Perú: élites del poder y captura política E-Book

John Crabtree

• Herausgeber: Universidad del Pacífico
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Spanisch

Veröffentlichungsjahr: 2017

Beschreibung

Crabtree y Durand estudian cómo las élites económicas logran tener peso sobre decisiones en áreas claves del Estado vía la influencia legal. El Perú les sirve de modelo para demostrar cómo funcionan los mecanismos de influencia que permiten a las élites económicas "capturar" el Estado y mantener hegemonía sobre la sociedad. Esta captura es más evidente en las decisiones de política económica, y expresa la acumulación de poder material de las corporaciones en las últimas décadas, que ha sido posible por la debilidad de la sociedad civil y las dificultades de la izquierda para ser una alternativa de gobierno.

Leseprobe

Título original en inglés:Peru: Elite Power and Political Capture

Publicado por Zed Books, Ltd., Reino Unido

ISBN de la publicación en inglés: 987-1-78360-904-8

© John Crabtree y Francisco Durand, 2017

De esta edición:

© Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el Perú

Av. Salaverry 2020

Lima 11, Perú

PERÚ: ÉLITES DEL PODER Y CAPTURA POLÍTICA

John Crabtree y Francisco Durand

1ª edición: junio 2017

1ª edición versión e-book: setiembre 2017

Traducción: Francisco Durand y Jesse Kates-Chinoy

Diseño de la carátula: Icono Comunicadores

ISBN: 978-9972-835-22-3

ISBN e-book: XXX

Esta publicación ha sido posible gracias al generoso aporte de la Fundación Ford.

Este título corresponde al vol. 54 de la serie Ideología y política del Instituto de Estudios Peruanos[IAAN 1019-455X]

BUP

Crabtree, John, 1950-

Perú: élites del poder y captura política / John Crabtree y Francisco Durand ; traducción Jesse Kates-Chinoy. -- 1a edición. -- Lima : Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el Perú, 2017.

202 p.

1. Élites -- Actividad política -- Perú

2. Grupos económicos

3. Grupos de presión -- Perú

4. Perú -- Política y gobierno -- Siglo XXI

I. Durand, Francisco.

II. Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el Perú

338.644 (SCDD)

La Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el Perú está conformada por la Pontificia Universidad Católica del Perú, el Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico y el Instituto de Estudios Peruanos.

Prohibida la reproducción total o parcial de este texto por cualquier medio sin permiso de la Red para el Desarrollo de las Ciencias Sociales en el Perú.

Derechos reservados conforme a Ley.

Índice

Lista de abreviaturas

Prefacio a la primera edición en español

Introducción

Capítulo 1. Entrada conceptual e histórica

Capítulo 2. Extractivismos y desarrollo del Estado

Capítulo 3. Autonomía estatal y élites peruanas

Capítulo 4. El Estado neoliberal

Capítulo 5. El poder de las nuevas élites

Capítulo 6. Distribución, pobreza y descentralización

Capítulo 7. El Estado desconectado

Capítulo 8. Reflexiones finales

Referencias

Lista de abreviaturas

ADEX Asociación de Exportadores

AEF Asociación de Empresas Familiares

Aidesep Asociación Interétnica de la Selva Peruana

AP Acción Popular

APRA Alianza Popular Revolucionaria Americana

BBVA Banco Bilbao Vizcaya Argentaria

BCRP Banco Central de Reserva del Perú

BID Banco Interamericano de Desarrollo

CADE Conferencia Anual de Ejecutivos

CCP Confederación Campesina del Perú

Cepal Comisión Económica para América Latina y el Caribe

CGTP Confederación General de Trabajadores del Perú

CNM Consejo Nacional de la Magistratura

Confiep Confederación de Instituciones Empresariales Privadas

Conite Comisión Nacional de Inversiones y Tecnologías Extranjeras

Copri Comisión de Promoción de la Inversión Privada

CTP Confederación de Trabajadores del Perú

EIA Estudio de Impacto Ambiental

FMI Fondo Monetario Internacional

Foncodes Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social

GPE Grupos de poder económico

G y M Graña y Montero

IGV Impuesto General a las Ventas

Indecopi Instituto Nacional de la Defensa de la Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual

IPAE Instituto Peruano de Administración de Empresas

IPC International Petroleum Company

IPE Instituto Peruano de Economía

ISI Industrialización por Sustitución de Importaciones

IU Izquierda Unida

MEF Ministerio de Economía y Finanzas

MMG Minerals and Metals Group

MRTA Movimiento Revolucionario Túpac Amaru

OIT Organización Internacional del Trabajo

ONG Organización no gubernamental

Osinerg Organismo Supervisor de la Inversión en Energía

Osiptel Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones

PBI Producto Bruto Interno

PCP Partido Comunista del Perú

PPC Partido Popular Cristiano

PTMC Programa de Transferencias Monetarias Condicionadas

Pronaa Programa Nacional de Asistencia Alimentaria

SBS Superintendencia de Banca, Seguros y AFP

SIN Servicio de Inteligencia Nacional

SNA Sociedad Nacional Agraria

SNI Sociedad Nacional de Industrias

Sinamos Sistema Nacional de Movilización Social

SNIP Sistema Nacional de Inversión Pública

SNMP Sociedad Nacional de Minería y Petróleo

SPCC Southern Peru Copper Corporation

Sunat Superintendencia Nacional de Administración Tributaria

Sunedu Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria

TLC Tratado de Libre Comercio

Usaid United States Agency for International Development

Prefacio a la primera edición en español

Esta obra sobre el poder en el Perú que rastrea sus raíces históricas y analiza sus características contemporáneas, compleja tarea, es producto de un esfuerzo colaborativo de John Crabtree (University of Oxford, Centre for Latin American Studies) y Francisco Durand (Pontificia Universidad Católica del Perú, Ciencia Política y Gobierno).

