Gerencia de programas sociales - Enrique Vásquez H. - E-Book

Gerencia de programas sociales E-Book

Enrique Vásquez H.

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En esta publicación el autor comparte el resultado del análisis que efectuó con el fin de mejorar la gestión de programas sociales enfocados en problemas tales como el desempleo, la alimentación, la violencia contra la mujer, el acceso a servicios de salud y la calidad de vida de los adultos mayores. El libro puede ser especialmente útil para gestores sociales. Para bien o para mal, el Perú de hoy es distinto de aquel del año 2000 o del país del año 1990. Dentro de los males que aún persisten se encuentran las diferencias importantes entre ciudadanos, lo que constituye el centro de nuestra preocupación. ¿Por qué subsisten estas diferencias? Desde la mirada del autor, el Perú no desarrolló la capacidad de aprendizaje institucional que le habría permitido avanzar sobre la base del pasado. El querer refundar o reinstalar una solución sobre otra ha conducido a que el Estado no cumpla a cabalidad su rol de proteger los derechos a servicios sociales básicos de los más pobres, fundamentalmente. Por ello, el libro compila la experiencia de programas sociales y reconstruye la razón de ser y el aprendizaje de las instituciones públicas que pudieron haber contribuido a que las brechas se acorten, a que las tensiones se aminoren, y a que la polarización no llegue al nivel que tiene en la actualidad, y que hace del Perú un país de desencuentros más que de consensos.

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© Enrique Vásquez H., 2020

De esta edición:

© Universidad del Pacífico Jr. Gral. Luis Sánchez Cerro 2141 Lima 15072, Perú

Investigador responsable:Enrique Vásquez H.Asistentes de investigación:Ronald Cueva Bruno CherequeEquipo de investigación:Alessandra JordánAdriana LlallicoMaría Alejandra MadueñoRicardo VásquezDaniela Pacussich

Gerencia de programas sociales. Análisis para mejorar la gestiónEnrique Vásquez H.

1.ª edición: agosto de 2020Diseño de la carátula: Icono ComunicadoresTiraje: 150 ejemplaresISBN: 978-9972-57-446-7Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú: 2020-04800

BUP

Vásquez, Enrique. Gerencia de programas sociales: análisis para mejorar la gestión / Enrique Vásquez H. -- 1a edición. -- Lima: Universidad del Pacífico, 2020. 295 p.

1. Programas sociales -- Perú -- Administración2. Personas socialmente vulnerables -- Perú3. Adultos -- Perú -- Condiciones sociales4. Ancianos -- Perú -- Condiciones sociales5. Pobreza -- Perú6. Desigualdad social -- PerúI. Universidad del Pacífico (Lima)

361.25 (SCDD)

La Universidad del Pacífico no se solidariza necesariamente con el contenido de los trabajos que publica. Prohibida la reproducción total o parcial de este texto por cualquier medio sin permiso de la Universidad del Pacífico.

Derechos reservados conforme a Ley.

Introducción

La preocupación

La desigualdad es un problema que continúa presente a nivel mundial, tanto en ámbitos económicos como sociales y demográficos. El Perú, lamentablemente, no es ajeno a esta problemática; si bien el coeficiente de Gini se redujo de 49,1 en el año 2000 a 43,3 en el año 2017 (Banco Mundial, 2020), se pueden observar grandes diferencias en ingresos entre distintos grupos. Existen peruanos que están en la lista de Forbes de los más ricos de América Latina (Forbes, 2019) y otros que forman parte del 20,5% de la población que vive en situación de pobreza (INEI, 2019c). Dichas diferencias, lamentablemente, son determinantes en el acceso a oportunidades y en la posibilidad de ejercer derechos como a un trabajo decente, a la alimentación, a la salud, a la educación, entre otros. Aquellos peruanos que son parte de los quintiles más altos cuentan con más y mejores oportunidades laborales y acceso de servicios de mejor calidad, mientras que el 20,5% que vive en situación de pobreza a menudo no cuenta con servicios básicos como agua potable (16% de los hogares), desagüe (8,2% de los hogares) o alumbrado eléctrico (5% de los hogares) (INEI, 2019c).

No cabe duda de que las diferencias entre peruanos se han ido acortando en los últimos tiempos, pero siguen siendo preocupantes si se ven desde perspectivas como el género y la ubicación geográfica. Esto es particularmente cierto para sectores como el empleo, el acceso a servicios de salud, pensiones, etc. Por ejemplo, en el año 2007, el 50,7% de los hombres urbanos estaban empleados adecuadamente, y en el caso de las mujeres la cifra era del 29,1%. Para áreas rurales, el empleo adecuado masculino era del 16%, y del 4,4% para las mujeres (INEI, 2018h). Por su parte, en 2009, el 76,9% de las mujeres sufrieron algún tipo de violencia por parte de sus esposos o compañeros (INEI, 2019d). En 2007, además, el 40,9% de los hombres rurales estaban afiliados a un sistema de pensiones, y, para el caso de las mujeres urbanas, la cifra era del 24,7%. Para las zonas rurales, los hombres afiliados a un sistema de pensiones eran el 8,5% y las mujeres, el 2,2% (INEI, 2018h).

Estas cifras, no obstante, fueron mejorando a medida que pasaba el tiempo y que el Estado intensificaba sus esfuerzos por crear un país con más igualdad. Las cifras respaldan esta afirmación. El 69% de los hombres en áreas urbanas estaban adecuadamente empleados en 2017, mientras que, para el caso de las mujeres, esta cifra era solamente del 47,3% (INEI, 2018h). Para las áreas rurales, la tasa de empleo adecuado masculino era del 32,5% mientras que la de empleo adecuado femenino era del 10,3%. Del mismo modo, problemáticas sociales como la violencia contra la mujer continúan siendo un obstáculo para la calidad de vida de muchas mujeres del país; en 2018, el 63,2% de las mujeres habían sufrido violencia a manos de sus parejas (INEI, 2019d). Asimismo, para 2017, en el caso de los hombres urbanos, el 49,7% estaban afiliados a un sistema de pensiones, mientras que, para el caso de mujeres urbanas, la cifra era del 34,5%. Para las áreas rurales, sin embargo, solo el 14,4% y 4,5% de los hombres y mujeres estaban afiliados, respectivamente (INEI, 2018h).

En nuestro libro La niñez en la mira (2020), retratamos cómo, desde que nace un niño hasta la adolescencia, es difícil acortar las diferencias. Si no naciste en una cuna de oro (de plástico), tienes que llevar a tu hijo a un Cuna Más; si no hay para el desayuno, debes, como más de un millón de jefes de hogar, hacer cola a las 5 a. m. para recoger el Vaso de Leche; si no puedes matricular a tu hijo en un colegio privado bilingüe donde te piden una colaboración de miles de soles mensuales, debes dormir la noche previa en el frontis del colegio público; y así sucesivamente, hasta ver cómo un adolescente, aunque forme parte del 1% más talentoso, si no es uno de los pocos beneficiarios de Beca 18, no podrá conseguir un trabajo adecuadamente remunerado cuando pase a ser parte de la PEA, y terminará siendo, más bien, parte del 78% de jóvenes de entre 14 y 29 años en el sector informal (INEI, 2019d).

