Experimentos políticos E-Book

Sebastián Ureta

• Herausgeber: Ediciones Universidad Alberto Hurtado
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2023

Seitenzahl: 354

Beschreibung

Vivimos en una sociedad experimental. Desde proyectos ciudadanos a intervenciones artísticas, los conceptos de "experimento" y "experimentación" son utilizados con frecuencia para describir procesos e iniciativas sociales. Especialmente en el ámbito de las políticas públicas, una amplia gama de intervenciones sobre temas de interés público son catalogadas como "experimentales". Sin embargo, con frecuencia no se explicita en que consiste el carácter experimental de estas iniciativas o cuáles son sus efectos específicos. Este libro propone un nuevo marco analítico para entender estos Experimentos políticos, sus alcances y consecuencias, ejemplificando tres experimentos realizados en Chile en las áreas de salud, transporte y contaminación.

Leseprobe

Experimentos políticos

Repensando la implementación de políticas públicas

Sebastián Ureta

Ediciones Universidad Alberto Hurtado

Alameda 1869 - Santiago de Chile

[email protected] – 56-228897726

www.uahurtado.cl

Abril 2023

Los libros de Ediciones UAH poseen tres instancias de evaluación: comité científico de la colección, comité editorial multidisciplinario y sistema de referato ciego. Este libro fue sometido a las tres instancias de evaluación.

ISBN libro impreso: 978-956-357-401-2

ISBN libro digital: 978-956-357-402-9

Dirección editorial

Alejandra Stevenson Valdés

Editora ejecutiva

Beatriz García-Huidobro

Diseño interior

Gloria Barrios

Diseño portada

Francisca Toral

Imagen de portada: composición del autor

Con las debidas licencias. Todos los derechos reservados. Bajo las sanciones establecidas en las leyes, queda rigurosamente prohibida, sin autorización escrita de los titulares del copyright, la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento, comprendidos la reprografía y el tratamiento informático, así como la distribución de ejemplares mediante alquiler o préstamos públicos.

Diagramación digital: ebooks [email protected]

¡Observar, Dios mío, observar! Vamos por orden. Un poco de calma y serenidad. Desde luego, conozco dos medios de observar, de conocer a otro ser. Los mismos que pueden servir para un objeto, un animal, un libro y demás. Pongamos un libro; me es más fácil. Primer medio: lo abro en la primera página, lo leo entero y por su orden no me detengo hasta leer la palabra Fin. Segundo medio: lo compro, lo llevo a casa, lo miro por arriba, por abajo, por delante, por detrás. Lo pongo en la bicicleta. Lo saco por la noche y lo hojeo. Lo dejo sobre la mesa. Le cuento a un amigo la existencia del libro en mi casa. Se la cuento a dos, tres. Leemos en cualquier página cualquier frase. Otro me dice solicitándomelo: “a ver, a ver”. Lo hojea con el entrecejo fruncido y yo atisbo su expresión. Esto dura varios días, semanas. Nadie lo lee, pero se vive en su atmósfera. Al cabo de un mes, cada uno de nosotros da una conferencia sobre libro y autor. Es el segundo medio.

Juan Emar

Ayer (1937)

ÍNDICE

Agradecimientos

Glosario

Introducción

“Una simple planilla Excel…”

Políticas públicas como ensamblajes

Experimentos en el país laboratorio

Estructura del libro

Capítulo IExperimentos en políticas públicas1

Más allá de la evidencia

Algunas dinámicas clave

En resumen

Capítulo IIConferencias de consenso ciudadano

Ensamblando la coalición, transformando el instrumento

Problematización y mesocosmos

Purificando los componentes

Democracia técnica, finalmente

Un exitoso fracaso

Capítulo IIIPermisos de emisión transables

“¡Porque en Chile los mercados funcionan!”

De miasmas y brumos

Economizar la contaminación

“Unos cuantos libros maravillosos”

Midiendo el aire

Implementación con guitarra y coro

Un mercado sorpresivo

Un fracaso exitoso

Capítulo IVSistema de información a usuarios

PTUS, BRT, Transantiago

Un terreno movedizo

Múltiples fricciones

Mapas autónomos

Historia de dos usuarios

Éxito-fracaso

Conclusiones

Pensar desde el medio

Anexo metodológico

Bibliografía

AGRADECIMIENTOS

Este libro empezó a gestarse gracias a un encuentro inesperado con Chile. A mediados del año 2009, en el contexto de una beca postdoctoral que comenzaba, hice una presentación de mi proyecto de investigación a los miembros del Centro de Tecnología y Sociedad (Zentrum Technik und Gesellschaft) de la Universidad Técnica de Berlín. Una vez terminada la presentación, un miembro del público se me acerca, presentándose como Jan-Peter Voß y comentándome que él también iba a realizar una investigación sobre Chile, en el contexto de un proyecto de investigación que estaba pronto a comenzar. Titulado “Innovation in Governance”, en este proyecto buscaban investigar los procesos de movilidad internacional de instrumentos de política pública en las áreas de gobernanza ambiental y participación ciudadana. Los estudios de caso a realizar se iban a concentrar en procesos de movilidad entre los Estados Unidos y la Unión Europea, pero a última hora Jan había optado por incluir a Chile, dado que –para su sorpresa– en nuestro país se habían testeado dos de los principales instrumentos que el proyecto buscaba investigar, mucho antes que en otras partes del mundo.