Los capítulos tienen como antecedentes investigaciones de los autores sobre la política y la sociedad peruana, a partir de los cuales desarrollan un diálogo conjunto para armar un libro cohesionado y al mismo tiempo asequible y profundo, capaz de identificar las raíces y las principales consecuencias de los grandes problemas nacionales.

El primer resultado de este esfuerzo colaborativo es el texto Peru: Power Elites and Political Capture (Londres: Zed Books, 2017). En acuerdo con Zed Books de Londres, los autores prepararon esta versión en español sobre la base de la primera edición en inglés poco después de haberla terminado. En lo fundamental, es el mismo texto, aunque la versión en español contiene algunas modificaciones y actualizaciones (visibles sobre todo en las «Conclusiones») que los autores han creído necesario incluir para beneficio del lector.

Se ha mantenido el interés inicial de publicar un texto que sea de interés para un público amplio, que vaya más allá del especialista académico, limitando el número de páginas a un mínimo necesario y citando solo aquellas fuentes que se consideraron estrictamente necesarias.

La traducción del inglés al español de la «Introducción» y tres capítulos del libro estuvo a cargo de Jesse Kates-Chinoy. Francisco Durand ha luego revisado todo el libro para que tenga un estilo más homogéneo. Agradecemos el generoso financiamiento de la traducción de Oxfam – Lima, organización que destaca por su interés en discutir el tema de captura política a nivel latinoamericano y global, preocupación que compartimos.

Introducción

El 28 de julio de 2011, Día de la Independencia Nacional, Ollanta Humala fue elegido presidente después de haber prometido en su campaña una «gran transformación», rechazando la agenda neoliberal que había prevalecido en el país desde 1990. Pocas horas después de su juramentación, quedó claro que este nuevo representante del «giro a la izquierda» latinoamericano había percibido que sus intenciones de cambio lo colocarían en directa oposición con las élites económicas del país, quienes se oponían abiertamente a dicha transformación. Repentinamente, el presidente cambió de libreto, y en los cinco años subsiguientes de su gobierno olvidó sus propuestas de cambio, gobernando con el apoyo de las élites que había criticado en su campaña. Los nombramientos claves del gabinete quedaron entonces en manos de aquellos que gozaban de la confianza de la poderosa comunidad de inversionistas privados nacionales y extranjeros. Cinco años después, en julio de 2016, reemplazó a Humala en la presidencia Pedro Pablo Kuczynski, un ex gerente y financista internacional, quien procedió a nombrar un nuevo gabinete tecnocrático. La mayoría de los integrantes de este primer gabinete de Kuczynski, aparte de sus estudios y conocimientos, tenían vínculos estrechos con la comunidad empresarial peruana y extranjera y los organismos financieros internacionales. Aunque los gobiernos cambiaban, se mantenían intocadas la política económica y la orientación del Estado.

Dadas estas tendencias, el Perú contemporáneo destacó como un caso notable de un país donde la influencia de las élites económicas sobre la esfera política era particularmente evidente y que además contaban con la ventaja de no enfrentar una oposición significativa. En este contexto, el discurso de fomento de las grandes inversiones se volvió el paradigma político hegemónico, siendo presentado persistentemente por diferentes líderes de opinión y gobiernos de distintos partidos como política indiscutible (por lo tanto, inamovible) de Estado.

A raíz del abrupto giro político de Humala en 2011, y la victoria política del tecnócrata-empresario Kuczynski en 2016, inevitablemente surgieron preguntas sobre una «captura política», un proceso en el cual las élites económicas del poder, a pesar de la vigencia de las instituciones democráticas, utilizan una fuerza política abrumadora para proteger y proyectar sus intereses económicos sobre el Estado, negociando, aislando o simplemente ignorando las voces discordantes gobierno a gobierno. Por supuesto, esta dinámica, como se constatará en el siguiente capítulo, no es excepcional en el mundo desarrollado o en vías de desarrollo.

Antes de proceder a analizar el caso peruano, merece la pena examinar otras instancias de captura política en el pasado y el presente. Aunque el término «captura política» y su variante más restringida «captura del Estado» fueron acuñados relativamente hace poco tiempo, la captura política es un fenómeno bien documentado que se puede encontrar en numerosos países del mundo, incluyendo, por ejemplo, los Estados Unidos, donde la concentración del poder en manos de élites económicas para influir en la formación de políticas para su propio beneficio ha provocado debates acerca del significado mismo de la democracia. La liberalización económica en otras partes del mundo ocurrida en décadas recientes, particularmente en los países de América Latina y la antigua Unión Soviética, que ha reproducido viejas desigualdades en el ejercicio del poder, concentrando recursos en manos de élites económicas, genera similares inquietudes.

El concepto de captura política ha surgido como contrapunto a otras formas de análisis político en un intento por explicar las desigualdades de poder, particularmente en países con Estados relativamente débiles o vulnerables que exhiben una distribución altamente desigual de los recursos económicos, poder material que está concentrado en relativamente pocas manos. El hecho de que la democratización y la globalización desde la década de 1980 no haya logrado producir sociedades más igualitarias económica y políticamente, en las cuales todos los sectores de la población tengan el poder de incidir e influir en la toma de decisiones, exige entonces un nuevo enfoque.