La carencia de recursos económicos suele llevar a que no sea posible para las familias dar a sus hijos una adecuada nutrición, salud y educación de calidad (Cepal, 2018). Es muy cierto que el panorama social del Perú ha cambiado en la medida en que el país ha crecido a un ritmo promedio anual del 3,2% del PBI entre los años 2000 y 2018. No se puede negar que, mientras que en el año 2000, según el INEI (2019d), la anemia afectaba al 60,9% de las niñas y los niños de 6 a 35 meses, en el año 2018 esta impacta al 43,5% (INEI, 2019d). No cabe duda de que la mortalidad infantil del año 2000, de 27 por cada 1.000 nacidos según el INEI (2019d), ha descendido a 15 por cada 1.000 nacidos en 2018. De manera similar, en el año 2008, el 12,4% de las mujeres y el 4,1 % de los hombres a partir de 15 años eran analfabetos, mientras que, para el año 2018, los datos apuntan al 8,3% y el 2,9% para mujeres y hombres respectivamente (INEI, 2019h). De esta manera, cuando estos niños crecen, carecen de la formación necesaria para insertarse en el mercado laboral formal y obtener salarios dignos. Así, sus familias también carecen de recursos suficientes para garantizar sus derechos. Esta es la manera como las diversas desigualdades llevan a que se produzca y persista el ciclo de la pobreza en el Perú (Castañeda & Aldaz-Carroll, 1999) y que la transmisión intergeneracional de la pobreza siga flagelando a una quinta parte de los peruanos. Es posible darse cuenta, entonces, de que, a pesar de que el Perú tuvo un crecimiento económico del 3,9% en 2018 (Banco Mundial, 2019), no todos se benefician de manera equitativa de este.

De acuerdo con Anthony Painter (2017), en el mundo de hoy, los puentes entre la política y el ciudadano son débiles, la confianza disminuye cada vez más y el descontento se ha tornado más sonoro. La economía moderna se ha dividido en su abordaje, aún más en relación con el ingreso, la riqueza y la seguridad económica. Algunas de las tensiones visibles son: políticas (los de afuera y los de dentro), económicas (los privilegiados y los precarios), comunales (los integrados y los dejado de lado), de producción (ricos en activos y pobres con deudas), entre otras. Así, las diferencias y la polarización de posiciones se han tornado demasiado evidentes. Las diferencias entre los que están arriba y los que están abajo permanecen casi intactas en el mundo público y corporativo. Desempleo, desnutrición y carencia de acceso a servicios son solo algunos de los problemas que evidencian las inequidades en el Perú.

Para luchar contra estas brechas, el Estado ha desarrollado diversas intervenciones sociales que ayudan a garantizar los derechos de las poblaciones más vulnerables a fin de aliviar la pobreza o acortar las desigualdades. Estas intervenciones, denominadas «programas sociales», están presentes en el día a día de los ciudadanos más pobres del Perú. En Vásquez (2020), vimos que, desde que nace un bebé hasta que el joven deja la adolescencia, el Estado peruano, mal o bien, está presente para intentar atender las necesidades de los que menos tienen. En este libro, continuaremos viendo cómo el Gobierno peruano interviene en las diferentes etapas de la vida adulta de los pobres.

No resulta difícil imaginarse a una familia de cinco miembros en la que Bruno, uno de los hijos, corre presuroso a tomar su combi para llegar a inscribirse en el programa Jóvenes Productivos, a fin de conseguir una plaza para ser capacitado y obtener un empleo formal. Bruno acompaña a María, su hermana adolescente, a la posta, para que el SIS pueda apoyarla en su embarazo temprano. Mientras tanto, la mamá, doña Karina, se encuentra colaborando desde las 6 a. m. en la cocina del programa de Comedores Populares para recibir raciones por su apoyo; y don Franklin, el padre, se encuentra de faena haciendo aceras en el distrito gracias al programa Trabaja Perú. Por último, el señor Felipe, el abuelito, está en el Banco de la Nación haciendo cola para recibir su subsidio del programa Pensión 65. Este retrato imaginario en realidad sí es visible para más de 6 millones de casos en el Perú al año 2018 (Midis, 2019).

El presente libro se centra en mirar los programas sociales enfocados en problemas como el desempleo, la alimentación, la violencia contra la mujer, el acceso a servicios de salud y la calidad de vida de los adultos mayores. Su particularidad es que descompone seis dimensiones de la gestión de estas intervenciones públicas. Del mismo modo, para un mejor análisis del aprendizaje institucional, se menciona brevemente el concepto de teoría del cambio. Dicha teoría busca explicar la relación causal mediante la cual una intervención en particular logra, a través de sus productos y posteriores resultados, llegar a cumplir un impacto final (Dhillon & Vaca, 2018). En otras palabras, a partir de los insumos de una iniciativa en particular, se logra ofrecer productos. Posteriormente, estos productos, al ser implementados de una manera adecuada, se verán traducidos en resultados. Por último, se espera que dichos resultados generen un impacto en los beneficiarios que pueda ser percibido de manera positiva en el largo plazo (Rogers, 2014). Para aquellos programas en los que, en la revisión bibliográfica, no se logró encontrar la teoría del cambio oficial, este libro presenta simplemente un boceto de carácter ilustrativo, y solo eso, de lo que podría ser la teoría del cambio, en la forma de un flujograma.

Propuesta de enfoque multidimensional a nivel de programa social

Este libro estudia siete programas sociales desarrollados en el Perú. Para lograr un análisis adecuado, se propone un enfoque multidimensional de la gestión de programas sociales. Este fue construido tras una revisión de la literatura y una descomposición de las dimensiones de todo programa social. De este modo, el estudio de la dinámica de cada intervención social ha seguido un proceso lógico. Lo primero que se hace es identificar el problema social que el Estado intentaba aliviar en el momento de la concepción del programa. Con la información disponible, se buscó entender las causas y las implicancias del problema social para poder comprender cuáles eran los objetivos o aspiraciones en término de brechas o tensiones sociales por enfrentar. Después, se busca comprender cómo el contexto histórico fue retando a la intervención en su intento de resolver el problema social. Para ello, se aborda la historia institucional de la entidad pública.

Así, la dinámica del aprendizaje institucional se descompondrá a partir de la observación de cambios en las seis diferentes dimensiones de gestión del programa. Cada dimensión engloba, a su vez, elementos de juicio, criterios o acciones que le dan contenido y forma. Desde esta perspectiva, se propone que el análisis multidimensional de la gestión de un programa social es un compacto de seis dimensiones que dan fondo y forma al abordaje. Esta propuesta de enfoque se puede traducir de manera gráfica mediante un cubo de análisis, a fin de representar las seis dimensiones del programa social en sus seis caras. A su vez, cada lado del cubo es la base de pirámides de elementos o marcadores de visión y/o acción del programa social, con el objetivo de pautear la variedad de términos de referencia con las que cada dimensión se gestiona. En términos gráficos, el enfoque se puede visualizar de la siguiente manera:

Figura 1Esquema de análisis multidimensional de la gestión de un programa social

Cada una de estas seis dimensiones de gestión, que son complementarias entre sí, es una parte constitutiva central en la intervención de un programa social. Cada una de las seis dimensiones puede definirse en los términos siguientes:

1. Identificación de beneficiarios. La definición de la población objetivo y beneficiaria en términos de grupo de edad y/o principal vulnerabilidad es fundamental para precisar el objetivo central del programa social (Wodon, 2012). Para ello, la literatura académica y los manuales de las organizaciones han condensado el conocimiento técnico y científico especializado en técnicas del proceso de identificar a la población por atender (Schuck & Zeckhauser, 2006). De este modo, se puede evaluar la pertinencia y efectividad de determinado programa social (Banco Mundial, 2012b). Cuatro elementos son fundamentales:

Figura 2Elementos de la dimensión de la identificación de beneficiarios de un programa social

1.1 Definición de criterios de identificación. Precisar desde un principio los criterios técnicos para visualizar, abordar y definir a la población (objetivo, atendible y beneficiaria) es el primer punto fundamental para poder medir el margen de alcance del programa social (Sedesol, 2015b). Debe estar claro quiénes recibirán el bien o servicio público y quiénes no lo harán (Banco Mundial, 2012b). Los criterios deben basarse en mediciones previas y análisis de intervenciones exitosas y fallidas experimentadas en el pasado (Wodon, 2012). Además, se debe tener claro cómo se utilizará el concepto de beneficiario al llevar a cabo la labor de campo.

