Estrategia Argentina E-Book

Lucio Castro

• Herausgeber: Universidad Austral Ediciones
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Spanisch

Seitenzahl: 193

Veröffentlichungsjahr: 2023

Beschreibung

La Argentina necesita, de forma apremiante, una transformación económica y política para retomar el camino hacia el desarrollo. Esto solo será posible mediante una amplia coalición política y social, que asegure la perdurabilidad de las nuevas instituciones más allá de los cambios de gobierno. El libro examina las experiencias de países como India e Israel, que escaparon –o comenzaron a escapar– del subdesarrollo, a través de acuerdos desarrollistas. De este modo, el planteo es romper con el acuerdo implícito anti-desarrollo, que condena a la Argentina al subdesarrollo. Además, los autores destacan la importancia de aprovechar los activos del país y manejar la política internacional con inteligencia para impulsar el desarrollo en un mundo complejo.

Leseprobe

COLECCIÓN TEXTO

Estrategia argentina

Un nuevo acuerdo para el desarrollo

Lucio Castro

Francisco de Santibañes

Castro, Lucio

Estrategia argentina : un nuevo acuerdo para el desarrollo / Lucio Castro ; Francisco De Santibañes. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Universidad Austral Ediciones, 2023.

Libro digital, EPUB

Archivo Digital: descarga y online

ISBN 978-950-893-950-0

1. Acuerdos Económicos. 2. Análisis Económico. 3. Desarrollo Económico. I. De Santibañes, Francisco. II. Título.

CDD 338.98

© 2023 Lucio Castro y Francisco de Santibañes

© Universidad Austral Ediciones

Cerrito 1250, C1010AAZ, CABA.

Primera edición: octubre 2023

ISBN: 978-950-893-950-0

Impreso en la Argentina / Printed in Argentina

Queda hecho el depósito que establece la Ley 11.723

Director de la editorial: Miguel Ángel Rapela

Coordinador editorial: Javier F. Luna

Edición de esta obra: Ximena Sinay

Maquetación: Javier F. Luna - Estudio melHibe

Diseño de tapa: Melina Bevilacqua - Estudio melHibe

Esta publicación no puede ser reproducida, ni en todo ni en parte, ni registrada en, o transmitida por, un sistema de recuperación de información, en ninguna forma ni por ningún medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin permiso previo por escrito de la editorial.

Por una orilla que dialogue y prospere con el mundo para Joaquín y Leon

A Armelle, Belén, Lucas y Chloé

AUTORES

Lucio Castro. Profesor asociado de la Maestría en Políticas Públicas, Escuela de Gobierno, Universidad Austral. Miembro del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI), del Centro para el Desarrollo Internacional de la Universidad de Harvard y del Wilson Center. PhD en Economía de la University of Sussex, Reino Unido.

Francisco de Santibañes. Profesor asociado de la Maestría en Políticas Públicas, Escuela de Gobierno, Universidad Austral. Presidente del Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales (CARI). Miembro del Wilson Center. Maestría en Relaciones Internacionales de SAIS Johns Hopkins y estudios de doctorado en el Departamento de Estudios de Guerra de Kings College London.

Nota: Los contenidos del libro representan la opinión de los autores y no comprometen la posición oficial del Grupo Banco Mundial y sus accionistas, en el caso de Lucio Castro, y del Consejo Argentino de Relaciones Internacionales (CARI), en el caso de Francisco de Santibañes.

Resumen. La Argentina necesita, de forma apremiante, una transformación económica y política para retomar el camino hacia el desarrollo. Esto solo será posible mediante una amplia coalición política y social, que asegure la perdurabilidad de las nuevas instituciones más allá de los cambios de gobierno. El libro examina las experiencias de países como India e Israel, que escaparon –o comenzaron a escapar– del subdesarrollo, a través de acuerdos desarrollistas. De este modo, el planteo es romper con el acuerdo implícito anti-desarrollo, que condena a la Argentina al subdesarrollo. Además, los autores destacan la importancia de aprovechar los activos del país y manejar la política internacional con inteligencia para impulsar el desarrollo en un mundo complejo.