Esta primera conversación fue seguida de varias otras a lo largo de los siguientes meses, resultando en una invitación de Jan a pasar un año como investigador asociado de “Innovation in Governance”, proyecto perteneciente al Departamento de Sociología de la Universidad Técnica de Berlín, precisamente desarrollando los dos primeros casos de estudio de este libro (capítulos 2 y 3). Realmente aprecio la invitación de Jan a pasar una temporada muy agradable como miembro del grupo y el apoyo constante y amistad de mis colegas allí: Thomas Crowe, Nina Amelung, Arno Simons y Carsten Mann. También agradezco el financiamiento entregado por el Ministerio Federal de Educación e Investigación (BMBF) del Gobierno Alemán al proyecto (número 01UU0906). Este libro no existiría si no fuera por ellos.

Estos estudios de caso se tradujeron en dos publicaciones. Primero, el artículo “Because in Chile [carbon] markets work!: Exploring an experimental implementation of an emissions trading scheme to deal with industrial air pollution in Santiago” aparecido el año 2014 en la revista Economy and Society (volume 43, numeri 2, patinas 285-306). Segundo, el artículo “A Failed Platform: The citizen consensus conference travel to Chile” aparecido el año 2016 en la revista Public Understanding of Science (volumen 25, número 4, páginas 499-511). Agradezco a Taylor and Francis (editora de Economy and Society) y SAGE (editora de Public Understanding of Science) el poder usar material de estos artículos en capítulos de este libro.

Mis queridos amigos Tomás Ariztía y José Ossandón fueron centrales en diversas etapas de redacción de este libro, leyendo secciones del manuscrito y entregando múltiples consejos que permitieron mejorarlo sustantivamente. Los comentarios de Guillermo Guajardo Soto fueron también muy relevantes para afinar la parte histórica de esta investigación. También agradezco profundamente el trabajo editorial de Ediciones Alberto Hurtado, especialmente de su directora Alejandra Stevenson (más que nada su buena voluntad a sumarse al “experimento” que representa publicar un libro de acceso abierto en Chile). También agradezco mucho a los organizadores del IX encuentro de la red CTS-Chile, realizado en la Universidad de Santiago en enero de 2022, por la invitación a realizar una presentación plenaria, oportunidad que me ayudó a refinar algunas de las ideas centrales del libro. Finalmente agradezco especialmente los muy atingentes comentarios críticos del evaluador ciego de este libro, los cuales permitieron mejorar de forma sustantiva el manuscrito.

Como siempre, mi familia fue capital para el buen desarrollo de este proyecto. Dado que el libro fue escrito inicialmente durante los largos meses de cuarentena forzada por la pandemia de COVID-19, nuestra capacidad de organizarnos, apoyarnos y tolerarnos es clave para su existencia. Agradezco profundamente a mi pareja Sylvia Dummer y mis hijos Lucía y Manuel por las horas liberadas para poder dedicarme a esta tarea y, en general, por los años de amor, compañía y humor. Al igual que muchas otras cosas buenas, este libro no existiría si no fuera por ustedes.

Finalmente, quiero dedicar este libro a las miles de personas que en octubre de 2019 –y desde mucho antes– vienen luchando por hacer un Chile mejor. Como explico en la introducción, la principal motivación de escribirlo fue (humildemente) el contribuir de alguna forma a los procesos de cambio que se iniciaron en el país a partir del estallido/revuelta social. Agradezco profundamente su entusiasmo y sacrificios, gracias a los cuales finalmente tenemos la posibilidad de avanzar en los cambios estructurales necesarios para transformarnos en una sociedad más justa.

GLOSARIO

ACHS

Asociación Chilena de Seguridad

AFP

Administradoras de Fondos de Pensiones

BRT

Bus Rapid Transit (buses de transito rápido)

CCC

Conferencia de Consenso Ciudadano

CEDRM

Comisión Especial de Descontaminación de la Región Metropolitana

CEP

Centro de Estudios Públicos

CIPMA

Centro de Investigación y Planificación del Medio Ambiente

CTS

Ciencia, Tecnología y Sociedad

CONAMA

Corporación Nacional del Medio Ambiente

CONICYT

Consejo Nacional de Ciencia y Tecnología

CORFO

Corporación de Fomento

DBT

Danish Board of Technology (Consejo Danés de Tecnología)

DS4

Decreto Supremo 4 del Ministerio de Salud

EPA

Environmental Protection Agency (Agencia de protección ambiental)

IHTCA

Instituto de Higiene del Trabajo y Contaminación Atmosférica

ISAPRES

Instituciones de Salud Previsional

MINSAL

Ministerio de Salud

MOP

Ministerio de Obras Públicas

MOPTT

Ministerio de Obras Públicas, Transporte y Telecomunicaciones (2000-06)

MTT

Ministerio de Transporte y Telecomunicaciones

MP

Material particulado

ODEPLAN

Oficina de Planificación

OPS

Organización Panamericana de la Salud

PET

Permiso de Emisión Transable

PROCEFF

Programa de Control de Emisiones de Fuentes Fijas

PTUS

Plan de Transporte Urbano de Santiago

PUC

Pontificia Universidad Católica de Chile

RCT

Randomized controlled trial (prueba controlada aleatorizada)

SESMA

Servicio de Salud Metropolitano del Ambiente

SDG

Steer Davies Gleave (consultora británica)

SIU

Sistema de Información a Usuarios

SNS

Servicio Nacional de Salud

SOFOFA

Sociedad de Fomento Fabril

UPDI

Unidad de Promoción y Desarrollo de la Investigación

INTRODUCCIÓN

“Una simple planilla Excel…”

El 25 de septiembre de 2019 a las 16:00 horas tuvo lugar en el centro de Santiago una de las reuniones más trascendentes de la historia reciente de Chile. En ella no participaron altos funcionarios o miembros del parlamento, tampoco fue mencionada en la prensa o en redes sociales. En el papel era solamente la reunión trimestral de rutina del Panel de Expertos del Transporte Público, un grupo de tres expertos –académicos en economía del transporte– cuya finalidad era simplemente, como describen las actas de la reunión, la “aplicación del indexador tarifario del […] Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones y Ministerio de Hacienda” (MTT, 2019, p. 1).