1.2 Métodos de investigación y herramientas estadísticas de identificación. Los avances de investigación cuantitativa y cualitativa han ido en sintonía con los progresos en el desarrollo, uso y acuciosidad de herramientas para poder identificar en teoría y campo a la población del programa social (Madueño, Linares, & Zurita, 2004). Resulta relevante saber escoger el método más pertinente para abordar la realidad social a la que el programa intenta intervenir (Cecchini & Madariaga, 2011). Cada programa, entonces, debe tener claras las herramientas y métodos que utilizará. Estos deben ser pertinentes a la población objetivo, pues habrá poblaciones que requieran mayor logística que otras en el momento de la identificación (Azevedo & Robles, s. f.).

1.3 Gama de perfiles de población. La definición de perfiles por edad, género, raza, estado civil, carga familiar, empleo, situación migratoria, religión, dominio geográfico, entre otros, ayudará a construir con precisión a los diferentes tipos de población objetivo y/o beneficiaria (Van Domelen, 2007). Esto permitirá determinar qué tipo de intervención o enfoque es relevante para cada tipo perfil (Fernández, 2015, pp. 15, 16). Del mismo modo, la implementación de sistemas de información modernos ayudaría a generar proyecciones sobre el crecimiento de los distintos grupos poblacionales (Madueño et al., 2004).

1.4 Construcción y validación de padrones. Es importante definir y controlar el cumplimiento estricto de los términos de referencia del trabajo técnico de los responsables de recolectar, procesar, analizar y validar en campo la construcción de padrones de beneficiarios (Evalúa CDMX, 2016). Únicamente de este modo, se podrá generar una base para estándares de pertinencia y transparencia en la identificación de la población por atender (Madueño et al., 2004). Solo así, se lograría la optimización de los recursos de un programa, a fin de evitar fraudes, errores de duplicación y superposición de beneficios (Banco Mundial, 2012b).

2. Provisión del bien o servicio público. Esta segunda dimensión se centra en cómo es concebida y operada la gestión de la producción y entrega del bien o servicio público como parte de cada intervención que busca aliviar o resolver brechas o tensiones sociales. Debe existir un proceso de logística desde su producción hasta su entrega, el cual debe ser preciso y eficiente. Cuatro elementos son fundamentales para dar contenido a esta dimensión del programa social:

Figura 3Elementos de la dimensión de la provisión del bien o servicio público de unprograma social

2.1 Definición técnica y operativa del bien o servicio que será entregado a los beneficiarios. Las lecciones aprendidas de evaluaciones previas, de estudios de costo-efectividad o de experiencias internacionales en la producción y entrega del bien o servicio han de servir de benchmark para concebir el proceso productivo y de entrega del bien público del programa (Pardo, 2003). Conocidas las características particulares de la población meta, es estratégico que el bien o servicio que será brindado satisfaga las expectativas de contribuir a cerrar las brechas o acortar las tensiones sociales que el programa intenta resolver (Fernández, 2015). Se debe, además, considerar las características de cada perfil poblacional, de modo que el bien o servicio ofrecido sea relevante para su caso particular (Madueño et al., 2004).

2.2 Términos de referencia del proceso de producción y entrega del bien o servicio público. La claridad y la precisión de cada característica de los eslabones de la cadena de producción y suministro del bien o servicio público deben ser incuestionables (ONU, 1998). Los detalles basados en estudios, pruebas e informes técnicos deberán traducirse en las especificaciones técnicas para todo el proceso (Cepal, 2010). A su vez, las especificaciones deben guardar estricta pertinencia entre la oferta del bien público y la demanda social por satisfacer (Devereux & Cook, 2000). Cualquier descalce ocasiona problemas en la efectividad del programa social.

2.3 Deberes y derechos de los agentes involucrados en la cadena de suministro. La acción del programa social abarca el involucramiento de una serie de actores que incluyen a proveedores, subcontratistas, técnicos, operadores, receptores, veedores y población beneficiaria (OIT, 2016). Cada uno debe tener claro cuáles son sus deberes y derechos en toda la cadena de la provisión para que se asegure la efectividad de la entrega en las condiciones especificadas por los reglamentos del programa (Defensoría del Pueblo, 2011). De ahí que los requisitos especificados previamente en los términos de referencia de la intervención deben tomar en cuenta los puntos de vista de los actores involucrados. Todos los requisitos y responsabilidades, además, deben estar especificados en contratos o manuales (Macroconsult, 2014). Del mismo modo, se deben analizar los perfiles (legal, financiero, impositivo, etc.) de los distintos proveedores involucrados.

2.4 Definición de recursos legales, financieros y humanos responsables. El costeo de todos y cada uno de los eslabones de la cadena de producción y entrega del bien o servicio por parte del programa social debe hacerse bajo criterios técnicos estrictos (Banco Mundial, 2012a). Estos deben involucrar no solo el aspecto presupuestal, sino el legal y la gestión del talento humano, a fin de que pueda asegurarse la puesta en marcha de la intervención sin tropiezos (Armijo, 2007). En general, se debe buscar que los programas sociales sigan una línea efectiva en términos de costos, pero que permita un accionar adecuadamente eficiente.

3. IEC (información, educación y capacitación). La literatura académica alienta cada vez más a los gestores sociales a ir más allá al asegurar la entrega del bien o servicio público (Fernández, 2000). Por ello, es importante tomar en cuenta cuatro elementos de IEC que pueden permitir cambios de patrones, actitudes y comportamientos de los agentes involucrados en el delivery del programa social (Abramo, Cecchini, & Morales, 2019). De esta manera, la dimensión IEC de gestión del programa, que complementa a la acción propia de la provisión del bien, haría posible incrementar la usabilidad y rentabilidad social del bien o servicio público (República de Paraguay, 2016). A saber:

Figura 4Elementos de la dimensión IEC de un programa social

3.1 Acceso y uso de información. Los programas sociales necesitan desarrollar, en sus proveedores, colaboradores, operadores y beneficiarios, la capacidad de acceder y usar información para que la intervención, en sus diferentes dimensiones, logre cumplir sus roles (Ribar, 2014). Un supuesto fundamental es que debe existir un óptimo sistema de información que ofrezca datos, conocimiento y proyecciones de los problemas y soluciones que va a atender el programa (Suárez, s. f.).