Palabras clave. Estrategia, Argentina, acuerdo, desarrollo, mundial.

Argentina’s Strategy: A new agreement for development

Abstract. Argentina finds itself in pressing need of an economic and political transformation to reignite its path towards development. This can only be achieved through a broad political and social coalition that ensures the sustainability of new institutions beyond changes in government. The book examines the experiences of countries like India and Israel, which escaped underdevelopment through developmental agreements. It argues for breaking free from the “implicit anti-development agreement” that condemns Argentina to underdevelopment. Additionally, it emphasizes the importance of leveraging the country’s assets and intelligently managing international politics to drive development in a complex world.

Keywords. Strategy, Argentina, agreement, development, worldwide.

Agradecimientos

Este libro no habría posible sin el apoyo decidido y entusiasta de la Escuela de Gobierno de la Universidad Austral, en especial de Celina Cantu y Alfonso Santiago. Nuestro agradecimiento, también, a la Universidad Austral por permitirnos dictar el curso “Estrategia Argentina” durante los últimos cinco años, que fue la base de esta publicación, y por la edición y difusión del libro. Gracias a los cientos de alumnos que participaron del curso y enriquecieron nuestra visión de la Argentina desde una perspectiva de largo plazo y, al mismo, tiempo, práctica de la política pública. Nuestro agradecimiento a Sabrina Corbacho por su apoyo en la investigación de algunos de los temas profundizados en el libro y en la corrección del manuscrito final. También agradecemos, sin incriminarlos en el análisis y las conclusiones, a Alejandro Bonvecchi, Miguel Braun, Ricardo Rozemberg, Carlos Scartascini y Juan Pablo Rud, por sus punzantes e incisivos comentarios de una versión preliminar. Y agradecemos, sobre todo, a nuestras familias por su apoyo en la gestación y desarrollo del libro; sin ellos, este ejercicio de pensamiento para la acción no sería una realidad.

Prefacio

La Escuela de Gobierno de la Universidad Austral tiene como objetivo principal formar servidores públicos, aspirantes a servidores públicos y estudiantes interesados en asuntos de gobierno en base al conocimiento de frontera a nivel internacional, la excelencia académica y el sentido práctico para el diseño y aplicación de las políticas públicas. El punto de partida de la Escuela es el convencimiento sobre la necesidad de políticas de Estado para el desarrollo del país sobre la base de la formación de acuerdos.

En ese marco, Estrategia Argentina: un nuevo acuerdo para el desarrollo es una contribución esencial para reducir la brecha entre el mundo de la academia y el mundo de las políticas públicas. Francisco de Santibañes y Lucio Castro, profesores de la Escuela de Gobierno, dictan hace ya cinco años un curso que personifica uno de los principios esenciales de nuestra institución: la necesidad de un “pensamiento para la acción” en base a una visión acordada de largo aliento de la Argentina. Estrategia implica también, una nueva etapa de la Escuela de Gobierno en cuanto generar conocimiento y debate como resultado de la formación docente y el dialogo con las principales figuras de la política y economía argentina.

Estrategia Argentina también cristaliza el trabajo docente de nuestros profesores en un rico dialogo con los alumnos de nuestra maestría y lideres políticos y empresarios sobre como pensar y llevar a la practica una estrategia consensuada para el desarrollo económico del país. El libro tiene como eje la aplicación de los principios de la estrategia a los distintos ámbitos de las políticas públicas, desde la política exterior, pasando por la defensa y el desarrollo económico. Este ejercicio tiene como base un minucioso análisis de estudios de caso de países que lograron, a través de “acuerdo desarrollistas”, salir, o comenzar, a salir del subdesarrollo. También examina casos de presidencias “estratégicas” que fracasaron en poner a la Argentina en el camino de la convergencia hacia los estándares de vida de los países más desarrollados de manera sostenible.