En términos concretos, este indexador (o índice) tarifario correspondía a una función que buscaba determinar la necesidad de un aumento en la tarifa del transporte público de Santiago basada en variaciones recientes de los valores de una serie de insumos clave en la estructura de costos del sistema, incluyendo temas como el precio del petróleo diésel, el índice de Precios al Consumidor (IPC) y el valor de los neumáticos nuevos. Su formulación matemática era bastante simple, como puede verse en la imagen 1, constituyendo en la práctica poco más que “una simple planilla Excel con datos entregados por el INE u otras instancias gubernamentales” en palabras de Juan Enrique Coeymans (2019), profesor del Departamento de Ingeniería de Transporte de la Universidad Católica de Chile y presidente del panel de expertos en esos momentos.

La reunión de este panel en septiembre de 2019 partió con una exposición por parte de técnicos del Directorio de Transporte Público Metropolitano –la organización pública que administra el sistema de transporte público de la ciudad– respecto a algunos cambios de precio en los factores contemplados en el indexador en los últimos meses. A partir de esta información, “el panel determina que corresponde efectuar un ajuste de $ 10 en las tarifas adulto […] y [también] aumentar en un 2,857 % el nivel de todas las tarifas adulto vigente equivalente a $ 20 en las tarifas adulto” (MTT, 2019, p. 3), fijando además que ambos aumentos entren en vigencia el día 6 de octubre de 2019. Después de discutir brevemente otros asuntos, los miembros del panel se retiran a las 18:15 horas, “sin haber más temas que tratar”.

Imagen 1. Formula del indexador tarifario de Transantiago

Fuente: Decreto Supremo Nº 140 de 2010, Ministerio de Transportes.

Rápidamente fue evidente que ciertamente habían “más temas que tratar” respecto a este aumento de 30 pesos. Cuando este se hizo efectivo, grupos de estudiantes secundarios empezaron a realizar actos de protesta mediante la evasión al pago de la tarifa en estaciones del metro del centro de la ciudad. Ante la progresiva masificación de estos actos a partir del 15 de octubre, las autoridades sectoriales reaccionaron denostando públicamente al movimiento y usando la fuerza policial de manera desmedida para controlar a los evasores. Esta reacción solo dio mayor fuerza al movimiento, extendiéndose a toda la red de metro de la ciudad hacia finales de esa semana. Finalmente, el viernes 18 de octubre en la tarde el gobierno decreta cerrar toda la red de metro, dejando sin forma de volver a sus hogares a millones de personas. Esta medida generó el caos en la ciudad, rápidamente llevando al desarrollo de masivas protestas en diversos puntos centrales. Estas protestas fueron violentamente reprimidas por las fuerzas del orden, solo generando una escalada en los enfrentamientos que llevaron al gobierno a decretar Estado de Excepción constitucional unas horas más tarde. Rápidamente las protestas se extendieron a múltiples ciudades del país, transformándose en un reclamo generalizado por las malas condiciones de vida de la población en relación a temas como el acceso a la salud, a una educación de calidad y a pensiones dignas.

Con el pasar de las horas, este malestar decantó en el mayor movimiento social que el país haya experimentado desde el retorno a la democracia incluyendo marchas con millones de participantes, la destrucción masiva de infraestructura, y más de una treintena de muertes y centenares de lesionados por el uso desmedido de la represión policial y militar. En su conjunto, estos desarrollos llevaron a la completa paralización del país por varias semanas, obligando a las autoridades a hacer una serie de ofertas y concesiones, especialmente la de realizar un plebiscito para determinar un posible cambio en la constitución política de Chile (algo completamente impensado solo unos días antes). Solamente el inicio del confinamiento por la pandemia de covid-19 a finales de marzo de 2020 fue capaz de poner en pausa (momentáneamente) este “estallido” o “revuelta” social, como el movimiento ha sido conocido desde las primeras semanas.

Pese a que la frase “no son 30 pesos, son 30 años” –indicando que las causas del malestar eran mucho más profundas que el mero aumento de la tarifa– rápidamente se convirtió en uno de los slogans más usados por los manifestantes, para diversos analistas fue indudable que esta alza fue el gatillante del movimiento social (Güell, 2019; Huneeus, 2020). Como señalara un conocido comentarista, “nadie podría negar que eran treinta pesos […] los que estuvieron en el origen de todo” (Mayol, 2020, p. 22). Este diagnóstico, llevó a identificar al Panel de Expertos como una manifestación evidente de algunos de los problemas estructurales de la gobernanza pública en Chile. En radical contraste con su antiguo hermetismo, el panel de expertos aparecía ahora en el ojo del huracán, llegándose a afirmar incluso que “la explosión de violencia sin precedentes [fue] provocada por la decisión de tres académicos aumentar el precio del pasaje de metro” (Larrouqué, 2020, p. 4).