3.2 Educación para la formación de agentes de cambio. La formación en principios, valores y criterios para la acción que genere el cambio de patrones, actitudes y comportamientos es vital para que la rentabilidad de la inversión sea la esperada (Aritomi & Díaz, s. f.). Esto debido a que, si no se realizan cambios en las tendencias de los beneficiarios, o de sus padres, en la transmisión intergeneracional de la pobreza (Cecchini & Madariaga, 2011), o de la problemática por tratar, puede persistir la ineficacia. Problemas como las brechas de género y la violencia contra la mujer parten de ideas y percepciones sociales que pueden ser cambiadas paulatinamente mediante el componente IEC (OIT, 2015). Ciertamente es un proceso lento, pero todo programa debe aspirar a producir y difundir contenidos para generar el cambio esperado (Fernández, 2000).

3.3 Capacitación técnica para operadores, proveedores, usuarios y evaluadores. Se deben establecer conceptos, variables, indicadores, productos, procesos y resultados homogéneos que sean manejados por todos los responsables de cada uno de los eslabones de la cadena de la intervención (Vara-Horna, 2007). De este modo, se podrá lograr una sintonía en la operatividad (Grade, 2006). Para ello, resulta sumamente importante el desarrollo de contenidos y sesiones de capacitación técnica (Vásquez, 2006). Asimismo, es clave capacitar también a personas cercanas a los beneficiarios, de modo que puedan cumplir un rol de soporte y apoyo de manera eficiente (MIMP, 2017d).

3.4 Protocolos IEC. El quehacer de acceder a información y usarla, y brindar educación y capacitación a todos los agentes involucrados debe regirse por estrictos protocolos que garanticen la existencia de un valor agregado en el servicio público provisto (Fernández, 2000). De esta manera, la inversión en esta dimensión puede tener un ordenado proceso de implementación, supervisión y actualización que se ajuste a los productos, procedimientos y resultados esperados (Midis, 2019a). Se debe contar con una estrategia establecida sobre cómo se llevará a cabo la cadena de suministro de información, educación y capacitación.

4. Monitoreo y evaluación de impacto. La mejora continua de un programa debe basarse en las lecciones aprendidas de la gestión (Gertler et al., 2017). Para ello, la institución requiere monitorear y realizar evaluaciones de impacto de carácter cuantitativo y/o cualitativo. La única manera en que se puede realizar esto es mediante el diseño de un sistema de información que permita sustentar los análisis pertinentes de la intervención (Bernal & Peña, 2011). De esta manera, los indicadores de insumo, proceso y resultados del programa mostrarán evidencia para sustentar acciones de corrección y/o mejora (Gertler et al., 2017; Bernal & Peña, 2011; Khandker, Koolwal, & Samad, 2010). La información debe ser recolectada, procesada, analizada y difundida. Por lo tanto, cuatro elementos son importantes:

Figura 5Elementos de la dimensión del monitoreo y evaluación de impacto de unprograma social

4.1 Recolección de información. Un buen monitoreo y evaluación de impacto debe basarse en evidencia correctamente construida (Khandkeret al., 2010). Para ello, resulta fundamental que la información sea de calidad, en la cantidad y la oportunidad adecuadas (Naser & Concha, 2014). Ciertamente, el punto de partida de un programa social es contar con un sistema de captura de información de campo, fundamentalmente uno basado en los más estrictos estándares técnicos y académicos, que permita acopiar de manera adecuada los datos (Gertler et al., 2017; Bernal & Peña, 2011). Además, para una recolección de información más eficiente, se debe tener claro cuáles son los indicadores y variables pertinentes que serán analizados a lo largo del proceso. Es decir, qué información es la que se necesita captar (Vara-Horna, 2007).

4.2 Procesamiento de información. Dados los productos, procesos y resultados esperados del programa social, este requiere que se construya todo un sistema apropiado basado en las técnicas estadísticas y de evaluación más recientes e incuestionables (Irarrázaval, 2004). La construcción de cualquier métrica deberá ser muy rigurosa en su concepción y aplicación, de manera que los resultados muestren sustento incuestionable a todo diagnóstico para la mejora del programa social (Gertler et al., 2017; Bernal & Peña, 2011; Khandker et al., 2010).

4.3 Análisis de información. La realidad multidimensional exige que los programas sociales desarrollen equipos multidisciplinarios para que puedan abordar los problemas y soluciones posibles de la mejor manera posible (Banco Mundial, 2012a) . Así, haciendo uso de enfoques cuantitativos y/o cualitativos, los equipos técnicos podrán construir la mejor argumentación para que el monitoreo y la evaluación de impacto sean efectivos (Khandker et al., 2010). La información recolectada y procesada debe ser interpretada de manera correcta, de modo que sea posible generar conclusiones y recomendaciones, e identificar oportunidades de mejora (Vara-Horna, 2007).

4.4 Difusión de información. Todos los agentes involucrados tienen el deber y el derecho de contar con los resultados del monitoreo y la evaluación de impacto (Banco Mundial, 2012a). Dependiendo del público, se deberán traducir los informes de la mejor manera para la presentación de la evidencia de los resultados (Navarro, 2005). Solo así, cada agente podrá comprender cuánto se avanza o cuánto se requiere mejorar en el accionar del programa social (Naser & Concha, 2014). Cada cual, desde su perspectiva, podrá contribuir a entender las fortalezas y debilidades que el programa social tiene, pero también podrá identificar, a la luz del análisis, el potencial de mejora permanente y cómo cada cual puede y debe contribuir (Bernal & Peña, 2011).

5. Graduación y elegibilidad. Se entiende por «graduación» cuando un beneficiario egresa del programa y deja ser atendido por este debido a que ha superado su condición de vulnerabilidad (Banco Mundial, 2012b), mientras que «elegibilidad» se refiere al hecho de que el atendido debe poseer las características que el programa establece como necesarias para su recepción (Madueño et al., 2004). Ambos tienen implicancias que derivan en el cese de la recepción del bien o servicio provisto por el programa social. Sin embargo, debe haber un proceso logístico alrededor de dicha desvinculación (IEP, 2011). Cuatro elementos constituyen este componente de la gestión:

Figura 6Elementos de la dimensión de la graduación y elegibilidad de beneficiarios de un programa social

5.1 Derechos y deberes del programa social en relación con el beneficiario. La institución debe contar con reglas de juego claras y simples (Grey, Campana, & Monge, 2018). El directivo, el colaborador, el operador, el subcontratista y el beneficiario deben saber con precisión qué responsabilidades y qué derechos asisten al programa en su vínculo con este último (Banco Mundial, 2012b). La institución debe ser cuidadosa de que los manuales o protocolos no estén abiertos a interpretación y sean lo más específicos posibles. Además, debe haber transparencia para que dicha información esté al alcance de todos los involucrados en la intervención (Trivelli & Clausen, 2015).

5.2 Derechos y deberes del beneficiario. El «contrato social» del Estado con el beneficiario debe ser accesible y entendible para este. De esta manera, el ciudadano tendrá un horizonte preciso de lo que el programa espera que cumpla, y a lo que el propio beneficiario debe o puede acceder como ayuda social. Las precisiones ayudarán a ambas partes a construir una sana y transparente relación de corresponsabilidad entre el Estado y la ciudadanía (Banco Mundial, 2012b). Del mismo modo, los requisitos para formar parte del programa deben ser claros y explícitos, y la información debe ser accesible a todos los interesados (Trivelli & Clausen, 2015).