El objetivo del libro, entonces, se encuadra en la visión de la Escuela de Gobierno de la necesidad de salir del péndulo de la política argentina a través de la evidencia y la generación de consensos. Estamos convencidos que Estrategia será, en ese, sentido una contribución rigurosa y fundamental para el debate y la acción sobre cómo salir del laberinto argentino.

Alfonso Santiago

Director de la Escuela de Política, Gobierno y Relaciones Internacionales

Universidad Austral

Celina Cantú

Vicedecana Facultad de Derecho

Directora de la Maestría en Políticas Públicas

Universidad Austral

Palabras iniciales

En un mundo en constante transformación, donde los retos y las oportunidades se entrelazan en una danza constante, la estrategia se erige como el ineludible faro hacia el desarrollo sostenible. La Argentina, tierra de rica historia y potencial ilimitado, se encuentra en un punto decisivo de su evolución. La necesidad de una metamorfosis económica y política se alza como una llamada que resuena no solo en los pasillos de los poderes gubernamentales, sino también en el corazón de cada ciudadano que anhela un futuro mejor.

Estrategia Argentina: Un nuevo acuerdo para el desarrollo emerge como una obra que no solo observa y analiza, sino que también propone y desafía. Los autores, aportan una visión audaz y un pensamiento profundo arraigado en el conocimiento, en busca de desentrañar las claves que permitan a la Nación emerger de las sombras del subdesarrollo. El camino, como sugiere el libro, no está en la complacencia ni en las soluciones a corto plazo, sino en la conformación de una coalición política y social que trascienda los ciclos electorales, dando vida a instituciones sólidas y duraderas.

El examen exhaustivo de las experiencias de naciones como India e Israel inspira esperanza y demuestra que el cambio no solo es posible, sino también alcanzable. Estas naciones lograron alzarse del letargo y trazar una nueva senda hacia el futuro a través de “acuerdos desarrollistas”. Estos acuerdos, sustentados en la comprensión mutua y el compromiso, son los pilares sobre los cuales se erige el progreso de una Nación.

El planteamiento de este libro es contundente: la Argentina debe deshacer el yugo del acuerdo implícito anti-desarrollo que la ha limitado por décadas. Es necesario cultivar una mentalidad de transformación, cimentada en la exploración de los propios activos del país y en la astuta gestión de la política internacional en un mundo que navega entre desafíos interconectados.

La palabra “estrategia” se entrelaza con “Argentina” no sólo como un concepto teórico, sino como una llamada a la acción. Una propuesta para construir un nuevo pacto hacia el desarrollo, a tejer un tapiz de oportunidades que trascienda fronteras ideológicas y partidistas, y a trazar un sendero audaz hacia el desarrollo sostenido.

En este momento de inflexión histórica, este libro nos invita a mirar más allá de las limitaciones autoimpuestas y a abrazar la visión de una nación en plenitud, arraigada en la inteligencia estratégica, el compromiso colectivo y la voluntad de cambio. Resulta muy interesante dar los primeros pasos en esta travesía intelectual que puede marcar un punto de quiebre en la historia de nuestro país.

Sebastián Bagó

Director Grupo Bagó

Prólogo

La Argentina necesita urgentemente un cambio en la organización de su economía y de su política, que permita reencontrarnos con el sendero del desarrollo. Esta transformación, sin embargo, solo será posible con una amplia coalición política y social de apoyo que no solo permita cambiar, sino también hacer perdurar el nuevo set de instituciones más allá de los cambios en la orientación política de los gobiernos.

En ese marco, el libro es una contribución esencial al “pensamiento para la acción”, como señalan los autores, sobre el imprescindible y urgente cambio que necesita la Argentina. Para tal fin, el libro repasa las experiencias históricas de países, como la India o Israel, que lograron –o están en camino de– escapar de la trampa del subdesarrollo a través de acuerdos desarrollistas.

De este modo, en las miradas de Castro y De Santibañes, estos pactos permitieron no solo atravesar las ciénagas de los costos iniciales de las reformas, sino también hacer perdurable el cambio necesario en las reglas de juego capaces de motorizar el desarrollo.

