Gemeindebürger, Niedergelassene und Ausländer E-Book

Simon Bundi

• Herausgeber: Hier und Jetzt
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 753

Veröffentlichungsjahr: 2016

Beschreibung

Die politische Kultur der Schweiz besteht aus einer merkwürdigen Mischung von archaischem und modernem Republikanismus. Exemplarisch zeigt sich dies bei den Bürgergemeinden. Zwar sind alle männlichen Schweizer einander seit 1874 auch auf Gemeindeebene weitgehend gleichgestellt. In den meisten Kantonen blieben einige Rechte jedoch den Gemeindebürgern vorbehalten. So bildeten sich eigentliche Bürgergemeinden, die teilweise bis heute bestehen. In Graubünden führte dieser Zustand immer wieder zu Spannungen. Jahrzehntelang waren das Eigentum am Gemeindeland und die Verfügung darüber heftig umstrittene Rechte, mit denen sich die Bürgergemeinden gegenüber den politischen Gemeinden abgrenzten. Daneben regulierten die Bürgergemeinden als Einbürgerungsinstanzen den Ein- und Ausschluss von Antrag stellenden Nicht-Bürgern und Ausländern. Ausserhalb ihrer eigenen Institution haben Bündner Gemeindebürger ihre lokale Vorrangstellung gegenüber den Niedergelassenen in verschiedenen Vereinen oder Bräuchen stabilisiert.

Leseprobe

für Natalie

Vorworte

Vorwort von Theo Haas

Mit der vorliegenden Studie, die auf einer Dissertation basiert, wird endlich ein Thema geschichtswissenschaftlich aufgearbeitet, das in unserem Kanton jahrzehntelang kaum ausgeleuchtet wurde: das Verhältnis von Politischen Gemeinden (bzw. Einwohnergemeinden) und Bürgergemeinden.

Die intensiven Vorarbeiten für das Projekt begannen schon 2011. Im Jahr darauf konnten der Verband Bündnerischer Bürgergemeinden und das Institut für Kulturforschung Graubünden gemeinsam den Historiker Simon Bundi aus Trun dafür gewinnen, die Entwicklung dieses besonderen Aspekts moderner bündnerischer Staatlichkeit eingehend und tiefschürfend zu erforschen. Das Resultat in Form des vorliegenden wertvollen Buchs schliesst nun eine grosse Lücke in der wissenschaftlichen Aufarbeitung und Einordnung des Gemeindedualismus in Graubünden.

Die von Simon Bundi untersuchte Phase zwischen 1874 und 1974 war von stetigen Positionskämpfen zwischen den beiden Gemeindetypen geprägt. Die Nachgeschichte dieser 100-jährigen Abgrenzungsgeschichte brachte einen fundamentalen Wandel in den Beziehungen: In den meisten Orten, wo heute Bürgergemeinde und Politische Gemeinde nebeneinander bestehen, werden nützliche und durchaus erfolgreiche Kooperationen gepflegt. Durch ihr ideelles und finanzielles Engagement kann die Bürgergemeinde die Politische Gemeinde bei Aufgaben entlasten, welche nicht zu den ersten Pflichten gehören, für das dörfliche Leben aber doch wichtig sind. Das Sinnvolle bewahren, ohne sich den notwendigen neuen Herausforderungen zu verschliessen, heisst die Devise der aktiven Bürgergemeinden! Im Fokus der – aufseiten der Bürgergemeinden – fast durchwegs ehrenamtlichen Arbeit steht heute eindeutig das Wohl der gesamten lokalen Bevölkerung.

Zum Abschluss einer intensiven Projektzeit danken wir Simon Bundi für die ausgezeichnete Arbeit, die er während der letzten drei Jahre geleistet hat, und gratulieren ihm herzlich zur Promotion. Ferner danken wir dem ehemaligen Stiftungsratspräsidenten des Instituts für Kulturforschung Graubünden, Regierungsrat Dr. iur. Christian Rathgeb, dem heutigen Stiftungsratspräsidenten Hans Peter Michel, den Mitgliedern des Stiftungsrats sowie dem Institutsleiter Dr. phil. Marius Risi und seinem Team herzlich für die wertvolle Zusammenarbeit sowohl in inhaltlichen, organisatorischen wie finanziellen Belangen. Besonders danken möchten wir den Stiftungen, Privatpersonen, Unternehmungen, dem Amt für Gemeinden Graubünden, dem Bürgerverein Chur und den zahlreichen Bürgergemeinden in unserem Kanton, die dieses Forschungsprojekt mit ihren Beiträgen finanziell ermöglicht haben. Unser Dank gilt auch den Institutionen für die geschätzten Druckkostenbeiträge. In cordial engraziament schliesslich der Geschäftsführerin und Verlegerin Madlaina Bundi und ihrem Team des Verlags Hier und Jetzt für die sehr sorgfältige Gestaltung und Produktion dieses Buchs.

Die vorliegende Arbeit ist eine spannende Reise in die Vergangenheit verschiedener Bündner Bürgergemeinden. Sie trägt letztlich dazu bei, die Gegenwart und die Zukunft besser zu verstehen. Viel Vergnügen bei der Lektüre!

Theo Haas, Präsident Verband Bündnerischer Bürgergemeinden

Vorwort von Marius Risi

Eine analytische Beschäftigung mit der Bürgergemeinde als politische und soziale Organisationsform fand in Graubünden bislang ausschliesslich exemplarisch und lokal statt. Das vorliegende Werk des Historikers Simon Bundi leistet erstmals eine Gesamtschau. Sie setzt mit der Ausbildung der ersten, von den Einwohnergemeinden institutionell abgegrenzten Bürgergemeinden kurz nach Inkraftsetzung des Niederlassungsgesetzes von 1874 ein und schliesst mit der Annahme des über Jahrzehnte erdauerten Gemeindegesetzes 1974 ab. Diese Zeitperiode von genau 100 Jahren stand im Zeichen einer fortwährenden, oftmals sehr umstrittenen Verstetigung des Gemeindedualismus. An ihrem Ende hatten die Bürgergemeinden ihren festen Platz im modernen Staatsgebilde des Kantons Graubünden errungen. Es ist Simon Bundis grosses Verdienst, diesen Prozess in allen seinen politik-, rechts- und sozialhistorischen Facetten erfasst, erforscht und dargestellt zu haben. Seine Studie enthält eine Fülle von akribisch zusammengetragenen Informationen aus den unterschiedlichsten Quellen, die der Autor gekonnt zu einer Geschichte der bürgergemeindlichen Selbstbehauptung zusammenzufügen vermochte. Damit ergänzt er nicht zuletzt die in den letzten Jahren erstarkte Forschung über städtische Bürgergemeinden (allen voran jene in Bern) um die Dimension des Alpin-Ländlichen und Kleinstädtischen. Weil es in Graubünden auch Talschaften und Regionen gibt, in denen die Installierung eines Gemeindedualismus bis heute ausblieb, werden die massgeblichen Faktoren einer innerkommunalen Abgrenzungsgeschichte hier besonders gut greifbar. Frappant ist in Bundis Rückblick, mit welcher Zähigkeit im Bergkanton um die hoheitlichen Kompetenzen gestritten wurde. So kann man die Genese des Gemeindedualismus auch als ständigen Aushandlungsprozess zwischen Anhängern zweier verschiedener kommunaler Organisationsmodelle verstehen. Dabei kam den regierungs- und grossrätlichen Gerichtsurteilen, die in dieser Sache fallbezogen gesprochen wurden, eine erstaunliche Wirkungslosigkeit zu. Es waren vielmehr die lokalen Akteure in den Gemeinden, die immer wieder Tatsachen vor Ort schufen, auch wenn sie mit der gültigen Rechtssprechung nicht wirklich kompatibel waren. Die Etablierung der Bürgergemeinden als Resultat einer durchsetzungskräftigen kantonalen Politik zu sehen, ginge jedenfalls zu weit. Vielmehr zeigt sich auch hier eine Spielart der in Graubündens Geschichte stark verankerten Gemeindeautonomie.

Marius Risi, Leiter des Instituts für Kulturforschung Graubünden

Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung

1.1 Eine kommunale Abgrenzungsgeschichte im nationalen Kontext

1.2 Aufbau der Untersuchung

1.3 Zugänge zur Kultur der Politik

1.4 Blinde Flecken der Bündner Geschichte

1.5 Die Quellenlage

2 Vom Kommunalismus zur altrepublikanischen Gemeinde

2.1 Gemeindebildung im Übergang vom Spätmittelalter zur Frühen Neuzeit

2.2 Die Nachbarschaften und der Ausschluss der Hintersassen

2.3 Die alte Gemeindeautonomie gegen den modernen Kanton

3 Vom Niederlassungsgesetz 1853 zum Niederlassungsgesetz 1874

3.1 De jure ein Status quo

3.2 Churer Spiessbürger in Bedrängnis

3.3 Der Bruch mit der Hegemonie der Gemeindebürger

3.4 Aneignungen des Niederlassungsgesetzes. Eine kantonale Übersicht

3.4.1 Gemeindedualismus und abgestufte Gemeindeeinheit

3.4.2 Kontinuitäten, Eigeninteressen und Nächstenliebe

3.5 Eine instabile Rechtsnorm: die ersten Eingaben und Rekurse

4 Die kurze Reaktion der 1890er-Jahre

4.1 Mit den «alten Rechten» gegen den «Allerweltskulturstaat»

4.2 Die «reaktionäre Avantgarde» und die Gemeindeautonomie

4.3 Die gescheiterte «Bürgerinitiative» und das Potenzial eines Fahnenworts

5 Der Gemeindedualismus als Rechtsproblem nach 1900

5.1 Zwischenspiel: das Gemeinderecht als privates Problem

5.2 Das Zirkulieren des juristischen Wissens

5.3 Die erste Kulmination: der St. Moritzer Rechtsstreit der 1930er-Jahre

5.4 Zurück zur abgestuften Gemeindeeinheit: Thusis und die Erpressung in St. Moritz

6 Unter Heimatschutz: die Verteidigung von Bodenständigkeit und Tradition

6.1 Zwei komplementäre Bewegungen

6.2 Das «Bodenständige» als zirkulierendes Kollektivsymbol

6.3 Das kantonale Gemeindegesetz von 1945

6.3.1 Gemeindeautonomie: Hochkonjunktur eines Fahnenworts

6.3.2 Die «Aktion Gemeindegesetz» und die Verbandsgründung: Selbstorganisation einer liberalen Rechten statt Organisationskatholizismus

6.4 Die Geister, die man rief: ein langer Weg zum Gemeindegesetz von 1974

6.5 Tradition, Expertenwissen und Geselligkeit: die Bürgervereine Chur und Igis

7 Gemeinden, die «nur ungern neue Bürger aufnehmen»: die Politik mit dem Bürgerrecht 1875 bis 1960

7.1 Einbürgerungspolitik fernab von Bund und Kanton: Bürgerrechtspolitik in Graubünden 1875 bis 1917

7.1.1 Die hohen Einkaufsgebühren der Gemeindebürger

7.1.2 Eugenik, Religion und der Einbürgerungstourismus

7.2 Die «reaktionäre Avantgarde» und die Fremdenabwehr: Einbürgerungspolitik von 1917 bis 1945

7.2.1 Die «persönliche Qualifikation» als neues Ausschlusskriterium in Chur

7.2.2 Die Verfestigung zweier Extreme: das Bürgerrecht als Garant kultureller Einheit und als Geldquelle

7.3 «Sorgfältige Auslese»: Einbürgerungspolitik im Zeichen von Bund und Kanton nach 1945