¿Por qué el fracaso de la transición al mercado y la democracia? La frase «captura del Estado» se utilizó inicialmente para describir los países de Europa y Asia Central donde, en la transición del comunismo soviético, el Banco Mundial había detectado la apropiación del poder de decisión por parte de pequeños grupos corruptos dedicados a fortalecer su propia posición económica mediante la influencia que ejercían sobre los gobiernos y/o los/as tomadores/as de decisiones oficiales. Por ello, se enfocaron en los llamados «oligarcas» y pusieron un fuerte énfasis analítico en la corrupción como «compra de leyes». En América Latina, los estudios también abordaron el rol de los capos del narcotráfico en la vida pública, particularmente en Colombia y México, donde la política aparentemente también se deformó a causa del poder de las mafias ilegales que operaban dentro de la órbita del Estado, sugiriendo que existía también una modalidad de «captura mafiosa».

A partir de este escenario aparecen dos formas de análisis. Para algunos, la «captura» se vio como una desviación peligrosa del «camino correcto neoliberal», en esencia una aberración criminal expresada en la «compra de leyes» (influencia indebida) que podría corregirse con las reformas institucionales adecuadas. Para otros, el problema se relacionaba más con el poder y las actividades de las corporaciones mismas que, en su deseo natural de maximizar sus ganancias, buscaban ejercer legalmente su influencia sobre las «reglas de juego» y asegurar que estas reglas continuaran reflejando sus intereses materiales «dictando leyes» (influencia desmedida). Este tipo de influencia no es necesariamente una cuestión de criminalidad o corrupción, sino una de poder de agentes económicos poderosos y legalmente constituidos. Esta influencia, sin embargo, iría más allá del funcionamiento del Estado como tal al incluir una gama de actividades relacionadas con la formación de la opinión pública (y el mantenimiento de la atomización de la sociedad civil), razón por la cual usamos el término «captura política».

Esta manera de examinar el funcionamiento del Estado enfatiza las relaciones entre las estructuras de poder económico y político, y cómo estas se sostienen en el tiempo. Se centra en las formas en que se ejerce presión sobre los/as tomadores/as de decisiones para beneficio de los intereses privados a expensas de los públicos. También involucra temas relacionados con la maleabilidad de la opinión pública para fomentar el apoyo político o evitar la crítica más allá de la esfera formalmente constituida del Estado. Se considera que este tipo de captura es particularmente prevalente en condiciones en las que los intereses corporativos, sean nacionales o multinacionales, han podido fortalecerse económicamente, situaciones en las que falta la rendición de cuentas por parte de instituciones estatales, y en las que la sociedad civil se ha constituido de una manera tal que no ha podido ejercer un contrapeso a esta influencia corporativa.

Este libro adopta el segundo de estos enfoques para examinar el caso peruano. En décadas recientes, los intereses corporativos han adquirido un poder formidable en el Perú mediante los procesos de desregulación económica, privatización y fusiones empresariales. En efecto, estos intereses han dominado los procesos de toma de decisiones, particularmente en la esfera económica, y las decisiones públicas, en sentido amplio, reflejan los intereses estratégicos de una élite en la que la riqueza y los ingresos están altamente concentrados. A la vez, la sociedad civil ha resultado ser incapaz de defender los intereses sociales más amplios. La presión desde abajo es limitada por la incapacidad de los grupos socialmente excluidos de forjar una unidad con propósitos, lo que ha abierto la puerta a sistemas elaborados de clientelismo, con líneas de control político y de manejo ideológico que llegan de arriba y que al mismo tiempo impiden o desincentivan la organización social. Se conforma así un nuevo «triángulo sin base», una metáfora útil, desarrollada originalmente por Julio Cotler en el Perú de la década de 1960 para explicar la persistencia de la dominación colonial en las relaciones sociales (Cotler, 1967), lo que sugiere que estas estructuras de poder tienen viejo arraigo. En el Perú contemporáneo, a pesar de haberse celebrado elecciones regulares y razonablemente democráticas desde el año 2001, el balance de poder entre diferentes sectores sociales se ha volcado persistentemente a favor de las élites, existiendo una pobre e infrecuente articulación de los intereses de otros sectores sociales mayoritarios. El Perú también es un país que exhibe un grado muy marcado de alienación política (y de hecho apatía) de parte de los votantes, quienes tienen una fuerte desconfianza de las élites políticas, lo que es, en sí mismo, un reflejo de los sentimientos de impotencia de las mayorías para influir en las políticas estatales. Las mediciones anuales sucesivas de opinión pública realizadas en la región por el Latinobarómetro muestran la profundidad de dicha desconfianza hacia el Estado comparada con otros países de América Latina (Latinobarómetro, v. a.). El Perú, además, es un país donde la ausencia de partidos políticos fuertes y altamente representativos implica que las presiones populares no se expresen con fuerza a nivel estatal, o al menos no de una forma institucionalizada.