Ante estas acusaciones, Coeymans defendió el actuar del panel argumentando que “nosotros no tenemos dominio sobre las variables. El índice tarifario tiene relación con la manera cómo van a variar los insumos. ¿Cómo vamos a saber si va a variar el combustible o el dólar?” (Chechilnitzky, 2019). Estas declaraciones concuerdan con lo afirmado por él mismo en una entrevista algunos meses antes –en el contexto de un alza previa en el pasaje– de que “en el índice tarifario […] no podemos hacer nada discrecional. Para ser honesto, no se necesitaría panel de expertos para el índice tarifario” (CNN, 2019). Este argumento se relaciona con el hecho básico, desde su punto de vista, de que “por Ley… debemos reajustar las tarifas cuando el Índice tarifario las detona y no tenemos ninguna posibilidad de dilatar las subidas” (Coeymans, 2019 énfasis agregado). Fue el índice tarifario el que actuó, por tanto, quien detonó algo más que un alza de 30 pesos en el precio del transporte público de Santiago. Los miembros del Panel de Expertos, por otro lado, no tenían ninguna potestad para intervenir, no podían hacer “nada discrecional” (Vicuña y Vicuña, 2021), por lo cual es injusto achacarles alguna responsabilidad en el inicio del estallido social.

Desde un punto de vista crítico, esta línea argumental puede ser vista simplemente como una demostración de ingenuidad o una fácil excusa, un ejemplo más de la tradicional resistencia de las elites tecnocráticas a asumir responsabilidad por las consecuencias negativas de sus actos (Caramani, 2017). Obviamente los miembros del Panel de Expertos no podían prever las enormes consecuencias que iba a tener esta alza en particular, pero si existían suficientes elementos para intuir que un nuevo aumento iba a causar molestias en los usuarios, especialmente dado el alto costo relativo del transporte público en la ciudad. Junto con lo anterior, por mucho que alegarán que “no tenían ninguna potestad para intervenir”, si existía un último recurso: negarse a sancionar el nuevo aumento propuesto por el gobierno, incluso llegando a renunciar al panel. Nada de eso ocurrió, los miembros del panel aprobaron el aumento sin mayores comentarios y, por tanto, resulta natural adosarles un cierto grado de responsabilidad en los eventos posteriores.

Desde una perspectiva analítica alternativa, sin embargo, hay elementos más interesantes en la defensa de Coeymans que solo una excusa. Desde este acercamiento el argumento de que fue el indexador quien “detonó” el cambio de tarifa y, en consecuencia, el estallido social, adquiere un nuevo sentido. Esta es la perspectiva que desde hace más de 60 años vienen desarrollando los estudios de ciencia, tecnología y sociedad (CTS), especialmente aquellos análisis que se han centrado en estudiar la génesis y desarrollo de políticas públicas.

Políticas públicas como ensamblajes

Como su nombre lo indica, los estudios CTS han entendido a la ciencia, la tecnología y la sociedad como entidades tan profundamente interrelacionadas que deben ser vistas como co-construidas (Jasanoff, 2006), es decir, emergiendo en forma paralela. Como resultado, no solamente los procesos de producción de conocimiento y artefactos científicos aparecen como marcados por aspectos de índole social. En paralelo, la gran mayoría de los procesos tradicionalmente entendidos como sociales (culturas, políticas, valores, afectos, etc.) son vistos como dependientes de un sinnúmero de artefactos y dispositivos cognitivos de origen tecnocientífico, sin los cuales no podrían existir.

En años recientes, este enfoque ha sido aplicado de manera fructífera para entender problemas y temáticas de corte abiertamente político (Barry, 2001, 2013; Bennett, 2010; Braun y Whatmore, 2010; Gomart y Hajer, 2003; Marres y Lezaun, 2011). El objetivo común de estos autores es el desarrollo de una “teoría política materialista” (Braun y Whatmore, 2010, p. x) la cual parte del reconocimiento de que “analizar la conducta de la vida política y económica sin considerar la relevancia de artefactos materiales e inmateriales es simplemente omitir la mitad de la imagen” (Barry, 2001, p. 10). Para hacer esto, los practicantes CTS tienen que ir en contra de un principio básico de la teoría política, según el cual lo que funda la posibilidad de un orden social es la separación entre seres humanos y mundo material (Marres, 2012), especialmente la naturaleza. Esta ha llevado a ver a la materia “como cosas pasivas, crudas, brutas, o inertes” (Bennett, 2010, p. vii), las cuales entran “en la teoría política solo en la medida en que tenga valor instrumental, pero no en términos de sus poderes constitutivos” (Braun y Whatmore, 2010, p. xv).

Rompiendo con este acercamiento, los encuentros entre sensibilidades CTS y la teoría política han llevado a reconocer que “los objetos materiales no pueden ya concebirse como un terreno estable sobre el que se desarrollan las inestabilidades generadas por las disputas entre actores humanos; más bien, deben entenderse como elementos integrales en el evolución de estas controversias” (Barry, 2013, p. 12). Esta consideración de los objetos como actores políticos no implica volver a tradicionales formas de determinismo tecnológico –o el acercamiento que entiende a la tecnología como el principal motor de la historia (Smith y Marx, 1994)– sino simplemente ser sensibles al hecho básico de que actuar en el mundo implica el actuar-con-otros, otros que son tanto humanos como no humanos. En estos complejos y constantes patrones de relaciones, los objetos materiales producen efectos no a través de una determinación unidireccional de las relaciones humanas, sino que de forma variable, abierta y multidimensional, “dependiendo de cómo se relacionan con [otras entidades], las formas y circunstancias de su uso, y los sitios y circunstancias en los que se encuentran situados” (Barry, 2001, p. 11). En muchos casos, el efecto de estos materiales en nuestras formas de organización política es mínimo, operando solamente como soporte a decisiones y acciones humanas. Sin embargo, en mucho otros, “los problemas de gobernanza son provocados tanto por el comportamiento de los materiales (su resistencia y perturbación) como por el comportamiento de humanos” (Barry, 2011, p. 10). Desde esta perspectiva, por tanto, los artefactos técnicos no son meramente entidades pasivas, sino que devienen en actores políticos en sí mismos, interviniendo de múltiples formas en nuestros modos de organización política.