8 Zeiten der Industrialisierung: Bodenverkäufe und Wasserkraftwerke 1897 bis 1960

8.1 Igis und Chur: Bodenlieferanten mit einem neuen Selbstverständnis

8.2 Domat/Ems: die Geburt der Bürgergemeinde aus der Spätindustrialisierung

8.3 Thusis, Sils im Engadin/Segl und Bondo: Zukunftssorgen in einem eigenartigen Kräfteausgleich

9 Eine andere Abgrenzungsgeschichte: Vereine, Wirtschaft und Bräuche 1875-1965

9.1 Gemeindebürger als Nukleus der bürgerlichen Gesellschaft

9.2 Hegemonie in der Praxis der Bräuche

10 Resümee

11 Anhang

Ein Kontinuum

Quellen und Darstellungen

Archive

Fragebogen

Rekurspraxis

Verhandlungsprotokolle des Kleinen und Grossen Rates

Eidgenössische Volkszählungen

Jahresberichte

Periodika (Mehrfachbelege)

Gedruckte Quellen

Internet

Darstellungen

Gemeinderegister

Bildnachweis

1 Einleitung

«Hier besteht nämlich eine sogenannte Burgergemeinde innerhalb der eigentlichen Commune.»1

Friedrich Engels über die Stadt Bern, 1848

Der 9. Juni 1979 muss ein schöner Tag auf dem Crap Sogn Gion gewesen sein. Der Schweizerische Verband der Bürgergemeinden hatte zur Generalversammlung hoch über Laax geladen, wo die 320 Delegierten von der «prächtigen Bergwelt» begeistert waren.2 Vor dieser Kulisse sprach Regierungsrat Donat Cadruvi zur Lage der Bündner Bürgergemeinden. Cadruvi, Anwalt, CVP-Politiker, Schriftsteller und Tourismusförderer ebendieses Crap Sogn Gion, begann seine Ausführungen mit einer Feststellung. Es gäbe Leute, so Cadruvi, die kaum noch wüssten, «dass es in unserem Land oder in Graubünden noch Bürgergemeinden gibt». Andere wiederum hätten reichlich diffuse oder gar keine Vorstellungen über den Sinn, die Bedeutung und die Funktion dieser Gebilde. Dies sei eigentlich erstaunlich, wenn man wisse, «welchen Fleiss Doktoranden und andere schreibfreudige Juristen» an den Tag gelegt hätten, um entweder nachzuweisen, dass es Bürgergemeinden mit gesetzlich geordneten Aufgaben gibt, oder um nachzuweisen, dass es sie nicht gibt.3 Seinen Zuhörern konnte Cadruvi eine Definition der Bürgergemeinden natürlich schuldig bleiben. Noch heute aber sind diese öffentlich-rechtlichen Personalkörperschaften, deren Angehörige das gleiche Bürgerrecht besitzen,4 vielerorts mehr oder minder unbekannt.

Bürgergemeinden können «neben» oder «innerhalb» der in Graubünden als Politische Gemeinden bezeichneten Einwohnergemeinden (das heisst den Gesamtgemeinden) bestehen und sind auch von den Kirchgemeinden oder Schulgemeinden zu unterscheiden.5 Da sich die rechtliche Organisation der Gemeinden in der Schweiz seit der Zeit der Helvetischen Republik nicht überall gleich entwickelte, hat sich die Bedeutung der im 19. Jahrhundert entstandenen Bürgergemeinden bis heute sehr unterschiedlich herausgebildet.

Die Entstehung von Einwohnergemeinden ist eine Folge der Aufklärung mit ihrer Forderung nach egalitär-demokratischen Partizipationsrechten. Als diese auf naturrechtlicher Gleichheit und Volkssouveränität basierende neue Art von Demokratie 1798 auf dem Gebiet der heutigen Schweiz das erste Mal erprobt wurde, musste ein Kompromiss geschaffen werden. Es ging darum, die bestehenden Privilegien der bisher ausschliesslich partizipationsberechtigten Stadtbürger, Dorfnachbarn oder Landsmänner mit den neuen Partizipationsmöglichkeiten von Hinter- und Beisassen oder Untertanen in Einklang zu bringen. Deshalb schuf man einerseits eine alle Schweizer umfassende Einwohnergemeinde, die als allgemeiner Wahl- und Abstimmungskörper funktionierte. Andererseits behielten die bisher rechtlich privilegierten Stadtbürger, Dorfnachbarn oder Landsmänner in einem eigenen Wahl- und Abstimmungskörper die Verwaltung des nur ihnen gehörenden Gemeindevermögens und der Armenpflege.6 Während der Mediation und der Restauration blieb dieser Gemeindedualismus in einigen Kantonen bestehen, während in anderen wieder allein die Alteingesessenen oder jene Einwohner, die sich in das lokale Stadt- oder Dorfrecht eingekauft hatten, die politischen Geschicke bestimmten.7 Einem zwingenden Mitbestimmungs- und Mitnutzungsrecht aller niedergelassenen Schweizer musste sich diese privilegierte Gruppe von Gemeinde- und Stadtbewohnern (seit der Moderne spricht man von Bürgern oder Gemeindebürgern – ich komme auf die Terminologie zurück) erst mit der revidierten Bundesverfassung von 1874 unterwerfen. Allerdings hielt auch diese Verfassung fest, dass der «Mitanteil an Bürger- und Korporationsgütern sowie das Stimmrecht in rein bürgerlichen Angelegenheiten» davon ausgenommen seien, ausser die kantonale Gesetzgebung würde etwas anderes beschliessen.8 Damit waren nicht nur die bis heute bestehenden Einwohnergemeinden aus der Zeit der Helvetischen Republik (wieder-)geboren, sondern ebenso ein möglicher Gemeindedualismus von Einwohner- und Bürgergemeinde.

Bürgergemeinden in der heutigen Schweizer Gemeindelandschaft

Noch heute sind in der Schweiz die Kantone zahlreich, in denen die Gemeindebürger in einer selbstständigen Personalkörperschaft organisiert sind. Dazu gehören die Kantone Aargau, beide Basel, Bern, Fribourg, Graubünden, Jura, Luzern, Obwalden, St. Gallen, Solothurn, Tessin, Thurgau, Uri, Wallis und Zug.9 In den einzelnen Kantonen sind dabei nicht nur unterschiedliche Bezeichnungen für die hier summarisch «Bürgergemeinden» genannten Personalkörperschaften gebräuchlich;10 ebenso unterscheiden sie sich hinsichtlich Aufgaben und Kompetenzen beträchtlich.11 Zu ihren wesentlichen Aufgaben gehören die Verwaltung und das Verfügungsrecht über Teile des Gemeindevermögens oder Liegenschaften, Einbürgerungen, soziale und kulturelle Leistungen sowie die Vergabe ermässigter Nutzungstaxen an die Gemeindebürger.12 Am Ende dieses Kontinuums findet man das Waadtland und die Kantone Genf und Neuenburg, wo bei Wahlen, Abstimmungen und den Nutzungsrechten de facto schon seit dem 19. Jahrhundert keine Unterschiede zwischen Gemeindebürgern und Niedergelassenen bestehen.13 Im Kanton Zürich wurden die noch bestehenden Bürgerverbände im Laufe des 20. Jahrhunderts aufgehoben.14

In Graubünden gehören heute Chur, Bonaduz, Domat/Ems, Landquart oder St. Moritz zu den wichtigsten Bürgergemeinden: An diesen Orten nehmen die Gemeindebürger mit eigenen Organen in erster Linie Einbürgerungen vor, verwalten ihr eigenes Vermögen (die Bürgerlöser15 und nach 1874 erworbene Liegenschaften), entscheiden über dessen Veräusserung und haben bei allen Geschäften, die das Nutzungsvermögen der Gemeinden (meist Wälder, Alpen und Weiden) betreffen, ein Mitspracherecht. Die Eigentumsverhältnisse an diesem sogenannten Nutzungsvermögen sind nicht überall gleich. In Domat/Ems oder Chur ist es im Besitz der Bürgergemeinde, in Bonaduz überwiegend im Besitz der Politischen Gemeinde, das heisst der Einwohnergemeinde.16 Einige der grösseren Bürgergemeinden im Kanton unterstützen darüber hinaus gemeinnützige Projekte, Sportvereine oder Musikschulen.17Die Bürgergemeinde Chur besitzt beispielsweise noch das Bürgerheim Chur und das Gasthaus Gansplatz, die Bürgergemeinde Bonaduz das Seniorenzentrum Bongert.18 Weitere Gemeinden, die sich in neuerer Zeit als Bauherren betätigt haben, sind Domat/Ems, Landquart oder Lostallo.19

Andernorts sind die Bürgergemeinden in Graubünden bedeutend weniger aktiv. Teilweise machen sie kaum von ihren Rechten Gebrauch.20 Zudem sinkt ihre Zahl seit Mitte der 1990er-Jahre stetig.21 Im Zuge der um das Jahr 2000 begonnenen Gemeindefusionen nimmt sie noch rapider ab als jene der Politischen Gemeinden.22 Aufgelöst wurden zum Beispiel die Bürgergemeinden in Trun in der Surselva (1999),23 in Donat im Schamsertal (2003),24 in Mutten im Albulatal (2010),25 in der Val Müstair (2010)26 oder im Bergell (2010).27 Darüber hinaus gibt es in Graubünden Orte wie Vals (Surselva),28 Rongellen (Schamsertal)29 oder die ehemalige Heinzenberger Gemeinde Portein,30 an denen nie eine Bürgergemeinde institutionalisiert wurde. Schliesslich entstand dieser «sonderbare Dualismus zwischen Bürger- und Politischer Gemeinde»31 nicht überall als Ausbildung zweier getrennter Institutionen. Vielerorts ist historisch vielmehr eine abgestufte Gemeindeeinheit zu erkennen, bei der die Gemeindebürger ihre Geschäfte einfach nach den Versammlungen der politischen Gemeinde behandelten und nicht über eigene Statuten oder Vermögensinventare verfügten.

1.1 Eine kommunale Abgrenzungsgeschichte im nationalen Kontext

Dieses Buch gilt also einem Thema, das erklärungsbedürftig ist und auf den ersten Blick vielleicht sogar wenig brisant erscheinen mag. Dabei geben bereits diese wenigen Beobachtungen Anlass zur Annahme, dass die unterschiedlichen politischen Rechte innerhalb der meisten Schweizer Gemeinden historisch sehr wohl ein bedeutender Faktor für das Funktionieren des politischen Systems der Schweiz gewesen sind – und teilweise gilt das bis heute. Es liegt nicht nur an der Schweizer Gemeindeautonomie, dass man die politische Geschichte der Schweiz nicht einfach aus der Perspektive der Verfassung, gleichsam von «Bern» aus, ja nicht einmal als Summe aller Kantonsgeschichten schreiben kann. Ebenso wichtig sind die verschiedenen Partizipationsrechte in den Gemeinden und der Anspruch vieler Gemeindebürger, sich rechtlich stetig von den übrigen Schweizern abzugrenzen.

