Europäische Integration E-Book

Michèle Knodt

• Herausgeber: UTB
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 441

Veröffentlichungsjahr: 2013

Beschreibung

Wie funktioniert europäisches Regieren in der EU? Dieses Lehrbuch bietet Studierenden am Beispiel der Regionalpolitik erstmalig eine systematische Anleitung zur theoriegeleiteten Analyse europäischer Integration. Mit der schrittweisen Erarbeitung und Anwendung eines Analysedesigns pro Kapitel ermuntert es Studierende zu selbstständigem und reflektierendem Arbeiten. »Endlich ein Buch zum Regieren in der EU, das den Studierenden anhand der im europäischen Mehrebenensystem eingebetteten Regionalpolitik einen Überblick über theoretische Ansätze wie empirische Analysen in didaktisch überzeugender Weise eröffnet. Diese Innovationsleistung macht es zu einem echten ›Lehr-Buch‹, das in keinem EU-Seminar fehlen sollte.« Dr. Karl Buck (Abteilungsleiter Generalsekretariat des Rates der EU, a.D.). Michèle Knodt lehrt als Jean Monnet Professorin für Vergleichende Analyse politischer Systeme und Integrationsforschung am Institut für Politikwissenschaft der TU Darmstadt. Andreas Corcaci promoviert derzeit als DFG-gefördertes Mitglied des Exzellenzclusters 243 „Die Herausbildung normativer Ordnungen“ am Institut für Politikwissenschaft der TU Darmstadt.

Leseprobe

[1]

[2]

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vdf Hochschulverlag AG an der ETH Zürich

[3]Michèle Knodt, Andreas Corcaci

Europäische Integration

Anleitung zur theoriegeleiteten Analyse

UVK Verlagsgesellschaft mbH · Konstanz mit UVK/Lucius München

[4]Online-Angebote oder elektronische Ausgaben sind erhältlich unterwww.utb-shop.de.

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

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© UVK Verlagsgesellschaft mbH, Konstanz und München

Satz und Layout: Claudia Wild, Konstanz Einbandgestaltung: Atelier Reichert, Stuttgart Einbandmotiv: © Digitalstock, Bildautor: F. Roth Redaktion: Marit Borcherding, Göttingen Lektorat: Verena Artz, Bonn

UVK Verlagsgesellschaft mbH Schützenstr. 24 · 78462 Konstanz Tel. [phone] · Fax [phone]www.uvk.de

eBook-Herstellung und Auslieferung: Brockhaus Commission, Kornwestheimwww.brocom.de

[5]Inhalt

Einleitung

Literatur

1.  (Neo-)Funktionalismus und die funktionalen Triebkräfte der regionalpolitischen Integration

1.1  Theorie des (Neo-)Funktionalismus

1.2  Das Problem, die Fragestellung und die Ableitung der Hypothesen aus dem Neo-Funktionalismus

1.3  Neo-Funktionalistische Erklärung der Etablierung der Regional- und Strukturfondspolitik auf europäischer Ebene

1.4  Fazit

2.  (Liberaler) Intergouvernementalismus und die wirtschaftspolitische Koordinierung souveräner Staaten in der Strukturfondspolitik

2.1  Theorie des (liberalen) Intergouvernementalismus

2.2  Das Problem, die Fragestellung und die Ableitung der Hypothesen aus dem liberalen Intergouvernementalismus

2.3  Erklärung der Strukturfondsreform von 1988 aus Sicht des liberalen Intergouvernementalismus

2.4  Fazit

3.  Sozialkonstruktivismus und der Einfluss regionaler Politikstile auf die angemessene Umsetzung europäischer Paradigmen

3.1  Sozialkonstruktivistische (Meta-)Theorie

3.2  Das Problem, die Fragestellung und die Ableitung der Hypothesen aus dem sozialkonstruktivistischen Ansatz

3.3  Paradigmen der europäischen und regionalen Strukturpolitik

3.4  Fazit

[6]4.  Multi-Level Governance und der institutionelle Wandel beim ebenenübergreifenden Regieren in der europäischen Strukturfondspolitik

4.1  Der Ansatz des Regierens im europäischen Mehrebenensystem

4.2  Das Problem, die Fragestellung und die Ableitung der Hypothesen aus dem Ansatz des Mehrebenenregierens

4.3  Erklärung des regionalen institutionellen Wandels in der Strukturfondsförderung aus Sicht des Mehrebenenregierens

4.4  Fazit

5.  Europäisierung und die nationalen Rückwirkungen europäischer Regionalisierungspolitik

5.1  »Theorie« der Europäisierung

5.2  Das Problem, die Fragestellung und die Ableitung der Hypothesen aus dem Europäisierungsansatz

5.3  Erklärung der Rückwirkungen der EU-Regionalisierungspolitik aus Sicht des Europäisierungsansatzes

5.4  Fazit

6.  Interessenvermittlung und der Einfluss von Regionen auf die europäische Regionalpolitik

6.1  Interessenvermittlung im europäischen Mehrebenensystem

6.2  Das Problem, die Fragestellung und die Ableitung der Hypothesen in Bezug auf die Interessenvermittlung 177

6.3  Erklärung des Einflusses deutscher Länder im interaktiven europäischen System aus einer Perspektive der Interessenvermittlung

6.4  Fazit

7.  Zivilgesellschaftstheoretischer Ansatz und die Legitimierung regionalpolitischer Prozesse in der Europäischen Union

7.1  Legitimationseffekte zivilgesellschaftlicher Beteiligung

7.2  Das Problem, die Fragestellung und die Ableitung der Hypothesen aus dem zivilgesellschaftstheoretischen Ansatz

[7]7.3  Zivilgesellschaftstheoretische Erklärung von Partizipationseffekten in der Strukturfondsförderung

7.4  Fazit

8.  Neo-Gramscianismus und die kritische Analyse des strukturellen Wandels in den Kandidatenländern der Europäischen Union

8.1  Die Perspektive des Neo-Gramscianismus

8.2  Das Problem, die Fragestellung und die Ableitung der Hypothesen aus dem Neo-Gramscianismus

8.3  Neo-gramscianische Untersuchung der Heranführungshilfen für Kandidatenländer der Europäischen Union

8.4  Fazit

[8][9]Einleitung

Am Anfang dieses Lehrbuches steht die Geschichte von einem Elefanten und den blinden Männern von Puchala (1971 : 267):

Einige Blinde begegnen einem Elefanten. Jeder befühlt ihn, um zu erfahren wie dieses Tier aussieht. Der eine ertastet den Rüssel und schließt daraus, dass es groß und schlank sein müsse; ein anderer befühlt ein Ohr und stellt sich eine längliche und flache Gestalt vor. Jeder hat das Studienobjekt sorgfältig untersucht und kommt doch zu einem anderen Schluss, weil jeweils unterschiedliche Teile des Tieres inspiziert werden. Jeder der Blinden hat indes genug empirische Evidenz gesammelt, um den Beschreibungen der anderen zu widersprechen und damit eine lebhafte Debatte über die Natur des Tieres zu entfachen. Der Fokus auf einen spezifischen Teil des Gesamtphänomens führt dann freilich zu ungenauen Einzelbeschreibungen, weil diese weder für sich betrachtet noch in ihrer Addition die gesamte Gestalt des Elefanten erfassen.

Die Lehre aus der Erzählung ist, dass die Erkenntnis über einen Gegenstand davon abhängt, wie man sich ihm nähert. Jede Herangehensweise ist selektiv und erfasst nur einen Teil des Phänomens. Genau dieses Problem will das vorliegende Buch seinen Lesern bewusst machen. Verdeutlicht werden soll, dass jede Forschung von einem bestimmten Blickwinkel ausgeht und folglich die Beschreibungen und Erklärungen je nach Fragestellung und theoretischer Perspektive variieren. Das Phänomen der internationalen Integration im Allgemeinen wie auch der europäischen Integration im Speziellen wurde und wird von zahlreichen Forschern untersucht, wobei sich jeweils unterschiedliche Ausschnitte, Dimensionen und Zusammenhänge im Fokus der Betrachtung befinden. Darüber hinaus beanspruchen die Forscher zumindest teilweise eine Deutungshoheit über das Themenfeld »Integration«, stellen ihr Teilphänomen entweder als wichtigstes dar oder halten es sogar für das einzig relevante (vgl. ebd.: 267 f.). Insofern lässt sich auch gut 30 Jahre nach Puchalas Artikel festhalten, dass noch nicht abschließend geklärt ist, wodurch sich der »Integrationselefant« genau auszeichnet und welche Schlussfolgerungen bezüglich des Gesamtphänomens zu ziehen sind: »Alas, the elephant grew in size and changed in form at the very moment that the blind men sought to grasp it!« (ebd.: 268). Man könnte Puchalas’ Beobachtungen hinzufügen, dass Integration als ein Untersuchungsgegenstand der Politikwissenschaft auch heute noch stetig Veränderungen und Umformungen ihrer ursprünglich vermuteten Gestalt widerfährt und insoweit im Laufe der wissenschaftlichen Erarbeitung nicht nur stets an Größe hinzugewonnen hat, sondern zugleich eine hybride Gestalt aufweist, die es kontinuierlich zu reevaluieren gilt. Die nature of the beast (vgl. Risse-Kappen 1996) bleibt damit letztlich nur unvollständig bestimmt. Doch [10]beschränkt sich die politikwissenschaftliche Analyse der Europäischen Union nicht nur auf die klassischen Integrationstheorien, die sich mit dem Zustandekommen und dem Zustand des beast beschäftigen. Vielmehr hat sich die Untersuchung der EU mittlerweile auf unterschiedliche Phänomene und Ansätze ausgeweitet, die verschiedenen Teildisziplinen der Politikwissenschaft entnommen sind und sich nicht nur auf die Theorien der Internationalen Beziehungen beschränken.