5.3 Consideraciones de excepcionalidad. Si bien el programa puede hacer el máximo esfuerzo de aliviar o reducir la vulnerabilidad del beneficiario, ello no necesariamente se logra en la dimensión u oportunidad esperada (Romero, Riva, & Benites, 2016). Existirán beneficiarios que no logran superar por completo su vulnerabilidad, o que lo hacen manera precaria (Banco Mundial, 2012b). Por ello, es conveniente contar con cláusulas de excepcionalidad que permitan al operador intervenir en casos muy excepcionales, a fin de que el beneficiario no se quede al amparo del riesgo y la incertidumbre (Grey et al., 2018).

5.4 Protocolo de gestión del cambio de condición del beneficiario. El egreso o pérdida de la condición de beneficiario de un programa social siempre genera incertidumbre al ciudadano, quien contaba con la ayuda (Zárate et al., 2012). Por ello, el programa precisa de un protocolo para que, con la anticipación necesaria y prudente, el beneficiario tome conciencia y se elabore un plan de salida acorde con las situaciones ex ante y ex post del beneficiario (Trivelli & Clausen, 2015). De esta manera, el cambio será más prudente y gradual tanto para la institución como, fundamentalmente, para el ciudadano que deja de ser beneficiario (Grey, Campana, & Monge, 2018). Para el caso de los beneficiarios que logran egresar exitosamente de un programa, es necesario que se les haga seguimiento, de modo que los logros obtenidos gracias a la intervención no se pierdan en el tiempo (MIMP, 2017d).

6. Articulación interinstitucional. El último componente de análisis no es el menos importante: todo lo contrario. La literatura reta cada vez más a los gestores a buscar intervenciones coordinadas, pues así la sinergia ayuda a incrementar la rentabilidad de la inversión social (Trivelli & Clausen, 2015). Es posible construir dos tipos de articulaciones. Por un lado, la articulación horizontal, que vincula diversos sectores o ministerios dentro del ámbito público. Por otro, la articulación vertical, que relaciona a los diferentes niveles de gobierno. En ambos casos, se pueden considerar, complementariamente, las intervenciones privadas de fundaciones, empresas, ONG, iglesias y organizaciones sociales de base como elementos de colaboración en el ejercicio de la articulación (Schwarzer, Tessier, & Gammage, 2014).

Figura 7Elementos de la dimensión de articulación interinstitucional de un programa social

6.1 Formulación de políticas e intervenciones. El punto de partida de la sinergia de los programas sociales es crear y mantener un espacio de construcción y actualización de políticas e intervenciones (Leyton, 2018). El compartir entre instituciones de los diferentes sectores y niveles de gobierno los enfoques políticos y de gestión detrás de las estrategias nacionales vigentes ayuda a comprender mejor el margen de maniobra de cada entidad colaboradora (Bertranou, Casali, & Velasco, 2018). De esta manera, se sentarían las bases de una concertación de la inversión social como un solo Estado, focalizado como un todo en lograr sus metas de bienestar.

6.2 Construcción de sistemas operativos de llegada a la población, producción y delivery del bien y/o servicio público. La experiencia acumulada por décadas entre todos los programas sociales se ha convertido en un saber escasamente compartido. Por ello, la articulación (vertical u horizontal) debe promoverse constantemente para que los conceptos, las decisiones y las acciones sean compartidos de manera fluida entre las instituciones (Irarrázaval, 2004). La tecnología de la información permite generar oportunidades para que el aprendizaje institucional sea compartido y enriquecido gracias a las redes (Beltrán & Vásquez, 2018). De este modo, la fertilización cruzada de saberes ayudará a que el Estado gestione su inversión de manera más sintonizada entre instituciones y, sobre todo, con la ciudadanía.

6.3 Prácticas de monitoreo y evaluación compartidas. Las acciones y lecciones de realizar monitoreo y evaluación de impacto deben ser ejercitadas en conjunto por los diferentes actores comprometidos con la inversión social (Gertler et al., 2017). El compartir lo bueno, lo malo y lo feo de la experiencia de cada cual ayudará a que todos y cada uno de los programas puedan comprender mejor sus limitaciones y potencialidades a la luz de los ojos de terceros (Bernal & Peña, 2011). Idealmente, la fusión de sistemas de información de los programas ayudaría mucho a cimentar una cultura de evaluación multisectorial y multinivel.

6.4 Protocolos, convenio y acuerdos de intervenciones sinérgicas. La producción legal de acuerdos, convenios, alianzas y redes ha avanzado mucho sobre la base de la acción de los programas sociales. Sin embargo, es importante compartir más este saber y, sobre todo, conocer cuán cerca o cuán lejos estuvo la acción o resultado del programa social en relación con lo concebido en los protocolos. De esta manera, se podrá aprender a mejorar los contenidos y formas de desarrollar las articulaciones entre las instituciones para que la inversión social entre programas se maneje con una mayor sinergia.

En suma, el enfoque de análisis de las seis dimensiones de la gestión de un programa social propuesto intenta presentar un esquema para armar el rompecabezas de la dinámica del proceso de aprendizaje institucional de la intervención. A partir de la descomposición de este cubo de abordaje en sus seis pirámides de dimensiones de gestión diferentes, se espera tener una visión práctica para mirar y aprender de los programas sociales.

Los programas seleccionados

Los programas sociales peruanos en los que se centra el análisis han sido seleccionados del Registro de Programas Sociales de la Dirección General de Focalización del Midis. El lector, además, encontrará que se ha complementado el proceso con lecciones aprendidas de experiencias internacionales. Para el caso de los programas internacionales, se abordaron aquellos que mostraron mayor diversidad, profundidad y detalles operativos, que sirvieron para nutrir la experiencia nacional. En el análisis, no se exponen necesariamente las iniciativas internacionales mejor evaluadas, sino aquellas de las que resulta pertinente rescatar aprendizajes que los gestores de políticas locales puedan tomar como punto de comparación, o como recomendaciones.

La aplicación del enfoque de análisis se basó en la revisión de información tanto secundaria como primaria, de fuentes cuantitativas y cualitativas. Por un lado, las bases de datos de la Enaho, la Endes, el SIAF y el repositorio de las Auditorías de Desempeño (Contraloría General de la República), las Evaluaciones Independientes (MEF) y los Informes del Congreso de la República han sido útiles para poder producir estadísticas y respaldar argumentos. Por otro lado, entrevistas en profundidad a una serie de funcionarios y técnicos de los programas sociales del Gobierno. El compartir documentos oficiales además de los datos disponibles en los websites de los programas ayudó para poder escribir algunas historias.

La presentación de los siete programas sociales se ha hecho buscando un orden en sintonía con el ciclo de vida, desde el momento en el usuario termina su etapa educativa. Es decir, se analiza el apoyo que pueden recibir desde que buscan insertarse en el mercado laboral hasta la etapa de jubilación. Por ende, el libro se inicia con el estudio del programa Jóvenes Productivos, que atiende a adultos jóvenes en busca de empleo, y termina con el programa Pensión 65, que se centra en adultos mayores.