An dieser Abgrenzungsgeschichte der Gemeindebürger wird gleichzeitig erkennbar, dass die politische Kultur der Schweiz aus einer «merkwürdigen Mischung von archaischem und modernem Republikanismus»32 besteht. Dies gilt mitnichten nur für die kommunale Ebene. Die Schweiz wurde zwar 1848 als liberaler Bundesstaat gegründet und entwickelte sich in den nächsten Jahrzehnten im Sinne der Aufklärung in Richtung einer modernen Republik mit naturrechtlich-gleichberechtigten Bürgern. Hingegen beruhte die im Gebiet der heutigen Schweiz bis um 1800 praktizierte «archaische» Form von Republik auf der Vorstellung souveräner Städteorte und Kleinstaaten.33 Im Gegensatz zu einer modernen Auffassung von Demokratie betrachtete man politische Rechte ausschliesslich als ein historisches Privileg, das ein Kollektiv durch eigene Leistung erworben hatte und weitervererbte. Im Freistaat der Drei Bünde, in den Walliser Zenden und den eidgenössischen Landsgemeindeorten Uri, Schwyz, Obwalden, Nidwalden, Glarus, Zug und Appenzell umfasste dieses Kollektiv einen grösseren Teil der waffenfähigen Männer. Dieser war mit einem Landrecht oder Dorfrecht ausgestattet und de jure an wichtigen politischen Entscheidungen einschliesslich der Vergabe dieser Partizipationsrechte an die später zugezogenen Hintersassen beteiligt. In den eidgenössischen Städteorten war dieses Privileg hingegen auf eine kleine Minderheit beschränkt, die in den Räten sass.34

Züge dieser vormodernen Form von Republikanismus blieben in der modernen Schweiz gerade auf Bundesebene ein wirkmächtiges Konzept. Charakteristische Merkmale dieser vor-aufklärerischen Vorstellung von Republikanismus sind in erster Linie der Föderalismus und das Milizsystem, der Ständerat und das Ständemehr. Zudem war die politische Partizipation in der Schweiz de facto lange an wehrdienstfähige und autarke Männer gebunden, was die späte Einführung von Frauenstimmrecht und Zivildienst erklärt. Bis heute politisch eingesetzt werden das Schlagwort der direkten Demokratie, die Skepsis gegenüber dem Völkerrecht und der nationale Partikularismus, der sich unter anderem in der Ablehnung der EU manifestiert. Zu diesem Spektrum gehören auch Formen einer historisch begründeten, patriotischen Zivilreligion wie die Bauernstaatsideologie und die immer noch präsenten Rekurse auf 1291, Morgarten und Marignano statt auf 1848. Dazugehören kann auch eine xenophobe Gesinnung unter Betonung der nationalen Eigenart.35 Letzteres zeigt sich nicht zuletzt im Bürgerrecht, das immer noch kommunal verankert ist und lange über Plebiszite vergeben wurde: In Graubünden entschied noch Anfang der 1990er-Jahre das Kollektiv der Bürgerversammlung über Einbürgerungen von Ausländern und Schweizern, heute übernimmt dies der Bürgerrat.36

Die bis heute bestehenden Partizipationsprivilegien der Gemeindebürger sind als Teil dieses altrepublikanischen Erbes der Schweiz einzuordnen. Insofern kann auch der vor allem in Graubünden über Jahrzehnte ausgetragene Streit um die Eigentumsrechte und Kompetenzen der Gemeindebürger mit den Konflikten, die es auf nationaler Ebene teilweise bis heute zwischen den erwähnten altrepublikanischen Merkmalen und liberalen oder linkspolitischen Veränderungsbestrebungen gibt, in eine Analogie gesetzt werden. So wie der Rekurs auf die nationale Eigenstaatlichkeit der Schweiz oder das Milizmilitär bleiben auch die Bürgergemeinden mit ihren altrepublikanischen Prinzipien bis in die Gegenwart «ein Integrationsfaktor für eine uneinheitliche Nation».37

Donat Cadruvi spielte 1979 auf dem Crap Sogn Gion mit seiner Bemerkung über «Doktoranden und andere schreibfreudige Juristen» bereits auf die staatsrechtlich unsichere Lage an, in der sich die demokratischen Privilegien der Bündner Gemeindebürger in den 100 Jahren zwischen dem Erlass des kantonalen Niederlassungsgesetzes 1874 und dem Gemeindegesetz des Kantons Graubünden von 1974 befunden hatten. Es ist zunächst dieser Streit um Eigentumsrechte und Kompetenzen, um den es in dieser Untersuchung geht. Er begann bereits Mitte des 19. Jahrhunderts und konturierte den Bündner Gemeindedualismus seit 1874 auf kantonaler Ebene bis über die Mitte des 20. Jahrhunderts hinaus immer wieder neu.

Diese Konfliktgeschichte erfasst aber nicht das ganze Spektrum an Institutionen und Praktiken, mit denen die Gemeindebürger ihre Sonderstellung gegenüber den Nichtgemeindebürgern stabilisiert haben. Dazu gehören auch die Bürgervereine Chur und Igis oder Aspekte der Tagespolitik der Bürgergemeinden, das heisst die von den Politischen Gemeinden abgesonderten, oben kurz umrissenen Kompetenzen. Der Blick auf diese Bürgervereine, vor allem aber auf die Boden- und Energiewirtschaftspolitik soll die Geschichte des Streits um Eigentumsrechte und Kompetenzen in den Bündner Gemeinden ergänzen. Die Bürgerrechtspolitik kanalisierte einerseits den Zugang zum (Schweizer) Bürgerrecht und hielt so oft eine Abgrenzung zwischen Gemeindebürgern und Nichtgemeindebürgern beziehungsweise zwischen Schweizern und Ausländern aufrecht. Andererseits konnte eine bestimmte Einbürgerungspolitik zur Selbstbehauptung der eigenen, von den Nichtgemeindebürgern distinkten Institution eingesetzt werden. Ähnlich konnten sich gewisse Bürgergemeinden mit der Boden- und Wasserrechtspolitik als behördliche Entscheidungsinstanz durchsetzen und gleichzeitig ein eigenes Selbstverständnis als Boden- und Wassereigentums- sowie als Wasserveräusserungsinstanz formulieren.

Am Ende wagt die Untersuchung einen Blick über die im engeren Sinn politischen Institutionen hinaus. Die besondere Stellung der Gemeindebürger konnte auch in der (relativen) Dominanz der Gemeindebürger in mehreren Vereinen, unter der Churer Unternehmerschaft oder bei verschiedenen Bräuchen eine Integrationsfunktion erfüllen, weil die Gemeindebürger selbst unter Gleichen «feine Unterschiede» aufrechterhielten.

Mit dem Streit um Eigentumsrechte und Kompetenzen, mit den Bürgervereinen, der Boden- und Energiepolitik, der Einbürgerungspraxis und den Distinktionsmechanismen ausserhalb gemeindebürgerlicher Institutionen soll am Gegenstand der Bündner Gemeindebürger dargestellt werden, dass altrepublikanische Demokratievorstellungen nicht nur als Gemeindeautono – mie, sondern auch in der Frage der politischen und wirtschaftlichen Partizipationsrechte innerhalb der Gemeinden eine wirkmächtige politische Tradition bildeten. Den Gemeindebürgern Graubündens gelang es, ein eigenes Selbstverständnis aus dem vormodernen Freistaat der Drei Bünde über die historischen Bruchlinien der Moderne hinaus zu erhalten. Zu zeigen, wie, wo und warum dies möglich war, ist das Ziel dieser Untersuchung. Gleichzeitig kann es in einer ersten Monografie zum Thema nicht darum gehen, möglichst alle Aspekte des historischen Phänomens Bürgergemeinde abzudecken. Gänzlich unberücksichtigt bleibt in dieser Untersuchung der neben der Bürgerrechtsverleihung und der Boden- und Wasserrechtspolitik wichtigste Zweig ihrer Kompetenzen: die Armenpolitik. Zum einen kann man diese Auswahl als willkürlich bezeichnen, weil sie auch aus arbeitsökonomischen Gründen erfolgt. Zum anderen ist zumindest der Umgang mit Fahrenden als Teil der Armenpolitik Graubündens bereits gut erforscht.38

Der Streit um Eigentumsrechte und Kompetenzen in den Bündner Gemeinden

In der zweiten Hälfte des 19. Jahrhunderts traf das aufklärerische Postulat der Rechtsgleichheit aller mündigen Männer auf die vormodernen Demokratieprinzipien der Bündner Gemeinden. Die Gemeindebürger genossen de jure – und vielerorts bis in die 1870er-Jahre auch de facto – das alleinige Stimm- und Wahlrecht und die Nutzungsrechte an den kommunalen Alpen, Weiden und Wäldern. Zugezogene, denen das Stadt-, Nachbarschaftsoder Landrecht fehlte, hatten in der Regel keinerlei politische Mitspracherechte. Bestand für sie die Möglichkeit, das Gemeindevermögen zu nutzen, war dies meist an besondere Gegenleistungen gebunden. Nachdem dieses Spannungsverhältnis in den 1860er-Jahren in der Stadt Chur das erste Mal virulent geworden war, griff der Kanton Mitte der 1870er-Jahre in den Gemeinden durch. Mit einem neuen Niederlassungsgesetz nahm er das erste Mal die exklusive Partizipationsberechtigung der Gemeindebürger zum Angriffspunkt.39 Dadurch wurden de facto Politische Gemeinden (Einwohnergemeinden) geschaffen, während den Gemeindebürgern die Möglichkeit gegeben wurde, sich für die wenigen, ihnen noch verbliebenen Rechtsprivilegien zu organisieren40 – was sie in einem Grossteil der Bündner Gemeinden in den folgenden Jahren und Jahrzehnten auch taten. Folgt man dem amerikanischen Politikwissenschaftler Benjamin R. Barber, ging es den Behörden mit dem Niederlassungsgesetz nicht nur darum, einer ständig steigenden Anzahl mündiger Männer, die an ihrem Niederlassungsort nicht an der Politik und höchstens beschränkt am Gemeindeland teilhaben durften, zu mehr Rechten zu verhelfen. Der Bruch mit den alten Gemeindestrukturen war gleichzeitig ein Angriff auf ein Stück Gemeindeautonomie: Sie nahm den Gemeinden als Ganzes zwar keinen ihrer Aufgabenbereiche, die Gemeindebürger aber verloren fast vollständig ihre Sonderstellung als autonome Gesetzgebungs- und Verwaltungsinstanz.41 In diesem Spannungsverhältnis zwischen föderalistisch-altrepublikanisch geprägten Gemeinden und einem etatistisch-liberal modernisierenden Kanton situiert sich letztlich nicht nur die Geschichte des Streits um Eigentumsrechte und Kompetenzen in den Bündner Gemeinden, sondern die Abgrenzungsgeschichte innerhalb der Bündner Gemeinden überhaupt – auch wenn dieses Spannungsverhältnis in manchen Phasen nur latent vorhanden war und der Kanton in gewissen Fällen kurzzeitig auch die Position der Gemeindebürger gestützt hat.