Dieses Lehrbuch dient dazu, die Entwicklung und den aktuellen Stand der Forschung im Bereich »europäische Integration« aus ganz unterschiedlichen Perspektiven zu erklären. Es unterscheidet sich von anderen durch seine didaktische Herangehensweise, indem exemplarisch am Politikfeld der Regionalpolitik bzw. Strukturfondsförderung verschiedene theoretische Erklärungsmodelle europäischen Regierens in der EU angewendet und damit unterschiedliche Aspekte der Regionalpolitik adressiert werden. Wir verwenden hierbei die Bezeichnung »Regionalpolitik« als einen Überbegriff, um sowohl die Strukturfondsförderung als auch die unterschiedlichen Strategien und Maßnahmen der Kohäsionspolitik zu erfassen, womit dann ebenso die seit 2007 von der Europäischen Kommission verwendete Bestimmung des Politikfelds berücksichtigt wird.

Das Manko bisheriger Einführungen und Lehrbücher besteht darin, dass sie sich meist entweder nur der theoretischen Herangehensweise (vgl. Bieling/Lerch 2006) oder der Darstellung der Entwicklung der EU und ihrer institutionellen Verfasstheit widmen (vgl. Pfetsch 2005, Pollak/Slominski 2006, Baum-Ceisig/Busch/Nospickel 2007, Tömmel 2006) — ohne einen erkennbaren theoretischen Zugriff. Die Theorien zur Erklärung des Regierens in der EU werden oft separat in einem Theoriekapitel abgehandelt.

Durch diese Herangehensweise stehen theoretische Zugriffe und empirische Darstellungen unverbunden nebeneinander, was das theoriegeleitete Arbeiten im Themenfeld »europäische Integration« für Studenten schwer erlernbar werden lässt. Für die Lehre heißt dies ein mühevolles Zusammenstückeln unterschiedlicher Texte und Lehrbücher, um Theorie und Empirie zusammenzuführen. Der wichtige Schritt der Operationalisierung einer Theorie für den jeweiligen Gegenstand und die Reflexion darüber bleibt der Arbeit im Seminar und den wissenschaftlichen Hausarbeiten überlassen.

Es existieren zumindest drei Lehrbücher, die dieses Manko erkannt haben: Kohler-Koch/Conzelmann/Knodt 2004, Holzinger et al. 2005 und Wiener/Diez 2009. Das Buch von Kohler-Koch/Conzelmann/Knodt (2004) hält den Ansatz der Verknüpfung jedoch nicht konsequent durch und ist im Übrigen nicht als Anleitung für das theoriegeleitete Arbeiten für Studierende konzipiert. Hingegen stellt sich das Werk von Holzinger et al. in den Einzelkapiteln eher als jeweiliger State-of-the-Art-Artikel in unterschiedlichen Politikfeldern dar. Wiener/Diez geben in ihrem Band ein zweifaches Ziel an: Sie möchten zum einen in die Integrationstheorien einführen und zum [11]anderen die Entwicklung der Theorien aufzeigen. Die Gliederung der einzelnen Kapitel verweist zwar auch auf die Umsetzung der jeweiligen Theorie im Politikfeld der EU-Erweiterung, doch sind diese Kapitel häufig nur einige wenige Seiten lang und damit kaum als Anleitung zum theoriegeleiteten Arbeiten geeignet.

Das vorliegende Lehrbuch ist demgegenüber explizit der Verknüpfung theoretischer Erklärungsansätze mit der Empirie europäischer Integration gewidmet. Es konzentriert sich auf ein Politikfeld, damit für den Leser und vor allem für Studierende deutlich wird, dass (1) ein Gegenstand auf ganz unterschiedliche Art und Weise beleuchtet werden kann und (2) je nach Auswahl des theoretischen Zugangs und der Fragestellung ganz unterschiedliche Ausschnitte aus der europäischen Integrationswirklichkeit in den Blick genommen werden. Wechselt man mit dem theoretischen Ansatz auch das Politikfeld und damit den Gegenstand, wird die selektive und für die Analyse prädestinierende Wirkung theoretischer Herangehensweisen nicht im gleichen Maße deutlich. Zudem stellt die Operationalisierung der Fragestellung einen schwierigen Schritt der Analyse dar, der besonders hervorgehoben werden soll.

In diesem Zusammenhang sei auf die insbesondere durch King/Keohane/Verba (1994) und vorliegend zumindest grundsätzlich ebenfalls vertretene Herangehensweise aufmerksam gemacht, der zufolge auch in qualitativen Studien eine weitgehend formale Strukturierung anwendbar ist, die traditionell eher dem Bereich quantitativer Forschung zugeschrieben wird. Damit in Einklang lautet das von King/Keohane/Verba in Designing Social Inquiry explizit formulierte Ziel: »Our main goal is to connect the traditions of what are conventionally denoted quantitative and qualitative research by applying a unified logic of inference to both […]. This logic tends to be explicated and formalized clearly in discussions of quantitative research methods.« (ebd.: 3). Wenn sich also sowohl quantitative als auch qualitative Untersuchung auf eine gemeinsame logic of inference — und daraus folgend auf eine gemeinsame Strukturierung — stützen können, eröffnet sich so die Möglichkeit, qualitative Forschung stärker an formalen Grundsätzen zu orientieren. Zugleich lässt sich damit der irrigen Vorstellung entgegentreten, dass »qualitative research cannot be systematic and scientific« (Munck 1998 : 34). Dennoch soll Munck darin zugestimmt werden, dass die konkrete Interpretation dieser allgemeinen Idee durch King/Keohane/Verba problematisch ist, weil sie durch ihren Fokus auf ein spezifisches quantitatives Modell1 zielführende Vorschläge zur qualitativen Forschung deutlich einschränken (ebd.: 34 ff.). Dadurch wird indes nicht verhindert, dass qualitative Forschung zumindest in einigen Bereichen und auf Grundlage eines gemeinsamen Verständnisses der Strukturierung gesellschaftswissenschaftlicher Forschung sich einer formaleren Herangehensweise bedienen kann und — normativ gewendet — auch bedienen sollte, um damit zu [12]einer fruchtbaren und »intermethodologischen« wissenschaftlichen Forschung beizutragen.

Genau diesen Weg beschreitet das vorliegende Lehrbuch, ohne jedoch die darin eingeschriebene Problematik zu vernachlässigen. Deswegen soll hier explizit und mit Munck (1998 : 36) anerkannt werden, dass die Differenzen zwischen quantitativer und qualitativer Forschung eben nicht »only stylistic and […] methodologically and substantively unimportant« (King/Keohane/Verba 1994 : 4) sind, sondern in einzelnen Bereichen tatsächlich als tiefgreifend gelten können. Munck erwähnt zahlreiche Beispiele solcher Unterschiede, sei es mit Blick auf die unterschiedlichen Voraussetzungen für konzeptuelle Validität und deren Messung, das Problem der Endogenität, oder bezüglich Überlegungen zur Reliabilität oder Replizierbarkeit empirischer Daten. Diese Liste ließe sich fortschreiben und präzisieren, hier soll jedoch der Hinweis darauf genügen, dass die vorliegend gewählte Herangehensweise nicht ohne Probleme daherkommt. Sie wird in diesem Buch dennoch verfolgt, weil unseres Erachtens die Vorteile gerade in Hinblick auf die Lehre deutlich überwiegen: Nicht nur wird den Studierenden eine umfassendere Einsicht in die politikwissenschaftliche Forschung ermöglicht, zugleich werden sie in die Lage versetzt, ihre eigenen Arbeiten klarer und zielführender zu strukturieren und durchzuführen. Schließlich sei erwähnt, dass mithilfe des vorliegenden Buches wichtige methodologische Kompetenzen vermittelt werden können, die sich auch über das Studium hinaus als nützlich erweisen mögen.

In unserer zum Teil langjährigen Erfahrung in der Lehre wurden die Fallstricke und Schwierigkeiten des theoriegeleiteten Arbeitens deutlich: Diese beginnen bereits bei der Formulierung einer Fragestellung, die auch tatsächlich dem gewählten Theorieansatz entspricht. So sollte beispielsweise eben nicht nach den Interessen der politischen Akteure gefragt werden, wenn man eine neo-funktionalistische Herangehensweise wählt. Die Fragestellung sollte das zu erklärende Phänomen adressieren — meist wurde dies als abhängige Variable gefasst.