El libro comienza estudiando el esfuerzo estatal por disminuir el desempleo juvenil. Para ello, el Gobierno ha implementado el programa Jóvenes Productivos, que consiste en brindar capacitaciones técnicas y de emprendimiento. La idea ha sido que los jóvenes puedan insertarse en el mercado laboral formal, ya sea como trabajadores dependientes o mediante el autoempleo. Sin embargo, surgen interrogantes, como: ¿qué tan sostenibles son los efectos?, ¿los jóvenes logran realmente encontrar empleo de calidad o establecer negocios propios exitosos?

Del mismo modo, se dedica un capítulo al análisis de los Comedores Populares. Se explora no solo la logística detrás de la entrega de alimentos, sino además los efectos en el desarrollo de las mujeres que participan de la administración de estos establecimientos. Así, se destaca la relevancia del capital social generado y el alivio en el gasto del hogar que implicaban los Comedores Populares.

La cobertura masiva a casos de violencia contra la mujer evidencia lo imperativo que es discutir el Programa Nacional contra la Violencia Familiar y Sexual (PNCVFS). En un país donde la violencia doméstica, los feminicidios y las brechas de género son temas de conversación diarios, es necesario destacar programas destinados a la erradicación de dichos problemas. Este programa es uno de los múltiples esfuerzos del Estado por erradicar la violencia contra la mujer y brindar apoyo a las víctimas. Pero ¿qué tan efectivo ha sido realmente? ¿Ayuda a eliminar las raíces de la violencia?

El Seguro Integral de Salud (SIS), por su parte, busca garantizar a todos el acceso a servicios de salud. En 2019, se adoptó el reto de universalizar su servicio, y ello despertó dudas respecto de qué tan factible es dicha decisión. Entonces, cabe explorar los retos que este programa tenía antes de la universalización y cómo estos se traducen en nuevos desafíos. ¿Qué implica la universalización? ¿Qué necesitará el Estado para hacerla realidad?

La persistencia y la amplitud de un problema como el desempleo y la informalidad hacen que sea necesario analizar no uno sino dos programas sociales destinados a mitigarlo. Por ello, se hace énfasis también en el desempleo de adultos mediante un análisis del programa Trabaja Perú. ¿Cómo logra este programa generar oportunidades de empleo temporal? ¿Logran estas generar cambios sostenibles en la condición laboral de los beneficiarios?

Del mismo modo, existen poblaciones cuyo número es imposible de conocer dada su condición invisible. Uno de estos grupos es el de los adultos mayores en situación de calle. Por ello, se estudia el programa Vida Digna y se resaltan las estrategias utilizadas para la identificación de beneficiarios y de entrega de los servicios. Igualmente, se explora la red de articulación que ha logrado formar con otros programas sociales y ministerios para poder restituir los derechos básicos de los adultos mayores en situación de calle.

Por último, todo adulto mayor tiene derecho a una pensión. Lamentablemente, la informalidad en el mercado laboral peruano hace que esto no sea posible para que todos los mayores de 65 años tengan una vejez digna. Por ello, el Estado ha desarrollado el programa Pensión 65. De este modo, se espera poder dar a los adultos mayores más vulnerables un alivio económico. Pero ¿cuál es la logística detrás de estas transferencias? ¿Cómo se puede prevenir que se dé el problema en primer lugar?

El presente trabajo hubiera sido imposible sin el concurso de jóvenes economistas de la Universidad del Pacífico. En primer lugar, Ronald Cueva, quien me ayudó en la puesta en marcha del presente esfuerzo; Bruno Chereque, quien dio alma, corazón y vida para que el texto adquiriera fuerza y contenido; y Daniela Pacussich, quien nos ayudó a cerrar este proyecto con excelente pulcritud y compromiso. En segundo lugar, Alessandra Jordán, Adriana Llallico, María Alejandra Madueño y Ricardo Vásquez fueron diligentes participantes de los talleres de investigación 2017 que permitieron producir y cumplir con nuestras expectativas. En tercer lugar, deseo agradecer a los evaluadores anónimos que nos retaron a mejorar hasta llegar a esta versión del texto. Por último, a la Universidad del Pacífico, por brindarnos apoyo por casi dos años para producir los insumos, y al IBEI (Universidad Pompeu Fabra, Barcelona), por darme facilidades para poder escribir con paz y tranquilidad durante mi estancia como profesor visitante entre los años 2017 y 2019. No cabe duda de que el contenido del presente libro es de exclusiva responsabilidad del autor.

Enrique Vásquez H.

Capítulo I

Desempleo en jóvenes con bajos ingresos

Cuando la persona no cuenta con un empleo, se torna vulnerable y, con ello, arrastra a su entorno. Si el joven ya tiene responsabilidades familiares, los efectos del desempleo son aún mayores, pues estos medran en la calidad de vida de sus dependientes. Por ello, cuando carece de conocimientos, capacidades o herramientas para realizar un trabajo, el joven requiere del auxilio del Gobierno. Esto debe hacerse sí o sí. Si el joven no cuenta ahora con la experiencia y el conocimiento suficientes, más tarde le será imposible insertarse en el mercado laboral (Chacaltana, 1999, p. 10). De ahí la necesidad de que el Gobierno enfrente el problema del desempleo juvenil con extrema urgencia. Se debe, también, proveer a los jóvenes los conocimientos para hacer respetar sus derechos como trabajadores: contrato, remuneración mínima, jornada máxima de trabajo, seguros, etc. (MTPE, 2014b).

Del mismo modo, el Estado debe continuar con sus esfuerzos por reducir la informalidad que domina el mercado laboral peruano. Esto con el objetivo de que sea posible garantizar el trabajo decente y reducir el empleo precario. De este modo, se puede garantizar la seguridad y el bienestar de los trabajadores según lo establecido por el Plan Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (El Peruano, 2017a). Además, es importante señalar el derecho al trabajo decente. Este se enfoca en el reconocimiento de derechos de los trabajadores y en sus conceptos básicos: oportunidades, libertad, productividad, equidad, seguridad y dignidad. De este modo, el concepto de trabajo decente debe estar en la base del desarrollo de políticas a favor de los trabajadores (Gamero Requena, 2015).

Ante esto, ¿debe el Estado encargarse de generar empleo o promover el empleo? En el pasado, el Estado llegó a tener una presencia dominante en los mercados de bienes y factores del Perú. En paralelo, la administración pública acogió a miles de trabajadores que no necesariamente, en su totalidad, contribuían a la eficiencia y eficacia del Estado. En lugar de ello, originaban trabas burocráticas en los trámites, así como excesivas regulaciones que dificultaban el adecuado desempeño de la sociedad (Du Bois & Torres, 2006, p. 22). Es más, la situación respecto a los funcionarios públicos se agravaba al no existir un sistema que permitiera relacionar su productividad con su remuneración (Du Bois & Torres, 2006, p. 26). Precisamente, los recursos públicos debieron ser usados para promover el empleo, y aún más, incentivar el trabajo decente para todos sin distinción. Esto significa, ciertamente, que los tomadores de decisiones públicas deben formular y construir un clima en el que trabajadores y empresarios logren sus objetivos sin privilegios, rentismos y subsidios insostenibles. Y, a la par, que la clase trabajadora y empresarial opte por mejorar sus competencias y habilidades en lugar de hacer lobbying y pugnar por favoritismos del Estado.