Antes de avanzar en el análisis del problema, primero debemos aclarar un poco más a qué nos referimos con «captura política». Aquí adoptaremos un enfoque histórico. Proponemos que las raíces de la captura del Estado se remontan a los primeros días de la República, al principio del siglo XIX, y se mantienen hasta bien entrado el siglo XX. En el Perú (a diferencia de muchos otros países) ocurrió la supervivencia de una estructura estatal oligárquica que no enfrentó hasta muy avanzado el siglo ningún desafío o presión efectiva desde abajo, ya sea mediante un proceso «revolucionario» como en México, Bolivia o Cuba; o más «populista» como en los casos de Brasil y Argentina. El Perú representa entonces un ejemplo extremo de una sociedad segregada social, geográfica y racialmente, donde la integración de la mayoría de la población a la vida social y política de la nación efectivamente fue frustrada hasta el último cuarto del siglo XX. El legado histórico, por lo tanto, cumple un papel importante en explicar la captura. Este legado, sin embargo, no es sinónimo de inmutabilidad. Los patrones de control han cambiado en gran medida según las circunstancias sociales, políticas y económicas, y según cómo estas han modificado la relación entre las élites y el Estado. Tampoco creemos, en ese mismo sentido, que los patrones de captura continuarán inexorablemente en el futuro. Hay coyunturas que pueden generar cambios, al punto de romper patrones de influencia, tal como ha sucedido en el pasado. Los países de América Latina, el Perú incluido, no se encuentran hoy en algún tipo de equilibrio estable en el cual las élites puedan asegurar que siempre tendrán las condiciones políticas a su favor.

También consideramos que es importante no exagerar el alcance de la captura política, ello a pesar de reconocer que existieron dictaduras militares latinoamericanas en la década de 1970 que buscaron controlar el Estado en su conjunto así como regular las relaciones entre el Estado y la sociedad civil. Para las élites económicas es generalmente suficiente ejercer poder de influencia sobre la toma de decisiones de algunas organizaciones o posiciones específicas claves, como el Ministerio de Economía y Finanzas o el Banco Central de Reserva del Perú, donde se cuajan las reglas del juego económico y de donde emanan las políticas que afectan el flujo de negocios. La influencia sobre otras organizaciones estatales es en realidad secundaria. La naturaleza del Estado en una democracia funcional la vemos como algo polifacético: un espacio donde intereses distintos (y a menudo antagónicos) entran en juego y pujan por la dominación. Es entonces un terreno disputado donde, a pesar de existir una correlación favorable a las élites económicas, hay una variedad de intereses manifiestos que luchan, compiten por ejercer influencia. También es un terreno donde frecuentemente aparecen influencias y se notan limitaciones de fuerzas externas, que buscan dar forma a las políticas estatales de maneras diferentes y a veces contradictorias.

Por lo tanto, vemos al «Estado capturado» como un Estado donde la influencia proviene de manera abrumadora de un grupo de intereses con relativa exclusión de los demás. Estos intereses no necesariamente son empresariales; de hecho, en algunas circunstancias las empresas podrán ser suplantadas completamente por otros actores sociales o políticos. Tampoco es un proceso fijo o estático; los regímenes políticos y los gobiernos vienen y van, exhibiendo grados de captura que van de mayor a menor. Un análisis de la captura del Estado también debe ir más allá de la investigación del funcionamiento de las instituciones formales y considerar aquellas redes informales cuya influencia puede ser igual de fuerte que las institucionales. Es precisamente esta mezcla entre lo formal e informal, lo manifiesto y lo encubierto, que hace que la captura política sea difícil de cuantificar por medio de alguna métrica precisa.

Finalmente, argumentamos que los patrones de control pueden variar mucho, incluso dentro del país. La política local puede resultar muy diferente de la política nacional y la captura política podría reflejar el predominio de algunos intereses específicos que no necesariamente son los intereses que dominan a nivel nacional. El poder de las mafias de las drogas en Colombia y México aporta un ejemplo de una captura casi completa del Estado a nivel local, mientras la influencia directa de estos actores a nivel nacional no es tan clara. Se podría decir que este es el caso también en el Perú, donde estas tramas de intereses influyen en decisiones estatales en zonas del país donde la elaboración y el tráfico de drogas requieren de protección política. El mandato del Estado centralizado no se expresa de la misma manera en todas partes del país, y las élites locales (de diferentes tipos) suelen disfrutar de una autonomíade factoconsiderable. En algunas localidades y regiones del Perú, por ejemplo, el Estado está efectivamente ausente, mientras sus funciones (o al menos algunas de ellas) son realizadas por actores no estatales, como es el caso de las empresas mineras o petroleras. A nivel nacional, la fuerza de las élites locales no es fija; tiende a mostrar altibajos.

Este libro busca entonces examinar los mecanismos y los patrones a través de los cuales las élites continúan controlando hoy la toma de decisiones y manteniendo su dominación política en el tiempo. El capítulo 1 describe un marco comparativo para demostrar que la captura no es un fenómeno restringido a Estados subdesarrollados. Se examina cómo la captura puede ser (y ha sido) utilizada como una herramienta de análisis para explorar las relaciones de poder en los Estados Unidos y otros países desarrollados de Europa. En cierto sentido, con la exacerbación de la desigualdad en décadas recientes, marcadas por la globalización económica, estos métodos de análisis son más relevantes que nunca para describir cómo las élites logran mantenerse en la cima del poder. La liberalización y la privatización, tanto en países desarrollados como en aquellos en vías de desarrollo, han cambiado las estructuras de poder económico, inclinando la balanza a favor de actores del sector privado y reduciendo las posibilidades de intervención y regulación estatal para armonizar o contrabalancear los intereses en conflicto. En América Latina, a pesar de sus períodos de bonanza, de por sí ya la región más desigual del mundo, estos cambios han tenido un impacto poderoso y el Perú no es la excepción a esta regla.