Eine Variable stellt einen operationalisierten Begriff für eine veränderliche Größe dar. Nach der Stellung in einem System von Aussagen unterscheidet man zwischen abhängigen Variablen (sie stellen das zu Erklärende dar, auch Explanandum genannt) und unabhängigen Variablen (dies sind die erklärenden Variablen, auch Explanans genannt). Eine Variable, die in die Wechselbeziehungen zwischen abhängigen und unabhängigen Variablen einwirkt, wird intervenierende Variable genannt.

Die daraufhin gebildeten Hypothesen sollen kausale Zusammenhänge für die Erklärung des adressierten Phänomens formulieren. Nicht alle in diesem Buch verwendeten theoretischen Ansätze eignen sich in gleicher Weise für die Formulierung von kausalen Hypothesen. Wo dies nicht der Fall ist, werden wir explizit darauf hinweisen. Für einige Studierende ist die Hypothesenbildung ein schwieriges Unterfangen und nicht wenige formulieren Zusammenhänge mit Phänomenen, nach [13]denen in der Fragestellung nicht gefragt wurde. Allerdings gelingt eine kohärente Formulierung von Fragestellung und Hypothese in den meisten Fällen noch recht gut.

Wenn in der Politikwissenschaft eine Hypothese formuliert wird, so ist dies die Bezeichnung für eine wohlbegründete Annahme über das Vorkommen eines Sachverhaltes oder die Wechselbeziehung zweier oder mehrerer Größen im Sinne der oben definierten Variablen, die entweder vorläufig und noch zu prüfen oder bereits geprüft und vorläufig als gültig akzeptiert ist. Hypothesen lassen sich testen, d. h. sie können auf ihre logische Konsistenz und Übereinstimmung mit der Empirie des untersuchten Gegenstandes hin überprüft werden (vgl. Schmidt 2010 : 346).

In der Analyse verlieren zahlreiche Studierende jedoch Fragestellung und Hypothese vollständig aus den Augen. Hier finden sich zum Teil zusammenhangslose historische Abrisse sowie langatmige Deskriptionen, die mit dem zu erklärenden Phänomen in keinerlei Verbindung stehen. Das Fazit solcher Analysen stellt zudem häufig ein Sammelbecken für all jene Aussagen über den behandelten Gegenstand dar, die man immer schon einmal mitteilen wollte. Den Schlusssatz bildet dann die typische normative Wende im Sinne einer »Alles-wird-gut-Aussage«. Ohne Anleitung können diese Fehler nicht einfach vermieden werden. Nur durch exemplarisches Durchführen theoriegeleiteten Arbeitens sowie die Umsetzung des Gelernten in eigene Analysen kann politikwissenschaftliches Arbeiten im Sinne einer analytisch-empirischen Herangehensweise gelingen. Dieses Buch soll einen Teil dazu beitragen, eine solche Anleitung für Studierende zu bieten.

Die theoriegeleitete Analyse eines politikwissenschaftlichen Gegenstandes ist nach unserer Erfahrung im Bereich der europäischen Integration — wie auch in allen anderen Themenfeldern der Politikwissenschaft — eine der schwierigsten intellektuellen Leistungen, die Studenten zu erbringen haben. Genau dies ist aber das Handwerkszeug, das sie erlernen müssen, und es ist unseres Erachtens nach kein hierauf explizit zugeschnittenes Lehrmaterial für die Lehre zur EU verfügbar.

Jedes Kapitel dieses Buches ist dafür in der gleichen Weise gegliedert:

Zuerst wird der gewählte theoretische Ansatz dargestellt.

Anschließend erfolgt eine Darlegung des zu bearbeitenden Problems, der Fragestellung und der Herleitung von Hypothesen sowie daraufhin

eine Erklärung der Strukturfondsförderung und ihrer Entwicklung aus der Perspektive des jeweils gewählten theoretischen Ansatzes.

Im Fazit werden die Erklärungsleistung des jeweiligen theoretischen Ansatzes und die von ihm nicht behandelten Aspekte beleuchtet.

Ziel des vorliegenden Lehrbuches ist nicht die vollständige Abarbeitung ganzer Theorieansätze, sondern lediglich eine pointierte Anwendung erklärungsrelevanter Aspekte auf die Regionalpolitik der Europäischen Union. Somit soll hier keine [14]lückenlose Präsentation aller relevanten Theorien geleistet werden — es kommt vielmehr auf die exemplarische Anwendung am Beispiel eines spezifischen Politikfelds an. Zudem konzentrieren wir uns nicht nur auf die gängigen Integrationstheorien, sondern nehmen auch Erklärungsansätze geringer und mittlerer Reichweite in unser Buch auf, die im Bereich der EU-Forschung angewandt werden, jedoch nicht unbedingt zur Erklärung der Entstehung der Integration dienen.

So ist beispielsweise die Literatur, die sich mit der Erklärung von Phänomenen der Interessenvermittlung in der EU beschäftigt, im Rahmen von lehrbuchartigen Artikeln rar gesät. Deren Akteure sind innerhalb der meisten Ansätze dabei entweder überhaupt nicht relevant oder nehmen eine lediglich periphere Rolle ein. Hinzu kommt, dass keine »Theorie« der Interessenvermittlung existiert, die einfach auf die Analyse der EU-Regionalpolitik übertragen werden könnte. Vielmehr gilt sie als eher eng gefasstes Feld der politikwissenschaftlichen Analyse und damit als akademisches Nischenprodukt — selbst in der Forschung zur europäischen Integration. Trotzdem ist gerade die Interessenvermittlung ein wichtiger Aspekt des Regierens im europäischen Mehrebenensystem und sollte daher nach unserem Dafürhalten in keinem Lehrbuch fehlen.

Ähnlich ist dies im Falle zivilgesellschaftstheoretischer Ansätze, die im Rahmen von Lehrbüchern zur europäischen Integration ebenfalls zumeist fehlen — von deren Kombination mit beispielhaften empirischen Anwendungen ganz zu schweigen. Dabei werden zivilgesellschaftliche Akteure und die aus deren Beteiligung erwarteten demokratischen Effekte zumeist in wissenschaftlichen Arbeiten zur demokratischen Legitimität der EU behandelt, die im Rahmen der Diskussion über legitimes Regieren jenseits des Nationalstaates unter Einbindung zivilgesellschaftlicher Akteure entstehen. Auch in diesem Zusammenhang fehlt eine ausgearbeitete zivilgesellschaftliche Theorie der europäischen Integration, weswegen solche Akteure vorliegend unter Rückgriff auf normative Konzepte aus der Politischen Theorie betrachtet und mit Hilfe einer eigenen Typologie untersucht werden.

Schließlich findet insbesondere die Anwendung neo-gramscianischer Perspektiven an konkreten empirischen Beispielen nur selten Einzug in Lehrbücher zur europäischen Integration, selbst wenn diese Herangehensweise im Einzelfall zumindest innerhalb des Theorieteils der vorgestellten Ansätze behandelt wird. Hierbei gilt es zu beachten, dass sich der Neo-Gramscianismus aufgrund seiner kritischen und insofern nicht problemlösungsorientierten Herangehensweise vom Großteil der Mainstream-Theorien und -Ansätze wesentlich unterscheidet. Im Gegensatz zu anderen Integrationstheorien sind neo-gramscianische Ansätze darauf ausgelegt, Prozesse der europäischen Integration und den damit einhergehenden strukturellen Wandel kritisch zu hinterfragen, historische Entwicklungen nachzuvollziehen und innere Widersprüche aufzudecken. Diese im Vergleich zu den meisten anderen Ansätzen ungewohnte Perspektive soll die große Bandbreite der integrationsbezogenen Theorielandschaft veranschaulichen und so gleichsam einen Blick über den Tellerrand des theoretischen Mainstreams hinaus ermöglichen.

[15]Trotz dieser besonderen Berücksichtigung bisher vernachlässigter Ansätze fehlen die klassischen Integrationstheorien keinesfalls. So haben wir die Theorien des (Neo-) Funktionalismus sowie des (liberalen) Intergouvernementalismus an erster Stelle zur Erklärung herangezogen. Zusätzlich zu diesen beiden schon fast obligatorischen Perspektiven haben wir uns der in den letzten Jahren stark weiterentwickelten (sozial-) konstruktivistischen Herangehensweise gewidmet:

Das erste Kapitel befasst sich mit der von Mitrany (exemplarisch 1933 und 1943) entworfenen Theorie des Funktionalismus und der von Haas (1958 und 1964) erarbeiteten Erweiterung zum Neo-Funktionalismus. Hier geht es mit Blick auf die Regionalpolitik zuvorderst um die funktionalen Triebkräfte der regionalpolitischen Integration. Empirisch steht dabei die Vergemeinschaftung der Regionalpolitik als eigenständige Politik auf der europäischen Ebene, die sich in den 1970er Jahren vollzog, im Fokus unserer Betrachtung. Erkennbar ist, dass insbesondere das aus den sozio-ökonomischen Strukturen und Krisenphänomenen der Mitgliedstaaten heraus entstehende Problembewusstsein auf die Tagesordnung der Europäischen Gemeinschaft gehoben wurde. Zusätzlich spielte der Problemdruck aus den benachbarten Politikfeldern eine wichtige Rolle, hier vor allem die Wirtschafts- und Währungspolitik und die EU-Erweiterung sowie die Verlagerung dieser Politik aus der alleinigen Zuständigkeit der nationalen Behörden hin zu den Institutionen der europäischen Ebene.