En general, la realidad trágica de los jóvenes de bajos ingresos siempre debe estar bajo escrutinio para encontrar una solución. Las cifras son preocupantes. Por ejemplo, entre los años 2007 y 2018, la tasa de desempleo entre jóvenes de 15 a 24 años ha sido mucho mayor que las que experimentaron grupos de mayor edad. Como se aprecia en la figura 1.1, durante la época de bonanza económica, el desempleo para los jóvenes se redujo de manera considerable y llegó a disminuir en 4 puntos porcentuales para el año 2013. No obstante, resulta fácil intuir lo difícil que ha sido para el joven encontrar empleo en el escenario de desaceleración productiva observado después del año 2015. Las cifras denotan resultados preocupantes: al año 2016, la tasa de desempleo igualó los resultados obtenidos 10 años atrás.

Asimismo, la figura 1.2 nos indica que la diferencia entre desempleo femenino y masculino en el área urbana también ha persistido a lo largo de los años. Si bien las tasas de desempleo por género a nivel nacional han tenido una tendencia descendente, se ha mantenido la diferencia entre ambas. De este modo, de decidir participar de la fuerza laboral, las mujeres tienen menos probabilidad de conseguir trabajo que los hombres. Esto sugiere que el desempleo tiene factores tanto de edad como de género.

¿Cómo se explican estos fenómenos? Las mujeres, como todos, tienen derecho a la igualdad de oportunidades. Asimismo, existen esfuerzos como el Programa Interamericano sobre la Promoción de los Derechos de la Mujer y la Equidad e Igualdad de Género (1998), que tiene como objetivo alcanzar el pleno acceso de las mujeres al mercado laboral en condiciones de igualdad (Cepal et al., 2013). No obstante, la presencia de discriminación por género hacia las mujeres persiste en el mercado laboral y es la causa de sus tasas de desempleo más altas (OIT, s. f.).

Figura 1.1Tasa de desempleo según grupos de edad en áreas urbanas, 2007-2018

Fuente: INEI (2019e). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

Figura 1.2Tasa de desempleo del área urbana según género, 2007-2018

Fuente: INEI (2019e). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

Esto se puede explicar por las percepciones sobre roles de genero arraigadas en la sociedad (OIT, 2015). Las mujeres realizan la mayoría del trabajo no remunerado, que implica el rol de cuidadora del hogar y de la familia (Beltrán & Lavado, 2014). Esto dificulta su inserción en el mercado laboral, pues se considera que el doble rol podría afectar su rendimiento al desempeñar una función (Bustelo, Suaya, & Viollaz, 2018). De la misma manera, existe particular dificultad para lograr insertarse en determinados sectores del mercado, como áreas técnicas y científicas (Ruiz-Bravo et al., 2018). Esto debido a que las mujeres son menos propensas a elegir carreras de alta productividad, que se traducen en salarios más altos. La mayoría de las mujeres empleadas lo están en trabajos estereotipados como «femeninos» y de menores remuneraciones (OIT, 2015).

De esta manera, la discriminación y la atención a trabajos domésticos están entre los principales obstáculos no solo para ingresar al mercado laboral, sino también para ascender a cargos de liderazgo (Alcázar & Balarin, 2018). Cabe resaltar, además, que la situación de discriminación se agudiza si la mujer pertenece a una minoría étnica (Garavito, 2011). La dificultad de ingreso al mercado laboral, además, conlleva la aceptación de sueldos menores y trabajos precarios, lo que genera un círculo vicioso. También puede traducirse en una mayor tasa de inactividad femenina causada por una menor motivación. Así, persiste el ciclo de la pobreza para el caso de las mujeres de bajos ingresos (INEI, 2018e).

Por su parte, también existe literatura que explica la razón de las altas tasas de desempleo juvenil. Para Zegarra, una de las causas es la educación y la relación que esta posee con la pobreza. Dado que asistir al colegio supone un costo para aquellos que no tienen los recursos necesarios, se derivan problemas de deserción escolar, y, por ende, dejan de adquirir capacidades vitales para un futuro empleo (Zegarra, 2015, p. 21). Por ello, en la medida en que «el sistema educativo y de capacitación no [prepare] adecuadamente a los jóvenes para el mundo laboral» (Ferrer, 2014, p. 51), el desempleo creciente será imparable. Ciertamente, se pueden dar otras explicaciones del ausentismo y la rotación laboral en los jóvenes. Por ejemplo, Huamani sostiene que los trabajadores de menor edad tienden a faltar al trabajo o cambiar de trabajo con mayor frecuencia que las personas mayores. Esto se explicaría por la falta de experiencia y por la inestabilidad que presentan los jóvenes (Huamani, 2013, p. 88).

Por otro lado, Chacaltana y Ruiz consideraron que otro factor importante del desempleo juvenil ha sido la transición a la maternidad o paternidad, usualmente no planificada, que presentaron los jóvenes. En su investigación, encontraron que, a los 29 años, el 65% de los hombres y el 80% de las mujeres ya contaban con hijos. Esto se traducía en una mayor probabilidad de abandono tanto de estudios como de trabajos, para dedicarse al cuidado de los niños (Chacaltana & Ruiz, 2012, pp. 293-294). Además, los autores hallaron que aquellos jóvenes que lograban tener acceso a algún tipo de educación para obtener trabajo podían presentar el problema de skill mismatch. Este surge cuando una persona se encuentra sobrecalificada para un trabajo y existe un problema de inadecuación entre lo que se necesita en el mundo laboral y lo que esta ha estudiado (Chacaltana & Ruiz, 2012, p. 294).

Favara y Sánchez sostienen que las experiencias a nivel cognitivo y formativo que tienen los jóvenes en la niñez o en la adolescencia son fundamentales para determinar su desarrollo educativo y laboral. Los autores resaltan que aquellos jóvenes de 22 años que crecieron en un ambiente cómodo y sin preocupaciones tienen mayores oportunidades para cursar estudios superiores, lo que los lleva a tener una mejor preparación para ingresar al mercado laboral. En la misma línea, hacen hincapié en que tanto las competencias socioemocionales como los sueños o aspiraciones cumplen un papel fundamental a nivel educativo en los jóvenes (Favara & Sánchez, 2018, p. 413).

Una causa más que intenta explicar la brecha en análisis es la cantidad de tiempo que los jóvenes demoran en conseguir estabilidad en sus trabajos. Según la OIT, el momento en que se logra una transición completa es cuando una persona joven tiene un empleo estable, satisfactorio o no satisfactorio; o un empleo satisfactorio, pero temporal; o un empleo por cuenta propia satisfactorio (Ferrer, 2014, p. 54). Ferrer identificó, usando información de la Encuesta sobre la Transición de la Escuela al Trabajo (ETET) aplicada por el INEI en el año 2012, que el 69,6% de los jóvenes de entre 15 y 29 años tardaron alrededor de tres años para lograr una transición completa. Ese tiempo de demora llegó a ser de tres a seis años, o hasta de seis a más años, en proporciones más reducidas de la población, el 14,9% y el 11,8% respectivamente (Ferrer, 2014, p. 59). ¿Cuánto de esta transición depende de las propias características formativas y técnicas del joven y cuánto del clima de inversión que genere empleo de manera sostenible? Es una pregunta que falta responder.