Die mit dem spätmittelalterlichen und frühneuzeitlichen Kommunalismus entstandenen, altrepublikanisch verfassten Gerichtsgemeinden und die darin enthaltenen Nachbarschaften haben sich im frühneuzeitlichen Freistaat Dreier Bünde «paradigmatisch» ausgeprägt.42 Dieser Entwicklung kommt für die Hierarchisierung innerhalb der ansässigen Bevölkerung eine wichtige Rolle zu. Der Kommunalismus, verstanden als Bewegung, die den Landgemeinden gleich den Städten eine eigene Satzungs-, Verwaltungs- und Rechtssprechungskompetenz verlieh, trennte in erster Linie die partizipationsberechtigten Einwohner von den Hintersassen dadurch, dass sich die Gerichtsgemeinden und Nachbarschaften nicht nur immer mehr Rechte und Pflichten aneigneten, sondern auch den Zugang dazu regulierten. Der Kommunalismus ermöglichte somit einen vormodernen Republikanismus, bei dem nicht ein Gesamtstaat im Vordergrund steht, sondern föderalistisch organisierte Gerichtsgemeinden und Nachbarschaften, die als politisch-soziale Einheiten einer am Gemeinwohl orientierten Korporation von Männern zu verstehen sind, die «durch das Recht und gemeinsame Interessen verbunden sind».43 Den Zugang zu dieser frühen Form demokratischer Macht, die in den verschiedenen Gemeindeformen gründete, kanalisierten die weitgehend souveränen Gemeinden selbst.

Der 1803 entstandene Kanton hatte von Anfang an mit den Kontinuitäten der kommunalistischen beziehungsweise föderalistischen Strukturen des ehemaligen Freistaats zu kämpfen. Zur Diskussion stand das Rechtsverhältnis des Kantons zu den noch in vielen Bereichen autonomen alten Gerichtsgemeinden und den Nachbarschaften. Die auf die Gemeindebürger beschränkte Partizipationsberechtigung auf lokaler oder kantonaler Ebene wurde hingegen in der ersten Jahrhunderthälfte noch nicht infrage gestellt. Es ging zunächst ganz generell bei den Staatsaufgaben darum, «wie ein moderner Staat aussehen sollte und wie Bünden unter substantieller Wahrung der bestehenden altdemokratischen Freiheiten und Zuständigkeiten aussehen durfte».44 Doch das Problem der politischen und wirtschaftlichen Partizipation aller (männlichen) Gemeindeeinwohner musste früher oder später zu einem Zankapfel zwischen konservativen Altrepublikanern und liberalstaatlichen Erneuerern werden. In der Schweiz waren es eben nicht zuletzt die Gemeinden, die sich in der Frühen Neuzeit nicht nur eine Fülle von Kompetenzen angeeignet hatten, sondern als «souveräne Herrschaftsformen»45 eine sehr restriktive Form von alter Demokratie gegenüber dem modernen Staat verteidigten.

In Graubünden kam der radikale Bruch, wie erwähnt, mit dem Niederlassungsgesetz von 1874. Mit ihm verschwanden zwar die Partizipationsprivilegien der Gemeindebürger weitgehend, nicht aber das altrepublikanische Prinzip weitgehend autonomer Gemeinden an sich. Die Gemeindeautonomie wurde gleichsam auf die neuen Politischen Gemeinden übertragen und behielt bis heute im Kanton Graubünden eine wirkmächtige Persistenz. Das altrepublikanische Prinzip einer korporativ organisierten Personalkörperschaft blieb auf die sich nach und nach neu institutionalisierenden Bürgergemeinden beschränkt oder konnte im Sinne einer abgestuften Gemeindeeinheit durchgesetzt werden. In letzterem Fall nahmen die Bürger ihre Rechte innerhalb der Organe der politischen Gemeinde wahr (wobei in den Quellen bisweilen dafür ebenfalls der Terminus Bürgergemeinde auftaucht). Da sich die knappen Bestimmungen des Niederlassungsgesetzes von 1874 rasch als ungenügend erwiesen, kam es in der Folge zwischen einzelnen institutionalisierten Bürgergemeinden und Politischen Gemeinden zu einer langen Reihe von juristischen Konflikten betreffend Eigentums- und Kompetenzfragen. Die hohe Zahl dieser oft über mehrere Instanzen gezogenen Rechtsstreitigkeiten dürfte in der Schweiz einzigartig sein.46 Diese lange Abfolge von Versuchen, die Bündner Bürgergemeinden staatsrechtlich zu konsolidieren, bildet den ungefähren chronologischen Rahmen der ganzen Untersuchung und prägt das Selbstbewusstsein der Bündner Bürgergemeinden teilweise bis heute.47

Die Werte und Selbstbilder der Gemeindebürger haben sich am häufigsten in solchen Auseinandersetzungen mit den Verfechtern der Politischen Gemeinden und mit dem Kanton materialisiert, wodurch allein bereits eine detaillierte Analyse dieses Problemkomplexes begründet scheint. Um ihre verbliebenen Rechte haben die Gemeindebürger im Laufe der Jahrzehnte mit unterschiedlichen Argumenten gekämpft, unter anderem auch mit der im Kanton Graubünden allseits präsenten Gemeindeautonomie, die nicht zuletzt für die neuen Politischen Gemeinden ein identifikationsstiftendes Merkmal wurde. Die am Konflikt beteiligten Kräfte waren diskontinuierlich und heterogen verfasst: Weder kann ausschliesslich von einer einfachen Polarisierung zwischen einem progressiven Kanton und retardierenden Bürgergemeinden ausgegangen werden, noch waren einzelne Bürgergemeinden und die kantonalen Behörden die einzigen Instanzen, die am Entscheidungsfindungsprozess beteiligt waren. Ihre Macht wurde immer wieder von anderen Instanzen wie ausserbehördlichen Komitees, Kommissionen, Juristen, der Stimmbevölkerung und dem Verband Bündnerischer Bürgergemeinden begrenzt.48 Zwei Eigenheiten dieser Geschichte scheinen mir wichtig:

Erstens weist diese Konfliktgeschichte Konjunkturen auf. In Graubünden wurde ab Mitte der 1920er- bis Mitte der 1940er-Jahre am intensivsten um die rechtliche Ausgestaltung der Bürgergemeinden gerungen. Es fällt auf, dass die signifikanteste Konjunktur dieses verfassungsgeschichtlichen Aspekts der Bündner Bürgergemeinden sehr genau der Konjunktur der Verwendung des Begriffs «Bürgergemeinde» im deutschsprachigen Raum entspricht, wie sie der Google Books Ngram Viewer zeichnet.49

Während diese Kurve im Grunde nur das Erscheinen des Begriffs «Bürgergemeinde» beschreibt, ist zu fragen, in welchen historischen Problemlagen dieser Begriff vorkommt, warum diese Häufungen in bestimmten Zeitabschnitten entstehen konnten und mit welchen anderen Diskursen das zusammenhängt.50 Der Fokus auf den politischen Konflikt um die Stellung der Gemeindebürger drängt sich umso mehr auf, da offensichtlich über die Bürgergemeinde zur gleichen Zeit auch ausserhalb Graubündens mehr als davor oder danach geschrieben wurde.51 Meines Erachtens indexiert diese Kurve aber noch einen grösseren Zusammenhang, sie verweist gleichsam auf die eigentliche «Fallhöhe» des Themas in der Zwischenkriegszeit. Die Kurve korreliert mit dem Rückzug des politischen Liberalismus in der Schweiz, der bereits ab den 1870er-Jahren an Schubkraft verlor, dann verstärkt ab Ende des 19. Jahrhunderts von der «neuen Rechten», einer heterogenen Bewegung reaktionärer und konservativer Intellektueller, konkurrenziert wurde und nach dem Ersten Weltkrieg, am Ende des «langen 19. Jahrhunderts», sich mit einem seit der Bundesstaatsgründung von 1848 nie dagewesenen Kultur- und Wirtschaftsprotektionismus verschmolz.52 Die Geschichte der Bündner Bürgergemeinden erlaubt es, diesen Wandel nicht nur auf gesamtschweizerischer Ebene zu beobachten, sondern ausgehend von den kleinsten Einheiten des Schweizer Staatsaufbaus, den Gemeinden.

In Graubünden versuchte ein Kreis von Gemeindebürgern in den 1890er-Jahren, unter den reaktionären Vorzeichen der «neuen Rechten» die verbliebenen Rechtsprivilegien der Bürgergemeinden auszubauen. Ab den 1920er-Jahren gewann dann die Analogie der Bürgergemeinde-Schützer zu ähnlichen konservativ-protektionistischen Diskursen wie dem Heimatschutz, der Trachtenbewegung, der rätoromanischen Heimatbewegung oder der vom Schweizer Bauernverband befeuerten Bauernstandsideologie an Schärfe, sodass sich diese Strömungen in den «Krisenjahren der klassischen Moderne» (Detlev Peukert) gegenseitig verstärkt haben. An Bedeutung gewannen nicht zuletzt auch die Einwohner- oder Politischen Gemeinden, erreichte doch ihre Zelebrierung als autonome Bausteine des Föderalismus mit dem von allen Gemeindefahnen überhängten «Höhenweg» an der Landi 1939 einen nie dagewesenen Höhepunkt. Der kleinste gemeinsame Nenner dieses konservativen Kulturprotektionismus war das Kollektivsymbol einer anthropologisch aufgeladenen «Bodenständigkeits»-Metapher. Diese entfaltete auch in der seit dem Ersten Weltkrieg immer restriktiveren Schweizer Bürgerrechtspolitik ihre Wirkung, wovon in einem eigenen Kapitel noch die Rede sein wird.

Zweitens manifestierten sich der Widerstand gegen die Eingriffe des Kantons und die Konflikte zwischen politischer Gemeinde und Bürgergemeinde nicht in allen Regionen des Kantons. Dasselbe gilt bereits für die Formen der Abgrenzung zwischen Gemeindebürgern und Nichtgemeindebürgern innerhalb der Gemeinden nach 1875. Ein möglicher Ansatz, um dies zu erklären, bietet meines Erachtens jene «kulturelle Formation»,53 die in der Schweiz «eine historisch weit reichende Gestaltungskraft»54 gewann: das Bürgertum als Träger von Bürgerlichkeit, wobei Bürgerlichkeit nie einfach mit der Rechtskategorie der Gemeindebürger gleichzusetzen ist. Im Gegenteil: Ein Grossteil der Bevölkerungsschicht Graubündens, die man zum Bürgertum rechnen kann, dürfte bereits im 19. Jahrhundert nicht an ihrem Heimatort gewohnt haben. Bürgerlichkeit zielt vielmehr auf ein umfassendes kulturelles Muster, das in zahlreichen Gesellschaften Europas und in Nordamerika seit dem 18. Jahrhundert Träger demokratischer Staaten ist.55 Das «universelle Organisationsprinzip» der bürgerlichen Gesellschaft war der freie Zusammenschluss von Gleichen, der einen kritischen Dialog ermöglichen sollte.56 Neben den eigentlichen politischen Parteien entstand im Bürgertum eine Vielzahl von Vereinen mit politischen Absichten. Gleichzeitig ermöglichte die bürgerliche Gesellschaft dem Einzelnen aber auch ein gewisses Mass an individuellen Gestaltungsmöglichkeiten.57 Unter dem «bürgerlichen Wertehimmel» (Hettling) orientierte sich der einzelne Bürger an inhaltlich offenen Prinzipien wie beispielweise Bildung, Arbeit, Selbstständigkeit, Selbstverantwortung, Besitz, Männlichkeit, rechtsstaatliche Ordnung, Familie, Ehe, Kunst oder auch Müssiggang.58 Obwohl eine spezifisch bürgerliche Lebensführung dem Einzelnen nicht mehr vorgab, was er zu denken und wie er zu reden hatte, setzte ihm die Gesellschaft also durchaus Barrieren, die nicht überschritten werden durften.59 Das Bürgertum orientierte sich an solchen abstrakten, inhaltlich offenen Prinzipien, die als Tugenden verstanden wurden und ein relativ breites Spektrum an Interpretationen ermöglichten.60 Insbesondere in der Zeit zwischen den 1860er- und den 1880er-Jahren wurden solche bürgerlichen Werte in der Auseinandersetzung um die demokratische Ausgestaltung der Gemeinden verhandelt. Die wichtigste Norm des «bürgerlichen Wertehimmels»61 bildete hier der gemeinwohlorientierte «Bürger-Sinn» unter Vermeidung eines allzu starken, an den eigenen Sonderinteressen orientierten «Eigensinnes».62

Als Kontrastfolie zur bürgerlichen Kultur fungieren die politischen Besonderheiten der katholisch-rätoromanischen Surselva und des katholisch-rätoromanischen Mittelbündens. In diesen Regionen haben die Bürgergemeinden grösstenteils keine oder eine viel geringere Rolle gespielt. Um diesen Befund zu erklären, sollen die Unterschiede katholischer Organisationsformen zu den Vereinigungen bürgerlicher Selbstorganisation herausgearbeitet werden,63 zu denen die Bürgergemeinden, ihr kantonaler und schweizerischer Verband und die Bürgervereine Chur und Igis zweifelsohne gehören. Letztere haben sich für identitätsstiftende Merkmale aus der kantonalen Geschichte engagiert und für ihre politischen Ziele bisweilen ein Bild traditionsverbundener Gemeindebürger eingesetzt, wie es in der Zwischen- und Nachkriegszeit auch in den Rechtsstreitigkeiten auftauchte.