Im zweiten Kapitel wird dann anhand der von Moravcsik (1993 und 1998) entwickelten Theorie des (liberalen) Intergouvernementalismus die wirtschaftspolitische Koordinierung souveräner Staaten in der Strukturfondspolitik untersucht. Konkreter geht es darum, die intergouvernementalen Verhandlungen zur Strukturfondsreform aus dem Jahre 1988 zu erklären. Diese werden in den wichtigsten Gipfeltreffen identifiziert und auf Grundlage des situationsstrukturellen Ansatzes von Zürn (1992) als ein Koordinationsspiel mit Verteilungskonflikt verstanden. Unter Rückgriff auf einige der Annahmen von Moravcsik im Rahmen seiner intergouvernementalen Theorie wird argumentiert, dass sich die Reform der Strukturfonds als side payment interpretieren lässt, das die »reicheren« den »ärmeren« Mitgliedstaaten für deren Zustimmung zur Vollendung des gemeinsamen Binnenmarktes zahlen.

Zahlreiche Ansätze zur Analyse der europäischen Integration in den letzten Jahren inkorporieren konstruktivistische Elemente, weswegen wir uns im dritten Kapitel der sozialkonstruktivistischen Betrachtung des regionalen Umgangs mit europäischen Angeboten widmen. Dabei wird mit Rückbezug auf Knodt (1998) gezeigt, dass Politikstile regional variieren und für die Nutzung der europäischen Angebote durch die regionalen Akteure von Bedeutung sind. Mittels einer Analyse der Strukturfondsförderung in Niedersachsen beschreiben wir das regionale Routinehandeln sowie die vorherrschenden Paradigmen im Sinne eines Politikstils. Damit wird die Frage adressiert, unter welchen Bedingungen die Idee der Partnerschaft als eine europäische Herausforderung auf regionaler Ebene aufgenommen wird und ob dies zu einer Änderung [16]der Politikgestaltung führt. Dies verweist zugleich auf eine Orientierung an der von March/Olsen (1989) konzeptualisierten Logik der Angemessenheit als Grundlage regionalen Handelns.

Vor allem zwei theoretische Ansätze haben in den letzten Jahren die europäischen Analysen dominiert: Zum einen ist dies der seit Mitte der 1990er Jahre insbesondere von Marks (1992 und 1993) bzw. Marks, Hooghe und anderen (Marks et al. 1996) entwickelte Ansatz des Mehrebenenregierens, der sich mittlerweile einen festen Platz unter den politikwissenschaftlichen Ansätzen zur Analyse der EU erobert hat. Zum anderen handelt es sich um den Erklärungsansatz der Europäisierung, der spätestens seit den Überblicksartikeln von Radaelli (2000 und 2003) für die Erklärung von EUinduzierten Veränderungen auf der nationalstaatlichen sowie subnationalen Ebene bevorzugt herangezogen wird.

Zunächst steht dabei im vierten Kapitel das Mehrebenenregieren und damit der Multi-Level-Governance-Ansatz im Fokus unserer Betrachtung, mit dessen Hilfe der institutionelle Wandel beim ebenenübergreifenden Regieren in der europäischen Strukturfondspolitik erklärt werden soll. Als Basis für die empirische Untersuchung dient ein weiter Institutionenbegriff, der sowohl die formale Organisation von Politik als auch das Routinehandeln sowie die Konzepte legitimen Regierens beinhaltet. Dabei wird anhand der Daten aus dem Forschungsprojekt »Regionen als Handlungseinheiten in der europäischen Politik« (vgl. Kohler-Koch/Knodt 1999) geprüft, ob sich ein institutioneller Wandel in der Form einer Übernahme europäischer Konzepte einstellt und falls ja, welche Faktoren für die Ausgestaltung dieses Wandels bestimmend sind. In diesem Zusammenhang steht die Annahme, dass der institutionelle Wandel auf regionaler Ebene sowohl durch Vorgaben der europäischen Ebene wie auch durch Einbindung der und Angebote an die regionalen Akteure verursacht werden kann.

Anschließend untersuchen wir im fünften Kapitel die Europäisierung und damit die nationalen Rückwirkungen der europäischen Regionalisierungspolitik und beschäftigen uns genauer mit den Änderungen der regionalen Struktur in Rumänien im Rahmen des Beitrittsprozesses zur Europäischen Union. Mit Radaelli (2006) gehen wir hierbei davon aus, dass Europäisierung weniger als Erklärung für Teilphänomene der Integration dient, als vielmehr selbst ein zu untersuchendes und zu erklärendes Phänomen darstellt. Theoretisch greifen wir in diesem Zusammenhang auf die Vorarbeiten von Schimmelfennig/Sedelmeier (2005a und b) zurück, modifizieren und erweitern sie jedoch für die vorliegende Fragestellung. Empirisch zeigen wir, dass die von der EU ausgehende und durch das Adressatenland umgesetzte Europäisierung der Regionalisierungspolitik nur unter bestimmten Bedingungen zum einen überhaupt erst ermöglicht wird. Zum anderen soll geprüft werden, welche Faktoren das Ausmaß der Europäisierung wesentlich beeinflussen (vgl. Corcaci 2007).

Den darauf folgenden Kapiteln liegen Herangehensweisen zugrunde, die in überblicksartigen Darstellungen wie der vorliegenden zwar eher eine Seltenheit sind, jedoch neuartige Perspektiven auf das Politikfeld »Regionalpolitik« eröffnen:

[17]Das sechste Kapitel zur Interessenvermittlung in Europa behandelt den Einfluss von Regionen auf die europäische Regionalpolitik und damit deren Verfolgung von Interessen im europäischen Mehrebenensystem. Da keine ausbuchstabierte Theorie der Interessenvermittlung existiert, wird auf einzelne theoretische Anknüpfungspunkte zurückgegriffen. In der Regionalpolitik vertreten dabei vor allem die Regionen als territoriale Akteure ihre Interessen und wenden zu diesem Zweck höchst unterschiedliche Strategien der Interessenvermittlung im Mehrebenensystem an. Dabei lassen sich fünf zentrale Strategien identifizieren, die empirisch am Beispiel der Informationsbüros der deutschen Länder untersucht werden. Zugleich fragen wir auf Grundlage einer Studie von Knodt/Große Hüttmann aus dem Jahre 2007 (vgl. Knodt/Große Hüttmann/Kotzian 2011) danach, welche Strategien der Interessenvermittlung angewendet werden, als wie erfolgreich man diese wahrnimmt und wodurch sich diesbezügliche Unterschiede zwischen den einzelnen Informationsbüros erklären lassen.

Im siebten Kapitel wird die Legitimierung regionalpolitischer Prozesse in der Europäischen Union anhand einer zivilgesellschaftstheoretischen Herangehensweise beleuchtet. Hierbei steht die Frage im Vordergrund, unter welchen Bedingungen die Einbeziehung zivilgesellschaftlicher Akteure innerhalb europäischer Entscheidungsprozesse in der Regionalpolitik zu einem Zuwachs an demokratischer Legitimität führt und ob die derzeitige Praxis einen solchen Legitimationsgewinn bereits impliziert. Um diese Frage zu beantworten, werden zwei Idealtypen der Einbindung entwickelt, die auf der Vorarbeit von Knodt (2005) basieren. Hierbei verspricht eine Orientierung am prozeduralen Kommunikationsmodell im Gegensatz zum selektiven Konsultationsmodell eher Legitimationsgewinne. Empirisch werden dazu beispielhaft drei deutsche Länder verglichen — Niedersachsen, Berlin und Baden-Württemberg. Diese fokussierte Anwendung verdeutlicht die demokratischen Effekte des prozeduralen Modells, erlaubt es allerdings nicht, generalisierbare Aussagen zu treffen.

Das abschließende achte Kapitel eröffnet eine neo-gramscianische und damit genuin kritische Perspektive auf den strukturellen Wandel in den Kandidatenländern der Europäischen Union. Empirisch betrachten wir die Heranführungshilfen für Beitrittskandidaten zur Europäischen Union, die als finanzielle Ressourcen im Rahmen regionalpolitischer Maßnahmen dazu dienen, Kandidatenländer im Beitrittsprozess zu unterstützen. Hierbei stützen wir uns insbesondere auf die theoretischen Vorarbeiten von Gill (2000, 2003) und zeigen auf, dass die Europäische Union aus der Sicht neo-gramscianischer Ansätze als Teil eines westlichen transnationalen historischen Blocks verstanden werden kann. Anhand dreier Prozesse der Umstrukturierung soll zudem verdeutlicht werden, dass die EU im Sinne des Neo-Gramscianismus mithilfe von disziplinierenden Instrumenten wie den Heranführungshilfen versucht, die mittel- und osteuropäischen Kandidatenländer und potenziellen Beitrittskandidaten in den bestehenden »neoliberalen Schirm« zu integrieren und somit alternative Entwicklungspfade für diese Staaten zu verdrängen.