En el capítulo 2 se examina la dominación de las élites en el Perú en términos históricos, particularmente desde la Independencia a principios del siglo XIX, pasando por varios ciclos de auge y decadencia. Sostenemos que la primacía de una economía extractiva ha incidido fuertemente en el desarrollo institucional del país, exhibiendo patrones de desigualdad extrema fundados en la diferenciación regional y étnica. A diferencia de otros países de América Latina, el Perú no pasó por una revolución social o episodios de inclusión populista a comienzos o mediados del siglo XX. Las élites han logrado mantener su posición dominante, salvo durante el gobierno militar de la década de 1970, cuando su predominancia se interrumpió brevemente con la nueva autonomía del Estado.

El impacto del gobierno militar y su legado se examinan en detalle en el capítulo 3. Este fue un momento difícil para las élites, sobre todo para la oligarquía, que vieron cómo el Estado se apropió de sus activos o los redistribuyó a los sectores antes excluidos de la población. No obstante, este período fue un proceso de reforma impulsado más desde arriba que desde abajo de la sociedad, y terminó siendo vulnerable a los cambios en los cuadros militares que lo dirigieron. El retorno a la democracia en la década de 1980 dio lugar a la reconstitución del poder de las élites, pero teniendo como trasfondo el legado de movilización social y un movimiento izquierdista fortalecido. El conflicto económico y político de los últimos años de la década de 1980, sin embargo, reveló la debilidad tanto del Estado como de la izquierda y las masas en su rol de contrapeso a las élites. El capítulo 4 examina en detalle las reformas del gobierno de Fujimori en la década de 1990 y su impacto sobre las estructuras de poder. El Perú sufrió un proceso de privatización rápida durante estos años, una de las transformaciones más radicales en Latinoamérica en ese momento. Examinamos el impacto que estos cambios tuvieron en el funcionamiento de la economía y la sociedad.

El capítulo 5 explora el impacto de las reformas neoliberales sobre las élites peruanas y su capacidad para influir en las políticas del período subsiguiente (después de la caída de Fujimori el año 2000). ¿Cuáles fueron los mecanismos utilizados para ejercer influencia sobre decisiones estatales dentro del contexto de un gobierno más abierto y democrático? ¿De qué manera las élites buscaron influir en las opiniones en la sociedad y de esta forma consolidarse políticamente? ¿Qué nuevas élites surgieron y cómo persiguieron sus diferentes agendas las diferentes élites? La clave para la sostenibilidad del nuevo modelo fue la necesidad de mejorar los patrones de distribución en la sociedad y abordar arraigados problemas de pobreza y marginación.

Los siguientes dos capítulos retoman los problemas de gobernabilidad que afectan al Estado peruano hoy. El capítulo 6 aborda los problemas de distribución de la riqueza, reducción de la pobreza y los desafíos de la descentralización administrativa. ¿Cuál es la mejor forma de promover el bienestar social en un contexto en el que el Estado carece de la capacidad institucional para proveerlo, particularmente en las áreas más remotas donde se realizan actividades extractivas? ¿Cómo se puede aumentar la proporción de la población que recibe los beneficios materiales del modelo de crecimiento impulsado por las exportaciones? ¿Cómo se puede fortalecer la capacidad administrativa en un país con una tradición tan fuerte de control centralizado desde su ciudad capital?

El capítulo 7 explora dilemas de política pública a partir de la resistencia de la sociedad civil que intenta, a pesar de su precariedad, reaccionar y así mejorar sus condiciones sociales en enfrentamientos/negociaciones con el Estado y las corporaciones extractivas. Aquí examinamos el impacto de las políticas gubernamentales para la promoción de la inversión extractiva y cómo reaccionan los grupos sociales. ¿Qué tipo de estructura se debe establecer para resolver los episodios de conflicto, a menudo violentos? ¿Cuán efectivas son estas estructuras? ¿Cómo se puede lograr una intermediación más efectiva entre el Estado centralizado y una sociedad civil que no se siente representada por dicho Estado? ¿Cómo abordar el problema omnipresente de la corrupción estatal en un contexto de actividad económica pujante y sin regular, sin dejar de reconocer que muchas actividades económicas (donde destaca el narcotráfico) son ilícitas y operan al margen de lo legal? Finalmente, el capítulo 8 resume las conclusiones generales alcanzadas a lo largo del libro sobre la captura política, explicando por qué y cómo las élites del Perú han logrado mantener su influencia y seguir desarrollando una economía extractivista, a pesar de los desafíos nada despreciables que han enfrentado para hacerlo.

Capítulo 1. Entrada conceptual e histórica

El estudio del fenómeno de captura política no es en realidad nada nuevo ni se aplica solamente a países menos desarrollados. Esta perspectiva se ha utilizado con éxito para examinar el ejercicio del poder estatal en los Estados Unidos y varios otros países, incluyendo aquellos que fueron parte del bloque soviético.