Einbürgerungs-, Boden- und Wasserrechtspolitik

Neben dieser Geschichte des Streits um Eigentumsrechte und Kompetenzen in den Bündner Gemeinden bieten die Einbürgerungs-sowie die Boden- und Wasserrechtspolitik einen Zugang zu den Werten, Funktionen und Selbstbildern der Gemeindebürger in wichtigen Domänen ihrer behördlichen Praxis. Sie liefern weitere Hinweise darauf, wie sie sich nicht nur von den Niedergelassenen, sondern auch von den Ausländern abgegrenzt haben.

Der Befund, dass die rechtliche Abgrenzung innerhalb der Bündner Gemeinden regional und zeitlich unterschiedlich realisiert wurde, lässt sich nicht zuletzt an diesen tagespolitischen Praktiken ablesen: Das behördliche Tagesgeschäft konnte durchaus zur Herausbildung des Dualismus von politischer Gemeinde und Bürgergemeinde beitragen, indem sich die Korporation der Gemeindebürger ihren Status als autonome «Gemeinde in der Gemeinde» an diesen Orten immer wieder stabilisierte. Vor allem die Boden- und Wasserrechtspolitik einzelner Gemeinden diente neben Aussagen zur bürgergemeindlichen Einbürgerungskompetenz der Selbstbehauptung dieser Institution in Abgrenzung zu (möglichen) Ansprüchen der politischen Gemeinde. Besonders deutlich wird das bei der Bodenpolitik am Übergang von einer landwirtschaftlich geprägten zu einer industrialisierten Gemeinde. Während über die Frage, ob das Gemeindevermögen für industrielle Zwecke zu nutzen sei, innerhalb der Gemeinden kaum Dissens entstand, konnte die Frage, wem das Eigentum daran oder die Entscheidungskompetenzen darüber zukomme, Abgrenzungs- oder Trennungsmechanismen in Gang setzen. Auch in der seit 1900 entstehenden Kraftwerkindustrie traten Gemeinden als neue Akteure im lokalen Machtgefüge auf. Unter der Vielzahl von Akteursgruppen (Gemeinde, Kanton, Bund, Heimatschutzkreise und andere) fällt auf, dass sich Bürgergemeinden in allen untersuchten Fällen Handlungskompetenzen aneigneten, die ihnen de jure nicht zugefallen wären. Obwohl sich ihre Interessen mit denjenigen der Gesamtgemeinde vollständig deckten, setzte das altrepublikanische Verständnis der Gemeindebürger ein von der politischen Gemeinde getrenntes Vorgehen in Gang.

Darüber hinaus lässt sich an der Einbürgerungspolitik nach 1874 die Haltung der Bündner Gemeindebürger den Ausländern gegenüber darstellen, die überwiegend von Abgrenzung geprägt war. Bei den Gemeinden hat die Forschung zu Recht starke Partikularinteressen64 festgestellt. In erster Linie seien sie darauf bedacht gewesen, «ihre Gemeindegüter zu mehren, die Zahl der daran berechtigten Personen, das heisst der Gemeindebürger, beschränkt zu halten und die kommunalen Kompetenzen gegenüber den Kantonen zu verteidigen».65 Neben ökonomischen Ausschlusskriterien konnte die Religion oder die Gesundheit ein Grund sein, Bürgerrechtsbewerbern ihren Wunsch zu verwehren. Die Spannung zwischen Integration und Ausschluss der Zugezogenen beschränkte sich also mitnichten auf den Konflikt um die Integration der Schweizer Niedergelassenen durch die Schaffung von Politischen Gemeinden im Jahre 1874. Die demokratische Mitsprache wurde genauso über die Verleihung des Bürgerrechts gesteuert, die oft eine Abgrenzung gegenüber Schweizern und Ausländern zur Folge hatte. Darüber hinaus finden sich in Graubünden seit dem Ersten Weltkrieg Beispiele einzelner Gemeinden, deren monetär orientierte Einbürgerungspolitik eine gänzlich andere Praktik zur Folge hatte.

So wie in der Geschichte des Bündner Gemeindedualismus wäre es in der Analyse der Schweizer und Bündner Einbürgerungspolitik verfehlt, der Entwicklung eine einfache Dichotomie liberaler Öffnung «von oben» und vormoderner Abschliessung «von unten» zu unterstellen. Von den erwähnten Ausnahmegemeinden abgesehen, ging die im Regelfall tatsächlich dominierende «Abgrenzung von unten» oft Hand in Hand mit einer «Schliessung von oben», da auch dem Inklusionspotenzial des 1848 auf liberal-aufklärerischer Basis geschaffenen Bundesstaats bereits früh diverse Defizite inhärent waren. Unter dem Einfluss der «neuen Rechten» entwickelte die Schweizer Bundespolitik nach dem Ersten Weltkrieg eine «protektionistische und antiliberale Tendenz», die sich unter anderem durch eine auf Ausschluss bedachte Bürgerrechtspolitik konstituiert hat – und zum Teil bis in die heutige Zeit anhält.66 Die Bürgerrechtspolitik gehörte damit nach dem Ersten Weltkrieg zu jenen Diskursen, bei denen Affinitäten zum in dieser Zeit ebenfalls verstärkten protektionistischen Sprechen über die Rechtsprivilegien der Gemeindebürger feststellbar sind. Mit anderen Worten: Die in den «Krisenjahren der klassischen Moderne» in der Schweiz entstandenen kulturprotektionistischen Diskursmuster wurden von den Gemeindebürgern bisweilen für ihre Einbürgerungspolitik übernommen und dabei oft als Mittel der Abgrenzung ihrer Institution gegenüber der politischen Gemeinde eingesetzt.

Eine andere Abgrenzungsgeschichte: Vereine, Wirtschaft und Brauchtum

Als Abschluss eröffnet die Untersuchung einen dritten Anschluss an das Thema. Es geht darum zu zeigen, wie sich ein Selbstverständnis der Gemeindebürger ausserhalb des Wirkungskreises der Bürgergemeinde in verschiedenen Vereinen, in der Churer Unternehmerschaft und in der Praxis des Brauchtums stabilisieren konnte. Die wichtigste Institutionsform, in der sich eine solche Abgrenzungsgeschichte abspielen kann, ist der Verein. Zunächst einmal zeigt die relative Häufigkeit von Gemeindebürgern in bildungsbürgerlichen Vereinen und in der Churer Unternehmerschaft, dass die Gemeindebürger sozial dank Besitz und Bildung eine verhältnismässig privilegiertere Ausgangslage als Niedergelasse und Ausländer genossen.

Da die hier infrage kommenden Vereine und das Erwerbsleben nicht den Gemeindebürgern vorbehalten waren, ist das damit zusammenhängende Selbstverständnis der Gemeindebürger viel weniger offensichtlich. Dadurch, dass die Gemeindebürger in diesen Vereinen und in der Churer Unternehmerschaft eine relative, im Vorstand des Stadtvereins Chur und der Historisch-antiquarischen Gesellschaft gar in langen chronologischen Phasen eine absolute Mehrheit stellten, konstituierten sie «feine Unterschiede» zu den niedergelassenen Schweizern und Ausländern. Besonders in den Vereinen behielten sich die Gemeindebürger so über die Bruchlinie von 1875 hinaus ein eigenes Selbstverständnis, denn als Förderer von Geschichte und Gemeinwesen entsprach eine Mitgliedschaft oder die aktive Mitarbeit in der Historisch-antiquarischen Gesellschaft und im Stadtverein Chur einem Selbstbild der Gemeindebürger, wie es seit dem 19. Jahrhundert immer wieder für den Erhalt ihrer Rechtsprivilegien ins Feld geführt worden war. «Feine Unterschiede» zwischen ihnen und den Zugezogenen etablierten die Gemeindebürger schliesslich in der Praxis des Brauchtums, wenn sie beispielsweise wie in Domat/ Ems allein prestigeträchtige Ämter in einem wichtigen Verein wie der Knabenschaft besetzten.

1.2 Aufbau der Untersuchung

Kapitel 2 stellt die Herausbildung des Freistaats der Drei Bünde seit dem Spätmittelalter dar. Im Zentrum stehen aber nicht so sehr die Gerichtsgemeinden, sondern der nachbarschaftliche Kommunalismus, da er die eigentliche Grundlage für die lokale Gemeindeautonomie und den Ausschluss der Hintersassen lieferte. Anschliessend gilt es die ersten Spannungen zu umreissen, die sich ergeben haben, als diese altrepublikanischen Demokratievorstellungen im Zuge der Aufklärung und der Französischen Revolution auf moderne Staatsvorstellungen trafen.

Die Kapitel 3 bis 6 erzählen in chronologischer Form die Geschichte des Streits um Eigentumsrechte und Kompetenzen zwischen Gemeindebürgern und Niedergelassenen, wobei Kapitel 6 mit den Bürgervereinen Chur und Igis bereits eine Scharnierfunktion zu den Aktivitäten der Gemeindebürger jenseits dieser Konfliktgeschichte erfüllt. Kapitel 3 zeigt, wie die politische und wirtschaftliche Gleichstellung aller mündiger Schweizer Männer zunächst in der Stadt Chur ein zentrales Problem innerhalb dieses Feldes von allein partizipationsberechtigten Gemeindebürgern auf der einen und demokratischen Erneuerern auf der anderen Seite wurde. Das kantonale Niederlassungsgesetz 1874 brachte den entscheidenden Bruch und eine bis auf wenige Ausnahmen vollständige politische und ökonomisch-rechtliche Gleichstellung aller männlichen Schweizer Gemeindebewohner. Dennoch führten die wenigen den Gemeindebürgern verbliebenen Privilegien vielerorts zum bis heute bestehenden Gemeindedualismus von politischer Gemeinde und Bürgergemeinde. Alsbald kam es zu den ersten Rechtsprozessen zwischen diesen beiden Körperschaften, die unmittelbar damit zusammenhingen, dass die Rechtsstellung der Bürgergemeinde und ihr Verhältnis zur neuen politischen Gemeinde durch das Niederlassungsgesetz und die späteren Kantonsverfassungen ambivalent blieben.67

Kapitel 4 setzt in den 1890er-Jahren an. Der Maienfelder Theophil Sprecher von Bernegg versuchte damals als Kopf eines Initiativkomitees, angesichts der vielerorts unbefriedigenden Rechtslage, die vormodernen Rechtsprivilegien der Gemeindebürger gesetzlich auszubauen und damit die relative Gleichstellung der Niedergelassenen wieder zu schwächen. Die Ende 1899 zur Abstimmung gelangte Vorlage scheiterte, konnte aber in unterschiedlichen Regionen des Kantons eine Mehrheit der Stimmen auf sich vereinigen. Anhand dieses Befundes lässt sich das erste Mal die Wirkmächtigkeit des Fahnenworts der Gemeindeautonomie in so unterschiedlichen Sozialmilieus wie der bürgerlichen und der katholischen politischen Kultur aufzeigen.