[18]Wie bereits erwähnt beansprucht dieses Buch keineswegs, einen auch nur annähernd vollständigen Rundumschlag in den Herangehensweisen an die Erklärung europäischer Phänomene vorzulegen. Vielmehr sind wir vollkommen zufrieden, wenn es einen Beitrag dazu leistet, Studierenden der Politikwissenschaft theoriegeleitetes Arbeiten näher zu bringen. Aus diesem Grund sollten Studierende nach Lektüre eines oder mehrerer Kapitel des Buches in der Lage sein:

zu erkennen, welchen Einfluss die Theoriewahl auf die Formulierung der Fragestellung und die Konzeption der Erklärung hat;

zu verstehen, welchen Teil des »Elefanten« der europäischen Integration sie hier im Bereich der Regionalpolitik mit der theoretischen Herangehensweise ausgewählt haben;

zu verstehen, wie die Umsetzung der gewählten Fragestellung in Hypothesen sowie deren Operationalisierung aussehen kann;

zu erkennen, welche Empirie zur Beantwortung der Fragestellung ausgewählt werden muss sowie

zu reflektieren, welcher Teil des »Elefanten« wie gut mit dem gewählten Ansatz erklärt werden konnte und welche weiteren oder etwa alternativen Analysen folgen könnten.

Insgesamt möchten wir dabei nochmals hervorheben, dass die gegebenen Beispiele eine Möglichkeit der Umsetzung des theoretischen Ansatzes darstellen, die jedoch keinen Anspruch auf Ausschließlichkeit erhebt. Vielmehr soll sie Studierende zum selbständigen und kreativen, aber auch reflektierenden Arbeiten ermuntern. Dabei lässt sich das Buch unseres Erachtens zunächst einmal »so wie es ist« in der Lehre verwenden. Davon abweichend kann auf dessen Grundlage die untersuchte Empirie innerhalb der Regionalpolitik variiert werden. Schließlich liegt eine weitere Herangehensweise selbstverständlich darin, einfach das Problemfeld für die Studierenden auszutauschen. Somit kann das Buch entweder nachvollziehend-verstehend genutzt werden oder aber als Anleitung zur theoriegeleiteten Analyse der europäischen Integration inklusive der Übertragungsleistung auf ein neues Anwendungsfeld.

Literatur

Baum-Ceisig, Alexandra/Busch, Klaus/Nospickel, Claudia 2007: Die Europäische Union. Baden-Baden.

Bieling, Hans-Jürgen/Lerch, Marika (Hg.) 2006: Theorien der europäischen Integration. 2. Aufl., Wiesbaden.

Corcaci, Andreas 2007: Effektive Europäisierung: Zur Integration dreier Modelle am Beispiel Rumäniens. B. A.-Thesis, Institut für Politikwissenschaft. Darmstadt.

[19]Gill, Stephen 2000: Theoretische Grundlagen einer neo-gramscianischen Analyse der europäischen Integration, in: Bieling, Hans-Jürgen/Steinhilber, Jochen (Hg.): Die Konfiguration Europas. Dimensionen einer kritischen Integrationstheorie. Münster, 23—50.

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[21]1.  (Neo-)Funktionalismus und die funktionalen Triebkräfte der regionalpolitischen Integration

Das erste Kapitel betrachtet ein Teilphänomen der EU-Strukturfondspolitik aus neofunktionalistischer Perspektive. Dabei wird im Folgenden die Vergemeinschaftung des Politikfelds »Regionalpolitik« auf der europäischen Ebene untersucht, die sich in den 1970er Jahren vollzog. Zur Darstellung der funktionalistischen Sichtweise der Strukturfondspolitik wird in drei Schritten vorgegangen: Zunächst folgt eine Einführung in die Theorie des (Neo-)Funktionalismus. Aus dieser werden dann die Fragestellung entwickelt und Hypothesen zur Erklärung abgeleitet. Der letzte Schritt erklärt die Strukturfondspolitik anhand dieser Hypothesen theoriegeleitet.2

1.1   Theorie des (Neo-)Funktionalismus

Der Funktionalismus bzw. Neo-Funktionalismus stellt die Frage nach den Triebkräften der Integration. Um die Antwort der Funktionalisten auf diese Frage zu verstehen, muss man die Voraussetzungen ihrer Argumentation kennen. Sie gehen dabei von folgenden Prämissen aus (vgl. Wolf 1999 : 39):

1.   Die Welt ist pluralistisch, d. h. eine Vielzahl von Akteuren und Institutionen ist an politischen Entscheidungen beteiligt.

2.   Diese Entscheidungen werden aber auch von den bestehenden sozio-ökonomischen Strukturen beeinflusst. Politische, gesellschaftliche und wirtschaftliche Gruppen sorgen für deren Vermittlung.

3.   Moderne Gesellschaften sind durch eine zunehmende Arbeitsteilung gekennzeichnet. Diese führt zur Differenzierung und Segmentierung der Gesellschaft sowie zur Abhängigkeit zwischen den einzelnen Segmenten.

In diesen Prämissen werden die wichtigen Triebkräfte für die gesellschaftliche Entwicklung, so auch der europäischen Integration, vermutet. Dabei stehen Strukturen und Funktionen im Mittelpunkt und nicht normative Zielvorgaben, Macht und Interessen einzelner Akteure.

Der Ausgangspunkt für die funktionalistische Erklärung der europäischen Integration liegt in den Arbeiten des Diplomaten David Mitrany, der seine zentralen Gedanken in seinen beiden Hauptwerken »The Progress of International Government« von 1933 [22]und »A Working Peace System« von 1943 als Reaktion auf die negativen Erfahrungen mit dem Völkerbund als konfliktregelnde internationale Instanz dargelegt hat.

Mitrany hat früh erkannt, wohin die Schwächen der Konstruktion des Völkerbundes führen würden und ein funktionierendes internationales Systems für die Staatengemeinschaft skizziert.

Doch aus welcher Situation heraus erarbeitete er diese Konzeption? Nach dem Ersten Weltkrieg hatte man versucht, ein friedliches Zusammenleben der Völker durch die Etablierung einer internationalen Organisation – eben den Völkerbund – sicherzustellen. Er sollte die Konflikte zwischen den Staaten auf friedliche Weise beilegen und so zu einem homogenen weltpolitischen System führen. Der Ausgang des Unterfangens ist bekannt – der Zweite Weltkrieg bereitete diesem Versuch ein definitives Ende. Präsident Wilsons Idee einer liberal-demokratischen Weltregierung, zu welcher der Völkerbund ein erster Schritt sein sollte, konnte aus mehreren Gründen keine Gestalt annehmen. Einige der wichtigsten seien holzschnittartig und im Hinblick auf das spätere Verständnis der Darlegungen Mitranys an dieser Stelle genannt:3 (1) Die USA selbst, als die wirtschaftlich und finanziell stärkste Macht auf der internationalen Bühne, blieb dem Völkerbund fern. (2) Großbritannien und Frankreich konnten ihre unterschiedlichen Vorstellungen zur Konzeption des Völkerbundes nicht in Einklang bringen. Während Frankreich den Völkerbund zum Eckpfeiler eines kollektiven Sicherheitssystems ausbauen wollte, sah Großbritannien ihn nur als ein zusätzliches und ergänzendes Instrument zum klassischen »Konzert der Mächte«. (3) Die dritte alliierte Hauptmacht, Italien, wendete sich nach der Regierungsübernahme Mussolinis immer entschiedener vom Völkerbund ab und trat 1937 aus. Zuvor hatten dies schon die totalitären und faschistischen Regime Japan und Deutschland im Jahr 1933 getan. (4) Die Sowjetunion spielte die Rolle eines isolierten Außenseiters — sie gehörte dem Völkerbund nur in den Jahren zwischen 1934 und 1939 an und wurde dann ausgeschlossen. (5) Innerhalb des Völkerbundes spielten eher Beamte und Diplomaten aus klein- und mittelgroßen Staaten wie Belgien, Spanien, Griechenland und den skandinavischen Ländern eine Rolle. Die Großmächte hingegen sprachen dem Völkerbund keineswegs ein Monopol für die internationale Politik zu. Sie verlagerten zahlreiche diplomatische Aktivitäten auf andere Ebenen und Institutionen – etwa auf Botschafterkonferenzen, die an die Bündnispraxis des Ersten Weltkriegs anknüpften. Die sich so etablierende Konferenzdiplomatie zeichnete sich durch eine variable Besetzung und eine Themenvielfalt aus und bewegte sich im Bereich der »high politics«4. (6) Von der Erörterung der zentralen Reparationsprobleme und der Frage [23]der Abrüstung blieb der Völkerbund ausgeschlossen. (7) Unter dem Eindruck sich häufender Völkerrechtsverletzungen entwickelten die demokratischen Großmächte in den 1930er Jahren eine Strategie der »Zweigleisigkeit«. Im Völkerbund schloss man sich dem Ruf der Klein- und Mittelmächte sowie innerstaatlicher Gruppen nach Sanktionen als politisches Mittel der Konfliktregulierung an; um politische und militärische Konsequenzen zu vermeiden, signalisierte man jedoch gleichzeitig über diplomatische Kanäle Entgegenkommen. Die Folge waren halbherzige und wirkungslose Sanktionen und Ansehensverluste des Völkerbundes. Das System der »kollektiven Sicherheit« wurde zunehmend ausgehöhlt. (8) Darüber hinaus war der Völkerbund fast ausschließlich mit sicherheitspolitischen Fragestellungen befasst. Im Hinblick auf Wirtschaftspolitik konnte er keine langfristige Wirksamkeit entfalten. Vor allem die Weigerung der Franzosen, internationale Organisationen in die Diskussion von Kernfragen der Wirtschafts- und Finanzordnung einzuschalten, beschränkte seine Funktion auf Not- und Aushilfsmaßnahmen. Die Forderung der Weltwirtschaftskonferenz 1927 nach freiem Welthandel blieb unbeantwortet. Zugleich schlug die Londoner Währungs- und Wirtschaftskonferenz 1933 in ihrem Bemühen fehl, den Abrüstungswettlauf zu stoppen und das internationale Währungssystem zu stabilisieren (vgl. Heideking 1983).