Esta revalorización de los componentes materiales de lo político ha llevado a repensar aspectos fundamentales de nuestras formas de gobernanza, en especial la generación de políticas públicas. Desde un acercamiento tradicional –usualmente conocido como de racionalidad instrumental– el desarrollo de políticas públicas es visto usualmente como “una manera lógica de determinar los medios óptimos disponibles para lograr una meta determinada” (Alexander, 2000, p. 245). Este proceso adquiere un carácter claramente lineal y cuasi-automático: “un problema es identificado, los datos son recolectados, el problema es analizado y recomendaciones son dadas al implementador de políticas, quien toma una decisión que es implementada” (Colebatch, 2006, p. 310). Este proceso puede ser dividido en fases diferenciables y auto contenidas, apareciendo la “formulación de políticas como una fase claramente diferente de su implementación” (Turnpenny et al., 2015, p. 4). Dentro de cada fase es posible identificar actores humanos llevando todos los roles principales, quedando los artefactos materiales relegados a simples “componentes” pasivos de una política pública (Wolman, 1981).

Rompiendo con este modelo, desde una perspectiva CTS las políticas públicas aparecen como entidades distribuidas y no localizables; mucho más cerca de la noción de un “ensamblaje” que de instrumentos y/o procesos bien definidos. Como hemos explorado en un trabajo anterior (Ureta, 2017), siguiendo a Deleuze y Guattari (1988), “los ensamblajes nunca son entidades totalmente estables y bien delimitadas; estos no tienen una esencia, sino que existen en un estado de continua transformación y emergencia” (p. 34). De especial relevancia para el análisis de políticas públicas, “el concepto de ensamblaje nos muestra cómo instituciones, organizaciones, cuerpos, prácticas y hábitos se hacen y deshacen, se cruzan y se transforman: creando territorios y luego deshaciéndolos” (Wise, 2005, p. 86).

Esta concepción “trastorna la suposición, a menudo implícita, de que las políticas surgen completamente formadas en un lugar en particular y luego a veces se mueven, enteras y sin cambios, a través del espacio” (McCann y Ward, 2012, p. 328). Por el contrario, una política pública entendida como un ensamblaje está siempre en un proceso continuo de cambio, de redefinición, ganando y perdiendo elementos e identidades. Este carácter múltiple y fluido hace que sea casi imposible distinguir claramente entre diferentes etapas del proceso como problemas, diseños e implementación (Gill et al., 2017, p. 8). En la práctica, múltiples versiones de una política pública conviven, cada una creando sus propios objetos, procesos y fines.

En cada una de estas versiones, un sinnúmero de entidades materiales ocupa lugares centrales, operando en múltiples escalas y espacios, desde mensajes de texto hasta masivas infraestructuras. En contra de visiones tradicionales de las ciencias sociales, estos objetos materiales no son solamente artefactos inertes, meras herramientas para el uso (y abuso) por parte de seres humanos. Por el contrario, los objetos materiales son crecientemente entendidos como actores sociales1. Especialmente en un mundo cruzado por entidades materiales cada vez más complejas y autónomas, desde el cambio climático a la inteligencia artificial, atribuirles grados crecientes de protagonismo social resulta cada vez menos controversial. Lo que llamamos “política pública”, por tanto, con frecuencia es poco más que “el pegamento que mantiene unido, o busca mantener unidos, un mosaico de humanos y no humanos en un determinado espacio problemático” (Mellaard y Meijl, 2017, p. 335). Instrumentos de política pública como el indexador tarifario de Transantiago, por tanto, son mucho más que entidades pasivas e inertes, sino que muchas veces devienen en nodos centrales en este continuo ensamblaje de las políticas públicas.

Experimentos en el país laboratorio

Tanto el indexador como el panel de expertos emergieron a la sombra de la enorme controversia derivada del inicio de Transantiago, el nuevo sistema de transporte público de Santiago inaugurado en febrero de 2007. Partiendo de un diagnóstico respecto a la histórica mala calidad del sistema de transporte público, Transantiago buscaba dotar a la ciudad de un sistema de vanguardia y alto estándar de servicio. Para hacerlo, se inspiraba principalmente en un innovador modelo de organización del transporte público conocido como “autobús de transito rápido” (Busrapid transit o BRT). Generado conceptualmente en EE. UU. e Inglaterra en los años 1970, y probado con éxito en Brasil y Colombia, este modelo había generado en la época un amplio movimiento global de promoción y adopción (Wood, 2015), especialmente dada su promesa de resolver diversos problemas críticos de sistemas de transporte público masivos de una manera rápida y a bajo costo relativo.

Hasta ese momento las implementaciones concretas del sistema BRT a nivel mundial habían sido parciales, limitándose usualmente a unas cuantas líneas o zonas de ciudades. En el caso de Santiago, la implementación iba a ocurrir simultáneamente en toda el área urbana de una ciudad de 7 millones de habitantes. Para hacer las cosas más complejas, el sistema incluía también una serie de otras innovaciones todas las cuales representaban una completa novedad para la ciudad. Dentro de estas destacaba un nuevo modelo de gestión financiera integrada del sistema, el cuál iba a permitir (supuestamente) financiar todo su funcionamiento sin la necesidad de un subsidio público. En suma, Transantiago se presentaba como un ambicioso “experimento urbano” (Caprotti y Cowley, 2017), el cual buscaba no solamente transformar el sistema de transporte de acuerdo a un modelo teórico foráneo, sino que también a la ciudad y sus habitantes.