Sociólogos y politólogos estadounidenses realizaron esfuerzos significativos para delimitar y definir el tema del poder de las élites y cómo lo ejercen en una democracia. En su libro Who Governs? (¿Quién gobierna?,1961), Robert Dahl marcó un hito con una pregunta sorprendentemente directa: «en un sistema político donde casi todo adulto puede votar, pero donde el conocimiento, la riqueza, la posición social, el acceso a funcionarios y otros recursos están distribuidos de forma desigual, ¿quién gobierna en realidad?». Dahl buscaba contestar esta pregunta investigando el funcionamiento político de New Haven, Connecticut, una ciudad mediana de Nueva Inglaterra. Su respuesta brindaba ante todo una visión pluralista de la política antes que una de «captura» pues encontraba que la influencia política y el poder de los agentes estaban dispersos, y que la ciudad era gobernada no por una sola élite unificada, sino por políticos que respondían a las demandas de sus votantes o bases, y de ese modo la competencia política ayudaba a mantener a raya a la mayoría. Seguramente existían desigualdades en New Haven, tanto en términos económicos como de acceso político, pero Dahl concluyó que el sistema de gobernanza de la ciudad a principios de la década de 1960 revelaba que, al analizarse quiénes tomaban las decisiones en diferentes esferas de la administración, más bien existía una pluralidad de actores. Por ende, el sistema político era estable, y los conflictos se resolvían usualmente con la intermediación de profesionales hábiles, aunque sin mucho involucramiento de la ciudadanía.

Dahl reconocía que la pregunta de quién gobierna en una sociedad desigual era «[una pregunta] que se hace, me imagino, donde el gobierno popular se ha desarrollado y la ciudadanía inteligente ha alcanzado la etapa de autoconciencia crítica con respecto a su sociedad», siendo este un tema que se remonta a los tiempos de Platón y Aristóteles, si no antes. En tiempos más recientes que la antigua Grecia, la cuestión del poder tal vez ha sido expuesta de manera más contundente por Marx y Engels, para quienes el Estado en una sociedad capitalista operaba en línea con las necesidades del capitalismo como modo de producción, siendo el Estado dominado por los intereses de la burguesía industrial. El desarrollo del capitalismo en Europa en el siglo XIX, y luego en los Estados Unidos, llevó a la formación del Estado moderno. Sin embargo, también generó las luchas sociales y brotó una «conciencia de clase» obrera que Marx consideraba que llevaría a un resultado socialista. Su análisis, por supuesto, se sustentaba en los niveles exorbitantes de desigualdad social en Europa en el siglo XIX, lo que Thomas Piketty describe hoy como un fenómeno que ha vuelto en su libro sobre El Capital en el siglo XXI (2014). Dicha polarización social también era particularmente evidente en los Estados Unidos a principios del siglo XX, cuando la sociedad y la política eran dominadas por las familias que acaparaban el poder durante la llamada «Época Dorada».

El enfoque de Dahl se posicionaba con bastante claridad como una crítica al sociólogo radical estadounidense C. Wright Mills, cuyo trabajo en la déacada de 1950, Élites del poder(Mills, 1956), aporta perspectivas importantes acerca de cómo opera el poder elitistamente dentro de un marco supuestamente democrático. Mills explicaba que el poder de «hombres ordinarios» era cada vez más cooptado por lo que él llama las «élites del poder» que controlaban el Estado, anotando que el mayor poder nacional «ahora yace en los dominios económicos, políticos y militares» (p. 6), refiriéndose a las corporaciones, el Estado federal manejado por políticos profesionales y los militares. Mills veía que el poder del «orden institucional» había crecido de forma desmedida durante la primera mitad del siglo XX, estando estos dominios elitistas estrechamente relacionados o entrelazados. La desigualdad, argumentaba, se encontraba íntimamente vinculada a la evolución de las corporaciones:

La riqueza también es adquirida y sostenida por y dentro de las instituciones. La pirámide de la riqueza no puede entenderse solamente en términos de los muy ricos; las grandes familias y herencias [...] ahora son suplementadas por las instituciones corporativas de la sociedad moderna: cada una de las familias muy ricas ha estado y continúa estando estrechamente conectada –siempre en sentido legal y frecuentemente en relaciones gerenciales también– con alguna de las corporaciones multimillonarias». (pp. 9-10). (Traducción propia)

Al distanciarse de quienes llama «marxistas vulgares», Mills definió a las élites del poder en los Estados Unidos como «aquellos círculos políticos, económicos y militares que actúan como una serie intrincada de grupos exclusivos que comparten decisiones y provocan consecuencias de alcance nacional, al menos» (p. 18). El autor veía a estas élites como una jerarquía con «coincidencias estructurales de posiciones de mando e intereses» (p. 19). Al otro lado del espectro social, veía una sociedad de masas políticamente impotentes, que se parecía muy poco al tipo de sociedad estadounidense que celebraba De Tocqueville, donde las asociaciones voluntarias y los hombres públicos sostenían las llaves del poder. Al contrario de lo que luego argumentaría Dahl, para Mills los grupos medios en la sociedad «ni expresan la voluntad que existe en los grupos de abajo, ni determinan las decisiones como los grupos de arriba» (pp. 28-29).

Las intenciones de gobernanza democrática en los Estados Unidos fueron cuestionadas incluso más duramente por William Domhoff (1996), discípulo de Mills, quien se interesó en demostrar empíricamente cómo funcionaba la dominación. En una crítica a los métodos y las conclusiones de Dahl, Domhoff identificaba a los que controlaban las grandes propiedades como aquellos que ejercían el poder real. Arremetió asimismo contra lo que él llamaba los «teóricos de la autonomía estatal», criticando a la socióloga Theda Stocpol en particular, quien había enfatizado la relativa independencia del gobierno federal en los Estados Unidos. Domhoff sostuvo el argumento de que la élite dominante, principalmente los líderes empresariales, eran quienes efectivamente controlaban la toma de decisiones. Domhoff, sin embargo, no era ningún neomarxista pues aseguraba que su «teoría de dominación de clases» no necesariamente implicaba la aceptación de nociones como el materialismo histórico, la teoría del valor-trabajo o la omnipresencia de la lucha de clases.