Die Konsequenz aus diesen Defiziten des Völkerbundes war die Flucht in Nationalismus, Bilateralismus und Autarkismus. Aus diesem nicht funktionierenden System heraus konzipierte Mitrany seine Theorie des Funktionalismus. Mitranys zentrales Anliegen war es, ein auf Dauer gestelltes, den Frieden sicherndes System zu schaffen.5

Die zentrale Frage lautete also: Wie ist Frieden herzustellen? Dies sollte indirekt über die Zusammenarbeit von Staaten erreicht werden. Die Zusammenarbeit sollte sich dabei auf die Bereiche konzentrierten, in denen die Staaten gemeinsame Interessen aufwiesen. Auf diesen Sachbereichen liegt dementsprechend auch der Fokus der Analyse. Sie stehen im Mittelpunkt und sind Ausgangspunkt der Erklärung, nicht hingegen die Interessen der souveränen Nationalstaaten. Aus einem solchen Sachbereich heraus ergeben sich sachlogisch Art und Umfang der internationalen Zusammenarbeit.

Diese kausale Verknüpfung konstituiert das Prinzip des Funktionalismus und Neo-Funktionalismus, das Mitrany bereits 1933 auf die lakonische Formel »form follows function« brachte. Die Form der Zusammenarbeit ergibt sich demzufolge aus der Funktion innerhalb eines spezifischen Sachbereichs. Die Formel »form follows function« ist bereits aus der Architektur und dem Design bekannt und erklärt sich durch die Rückbesinnung auf diese Bereiche meist besser. So folgten die klaren Formen des Bauhauses in Architektur und Design aus den 1920er Jahren, die den schnörkelreichen [24]und ausladenden Jugendstil ablösten, dem gleichen Prinzip: Die Funktion eines Gegenstandes bestimmt seine Form. Ein Stuhl muss funktional sein, d. h. er muss der Funktion »Sitzen« optimal entsprechen. Diese Entsprechung bestimmt als Kriterium sein Aussehen. Anders verhält es sich dagegen bei einem Stuhl aus der Epoche des Jugendstils, bei dem die dekorative Form im Vordergrund steht und die Funktion »Sitzen« nachrangig ist.

Zurück zu Mitrany: Im Mittelpunkt steht somit die funktionale Zusammenarbeit in einem Sachbereich bzw. einem spezifischen Sektor, der von den Beteiligten als gemeinsam über die Staatsgrenzen hinweg zu bewältigende Aufgabe definiert wird. Die Beteiligten sind Eliten im Sinne von Mitgliedern der Administration sowie Techniker, die sich mit der Materie des Sektors befassen und zusammen ein administrativtechnisches transnationales Netzwerk bilden. Damit dieses Netzwerk seine Arbeit planen und ausführen kann, ist die Einrichtung einer technischen Behörde notwendig. Die Konzentration auf Techniker und Administratoren soll die zu regelnde Sachmaterie »entpolitisieren«. Die Zusammenarbeit dieser Elite stellt sich als primär »unpolitisch« und rein technisch dar. Politisierte Konfliktsituationen zwischen den beteiligten Staaten sollen somit vermieden werden; Kooperation findet nur auf unkontroversen Sachgebieten statt. Diese Kooperation soll es den staatlichen Entscheidungsträgern erleichtern, Souveränitätsrechte auf die technische Behörde und damit auf eine supranationale Ebene zu übertragen. Mitrany geht dabei durchaus von einer Akteursvorstellung aus, die auf rationalistisch und utilitaristisch handelnden Akteuren beruht. Diese entscheiden aufgrund utilitaristischer Wohlfahrtsabwägungen. Daher wird es nur dann zu einer Kooperation kommen, wenn die Interessen der staatlichen Entscheidungsträger — sprich ihre utilitaristischen Wohlfahrtsabwägungen — kongruent sind.

Ist die Kooperation erst einmal in einem Sachbereich geglückt, so ist davon auszugehen, dass sich eine Eigendynamik in Gang setzt, welche die Ausweitung der Kooperation auf andere Bereiche mit sich bringt. Mitrany geht dabei davon aus, dass die einzelnen Bereiche sachlogisch miteinander verknüpft sind und diese Verknüpfung das Fortschreiten der Integration von Bereich zu Bereich vorantreibt. Dieses Grundkonzept des Funktionalismus wurde später mit dem Schlagwort »spill-over« gekennzeichnet und findet sich bei Mitrany als »doctrine of ramification«.

Zusammenfassend basiert Mitranys Funktionalismus auf drei Postulaten (vgl. Welz/Engel 1993 : 139 f.):

1.   der Abgrenzung einzelner funktioneller Sektoren;

2.   der Trennbarkeit von technischen und politischen Problemen;

3.   dem eigendynamischen Fortschreiten des einmal in Gang gesetzten Prozesses internationaler Kooperation.

Vor allem in den Anfängen der europäischen Integration, die in der Zusammenarbeit im Bereich Kohle und Stahl innerhalb der EGKS ihren Ausdruck fand, macht diese [25]funktionelle Abgrenzung einzelner Sektoren und den Gedanken der Kooperation besonders in technischen Bereichen deutlich. Heutige politische Diskussionen um Richtlinien über vermeintlich technische Regelungen zeigen uns jedoch, wie schwierig die Trennung von technischen und politischen Sachverhalten ist. Die Stagnation der europäischen Integration ließ gerade in den 1970er Jahren auch Zweifel über das dritte Postulat der eigendynamischen Ausweitung der Kooperation auf immer neue Sachbereiche aufkommen.

Im Kern wurde der Funktionalismus allerdings nicht verworfen, sondern vielmehr von verschiedenen Autoren Ende der 1950er Jahre aufgegriffen. Den wichtigsten Beitrag zu dessen Fortschreibung leistete Ernst B. Haas. In seiner Wiederaufnahme und Weiterentwicklung dieser theoretischen Richtung – die man als Neo-Funktionalismus bezeichnet — versuchte Haas die Schwächen des älteren Funktionalismus zu vermeiden, und zwar insbesondere die Trennung politischer und technischer Regelungen in der Zusammenarbeit von Staaten. Das Konzept der gradualistischen Integration dagegen behielt er bei.

Das Erkenntnisinteresse von Haas ist dabei auf Sicherheit und Wohlfahrtsgewinne durch Integration gerichtet (Haas 1958). Er fragt nach der Natur des Integrationsprozesses. In der Beantwortung dieser Frage setzt Haas zwar bei der rein technischen Kooperation an, erweitert diese jedoch um die Vorstellung einer sich graduell vollziehenden regionalen politischen Integration. Somit hebt er die strikte Trennung von technischer und politischer Kooperation im Sinne Mitranys auf. Im Mittelpunkt dieses Integrationsprozesses stehen nicht mehr Netzwerke technisch-administrativer Eliten, sondern vielmehr die Institutionalisierung der Kooperation. Dazu kommt die eindeutig regionale Orientierung dieser Kooperationsbemühungen. War Mitranys Blick noch auf eine internationale Kooperation gerichtet, wobei die regionale Integration als ein erster Schritt hin zu internationalen Regelungen zu sehen war, beschäftigte sich Haas mit der Entstehung einer regionalen Gemeinschaft. Diese sollte nach seinen Vorstellungen in Gestalt eines klaren supranationalen Entscheidungssystems errichtet werden. Damit konzipiert Haas den »Transfer von Souveränität und Loyalität« weg vom Nationalstaat, hin zu neuen supranationalen Gemeinschaften. Den Eliten kommt in diesem Zusammenhang bei Haas, wie schon bei Mitrany, eine entscheidende Bedeutung zu. Doch anders als für Mitrany sind für Haas die relevanten Eliten nicht die Administratoren und Techniker, sondern die Interessengruppen und politischen Parteien, die ihre Loyalität auf die europäische Ebene transferieren (Haas 1964). In seiner Theorie müssen Eliten, um das Kriterium der Relevanz zu erfüllen, über politische Entscheidungs- und Partizipationsmöglichkeiten verfügen und somit an der Entscheidungsfindung beteiligt sein. Welz und Engel beschreiben den oben angedeuteten Loyalitätstransfer als Form von Angebots- und Nachfrage-Zyklus:

[26]»Die Verlagerung von Entscheidungskapazitäten auf die supranationale Ebene zieht den […] Loyalitätstransfer nach sich. Durch Allokation von Werten auf der EG-Ebene entstehen Erwartungen und Forderungen auf der Nachfrageseite, die entweder auf herkömmliche Weise gegenüber den nationalen Regierungen, oder — und genau hier setzt die Elitensozialisation ein — gegenüber dem neuen politischen Entscheidungszentrum geltend gemacht werden.« (Welz/Engel 1993 : 144).