Con valentía, Castro y De Santibañes rechazan la “idea vacía del consenso” y plantean la necesidad de romper con el “acuerdo implícito anti-desarrollo” de la Argentina, que condena al país a, en sus palabras, la “decadencia” o el “des-desarrollo”.

Otra idea central del libro es que solo será posible aprovechar los activos de la Argentina –una población relativamente educada, la competitividad global de los agronegocios, las energías no convencionales de Vaca Muerta, el turismo y los servicios basados en conocimiento– y un mundo favorable con orden y acuerdo interno acerca de las principales coordenadas de la organización económica y el patrón de inserción internacional del país.

Finalmente, el libro plantea de manera lúcida cómo “jugar al truco” de la política internacional e impulsar el desarrollo con inteligencia y creatividad, en un mundo cada vez más complejo surcado por la mutación del proceso de globalización y las crecientes tensiones geopolíticas.

En consecuencia, Estrategia Argentina: Un nuevo acuerdo para el desarrollo es una contribución fundamental para pensar y hacer el país que viene. El pensamiento y la acción de corto plazo nos condenan a vivir de crisis en crisis. Como sostienen los autores, solo una estrategia de largo plazo para el país –sustentada en liderazgos y en una sólida coalición social y política de apoyo– nos permitirá salir del péndulo y retomar el camino del desarrollo.

Fernando Straface

Miembro del Consejo Ejecutivo

Consejo Argentino para las Relaciones Internacionales

Director General del Centro para la Internacionalizacion de Gobiernos Subnacionales y Organizaciones Sociales de la Universidad Austral

Introducción

Quizá la mejor manera de comenzar este libro sea con una anécdota. Cinco años atrás, uno de los autores caminaba por el microcentro porteño y se encontró con un ex funcionario destacado del gobierno nacional. Luego de los saludos de rigor, el funcionario preguntó qué estaba haciendo el autor, quien respondió que estaba preparando un curso sobre Estrategia Argentina. La reacción fue reveladora: “¿Estrategia? Es imposible hacer estrategia en la Argentina; siempre nos come la coyuntura”. Este libro parte precisamente de la premisa opuesta: la Argentina vive en el corto plazo, de crisis en crisis, como consecuencia de la falta de una estrategia.

Ese encuentro casual fue el comienzo de una aventura: el dictado, a dúo, desde hace ya cinco años, de un curso sobre Estrategia Argentina. Pero ¿qué es la estrategia y por qué es relevante para la Argentina? El libro parte de una definición minimalista: la estrategia es el arte de articular fines potencialmente ilimitados con medios necesariamente limitados en el espacio, el tiempo y que dependen de la escala. La estrategia tiene aplicación en todos los campos de la vida social: la economía, la política y los negocios. La estrategia es relevante para este momento de la Argentina porque el país es una de las economías y sociedades más volátiles del planeta.

Este libro es, entonces, el resultado de un diálogo, no solo entre los autores, sino también con cientos de alumnos, que enriquecieron en múltiples discusiones el pensamiento sobre este fascinante tema en la Escuela de Gobierno de la Universidad Austral. Y es, también, el resultado de un diálogo de más de veinte años entre un internacionalista y un economista sobre los derroteros y las posibles salidas del laberinto argentino.

El libro tiene un antecedente lejano: el curso de estrategia dictado durante muchos años en la universidad de Yale, en los Estados Unidos, por los historiadores John Lewis Gaddis, Paul Johnson y un practitioner, el prestigioso diplomático Richard Hill. Su objetivo era formar generaciones en el pensamiento de largo plazo para la acción pública; es decir, la estrategia.