En un trabajo anterior (1967), a diferencia de Dahl, Domhoff sugirió que la «clase alta» estadounidense era, en efecto, la «clase gobernante», y que la evolución de las diferentes coaliciones políticas era dominada por ella. Observa que la clase alta estadounidense estaba estrechamente integrada por «instituciones tales como la tenencia de acciones, fondos fiduciarios, matrimonios entre individuos en el poder, escuelas privadas, clubes urbanos exclusivos, residencias veraniegas exclusivas», etc., con métodos bastante afinados para entrenar y preparar a nuevos miembros (cooptación). La clase gobernante era una clase social alta, propietaria, que concentraba una cantidad desproporcionada de los ingresos anuales de un país, y donde una mayoría de sus integrantes participaba en las instituciones controladoras y en grupos tomadores de decisiones claves. Esta clase, argumentaba, no ejercía el poder ni unilateralmente ni exclusivamente, pero sí dominaba las instituciones principales de control, que es lo importante. Los miembros de la clase alta y los altos ejecutivos controlaban fundaciones, universidades elitistas, think tanks, medios de comunicación masivos e instituciones claves moldeadoras de opinión. Mediante su control del poder ejecutivo del gobierno federal, las élites de poder efectivamente manejaban los organismos del Estado, las agencias regulatorias, el sistema judicial federal, las fuerzas armadas, la Central Intelligence Agency (CIA) y el Federal Bureau of Investigation (FBI), etc. Estas élites del poder, a su vez, influían, pero no controlaban directamente, el poder legislativo federal, y la mayoría de los gobiernos estatales y gobiernos municipales (p. 11). La idea de Domhoff del engranaje de círculos de influencia y poder se relacionaba estrechamente con la noción de la «puerta giratoria», mecanismo que veremos operando en el Perú, mediante el cual las élites circulan con facilidad entre una actividad privada y otra pública, cohesionadas por un fuerte espíritu de cuerpo y un compromiso ideológico. El control, en estas circunstancias, anota el autor, dependía también de la solidez de las redes informales de las élites.

El pluralismo de Dahl generó otras críticas. Bachrach y Baratz (1962) discreparon con la opinión de Dahl sobre cómo las élites influían en el proceso de toma de decisiones, rechazando la idea de que el ejercicio del poder político solamente era observable por medio del estudio de quiénes tomaban las decisiones clave, cuándo las tomaban, cómo y qué efecto tenían. ¿Qué pasaría, se preguntaban, si lo «inmensurable» resultaba ser el elemento más significativo del ejercicio del poder? Cuestionaban también si el poder realmente solo se podía probar cuando surgían desacuerdos sobre temas claves entre dos o más grupos, tal y como lo afirmaba Dahl. Los autores discutían en particular que las decisiones que no se tomaban (las no decisiones) pueden ser un resultado importante del ejercicio de poder. La invisibilidad hacía que la medición fuera problemática (más aún cuando prevalecen las instituciones informales), pero existía un poder que en todo caso se ejercía.

Esta idea fue desarrollada en mayor profundidad por Matthew Crenson en su libro sobre cómo visualizaba el ejercicio de poder en dos ciudades estadounidenses vecinas: Gary e East Chicago, situadas en las riberas del lago Michigan (Crenson, 1971). Gary era el arquetipo de un pueblo fabril, construido y controlado por la empresa acerera U. S. Steel, donde las élites locales efectivamente mantuvieron ciertos temas fuera de la agenda pública, como es el caso de la contaminación industrial. Crenson desafió de esta manera la lógica de los pluralistas, quienes argumentaban que cualquier grupo insatisfecho podría tener una voz en el sistema político. El enfoque pluralista, sostuvo Crenson, podría parecer poco sensato, como argumentaba, en situaciones en las que ocurría el «poder de la obstrucción, de la inacción forzosa para mantener la impenetrabilidad del proceso político» (p. 21). El libro de Crenson contenía también lecciones importantes sobre la concentración del poder a nivel subnacional, en el que los intereses corporativos, como es el caso en algunas regiones del Perú, podrían invalidar las instituciones estatales o bloquear sus iniciativas.

El enfoque pluralista de Dahl, basado en una preocupación por demostrar el ejercicio institucionalizado del poder, también ha sido recientemente criticado por otros autores. Steven Lukes (2005) retomó el argumento de Domhoff y Crenson, postulando que no era el ejercicio del poder por sí solo lo que importaba, sino la capacidad o potencial para ejercerlo y para asegurar la aceptación de las decisiones tomadas. Identificó tres dimensiones de poder. El poder unidimensional, que ocurría cuando los actores influyentes son aquellos que prevalecen en las situaciones de toma de decisiones; el poder bidimensional, que se refería al «control de la agenda»; y el poder tridimensional, que se centraba en cómo los poderosos aseguraban el cumplimiento de parte de los agentes a quienes dominaban. Esta tercera dimensión del poder, en este sentido, hablaba de los intereses imputados a alguien pero no reconocidos por los demás. Precisamente por eso en este libro hablamos de la captura política, fenómeno más amplio y complejo, y no solo de la captura del Estado.