Kapitel 5 beginnt mit einem Exkurs in die Zeit zwischen dem Scheitern der zweiten «Bürgerinitiative» (1899) und der Zwischenkriegszeit. Dieser fragt anhand des Beispiels eines Churer Weinhändlers, mit welchen Argumenten ein ausserhalb der Gemeinde wohnender Gemeindebürger seine vormodernen Privilegien geltend machen konnte. Daraufhin soll der Fokus hin zu den juristischen Abhandlungen geöffnet werden, die sich ab ungefähr 1900 als neue Form der Wissensproduktion in die Abgrenzungskonflikte zwischen Gemeindebürgern und Nichtgemeindebürgern einschalteten. Diese neue Wissensform zirkulierte zwischen Fachwissenschaft, Populärwissenschaft und den Rechtsprozessen, wie vor allem die Rekurse der 1930er- und 1940er-Jahre in St. Moritz und Thusis zeigen. Da es trotz grösstem Aufwand nicht gelang, eine verbindliche Rechtsnorm zu stabilisieren, bot der aufreibende Rechtsstreit dem St. Moritzer Gemeindepräsident gar nicht die Möglichkeit, die Rechte der Bürgergemeinde lokal weiter zu beschneiden.

Kapitel 6 bricht mit der chronologischen Erzählweise und rollt angesichts dieser neuen Dimensionen, die der Abgrenzungskonflikt zwischen Gemeindebürgern und Niedergelassenen angenommen hatte, den St. Moritzer Fall noch einmal neu auf. Diese Phase der Geschichte der Bündner Gemeinden kann im Hinblick auf ähnlich gelagerte, kulturprotektionistische Diskurse dieser Zeit erklärt werden, wobei das Kollektivsymbol der «Bodenständigkeit» als kleinster gemeinsamer Nenner fungiert. Anschliessend führt das Kapitel zum vorläufigen Höhepunkt des Streits um Eigentumsrechte und Kompetenzen im Frühjahr 1945, als mithilfe eines übergemeindlichen Komitees ein kantonales Gemeindegesetz verworfen wurde, das unter anderem die Rechte der Bürgergemeinden eingeschränkt hätte. Ähnlich wie 1899 lehnten die katholisch-rätoromanische Surselva und das katholisch-rätoro – manische Mittelbünden das Gesetz ab, obwohl Bürgergemeinden in diesen Regionen praktisch keine Rolle spielten. Als Epilog dieser Geschichte soll erzählt werden, wie 1966 und 1974 zwei weitere Anläufe nötig waren, bis ein Bündner Gemeindegesetz endlich angenommen wurde. Zu diesem heimatschützerischen Impetus der Bürgergemeindeverfechter gehörten schliesslich auch die Bürgervereine von Chur und Igis, deren Aktivität schwerpunktmässig in den 1950er-Jahren beleuchtet wird. Zu fragen ist, in welchen Bereichen sich diese den Gemeindebürgern vorbehaltenen Vereine engagiert haben, mit welchen Bildern und Vorstellungen sie operiert haben und wer die dabei massgebenden Akteure waren.

Kapitel 7 eröffnet den zweiten Zugang zum Thema. Vom schmalen Spektrum der Kompetenzen, das den Gemeindebürgern nach 1874 geblieben ist, rückt zuerst die Einbürgerungspolitik in den Fokus. Das Kapitel unterscheidet eine Phase vor und eine Phase nach dem Wendepunkt des Ersten Weltkriegs, der «die wichtigste Zäsur in der Geschichte des dreistufigen Schweizer Bürgerrechts»68 darstellt. Im Anschluss an die neuere Schweizer Bürgerrechtsforschung gilt es, «die ganz unterschiedlichen historischen Bedingungen dafür zu rekonstruieren»,69 welche die verschiedenen Ausschluss- und Integrationsdynamiken gegenüber Schweizern und Ausländern in beiden Phasen in Gang gesetzt haben. Dabei wird auch zu diskutieren sein, ab wann und mit welchen Argumenten die Gemeindebürger ihre Einbürgerungspolitik für die Sicherung ihres Rechtsprivilegs gegenüber der politischen Gemeinde ins Feld geführt haben. Kapitel 8 verschiebt den Fokus von der Bürgerrechts- zur Boden- und Wasserrechtspolitik. Mit dem Boden kommt jener Gegenstand wieder zur Sprache, um dessen Eigentum und Verfügungsbefugnis einzelne Bürgergemeinden jahrelang mit der politischen Gemeinde gestritten haben. Im Gegensatz zur Analyse der Bürgerrechtspolitik beschränke ich mich im Wesentlichen auf einige wenige Beispielgemeinden, die mit der Industrialisierung oder mit geplanten Kraftwerkbauten vor neue Herausforderungen gestellt wurden: Igis und Domat/Ems im Bündner Rheintal, Sils im Engadin/Segl im Oberengadin und Bondo im Bergell.

Kapitel 9 behandelt schliesslich eine letzte Perspektive auf die Bündner Gemeindebürger. Zunächst stellt sich im Anschluss an eine statistische Analyse einer Reihe von Vereinen und der Churer Unternehmerschaft die Frage, worauf die relative bis absolute Dominanz der Gemeindebürger in diesen Feldern zurückzuführen ist und welches Selbstverständnis damit sichtbar wurde. Schliesslich möchte ich an einigen verstreuten Beispielen aus dem Brauchtum darstellen, wie Nichtgemeindebürger bisweilen ganz von der Teilnahme oder von prestigeträchtigen Funktionen ausgeschlossen wurden. In einer kleinen Rundschau geht es zuerst auf sehr explorative Art und Weise um die Frage, ob und allenfalls wo und in welchen Formen des Brauchtums solche Mechanismen überhaupt feststellbar sind, bevor ich noch einmal zur Frage gelange, welche Funktionen diese Art von «inoffizieller» Abgrenzung für die Gemeindebürger erfüllen konnten.

Terminologie in diesem Buch

1. In dieser Untersuchung ist von «Gemeindebürgern» statt – wie in den Quellen – von «Bürgern» die Rede. Der Terminus Gemeindebürger meint die rechtliche Kategorie der männlichen, mündigen Einwohner einer Gemeinde, die das kommunale Bürgerrecht besitzen, unabhängig davon, ob sie an ihrem Bürgerort, das heisst an ihrem Heimatort, leben. Hingegen verwende ich die Quellentermini Neubürger, Bürgerrat, Bürgerversammlung etc., da bei diesen keine Verwechslungsgefahr mit der kulturellen Kategorie des Bürgers als Mitglied des Bürgertums besteht. Diese Bedeutung bezeichne ich stets mit dem Adjektiv «bürgerlich» oder mit dem Nomen «Bürgerlichkeit», während der rechtlichen Kategorie des Gemeindebürgers das Adjektiv «ortsbürgerlich» entspricht. In den Quellen erscheint für beide Bedeutungen immer der Terminus «bürgerlich».

2. Gibt es für die öffentlich-rechtliche Personalkörperschaft der Bürgergemeinde in der Schweiz eine Fülle von (mitunter irreführenden) Bezeichnungen, so wird diese Vielfalt im dreisprachigen Kanton Graubünden mit seinen verschiedenen rätoromanischen Varietäten zusätzlich vermehrt: «cumün da vaschins» (Engadin, mit Varianten), «vischnaunca burgheisa» (Surselva und angrenzende Regionen, mit Varianten) oder «comune patriziale» (Bergell, Misox, Puschlav). In dieser Untersuchung wird immer von Bürgergemeinden die Rede sein, wie dies auch in den Quellen der deutschsprachigen Regionen Graubündens der Fall ist. Für ihren Gegenpart, die Einwohner- oder Gesamtgemeinde, findet man in den Bündner Quellen fast immer den dazu synonymen Begriff der Politischen Gemeinde. Dieser Terminus, der dem heutigen Sprachgebrauch entspricht, soll in den eigenen Formulierungen auch hier verwendet werden. Wenn alternativ in vereinzelten Fällen von der Gesamtgemeinde die Rede ist, meint dieser Begriff dasselbe.

3. Für die Bezeichnung des Eigentums der Bürgergemeinden am Gemeindevermögen folge ich der Unterteilung des geltenden Gemeindegesetzes in a) Armengut, b) Bürgerlöser oder nach 1874 erworbene Grundstücke und c) Nutzungsvermögen.70 In den allermeisten Fällen war es das Eigentum am Nutzungsvermögen, bestehend aus Weiden, Alpen und Wäldern, das bis zum Erlass des Gemeindegesetzes von 1974 im Gemeindedualismus zwischen politischer Gemeinde und Bürgergemeinde umstritten war.

4. Schliesslich eine Bemerkung zu den Termini «souverän» und «autonom», die in den Quellen bisweilen vermischt werden. Souveränität zerfällt in die beiden Aspekte «Souveränität gegen aussen» und «Souveränität gegen innen».71 Als einziger wäre hier letzterer von Belang, der sich in der Rechtssetzung, der Verwaltungsausübung und der Justiz manifestiert. Der Einfachheit halber (und weil der Begriff der Gemeindeautonomie im 20. Jahrhundert den der Gemeindesouveränität offenbar verdrängt) ziehe ich den Autonomiebegriff vor.