El inicio de Transantiago en febrero 2007 distó mucho de materializar las promesas de dotar a la ciudad de un transporte público de “clase mundial”. Por el contrario, casi todos los aspectos del sistema parecieron comportarse de maneras inusitadas, causando una gran molestia en los usuarios. A raíz de esta situación, el gobierno se vio obligado a implementar una serie de medidas de urgencia para normalizar en algún grado la situación. Dentro de estas, el indexador fue específicamente diseñado con el fin de despolitizar uno de los aspectos más controversiales del nuevo sistema, como eran sus siempre crecientes tarifas2. A través de su formulación matemática y el prestigio académico de los miembros del panel de expertos, el indexador buscó dotar de una justificación técnica a estos aumentos (Vicuña y Vicuña, 2021); cubriendo con un manto de experticia y matemáticas “un mecanismo de cálculo no arbitrario pero tampoco muy transparente y decididamente discrecional” (Larrouqué, 2020, p. 3). Su entrada en funcionamiento a finales de 2009, permitió comenzar un proceso continuo de aumento de tarifas, las cuales ayudaron a descomprimir en algo las apretadas finanzas del sistema. Pese a que cada uno de estos aumentos era motivo de notas críticas en la prensa, en general la evaluación del instrumento era positiva, manteniéndose en funcionamiento por más de 10 años, hasta esa fatídica reunión de septiembre de 2019. Junto con los miembros del panel, los instrumentos asociados a este experimento que fue Transantiago pueden verse como actores centrales en el origen del estallido social.

El entender a Transantiago y su modelo de financiamiento como una política pública de corte experimental parece no revestir mayor novedad. Por el contrario, uno de los clichés analíticos más perdurables que nos ha dejado la investigación social sobre los cambios que ha experimentado Chile en las últimas décadas es la noción del país como un “laboratorio” en el cual se desarrollan todo tipo de “experimentos”3. Pero, ¿qué es lo que implican estos experimentos o el pensar a país como un laboratorio? Esto raramente se explicita. En la gran mayoría de los casos, ambos conceptos no pasan de ser florituras retoricas usadas para referirse a la influencia y acción de personas con formación técnica a nivel del aparato público, los usualmente vilipendiados “tecnócratas” (Huneeus, 2000; Silva, 2008). Desde este acercamiento, el tecnócrata es presentado como el poderoso científico detrás de este país laboratorio, el principal agente detrás de la implementación de experimentos que movilizan teorías, plantean hipótesis, manipulan variables y generan resultados.

La hipótesis detrás de este libro es que los experimentos políticos son mucho más que telones de fondo para el accionar de estos tecnócratas. Los experimentos políticos son una modalidad altamente específica de intervención pública, la cual ha devenido crecientemente popular en la actualidad. Actores con formación técnica ocupan lugares importantes en estos ensamblajes, sin duda. Pero nunca están solos.

Lo que distingue a los experimentos políticos, de hecho, es la centralidad que adquieren en estos una amplia gama de instrumentos materiales, usualmente por sobre la de sus proponentes humanos. Incluso anteponiéndose a los problemas que se buscan solucionar, el deseo de implementar estos instrumentos aparece usualmente como la primera motivación del experimento. Este testeo adquiere múltiples escalas y configuraciones, desde implementaciones casi de laboratorio hasta masivas intervenciones públicas. Lo que los une es la intención explicita de testear diferentes instrumentos de políticas públicas, artefactos materiales que proponen nuevas maneras de entender y organizar asuntos de interés público. Su atractivo radica en su promesa de lidiar con estos problemas de forma eficiente y rápida, innovadora y creativa, sin necesidad de recurrir a modelos tradicionales de racionalidad burocrática o engorrosos procesos de planificación estatal.

Desde el punto de vista de este libro, esta creciente experimentalidad de la acción estatal en una sociedad compleja y altamente tecnologizada como la nuestra, implica necesariamente ceder el control de un creciente número de aspectos políticos a estos instrumentos, desde modelos matemáticos a big data. Este proceso no solo plantea importantes desafíos prácticos, sino también éticos. Como vimos en el ejemplo del indexador, nuestros discursos y mecanismos de responsabilidad política y legal funcionan bastante mal cuando tenemos que lidiar con artefactos cuyas acciones generan efectos nocivos pero que no son conscientes o responsables de estos. Ante la ausencia de una personalidad técnica4, tendemos a asignarle la responsabilidad por estos efectos negativos a actores humanos implicados en su desarrollo o funcionamiento, lo cual limita de forma importante las posibilidades de análisis y reparación de estos eventos (Jasanoff, 2016). El reconocimiento de la centralidad de los experimentos con instrumentos que buscamos explorar en este libro, por tanto, no solo busca proponer un nuevo acercamiento analítico a las políticas públicas, sino que también plantear nuevas preguntas y respuestas a los dilemas ético-políticos que estas generan.

El hecho de que este libro haya sido escrito en el contexto del mayor movimiento social de la historia reciente de Chile –sin mencionar la pandemia de Covid-19– no es solo anecdótico. Por el contrario, su abierta motivación es contribuir a lidiar con una doble crisis que fue rebelada por el estallido social. Por un lado, una crisis en el diseño y aplicación de políticas públicas en Chile, crisis que se encuentra a la base de un número no menor de las demandas insatisfechas que motivaron este movimiento social.