Mit der Erweiterung des Funktionalismus um diese Lernprozesse im Verhalten von Eliten fügt Haas der bisherigen Konzeption des funktionalen spill-over als Form der sachlogischen Verknüpfung von Aufgabenbereichen im Sinne Mitranys eine Form des politischen spill-over hinzu (Haas 1964). Diese politische Komponente des Spill-over-Konzepts kann beschrieben werden als

»ein aufgrund eines Lernprozesses verändertes Elitenverhalten, [das dazu führt,] dass die vom Integrationsprozess profitierenden gesellschaftlichen Gruppen sowohl auf die nationalen als auch die europäischen Institutionen Druck ausüben, um den Weg der Vergemeinschaftung voranzugehen, weil sie sich von einer fortschreitenden Integration Wohlfahrtsgewinne erhoffen« (Welz/Engel 1993 : 146).

Bei konvergierenden Interessen der Eliten schreitet die Integration in der beschriebenen Art voran. Deutlich wird hierbei, dass Haas wie auch Mitrany vom Handlungskonzept des rationalen utilitaristischen Akteurs ausgehen.

In den 1960er und 1970er Jahren wurde der Neo-Funktionalismus von Autoren wie Lindberg (1963), Lindberg/Scheingold (1970), Schmitter (1969 und 1970) und Haas (1970) selbst wieder aufgenommen und weiterentwickelt. Vor allem Haas und Schmitter haben an der Operationalisierung der Theorie gearbeitet (Haas/Schmitter 1964). Schmitter differenzierte die Spill-over-Effekte zwar in insgesamt sieben unterschiedliche Kategorien aus (vgl. Schmitter 1970), doch fand diese differenzierte Modellierung kaum empirische Anwendung. Auch in der Folge blieben die Arbeiten auf einem eher allgemeinen Niveau auf den gesamten Integrationsprozess gerichtet. Das vor allem in den 1970er und Anfang der 1980er Jahre umstrittene Konzept6 wurde kaum für empirische Analysen eingesetzt. Um die neo-funktionalistische Theorie7 auf ein konkretes Problemfeld anzuwenden, wie es in diesem Kapitel geschehen [27]soll, wurde sie in der gegenwärtigen Literatur mit der Policy-Analyse gekoppelt (vgl. Schumann 1991, Wolf 1999). Im nächsten Kapitel werden wir uns diese Koppelung zunutze mache, um die neo-funktionalistische Theorie zu operationalisieren.

1.2   Das Problem, die Fragestellung und die Ableitung der Hypothesen aus dem Neo-Funktionalismus

Zuerst sei das Problem bzw. Phänomen betrachtet, das mit Hilfe des Neo-Funktionalismus erklärt werden soll. Herauszuarbeiten ist, warum der Bereich der Regionalpolitik in den 1970er Jahren vergemeinschaftet und die Regionalpolitik somit als eigenständiger Politikbereich auf europäischer Ebene etabliert wurde.

[28]Regionale Ungleichheiten in der Europäischen Gemeinschaft sind seit der Gründung der EG ein Thema.8 So etwa in der Präambel des EG-Vertrages, der die gemeinsame Zielvorstellung einer gleichmäßigen regionalen Entwicklung in der EG formuliert. Allerdings ging man von Anfang an davon aus, dass diese sich als Ergebnis der wirtschaftlichen Integration von selbst einstellen würde. Da dies jedoch noch nicht der Fall war, wurden nationalstaatliche Eingriffe zur regionalen Unterstützung benachteiligter Gebiete als Ausnahme von ansonsten verbotenen Konkurrenz verfälschenden Staatseingriffen explizit geduldet. Im Herbst 1972 fasste der Europäische Rat auf der Pariser Gipfelkonferenz den Beschluss, dem »Ziel, in der Gemeinschaft strukturelle und regionale Ungleichgewichte zu beheben«, hohen Vorrang beizumessen. Offiziell erweiterte die EG dann 1975 ihren Policy-Kanon auf der europäischen Ebene um die Strukturfondsförderung. Dies entsprach dem Ziel, langfristig eine größere ökonomische Konvergenz zwischen den Mitgliedstaaten der Gemeinschaft zu erreichen.9 Als Instrument wurde der Regionalfonds (EFRE) eingesetzt. Daneben dienten der bereits bestehende Sozial-(ESF) und der Agrarfonds (EAGFL) ebenfalls als strukturpolitische Maßnahmen.10 Im Gegensatz zu den letztgenannten Strukturfonds, die auf spezielle Probleme oder Sektoren gerichtet sind, sollte über die Bereitstellung von Fördermitteln für sogenannte »Problemgebiete« mit dem Regionalfonds aktiv in die wirtschaftliche Entwicklung der Mitgliedstaaten eingegriffen werden. Ziel des Fonds war es, »die wichtigsten regionalen Ungleichgewichte in der Gemeinschaft zu berichtigen, namentlich diejenigen, die aus einer überwiegend landwirtschaftlichen Struktur, industriellen Wandlungen und struktureller Unterbeschäftigung entstanden sind« (Rat 1975 : 1). Der Fonds sollte die Eigenschaft als Kompensationsinstrument für territorial wirkende Benachteiligungen besitzen, vor allem für kaum industrialisierte oder infolge von Strukturkrisen mit dem Verlust ihrer ökonomischen Leistungsfähigkeit bedrohte Gebiete. Ausdruck findet der hohe Stellenwert, den die Strukturfondsförderung durch diese Entwicklungen erreicht hat, in deren vertraglicher Verankerung in der Einheitlichen Europäischen Akte (1986), dem Maastrichter Vertrag (1992) und in der Erhöhung der Finanzmittel für diesen Politikbereich. Wurden für die Strukturfondsförderung im Jahr 1985 — also vor der Einheitlichen Europäischen Akte — noch ca. 12,8 Prozent des EU-Haushalts aufgewandt, so waren es im [29]Jahr 2006 und damit zum Ende der Förderperiode 2000 bis 2006 bereits 30 Prozent (Kommission 2008). Mit der Förderperiode 2007 bis 2013 stieg der Anteil dann auf 347 Mrd. EUR, also rund ein Drittel des Haushaltes (Rat 2006).

Aus Sichtweise des Neo-Funktionalismus stellt sich nun folgende Frage: Warum wurde der Bereich der Regional- und Strukturfondspolitik in den Kanon der europäischen Politiken aufgenommen, obwohl dies nicht von Anfang an vorgesehen war? Warum haben die Mitgliedstaaten einer Integration der Regionalpolitik und somit einem Souveränitätstransfer zu Gunsten der europäischen Ebene zugestimmt?

Damit stellt die zu erklärende oder abhängige Variable die Aufnahme der Regional- und Strukturfondspolitik in den Kanon der europäischen Politiken dar (AV).

Die erklärenden oder unabhängigen Variablen werden nun aus neo-funktionalistischer Perspektive hergeleitet — mit Rückgriff auf Konzepte der Policy-Analyse, da das Spill-over-Konzept eine Fokussierung auf Politikfelder nahelegt. Zudem hilft die Policy-Analyse, die Wirkungsweise der Variablen in den verschiedenen Phasen des Politikzyklus besser zu verstehen — von der Problemdefinition über das Agenda-Setting und die Politikformulierung respektive Entscheidung bis zur Implementation und eventuell Revision und Neuformulierung.11 Für die hier angestrebte neo-funktionalistische Analyse sind vor allem die ersten Stufen des Politikzyklus von Interesse — nämlich die Identifikation des Problems und das Agenda-Setting — sowie darüber hinaus in eingeschränktem Maße auch die Politikformulierung.

Für die neo-funktionalistische Erklärung und unter Zuhilfenahme der Policy-Analyse können zwei zentrale Bereiche unterschieden und als unabhängige Variablen der Erklärung konzipiert werden (vgl. Wolf 1999, Schumann 1992):

1.   sozio-ökonomische Bedingungen im Politikfeld (UV1),

2.   Problemdruck aus angrenzenden, vergemeinschafteten Politikfeldern bzw. bereits integrierten Sektoren innerhalb des Politikfeldes (UV2)

[30]Mit diesen beiden Punkten lassen sich die funktionalen und strukturellen Sachzwänge aufzeigen, die vom Neo-Funktionalismus als wesentlicher Kern des Spill-over-Konzepts gesehen werden.