Al referirse al tema del cumplimiento y la aceptación de decisiones, Lukes se remontó al trabajo de Gramsci (1971) para indicar que el poder de la ideología servía para enmarcar las vidas de ciudadanos comunes y corrientes y manufacturar el consenso en sociedades capitalistas avanzadas. ¿Las clases subordinadas estaban inexorablemente sujetas a la dominación desde arriba? ¿En qué circunstancias salían a luz sus «verdaderos intereses», permitiendo que estas clases superaran su subordinación por medio de la resistencia y rebelión? ¿Por qué la sociedad civil permite la captura del Estado cuando está claro que no abona a sus intereses?

El concepto gramsciano de la hegemonía, donde las élites dominantes mantienen su posición por medios generalmente consensuados, es claramente relevante para esta discusión, así como la importancia del discurso (por ejemplo, por la dominación de los medios por parte de las élites) para crear un «sentido común» que hace que las personas, en términos generales, acepten su papel subordinado. Si no se desafía la dominación, existe entonces aceptación (y de hecho apatía), lo que ayuda a explicar la falta de una respuesta social a la captura del Estado. La preocupación de Gramsci con la ideología y su formación se relaciona con esta pregunta del consenso y la conformidad, y el establecimiento de la hegemonía mediante el liderazgo intelectual y moral en vez de la fuerza material, señalando cómo las ideas consensuadas se forman en el seno de la sociedad en su conjunto.

Liberalización, globalización y desigualdad en economías desarrolladas

Estos últimos autores precisaron de esta manera el papel de la captura política y su impacto sobre la desigualdad en un contexto democrático. Sin embargo, debemos entender que los cambios de la economía mundial desarrollados desde el final de la década de 1970 han tenido un impacto profundo sobre el balance del poder político dentro de las economías desarrolladas y en vías de desarrollo, y sus patrones relativos de distribución. Los cambios generan una tendencia que se retroalimenta: la captura política influye en patrones de distribución desigual (de riquezas e ingresos), ello a su vez provoca una mayor desigualdad en la distribución del poder, lo que agrava aún más el fenómeno de captura. Estos procesos estrechamente vinculados de la liberalización de mercados (en particular la desregulación y la privatización), el cambio tecnológico, y la globalización, han impulsado con mucha fuerza el poder económico y político en dirección de las élites corporativas, particularmente aquellas con un alcance global, yendo en detrimento de los sindicatos y acentuándose de ese modo una asimetría. Entre otras cosas, estos cambios también han dificultado la visibilidad del ejercicio del poder, no solo dentro de un país, sino globalmente. Para entender estos cambios de poder, debemos ver más allá de las instituciones formales y su manejo, considerar las redes informales y ver cómo interactúan entre sí. Este tipo de comportamiento informal (ya sea criminal o no) es por definición poco transparente.

El impacto de los cambios en la distribución de ingresos y la tenencia de activos también ha sido muy fuerte. Piketty (2014) nos muestra claramente cómo los procesos de privatización y liberalización han provocado una mayor desigualdad de ingresos en países desarrollados. De manera importante, el autor señala que no basta con identificar la distribución de los ingresos y la riqueza concentrada en el 10% más alto (como suelen hacerlo muchos autores), sino en el 1%, incluso en el 0,1%, o ir más allá y fijarse en las superélites y considerar hasta el 0,01% más alto. Este aumento de la desigualdad se demuestra claramente en las cifras de Piketty en ambos lados del océano Atlántico, Europa Occidental y Norteamérica, pero también es evidente en el resto del mundo, sobre todo en la Europa Oriental poscomunista, en Asia (especialmente en China) o América Latina durante las últimas dos décadas del siglo XX.

La magnitud de la concentración de los ingresos ocurrida durante los últimos 30 años, y sus implicaciones para la gobernanza democrática en los Estados Unidos y otras economías desarrolladas ha sido tema de intenso debate. Para tomar un solo estudio, el de Winters y Page (2009), el centil más alto del 1% más rico de la población de los Estados Unidos (unas 300.000 personas) tuvo en el año 2008 un nivel de ingresos 463 veces más alto que el promedio del 90% más bajo de la pirámide de ingresos. Estrechando más todavía la referencia a las élites, los ingresos promedio de los 400 estadounidenses más ricos superan en 22.000 veces el promedio de los ingresos del 90% más bajo, mientras los 100 individuos más ricos tuvieron ingresos promedio 60.000 veces mayores que el 90% más bajo. Según otro cálculo más reciente (Oxfam, 2015), la riqueza combinada del 1% de la población mundial es casi la mitad de toda la riqueza global en el año 2016; de la mitad restante, el 46% queda en manos del quintil más rico.

La historia de cómo el cambio en la distribución de ingresos en la cima de la tabla comenzó al final de la década de 1970 la explican autores que han insistido en que este resultado no fue una mera consecuencia de la globalización y el desarrollo tecnológico, sino el resultado de la creciente influencia de los intereses privados en las decisiones políticas, especialmente con respecto a los cambios a favor de la desregulación de los mercados. En los Estados Unidos, este proceso probablemente arrancó durante el gobierno de Carter (1976-1980), cuando las organizaciones empresariales empezaron a ejercer presión sobre temas como la legislación laboral y el sistema tributario, que creyeron que eran perjudiciales para sus intereses. Carter fue obligado a dar marcha atrás de manera humillante en algunas cuestiones en las que los grupos empresariales organizados (el caso de la Mesa de Negocios, Business Roundtable) ejercieron fuerte presión contra el Congreso y la opinión pública en general (Hacker & Pierson, 2011).