Por el otro lado, y de una manera más reflexiva, este libro es animado por la convicción de que la crisis develada por el estallido social es mucho más profunda que las debilidades de una forma particular de acción pública estatal, sea esta tildada de neoliberal o tecnocrática. En paralelo, el estallido nos debe llevar a hacernos cargo de la contribución que las mismas ciencias sociales han hecho a estas problemáticas (Güell, 2019; Murray y Risor, 2019). Partiendo del reconocimiento de que los modelos que usamos para observar nuestras sociedades no son inocuos, sino que modifican las realidades que describen (Ariztía, 2012; Law y Urry, 2004), el estallido también debe ser visto en parte como resultado de una forma particular de observar e intervenir en nuestra realidad social desde las ciencias sociales. Esta problemática es especialmente crítica en relación con el análisis de políticas públicas, dada la gran centralidad que han tenido históricamente modelos analíticos de origen académico5 en el diseño y evaluación de políticas públicas en el país. La observación de nuestras políticas públicas no es solo un ejercicio intelectual, sino que (crecientemente) modifica lo observado.

Creemos que el desarrollo de una mirada a las políticas públicas desde la lógica de los experimentos aparece como una de las maneras posibles –aunque no única, ciertamente– mediante las cuales las ciencias sociales nacionales pueden avanzar en esta tarea. Nuestra aspiración es que estos nuevos marcos analíticos permitirán no solamente hacer mejores análisis, sino también contribuir al desarrollo de nuevos tipos de políticas públicas, mejor capacitadas para lidiar con la tarea urgente de reformar nuestras formas de acción estatal hacia mayores niveles de justicia, efectividad y sustentabilidad.

Estructura del libro

En el capítulo I se desarrollará el modelo conceptual que guiará el análisis de los casos de estudio. En primer lugar, se partirá distinguiendo a los experimentos en política pública que se basan en la implementación de instrumentos que estudiaremos de los experimentos con pruebas controladas aleatorias (randomized controlled trials o RCT), los cuales usualmente son entendidos como el diseño experimental preponderante en las políticas públicas. Posteriormente, y basados en la literatura actual sobre políticas públicas desde una óptica CTS –sumando también elementos de los estudios críticos de políticas públicas– se entenderá el proceso de desarrollo de una política pública experimental como consistiendo en una serie de componentes o modalidades principales. En particular, se detallarán cinco dinámicas claves que suelen ocurrir en el desarrollo de estos experimentos: el encuentro con instrumentos con vida propia, la (re)problematización de una anomalía, el ensamblaje de mesocosmos, la purificación y reconfiguración de relaciones y finalmente la producción y evaluación de resultados. Finalmente se terminará ofreciendo una definición resumida de los experimentos con instrumentos que analizaremos en los casos de estudio.

De manera de ejemplificar formas posibles de aplicar este marco analítico, en los capítulos siguientes se analizarán tres ejemplos de experimentos con instrumentos de política pública ocurridos en Chile en el periodo de retorno a democracia. La presentación de estos casos no estará ordenada temporalmente, sino en relación con la escala y complejidad de cada experimento. Partiendo por un experimento que fue realizado en una situación casi de laboratorio e involucrando a un número bajo de entidades, terminaremos con un caso en el cual el experimento se realizó a escala de una ciudad de 7 millones de habitantes, transformando de manera importante la vida cotidiana de sus habitantes. Mediante la exploración de estos tres casos altamente heterogéneos buscamos mostrar las diversas formas en las cuales los experimentos políticos son implementados en la acción estatal contemporánea.

Nuestro primer caso de estudio (capítulo II) corresponde a una metodología de participación ciudadana conocida como conferencias de consenso ciudadano (CCC). Desarrollada en Dinamarca en los años de la década de 1980, las CCC buscan generar un ordenamiento mediante el cual ciudadanos no expertos puedan participan activamente en la toma de decisiones respecto a materias tecnocientíficas, rompiendo el monopolio de los expertos sobre estas. Este capítulo analiza cómo, durante el año 2003, una serie de organismos internacionales y entidades públicas de Chile llevaron a cabo la primera (y única) implementación de una CCC en el país, especialmente motivados por la promesa explicita en este instrumento de ayudar efectivamente a fortalecer la participación de ciudadanos en la toma de decisiones sobre controversias de índole tecnocientífica. Esta implementación experimental de la CCC no estuvo exenta de problemas y también terminó generando un resultado paradójico. Por un lado, los actores involucrados fueron capaces de llevar a cabo el experimento en Chile de manera exitosa, aplicando las diferentes etapas de las CCC de una manera bastante similar al estándar danés. Por el otro, el experimento causó un mínimo impacto y las CCC nunca más fueron utilizadas en el país, ni siquiera las sugerencias respecto a la temática tratada en esta fueron consideradas en el proceso de toma de decisiones.

El segundo caso a analizar (capítulo III) serán los permisos de emisión transables (PET). Desarrollados en Estados Unidos en los años de la década de 1960, los PET establecen un mecanismo para lidiar con la contaminación ambiental basado en la creación de un sistema de derechos máximos de emisión, los cuales pueden ser transados libremente entre diferentes fuentes contaminantes, permitiendo teóricamente el establecimiento de incentivos para que ciertas empresas y áreas reduzcan sus emisiones mediante un pago monetario. Pese a que hasta principios de los años 90 internacionalmente solo habían existido aplicaciones limitadas de este instrumento, en 1992 el Ministerio de Salud chileno publicó un decreto que obligaba a las grandes industrias del área urbana de Santiago a compensar sus emisiones de contaminantes atmosféricos por encima de un nivel fijo reduciendo las emisiones en otros lugares, estableciendo en la práctica uno de los primeros mercados de PET en el mundo. Este capítulo argumentará que este proceso fue el resultado de una mezcla de elementos heterogéneos como la constitución temprana de una coalición altamente comprometida con el instrumento, el alto grado de la fluidez del dispositivo y la capacidad de incluir (y excluir) a actores relevantes del mesocosmos experimental. El éxito paradójico de este instrumento regulatorio para controlar la contaminación de aire en la ciudad –derivado de sus componentes explícitamente no basados en un mercado– nos muestra como los experimentos generan todo tipo de resultados inesperados cuando son aplicados a problemáticas complejas como la contaminación.