Für die empirische Untersuchung ergibt sich, dass die eben dargestellten Erklärungsfaktoren mit Blick auf den Untersuchungsgegenstand, hier der Strukturfondspolitik, aufgelistet werden müssen. Daraus lassen sich Hypothesen ableiten, die dann am konkreten Fall getestet werden können.12

ad 1) sozio-ökonomische Strukturen

Da es in der Strukturfondsförderung um den Ausgleich regionaler Unterschiede in der Gemeinschaft geht, müssen wir diejenigen Variablen auswählen, welche die Differenzen sowohl innerhalb der Mitgliedstaaten als auch zwischen diesen am besten beschreiben:

Einkommensverhältnisse nach Mitgliedstaaten und Regionen (Bruttosozialprodukt je Einwohner),

Beschäftigungslage;

Wanderungsbewegungen der Bevölkerung zwischen den Regionen und Staaten.

ad 2) Problemdruck aus angrenzenden, vergemeinschafteten Politikfeldern bzw. bereits integrierten Sektoren innerhalb des Politikfeldes

Um diese Variable abschätzen zu können, werden wir in der Analyse einen Blick auf zwei Bereiche werfen:

die Erweiterungspolitik der EG;

die Bemühungen um eine Wirtschafts- und Währungsunion.

Aus dieser Beschreibung der unabhängigen Variablen lassen sich nun mit Blick auf das währungspolitische Problemfeld folgende Hypothesen ableiten:

H1:   Regionalpolitische Integration ist umso wahrscheinlicher, je stärker die regionalpolitischen Disparitäten in der Gemeinschaft zutage treten.

H2:   Regionalpolitische Integration ist umso wahrscheinlicher und umso tiefer, je höher der Problemdruck aus angrenzenden Bereichen der Integration ausgeprägt [31]ist bzw. wahrgenommen wird — hier vor allem die Wirtschaft- und Währungsunion sowie die Erweiterung der EG.

Sehen wir uns die Variablen nun daraufhin an und testen die aufgestellten Hypothesen an der Empirie der Regionalpolitik.

1.3   Neo-Funktionalistische Erklärung der Etablierung der Regional- und Strukturfondspolitik auf europäischer Ebene

Sozio-ökonomische Strukturen

In den 1970er Jahren kristallisierte sich heraus, dass der mit den Römischen Verträgen prognostizierte wirtschaftliche Konvergenzprozess nicht ohne politische Intervention beginnen würde. Zum einen verteilte sich die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Gemeinschaft ungleich, zum anderen zeigten sich auch innerstaatliche wirtschaftliche Schieflagen. In den 1960er und 1970er Jahren vergrößerten sich diese regionalen Disparitäten zunehmend. Außerdem verschärfte die Wirtschaftskrise der beginnenden 1970er Jahre deutlich die strukturellen wirtschaftlichen Differenzen zwischen und innerhalb der Mitgliedstaaten.

[32]Bei der Suche nach den Indikatoren für die wirtschaftlichen Disparitäten in der Europäischen Gemeinschaft stößt man schnell auf ein Datenproblem. Geeignet wären neben dem Bruttosozialprodukt je Einwohner auch Daten über die personellen Einkommensverhältnisse oder zur Struktur der Wirtschaft. Diese jedoch sind in den hier betrachteten 1960er und 1970er Jahren nicht vergleichbar für die damaligen Mitgliedstaaten zu erhalten. Doch bereits die Verteilung des Bruttosozialproduktes verweist auf das wirtschaftliche Gefälle.

Grafik 1 veranschaulicht die bestehenden Einkommensgefälle zwischen Italien und Irland auf der einen und den restlichen Mitgliedstaaten auf der anderen Seite. Dabei gelang es Italien, ein wenig aufzuholen, Irland fiel dagegen weiter zurück. Großbritannien konnte seine ursprüngliche gute wirtschaftliche Leistung ebenfalls nicht halten, sondern verschlechterte sich deutlich von einem zweitbesten wirtschaftlichen Ergebnis 1960 auf ein unterdurchschnittliches 1970. Grafik 2 illustriert diese Abwärtsbewegung sowie nochmals die Verteilung in Beziehung zum Durchschnitt der neun Länder (vgl. Boeck 1993).

Noch deutlicher fallen die wirtschaftlichen Unterschiede innerhalb der Mitgliedstaaten und somit zwischen den Regionen einzelner Mitgliedstaaten aus. Allerdings ist hier die Datenlage noch schlechter. Grafik 3 zeigt die Unterschiede anhand der jeweils reichsten und jeweils ärmsten Region eines jeden Mitgliedstaates.13 Die stärksten [33]Unterschiede finden sich in Deutschland und erneut in Italien. In Deutschland rangierte als reichste Region zum damaligen Zeitpunkt das Bundesland Hamburg, die ärmste Region bildete Trier.

Grafik 3: Pro-Kopf-Einkommen in den jeweils reichsten und ärmsten Regionen der EG-Staaten (ohne Luxemburg)14

Würde man sich alle Regionen innerhalb der Mitgliedstaaten ansehen, so zeigt sich in vielen Ländern, dass vor allem die Hauptstädte und eventuell ein weiteres wirtschaftliches Zentrum den Status der reichsten Region einnehmen und mit großem Abstand zu den restlichen Regionen rangieren. Zum Teil liegt in den Mitgliedstaaten nur die Hauptstadt über dem Durchschnitt, wie etwa in Irland und Dänemark, was das enorme Gefälle zwischen Zentrum und Peripherie in diesen Ländern zeigt. Auch in [34]Frankreich schafft es neben Paris nur eine andere Region knapp über den Durchschnitt. Diese starke Differenzierung in Zentrum und Peripherie war besonders vor dem Hintergrund der seit dem 8. November 1968 garantierten Freizügigkeit für Arbeitnehmer in der EG prekär. Befürchtet wurde eine zunehmende Abwanderung qualifizierter Arbeitskräfte aus den unterentwickelten und peripheren Regionen in die zentralen, hochentwickelten Zentren. Die vorausgesagten Folgen waren eine weiter zunehmende Unterentwicklung der Peripherie der Gemeinschaft sowie eine Überbelastung und Ghettobildung in den Zentren (vgl. Stapelfeldt 1998 : 335 f.).

Die soeben aufgezeigten wirtschaftlichen Unterschiede zwischen den Mitgliedsländern und innerhalb der Mitgliedsländer verursachte in den 1960er und 1970er Jahren tatsächlich erhebliche Wanderungsbewegungen aus der Peripherie in die jeweiligen Zentren. Daraus resultierte in regional konzentrierten Gebieten eine hohe Arbeitslosigkeit, die in diesem Zeitraum als jedwede Arbeitslosenquote über 4 Prozent definiert wurde. Vor allem betraf dies Irland und den Norden bzw. Osten Großbritanniens; Teile des mittleren südlichen Italiens inklusive Sizilien und Sardinien; das nördliche Dänemark sowie Teile Belgiens. Diese Gebiete hatten gleichzeitig mit starken Abwanderungsbewegungen zu kämpfen. Ebenfalls mit Abwanderung konfrontiert waren damals Teile des bundesdeutschen Zonenrandgebietes, der Westen Frankreichs sowie der nordöstliche Teil Italiens. Als Gewinner aus dieser Bewegung gingen die Ballungszentren, meist die Hauptstädte der Mitgliedstaaten hervor (vgl. Boeck 1973 : 220 ff.).

Die sozioökonomischen Strukturen in der Gemeinschaft in den 1960er und 1970er Jahren legen ein Problembewusstsein über regionale Disparitäten nahe, das sich klar mit den neuen Beitrittsländern verstärken würde. Somit stieg der Druck durch die Erweiterung der Gemeinschaft Anfang der 1970er Jahre noch, wie gleich gezeigt wird.

Problemdruck aus angrenzenden, vergemeinschafteten Politikfeldern bzw. bereits integrierten Sektoren innerhalb des Politikfeldes

Um den Druck aus den benachbarten Politikfeldern untersuchen zu können, betrachten wir zwei Bereiche, die einen direkten Einfluss auf die Regionalpolitik hatten: Dies ist zum einen die Erweiterungspolitik der EG und zum anderen die Wirtschafts- und Währungsunion. Die dazugehörige These lautet: Durch die Furcht vor Benachteiligungen infolge (a) der Erweiterungen der EG und (b) der fortschreitenden Vertiefung der Integration hat die europäische Strukturfondsförderung ihre Entwicklungsdynamik gewonnen.15

Zunächst zur Erweiterung der Gemeinschaft: Eine neue Qualität erreichte sie mit dem Beitritt von Irland und Großbritannien zur EG — zwei leistungsschwächere Ökonomien [35]mit erheblichen internen Strukturproblemen — und dem Beschluss zur Vertiefung der Wirtschaftsintegration zu einer Wirtschafts- und Währungsunion.