1.3 Zugänge zur Kultur der Politik

Die bisher skizzierten Konturen einer Abgrenzungsgeschichte der Bündner Gemeinden verlaufen entlang der Beschreibung von Selbstbildern, Werten, Haltungen, Vorstellungen, Wahrheiten und dergleichen mehr. Wenn danach gefragt werden soll, wie diese verschiedenen Wirklichkeitsentwürfe entstanden sind – wie und warum also, mit anderen Worten, diese Abgrenzungsgeschichte innerhalb der Bündner Gemeinden möglich wurde –, impliziert dies eine grundlegende Einsicht, wie sie von allen Strömungen der Kulturgeschichte geteilt wird: Die soziale Wirklichkeit ist etwas, das immer historisch hervorgebracht wird, d.h. nicht a priori vorgegeben oder «schon da» ist.72 Das Schlüsselkonzept für diesen Konstruktionsprozess sämtlicher Bereiche des historischen Lebens ist ein Kulturbegriff, wie er seit den 1980er-Jahren in die Geschichtswissenschaft eingedrungen ist.73 Kultur ist in diesem Verständnis

fundamental, so umfassend wie die Sprache, die auch die erste Form von Kultur ist und das Modell für Kultur als ein System von Zeichen, ein symbolisches System. Im Netz dieser Zeichen richten wir unsere Welt ein, versehen wir mit Bedeutung, was um uns ist und setzen wir auch uns selbst in Beziehung mit allem anderen – ja, versehen uns selbst mit Bedeutung.74

Das kritische Nachdenken über den Menschen als «symbolerzeugendes und symboldeutendes Wesen»75 findet sich bereits bei einem der berühmtesten Gäste Graubündens der Belle Epoque, bei Friedrich Nietzsche. In Sils i.E./Segl führte er nach 1881 das Nachdenken über die Entstehung von Werten weiter, das er bereits 1872 in Über Wahrheit und Lüge im aussermoralischen Sinnebegonnen hatte.76 Darin hatte er zum ersten Mal die Frage nach der Genealogie des bürgerlichen «Begriffshimmels» gestellt, für Nietzsche «jenes ungeheure Gebälk und Bretterwerk der Begriffe, an das sich klammernd der bedürftige Mensch sich durch das Leben rettet».77 Er forderte eine Dekonstruktion dieses von Menschen geschaffenen «Wertehimmels».78 Dazu müsse man darstellen, «wie man auf Erden Ideale fabrizirt».79

Von diesem Wirklichkeitsverständnis ausgehend, hat eine Kulturgeschichte der Politik «hergebrachtes politisches Handeln und politische Institutionen vor Augen und möchte diese mit kulturhistorischen Fragen in neuem Licht erscheinen lassen».80 Deshalb fragt sie «nach der Herstellung und den Funktionsweisen politischen Handelns und politischer Strukturen».81 Eine Kulturgeschichte der Politik darf sich dabei «nicht als die Untersuchung eines Gegenstandsbereichs verstehen, sondern als eine spezifische Perspektive auf jede Art von Politik».82 Schliesslich ist Politik, um mit Roger Sabloniers Untersuchung des spätmittelalterlichen Rätiens zu sprechen, «nicht nur eine Sache von Organisationen, Institutionen, Recht und Gewalt, sondern ebenso sehr von sozialen Beziehungen, Vorstellungen, Kommunkationsweisen und Handeln».83

Mit dem Anspruch einer Kulturgeschichte der Politik taucht die Frage nach politischer Kultur oder politischen Kulturen auf. Zwei Aspekte dieses Begriffs sollen in dieser Untersuchung in den Blick rücken: Erstens meint politische Kultur bestimmte politische Deutungsmuster und ihre sozialmoralischen Milieus.84 In diesem Sinne sind es zwei politische Kulturen, die in einer interregionalen Abgrenzungsgeschichte der Bündner Gemeinden Unterschiede und Gemeinsamkeiten deutlich werden lassen: die liberal-freisinnige und die katholisch-konservative. Trotz unterschiedlicher sozialmoralischer Milieus und politischer Handlungsformen wird zu zeigen sein, dass diese politischen Kulturen mindestens einen zentralen Code geteilt haben.

Zweitens ist zu klären, was alles zu diesen politischen Kulturen gehört, insofern «alles irgendwie politische Dimensionen hat».85 Mit einem Kulturbegriff, der potenziell immer politisch affiziert ist, wird gewiss die Schwäche eines umfassenden Begriffs von «politischer Kultur» deutlich, doch können zwei Relativierungen angebracht werden: Zum einen ist ein solch umfassender Begriff von politischer Kultur einer Beschränkung auf das «Kulturelle an der Politik», das heisst einer Beschränkung auf Demonstrationen, historische Festspiele und Denkmäler, vorzuziehen.86 Zum anderen muss auch eine Analyse von Vereinsstrukturen und dergleichen konkrete politische Dimensionen aufzeigen können. Nimmt man einen soziologischen Begriff von Politik «als eines kommunikativen Modus, dessen Codes auf die Herstellung kollektiv bindender Entscheidungen gerichtet sind» zum Ausgangspunkt, muss zumindest «die Integrationsfunktion, die jeder Politik auf die Dauer innewohnen muss», Gegenstand einer solchen Analyse sein.87 Eine Kulturgeschichte der Politik soll demnach «artifizielle Differenzierungen welcher Art auch immer, die Politisches von Nichtpolitischem zu trennen versuchen, hinter sich […] lassen»88 und sich in diesem potenziell weiten Feld «der Herstellung von Bedeutung, der Produktion von Sinn, der Prägung von Identitäten sowie der Konstruktion von Wirklichkeit durch Menschen der Vergangenheit»89 annehmen.

Bereits wurde erwähnt, dass die erste Form von Kultur die Sprache ist. Eine Möglichkeit, die Rolle der Sprache, oder allgemeiner, semiotischer Zeichensysteme für die Kultur einer Gesellschaft zu erfassen, geht vom Diskursbegriff des französischen Kulturwissenschaftlers Michel Foucault aus:90 Es sind Diskurse, die alle möglichen (abstrakten) «Gegenstände» oder Sachverhalte wie Bürgergemeinden, Gemeindeautonomie oder Wertungen wie «assimiliert» oder «bodenständig» (um nur einige zu nennen) erst hervorbringen und strukturieren.91 Diskurse sind «regelmässige, strukturierte und sich in einem systematischen Zusammenhang bewegende Praktiken und Redeweisen, die einen gewissen Grad der Institutionalisierung erreicht haben».92 Der Fokus liegt somit auf den Praktiken, die ihre Objekte «machen».93 Dies kann eine rechtswissenschaftliche Dissertation, eine Abstimmung während einer Bürgergemeindeversammlung oder der Ausschluss eines Niedergelassenen von einem wichtigen Amt in einem Verein sein. Eine Institution wie die Bürgergemeinde beispielsweise ist nichts anderes als das Korrelat der mit ihr verbundenen Praktiken: Wenn sich die Praktiken verändern, verändert sich der Inhalt beziehungsweise die Funktion der Bürgergemeinden.94 Um einen äusserst erfolgreichen Versuch, solche Bedeutungen festzulegen, handelt es sich beispielsweise beim Begriff des Staats. Er «existiert nur, indem über ihn gesprochen wird. Und doch wird er behandelt als existiere er in Form einer Wesenheit».95

Ich möchte diese grundlegenden Überlegungen abschliessend in fünf Punkten präzisieren.

1. Diskurse haben einen materiellen wie produktiven Charakter.96 Deshalb umfasst eine «diskursive Praxis» ein ganzes Ensemble mit Institutionen, Regelungen, autoritativen Sprechern usw.97 Zum Diskurs gehören die damit «verknüpften Praktiken», die genauso für die Konstituierung ihres Gegenstandes relevant sind.98

2. Wenn man Bürgergemeinden oder die Vorstellung von «Bodenständigkeit» als Ergebnis von Diskursen fasst, geht es «nicht um die abstruse Frage, ob es noch etwas anderes als Texte gebe, sondern darum, wie die nichtsprachlichen Dinge ihre Bedeutung erlangen».99 Bürgergemeinden sind allein schon deshalb real, weil sie durch ihre Beschlüsse sehr reale Wirkungen zeitigen können. Eine Kulturgeschichte der Politik schliesst zudem wirtschaftliche oder soziale Gegebenheiten als die «harten» Bedingungen menschlicher Existenz durchaus mit ein. Auch hier lautet die Frage nicht, ob sie existieren. Entscheidend ist, mit welcher Bedeutung beispielsweise wirtschaftliche Not oder ein Erdbeben ausgestattet werden und welche Konsequenzen daraus zu ziehen sind.100

3. Wenn die Gegenstände, die der Diskurs bildet, nur «in einer Praktik und durch eine Praktik» existieren, führt das zur Frage der Macht. Bevor sich Tatsachen – zumal prekäre wie der Bündner Gemeindedualismus – stabilisieren können, durchlaufen sie meist einen langen, konfliktreichen und nichtlinearen Weg.101 Politisches Handeln ist immer kommunikatives Handeln, das nicht einfach als eindimensionaler Akt gefasst werden kann, bei dem «von oben nach unten dekretiert, regiert, entschieden wird».102 Eine Abgrenzungsgeschichte der Bündner Gemeinden soll zeigen, wie Macht nichts anderes bedeutet als «Kräfteverhältnisse, die durch ihre Ungleichheit unablässig Machtzustände erzeugen, die immer lokal und instabil sind».103 Wodurch also das politische Kollektiv (die Bürgergemeinde, der Kanton, die Politische Gemeinde, der Bundesstaat usw.) entsteht, auf das sich Entscheidungen beziehen, ist historisch variabel und selbst «immer schon das Ergebnis von Bedeutungszuschreibungen». Deshalb bedürfen kollektive Akteure wie Bürgergemeinden oder der Kanton «institutionalisierte[r] Zurechnungsverfahren»,104 um zur Existenz zu gelangen.

4. Damit ist noch einmal ein umfassender Begriff von politischer Kultur angesprochen. Für die Rekonstruktion diskursiver Praktiken soll nämlich ein ebenso weiter Symbolbegriff zur Hand genommen werden: Institutionalisierte Zurechnungsverfahren zielen auf die «fundamentale Konstituierung der sozialen Welt»105 durch das Handeln von Institutionen, wie es sich in Protokollen, Korrespondenzen, Verfügungen, Entscheiden, Abstimmungen usw. manifestiert. Dies heisst nicht, dass sich analytisch nicht

eine besondere Spezies von Zeichen, die […] über sich selbst hinaus auf etwas anderes, auf einen grösseren Zusammenhang verweisen, also sprachliche Metaphern, Bilder, Artefakte, Gebärden, komplexe symbolische Handlungssequenzen wie Rituale und Zeremonien, aber auch symbolische Narrationen usf.106

unterscheiden liesse. Zu dieser besonderen Kategorie von Zeichen gehören das Kollektivsymbol «Bodenständigkeit/bodenständig» oder das Fahnenwort Gemeindeautonomie. So wird zu zeigen sein, wie die Gemeindeautonomie als identitätsstiftender Kampfbegriff «bewusst gewählt und dezidiert verwendet» wurde, um «in Konfliktsituationen, aber auch für das Selbstverständnis ‹Flagge zu zeigen›».107 Auch am Auftauchen des Begriffs «Bodenständigkeit/bodenständig» soll dargestellt werden, wie dieser Komplexität reduzieren und realitäts- und identifikationsstiftend wirken konnte. Anders als dem Fahnenwort Gemeindeautonomie kam ihm als Kollektivsymbol die Funktion zu, mehrere Diskurse miteinander zu verbinden.108 Gilt es bei beiden einerseits die historische Herkunft zu klären, können andererseits sowohl die Gemeindeautonomie als auch die «Bodenständigkeit» zeigen, «welch fundamentale Rolle symbolische Praktiken und diskursive Strukturen schon bei der Konstitution von politischen Institutionen, Ordnungskategorien, Geltungs- und nicht zuletzt Herrschaftsansprüchen spielen».109

5. Es gehört schliesslich zu den fundamentalen Einsichten diskurstheoretischer Ansätze, dass Wissen zirkuliert. Erstens bedeutet dies, dass Wissen keinen Ursprung an einem einzigen Ort hat, der womöglich zwingend mit der akademischen Wissenschaft zu identifizieren wäre, auch wenn rationales Wissen seinen «Kristallisationskern» seit der Moderne in den sich ab dem 19. Jahrhundert etablierenden Wissenschaften findet. Doch selbst um diesen «Kristallisationskern» herum entwickelt und verändert sich Wissen «immer wieder neu durch die Zirkulation zwischen verschiedenen gesellschaftlichen Sphären, bis es sich darin möglicherweise ‹verbraucht› und wieder verschwindet».110