Finalmente, el tercer caso a analizar (capítulo IV) corresponde al sistema de información a usuarios (SIU) desarrollado como parte de la implementación de Transantiago. Partiendo desde el juicio de que los usuarios del transporte público de Santiago carecían de una cultura de la información, el SIU buscó importar y adaptar modelos de información a usuarios característicos de sistemas de transporte de vanguardia a nivel internacional. Basados principalmente en elementos gráficos, los componentes de este sistema –desde una tipología particular a un mapa de recorridos de buses– proponía una nueva legibilidad del espacio urbano y sus medios de transporte, buscando transformar a los usuarios de Transantiago en planificadores racionales de rutas y costos. Pese a que el SIU estuvo lejos de ser uno de los aspectos más problemáticos del nuevo sistema, el análisis de su utilización cotidiana muestra importante diferencias en relación a los usos esperados del sistema. No solamente encontramos usuarios que simplemente no podían hacer sentido de este sistema –volviendo a formas tradicionales de información– sino que incluso las personas que si utilizaban el SIU lo hacían de formas altamente heterogéneas y contingentes, materializando formas divergentes de devenir en usuarios del sistema.

En las conclusiones buscaremos, en primer lugar, sistematizar algunos de los temas y claves analíticas levantados desde los casos empíricos. Usando el modelo analítico desarrollado, se identificarán una serie de dinámicas usuales en estos experimentos políticos que limitan su capacidad de cumplir sus promesas de transformación. Sin embargo, terminaremos argumentando, pese a todas sus falencias estos experimentos son relevantes y necesarios. Siguiendo a Stengers, se argumentará que –más allá de sus resultados concretos– estos experimentos tienen el gran valor de transformar a las políticas púbicas en espacios de exploración colectiva “desde el medio”, los cuales dan voz a múltiples públicos y entidades, y cuyos resultados no son nunca finales. Las políticas públicas entendidas como procesos para la práctica de este pensar “desde el medio”, por tanto, no buscan únicamente lidiar con problemas complejos sino abrir espacios para redefiniciones de lo público.

Finalmente, y de manera de contribuir a la pluralización de las herramientas que usamos para explorar nuestras políticas públicas, se incluye un anexo metodológico en el cual se desarrollan dos maneras de estudiar políticas públicas que nos parecen especialmente promisorias: genealogías históricas y etnografías políticas. Buscando superar la antigua tensión en las ciencias sociales entre estudios de agentes o de estructuras, ambos enfoques desarrollan un acercamiento abiertamente práctico y materialista a las políticas públicas, resultando especialmente compatibles con el marco analítico CTS que guía este libro.

CAPÍTULO IEXPERIMENTOS EN POLÍTICAS PÚBLICAS

Más allá de la evidencia

La concesión en 2019 del Premio del Banco de Suecia en Ciencias Económicas en Memoria de Alfred Nobel –también llamado, engañosamente, Nobel de Economía6– a Abhijit Banerjee, Esther Duflo y Michael Kremer por su trabajo en el área de la economía del desarrollo pareció consagrar la primacía de las metodologías experimentales en la evaluación de los impactos de políticas públicas. Estos investigadores son los representantes más destacados de la corriente que ha buscado usar el método de las pruebas controladas aleatorias (randomizedcontrolled trials o RCT) para la evaluación de políticas de reducción de la pobreza, acercamiento que ha revolucionado la economía del desarrollo en las últimas décadas. En años recientes, este método ha sido aplicado a un número creciente de áreas de interés público, desde la educación a la vivienda. Como la misma Duflo mencionara en su discurso de aceptación del premio, “…representamos un movimiento que es mucho más amplio que cualquiera de nosotros”.

En términos simples, los RCT se basan en…

…crear dos grupos mediante una asignación aleatoria. Uno de los grupos se expone a la intervención de tratamiento, y el otro grupo (de control o comparación) se expone a una intervención alternativa o a ninguna intervención. A continuación, se realiza un seguimiento de ambos grupos durante un periodo de tiempo determinado y se observan los resultados de interés (Torgerson et al., 2015, p. 146).

Basados en esta formulación, sus defensores –conocidos como randomistas– identifican una serie de ventajas clave en estos experimentos. En primer lugar, los RCT parecen como permitiendo el fácil establecimiento de relaciones causales, en donde las intervenciones públicas sobre problemáticas aparecen como conectándose directamente con ciertos resultados, o la ausencia de estos. En paralelo, un segundo elemento central en la creciente popularidad de este método son sus virtudes éticas. Como señala Donovan (2018, p. 37), para los randomistas “la experimentación se justifica como metodología moral… porque empodera a los beneficiarios al eliminar el sesgo subjetivo”. Son los mismos beneficiarios de las políticas públicas los que parecen decidir que funciona y que no funciona, no un tecnócrata en algún lugar extranjero. Finalmente, la simpleza y transparencia de su diseño experimental aparece como asegurando su objetividad. Como ha concluido con entusiasmo el propio Banerjee (2007, p. 115), “la belleza de las evaluaciones aleatorias es que los resultados son lo que son”.