Así, Estrategia Argentina: Un nuevo acuerdo para el desarrollo toma el punto de vista del decisor, del tomador de decisiones al más alto nivel de la política pública. Tiene, por lo tanto, una dimensión moral: el impacto de esas decisiones sobre la vida de millones de ciudadanos. Reflexiona, también, sobre cómo decidir en un contexto de información limitada y alta incertidumbre como la política, pero en base a una visión de país de largo aliento. De esta manera, acentúa la importancia de distinguir, tanto en el pensamiento como en la acción, entre lo esencial y lo accesorio.

Asimismo, plantea la necesidad de pensar y actuar para acceder, desde una visión general y amplia, a cuestiones específicas. Enfatiza la importancia del marco económico y político internacional para implementar una estrategia exitosa de país.

Es relevante, entonces, porque busca pensar cómo diseñar e implementar una estrategia en una sociedad compleja, intensamente dividida y democrática, como la argentina. Es trascendente en el marco de la “excepcionalidad argentina”, uno de los pocos países que en el último siglo arañó el desarrollo y hoy pelea por mantenerse en el amplio pelotón de las naciones de ingreso medio. Es, quizás, aún más oportuno porque la Argentina no encuentra un esquema consistente y sostenible de desarrollo económico e inserción internacional que conduzca al país a reducir la pobreza y retomar el sendero hacia los estándares de vida de los países más avanzados.

En ese marco, el libro busca analizar cómo un país con recursos naturales abundantes y capital humano relativamente calificado atraviesa este derrotero de decadencia secular. Examina cuatro hipótesis, no necesariamente excluyentes: el país nunca fue rico, tuvo mala suerte, malas políticas, y malas instituciones. Y argumenta a favor de una quinta: la combinación de estas cuatro dimensiones, causada por un juego no cooperativo con horizontes de corto plazo que magnifican las instituciones pobres, las malas políticas y los efectos de los shocks negativos internacionales.

El libro plantea que la Argentina tuvo, a lo largo de su historia, élites y líderes con capacidad de formular y ejecutar una estrategia de desarrollo e inserción en el mundo: la generación del ’80, a fines del siglo XIX y principios del XX, incluyendo a los primeros gobiernos radicales, el peronismo en los ’40, el desarrollismo en los ’60 y el peronismo en los ’90. Argumenta que el fracaso ulterior de todas estas experiencias tuvo dos elementos comunes: la incapacidad de adaptarse a cambios estructurales del escenario internacional y, quizá aún más importante, la imposibilidad de generar un acuerdo duradero alrededor de las principales coordenadas del desarrollo del país en una sociedad compleja y conflictiva. Agrega, también, un elemento adicional y, al mismo tiempo, esencial: la ausencia de liderazgos y élites con una visión estratégica que permitan articular aspiraciones, recursos y capacidades en un proyecto común de nación, sobre la base de mayorías democráticas y sólidas coaliciones de intereses.

De esta manera, a partir del diagnóstico, busca analizar la experiencia de otros países que experimentaron episodios similares de decadencia para pensar cómo salir del laberinto argentino. Más que un ejercicio exclusivamente analítico, este libro es un llamamiento a la acción: a salir de la decadencia a través del liderazgo y del accionar conjunto de las élites dirigentes sobre la base de un diagnóstico realista del mundo actual y las capacidades del país, aceptando que el pasado no tiene vuelta atrás y que solo la aceptación de las realidades del duro presente permitirá construir futuro en el marco de la democracia.

Una última certeza del libro es la necesidad de escapar de la idea vacía del consenso. Para salir de la decadencia es necesario romper con el statu quo. De hecho, asegura que existe un consenso implícito en la Argentina: mantener el estado actual de las cosas, que beneficia a pocos y perjudica a la mayoría de la sociedad. La crisis que atraviesa, manifestación de la decadencia y la pérdida de rumbo del país, reclama estadistas dispuestos a pagar los costos de corto plazo en función del desarrollo de largo plazo.

En este contexto crítico, una visión gerencial de la política condena a administrar la decadencia de la Argentina. Sin coraje para romper el consenso anti-desarrollo y construir un nuevo régimen político y económico, una segunda república, no hay otro futuro posible para la Argentina más que la decadencia. Es necesario un nuevo sentido común, un nuevo centro, nacido del éxito de los cambios que posibiliten un acuerdo pro-desarrollo para el país.

