera regular en toda América Latina, y en otros lugares, en casi todas las elecciones, cubriendo los gastos tanto de los candidatos, como de los partidos. Las contribuciones se realizaron principalmente a través de medios informales o ilegales (pagos en efectivo entregados directamente a los líderes y a sus directores de campaña sin recibos y sin que figuraran como contribuciones de campaña) o mediante transacciones bancarias fuera del país. Una vez que las empresas establecen una conexión con los líderes y los partidos, hay una «deuda presente y futura», para usar la expresiva frase de Marcelo Odebrecht (Cabral & Oliveira, 2017; Durand, 2018b, p. 86). A medida que los partidos y nuevos líderes llegaban a ocupar los asientos del poder político, la constructora brasileña Odebrecht restablecía el contacto para recordarles que honren su deuda. La conexión entre sobornos y contratos amañados en obras públicas ha sido una constante en América Latina, como lo demuestran las investigaciones judiciales de los Estados Unidos sobre Brasil y otros once países latinoamericanos (Departamento de Justicia de EE.UU., 2016).

El cabildeo o lobbying