Zweitens folgt daraus, dass Wissen einen hybriden Charakter hat. Wissen ist daher nie in einer Reinform vorhanden, vielmehr ist davon auszugehen, dass sich «auch in gut begründeten wissenschaftlichen Systemen» häufig «mehr oder weniger deutliche Spuren der Herkunft, der kulturellen, politischen oder sozialen Existenzbedingungen von Wissen» finden.111

Am Ende dieser theoretischen Überlegungen ist zu fragen, was diese erkenntnistheoretischen Überlegungen für die eigene wissenschaftliche Forschung bedeuten. Es liegt auf der Hand, dass auch eine Kulturgeschichte der Politik nicht «ausserhalb» ihres Forschungsgegenstandes steht. Vielmehr konstruiert sie «die eigene ‹Objektivität› nicht anders als andere Akteure».112 Wenn sich diese Untersuchung auch auf das «genaue Beobachten von Unterschieden» beschränken will, so ist bereits dieser Vorgang durch die Auswahl des Untersuchungsgegenstandes oder normative (Vor-)Annahmen geprägt, während Explikation und Argumentation sich an wissenschaftlichen Kriterien der Sachlichkeit, Informativität, Präzision und Relevanz orientieren, mit denen man sich bei einem umstrittenen Gegenstand wie den Bürgergemeinden zwangsweise «unbequem» machen wird.113

1.4 Blinde Flecken der Bündner Geschichte

Bei der Gemeinde hat man es mit einem der prominentesten Gegenstände der Bündner Geschichte zu tun. Deshalb müsste, so der Frühneuzeithistoriker Jon Mathieu, eine vollständige Liste der Darstellungen zum Thema «wohl fast alle umfassen, die sich irgendwie mit Bündner Geschichte in unserem Zeitraum beschäftigten».114 Mathieus Einschätzung gilt indes nicht nur für die Frühneuzeit, wenn auch seiner Bemerkung etwas – vielleicht ungewollt – Typisches anhaftet: Die Bündner Geschichtsforschung ist bis heute tendenziell auf die Frühe Neuzeit und das (Spät-)Mittelalter fokussiert.115 Untersucht wurden vor allem die im 15. Jahrhundert entstandenen Gerichtsgemeinden und ihre kleineren Einheiten, die Nachbarschaften.

Dabei hatte man es in Graubünden lange «mehrheitlich mit einem von historisch interessierten Juristen geprägten Geschichtsbild […]»116 zu tun. Insbesondere für eine Geschichte des Dualismus zwischen politischer Gemeinde und Bürgergemeinde sind diese Darstellungen wichtig, da sie die Entwicklung von den Nachbarschaften zu den modernen (Bürger-)Gemeinden miteinbezogen und Fragen der Gemeindeautonomie erstmals hier auftauchten. Oft nahmen die historisch argumentierenden Juristen sogar explizit Stellung zu den zeitgenössischen Problemen des rechtlichen Verhältnisses zwischen Gemeindebürgern und Niedergelassenen. Es scheint daher sinnvoll, diese Untersuchungen bis in die 1970er-Jahre als Quellen für eine Abgrenzungsgeschichte der Bündner Gemeinden heranzuziehen.

Wie sieht es demgegenüber mit der neueren Bündner Geschichtsforschung aus? Aus einem gewissen zeitlichen Abstand behandelte Peter Metz’ Geschichte des Kantons Graubünden Anfang der 1990er-Jahre politik- und verfassungsgeschichtlich die Entstehung des Niederlassungsgesetzes von 1874 und einige Aspekte des damit gekoppelten Konflikts um die Bürgergemeinden.117 Im Gegensatz dazu lassen das vierbändige Handbuch der Bündner Geschichte118 (2000) oder der Sammelband Gemeinden und Verfassung119 (2011) das Phänomen «Bürgergemeinde» praktisch gänzlich ausser Acht. Wenig mehr als statistisches Datenmaterial zum Thema liefert Adrian Collenbergs wirtschafts- und sozialgeschichtliche Untersuchung von Trun, Andeer und Saas im Prättigau.120 Andere, über die Einzelgemeinde hinausgehende kultur- oder sozialgeschichtliche Monografien der modernen Bündner (Bürger-)Gemeinden fehlen.121 Das bedeutet auch, dass die spezifisch ortsbürgerlichen Werte und Praktiken im Bereich der Einbürgerungs-sowie der Boden- und Wasserrechtspolitik bisher nicht Gegenstand der Bündner Forschung waren.122 Für die Einbürgerungspolitik rücken damit die umfangreichen Studien zum Schweizer Bürgerrecht in den Fokus. Diese bieten eine wertvolle Grundlage für den Vergleich der Einbürgerungspolitik der Bürgergemeinden mit jener des Bundesstaats, konzentrieren sich jedoch in den Fallbeispielen ausschliesslich auf die grossen Schweizer Städte.123

Aus Bündner Sicht ist für eine Gemeindegeschichte schliesslich die Lokalgeschichte zu erwähnen, die immer einen populären Anspruch hat. Das Spektrum ist gross und reicht von Friedrich Pieths Das alte Seewis von 1910 (ohne Berücksichtigung der Zeit nach 1800) bis zu Paul Eugen Grimms detaillierter Studie über Scuol (2012). Ortsgeschichten, die im Auftrag der Bürgergemeinde geschrieben wurden, gibt es in Graubünden nur ganz vereinzelt. Sie beschreiben vor allem Rechtsverhältnisse und Sachgeschäfte der Vergangenheit.124 Der grosse Rest der über 65 Gemeindemonografien Graubündens125 liefert vereinzelt Rohmaterial für eine Abgrenzungsgeschichte der Bündner Gemeinden. Zahlreiche Gemeindegeschichten enthalten wichtige historische Basisdaten zum Organisationsgrad der Gemeindebürger oder zur Einbürgerungspolitik. Gemeindemonografien sind demnach je nach Alter und Wissenschaftsgrad auf einem Kontinuum zwischen Darstellung und Quelle anzusiedeln.

Nichtsdestoweniger fristet die Bürgergemeinde in der aktuellen Bündner Geschichtskultur eindeutig eine Randexistenz. Nimmt man knappe Übersichtsdarstellungen wie das Historische Lexikon der Schweiz zur Hand, spielt die Bürgergemeinde selbst in Artikeln zu Gemeinden mit den historisch (oder aktuell) bedeutendsten Bürgergemeinden – Chur, St. Moritz, Domat/Ems – höchstens beiläufig eine Rolle.126 Ein ähnliches Bild bietet ein Überblick über den Stand der Forschung in der übrigen Schweiz. Aus Schweizer Sicht sind zahlreiche Darstellungen zum Thema meist neuere Lokalgeschichten der Bürgergemeinde über sich selbst, viele mit aufklärerischem Gestus.127 Hinzu kommen einzelne rechtshistorische Abhandlungen zum Gegenstand der Bürgergemeinde.128

Die bisher einzige kulturhistorische Darstellung der Bürgergemeinde nach 1874129 ist Katrin Rieders medial breit rezipierte Dissertation Netzwerke des Konservatismus von 2008. Ihre Analyse macht von Anfang an deutlich, dass die Burgergemeinde Bern als Bollwerk dem konservativen Berner Patriziat die politische, gesellschaftliche und kulturelle Vorrangstellung sicherte.130 Einen etwas differenzierteren Blick verspricht der jüngst erschienene Sammelband Von Bernern und Burgern. Tradition und Neuerfindung einer Burgergemeinde.131

Schliesslich habe ich angedeutet, dass Bürgerlichkeit ein möglicher Schlüssel ist, um die Bedeutung der Bündner Bürgergemeinden in der Bündner Gesellschaft zu erklären. Damit rückt das freisinnig-liberale Bürgertum als jene «kulturelle Formation» in den Fokus, die als Motor der Verbürgerlichung gilt. Bürgerlichkeit als eine bestimmte Form von (politischer) Kultur ist in der Bündner Historiografie jedoch eine noch gänzlich unbekannte Grösse. Die zahlreichen Studien, die sich mit dem öffentlichen Engagement der in den meisten Fällen reformiert-bürgerlichen Bündner Oberschicht in der Moderne befassen, haben die Entstehung eines durch bestimmte kulturelle Ausprägungen verfassten Bürgertums bisher ausser Acht gelassen.132 Als konzeptionelle Basis dient mir deshalb die umfangreiche Forschung aus dem deutschsprachigen Raum, deren bürgerlicher Wertekanon ein «in allen europäischen Mittelschichten verbreitetes Kulturmuster» war.133 Als Gegenfolie sollen Unterschiede und Gemeinsamkeiten mit jener politischen Kultur herausgearbeitet werden, die neben dem bürgerlichen Freisinn in erster Linie die Bündner Geschichte des 19. und 20. Jahrhunderts geprägt hat: der politische Katholizismus.134 Für diesen liefern die Studien von Ivo Berther II mund sutsura. Die Welt steht Kopf135 und Urs Altermatts Katholizismus und Moderne136 die Ausgangspunkte. Das heisst nicht, dass das Bürgertum in katholischen Regionen keine Rolle gespielt hätte. Doch für ihre historisch viel geringere Wirkmächtigkeit innerhalb des katholischen Milieus spricht allein bereits, dass die Forschung in der Schweiz neben dem städtischen zwar das ländliche, nicht aber das katholische Bürgertum untersucht hat.137

Schliesslich hat sich bislang für die Zeit nach dem Inkrafttreten des Niederlassungsgesetzes von 1874 weder die Bündner Geschichtswissenschaft noch die Bündner Volkskunde etwaigen Abgrenzungsmechanismen ausserhalb der kantonalen oder kommunalen Gesetzgebung angenommen, sodass diese Untersuchung auf diesem Gebiet einige erste Schritte wird machen müssen.138

1.5 Die Quellenlage

Eine Abgrenzungsgeschichte der Bündner Gemeinden nimmt nicht zuletzt aufgrund der Quellenlage eine bestimmte Form an. Für die Zeit vor dem Erlass des Niederlassungsgesetzes von 1874 wird der politische Konflikt um die Rechte von Gemeindebürgern und Niedergelassenen fast ausschliesslich in Quellen fassbar, die im Kontext der Churer Stadtpolitik entstanden sind, so in einzelnen Petitionen, Verwaltungsberichten oder -vorschlägen, einer selbstständigen Publikation und in einer Reihe von Zeitungsartikeln.

Mit Inkrafttreten des Niederlassungsgesetzes Anfang 1875 öffnet sich der Fokus. Da nun sämtliche Bündner Gemeinden ihre Verfassung dem höheren Recht anpassen mussten, kann die Diskussion in der Tagespresse mit zahlreichen Gemeindeverfassungen, Petitionen, Gemeindeprotokollen und Angaben aus neueren Gemeindemonografien ergänzt werden.

Mit den Bürgerinitiativen der 1890er-Jahre tauchen erneut selbstständige Publikationen in Form von kurzen Broschüren oder Rundschreiben auf, virulent wird das Problem wiederum in der Auseinandersetzung in den zahlreichen Tageszeitungen des Kantons.

Auch die weitere Geschichte des Streits um