En ese marco, el libro analiza, primero, qué es, cómo se hace y por qué es importante para la Argentina la estrategia. Caracteriza, luego, el sistema mundial o la interrelación en la política y la economía, o la danza entre la geopolítica y la técnica a escala internacional. Examina, también, qué es la estrategia al máximo nivel de decisión, a partir de dos estudios de caso: la gran estrategia de los Estados Unidos y los impactos en la globalización de la pandemia y la guerra de Ucrania.

Continúa, luego, con otros casos relevantes para otras dimensiones de la gran estrategia: la defensa, a través del conflicto por las Islas Malvinas; los modelos de desarrollo económico, a través de las presidencias de Juan Domingo Perón, Arturo Frondizi y Carlos Menem, y la revisión de la experiencia internacional; y la inserción económica y política internacional, a través de las negociaciones entre la Unión Europea y el Mercosur, y la Argentina en el marco del conflicto geopolítico mundial.

El libro concluye postulando la necesidad de un nuevo pacto pro-desarrollo para la Argentina, organizado en torno a tres ejes: el punto de partida, la decadencia argentina, la necesidad de la ruptura del statu quo y el rol esencial del liderazgo.

Plantea que las formas de este acuerdo pueden ser diversas, una posible es una contundente victoria electoral de una mayoría que posibilite establecer un nuevo régimen económico y político pro-desarrollo, que sea continuado por gobiernos de distinto signo político, como sugiere el caso de la India. Otra forma, más compleja, es el acuerdo entre las principales fuerzas políticas para impulsar medidas que conduzcan al desarrollo, como en los casos de la España postfranquista e Israel en la década de los ’80.

La idea es, por último, que Estrategia Argentina: Un nuevo acuerdo para el desarrollo transmita la pasión que los autores tienen por el país y su ferviente deseo de contribuir a pensar y actuar para salir de la decadencia; vivir y actuar en el presente, para volver realidad un futuro de desarrollo y protagonismo mundial para la Argentina.

Capítulo 1

¿Es necesaria y posible la estrategia para la Argentina?

La grandeza es encontrar una causa noble para sostener una gran querella.

Hamlet[1]

1. ¿Qué es la estrategia?

Este capítulo podría empezar preguntándose qué es la estrategia. Comienza con una definición minimalista del historiador norteamericano John Lewis Gaddis (2018): “La estrategia es el arte de articular fines potencialmente ilimitados con medios necesariamente limitados en el espacio, en el tiempo y dependiendo de la escala” (p. 21). Este capítulo explica qué es y cómo hacer estrategia y por qué es necesaria y posible para uno de los países más volátiles del mundo y en un proceso de franca declinación: la Argentina.

Retomando la definición de Gaddis, la estrategia más que una ciencia es un arte porque opera siempre con información incompleta y limitada, en un contexto de elevada incertidumbre sobre los efectos finales de las decisiones tomadas. Al mismo tiempo, la estrategia se encuentra limitada por el espacio y por la ubicación geográfica, como así también por la escala poblacional y económica del país. También, maniobra en el tiempo, determinada por la técnica que establece, a su vez, la capacidad de tomar decisiones de forma más o menos instantánea.

La estrategia exige una visión integral, donde las distinciones entre los aspectos económicos y políticos de la acción pública son categorías meramente analíticas. De hecho, la estrategia está presente en todos los ámbitos de la actividad pública y privada. Las empresas buscan articular recursos limitados –como el capital, el trabajo y los insumos– en función de maximizar ganancias, teniendo en cuenta el comportamiento de los consumidores, de otras empresas y del gobierno. En el campo militar, los ejércitos tienen por objetivo eliminar la voluntad de combatir al enemigo utilizando tanto el armamento como los recursos económicos y humanos. (Dixit y Nalebuff, 2010; Dixit, et al, 2014).