Con el objetivo de ver las causas desde una perspectiva económica, O’Higgins buscó explicar los principales determinantes del desempleo juvenil a nivel internacional y por qué estas tasas eran más variables que las de los adultos. En su investigación, indicó que los movimientos en la demanda agregada tienen un impacto en el desempleo, pero desproporcional entre ambos grupos etarios (O’Higgins, 2001, p. 40). Atribuyó esto a que las personas de menor edad tienden más a dejar sus trabajos de manera voluntaria para lograr ganar experiencia, y a que, básicamente, es más barato para las empresas despedir empleados jóvenes que adultos. El autor sostuvo, a su vez, que es menos probable que los trabajadores de menor edad estén sujetos a protecciones laborales legislativas, lo que facilita que las empresas puedan prescindir de ellos fácilmente (O’Higgins, 2001, p. 41). De aquí se desprende que uno de los posibles factores, a nivel global, de estas disparidades en el desempleo sería la iniciativa propia de los jóvenes de ganar mayor experiencia.

La problemática del desempleo juvenil se agrava cuando los reflectores caen sobre los ninis, aquellos jóvenes que ni estudiaban ni trabajaban (véase la tabla 1.1). Este grupo se encuentra invisibilizado y constituye un reto para las políticas públicas. Esto es preocupante, debido a que dentro de los miles de jóvenes ninis se estaría formando un núcleo poblacional que recurre a la delincuencia para poder sobrevivir (DCNE, 2012). Es preocupante el hallazgo de Tavera et al., quienes encontraron que en el Perú existía una mayor proporción de ninis entre las mujeres que entre los hombres, la cual era igual al 12,6% del total para el año 2013. Los casos más críticos se encontraban en las regiones de Cajamarca y Piura (Tavera, Oré, & Málaga, 2016, pp. 37-38), donde la pobreza urbana y la rural eran agobiantes. Por lo tanto, el problema de los ninis radica en que es potencialmente el embrión de otros dramas sociales como embarazo temprano, consumo de drogas y estupefacientes, así como delincuencia común o crimen organizado; aristas no solo de una pobreza material1, sino también moral2. Por ello, el desempleo juvenil es crítico, pero aún más dramática es la situación de aquellos jóvenes que no realizan ni trabajo ni estudio alguno que les permita salir de su situación de riesgo.

De Alcázar et al. (2018), se desprende que la situación de los ninis y de los jóvenes en trabajos precarios es extremadamente volátil e inestable. Las autoras sostienen que «[...] incluso cuando los jóvenes urbanos vulnerables trabajan, los circuitos laborales en los que se insertan los mantienen en situación de precariedad a través de los años» (Alcázar et al., 2018, p. 108). En esta línea, por medio de estimaciones cuantitativas, identificaron que, si un joven es trabajador en condiciones de precariedad, presenta una probabilidad del 34% de continuar siéndolo y del 20% de convertirse en nini en el año siguiente3 (Alcázar et al., 2018, p. 109).

Tabla 1.1Porcentaje de jóvenes de entre 15 y 24 años que no estudian ni trabajan, 2009-2018

Año

Nacional

2009

16,8

2010

16,0

2011

16,2

2012

15,3

2013

15,9

2014

16,3

2015

17,3

2016

16,8

2017

17,0

2018

16,9

Fuente: Alcázar et al. (2018).

Figura 1.3Estatus de actividad: jóvenes urbanos de 15 a 29 años, 2015

Fuente: Alcázar et al. (2018).

Como se puede apreciar, el desempleo experimentado por los jóvenes se debe a problemas de educación y formación académica, a elevados niveles de ausentismo y poca productividad por su falta de experiencia, al impacto de la demanda agregada en el empleo, entre otros factores. Esta problemática deriva en consecuencias negativas tanto para las personas de manera individual, en sus niveles de ingreso futuros, como para la sociedad en conjunto, que se traducen en criminalidad o delincuencia. En el Perú del año 2012, el número de pacientes jóvenes tratados por consumo de drogas fue alarmante: 3 de cada 10 personas tenían entre 13 y 18 años, y 1 de cada 5 personas, entre 19 y 25 años (Devida, 2016, p. 18). Respecto a las características de la población juvenil infractora registrada en los Centros Juveniles de Diagnóstico y Rehabilitación del país, se tuvo que, para el año 2016, el 89,6% de los infractores no habían culminado su educación escolar (INEI, 2016d, p. 150). De aquí se desprende que, sin la educación necesaria, la generación de ingresos de estos jóvenes se ve fuertemente afectada; por ello, toman como opción delinquir. Dicho esto, es relevante la toma de acción del Estado para intentar mitigar estos conflictos adversos en la economía nacional.

El Perú ha tratado desde hace décadas de enfrentar el problema del desempleo juvenil. En la década de 1990, una serie de programas y acciones de capacitación técnica, entre los que destacaron Projoven, Aprolab y Caplab, emergieron por influencia de organismos multilaterales o cooperación internacional. El primero de ellos era un programa del Estado; el segundo, un proyecto de inversión pública del Minedu; mientras que el tercero era promovido por una asociación sin fines de lucro; y tuvieron como principal objetivo incentivar el empleo juvenil en las zonas marginales del Perú. Sin embargo, estos se establecieron de manera relativamente aislada, sin articulación entre sí (Chacaltana & Ruiz, 2012, p. 300). El programa que tuvo un mayor alcance fue Projoven, que, desde el Ministerio de Trabajo, y aprendiendo de Chile Joven, intentaba facilitar la inserción de jóvenes con escasos recursos en el mercado laboral mediante cursos de capacitación técnicos articulados con las necesidades de las empresas privadas (MTPE, 1999, pp. 13-14). Se atribuyen a este programa éxitos como mejorar la inserción laboral, los ingresos por hora y las horas trabajadas a la semana por los jóvenes. No obstante, se detectó que se requerían esfuerzos aún mayores en la inversión del programa para lograr mitigar la situación de pobreza de los participantes (Ñopo, Robles, & Saavedra, 2002, pp. 57-58). La verdad es que el problema no era que el joven consiguiera prácticas temporales de trabajo, sino que lograra un empleo con proyección de mediano plazo. Por ello, la preocupación siempre es el empleo juvenil.

Hacia el año 2001, en el Perú había 1,3 millones de jóvenes que vivían en zonas urbanas en condición de pobreza (Saavedra & Chacaltana, 2001, p. 12), ¿qué pasó con aquellos que sufrían de desempleo?

A partir de la información mostrada anteriormente, se concluyen dos cosas. En primer lugar, el desempleo juvenil de los pobres descendió de 364.492 a 87.956 personas entre los años 2004 y 2015. Esto como consecuencia natural de la acelerada tasa de crecimiento del PBI durante el período de auge económico en el Perú. Lamentablemente, esta tendencia decreciente se revirtió en los siguientes años: los desempleados jóvenes pobres ascendieron a 113.173 en el año 2017. En segundo lugar, el desempleo urbano descendió más rápidamente que el desempleo rural hasta el año 2015, y esto se debió a que sectores económicos como, por ejemplo, la construcción fueron grandes demandantes de mano de obra no calificada en ese período. No obstante, sobre la base de las estadísticas de la Enaho, 113.173 jóvenes que vivían en condiciones de pobreza no lograron insertarse en el mercado laboral para el año 2017.

Figura 1.4Cantidad de desempleados pobres de entre 15 y 29 años en el Perú, 2004-2018

Fuente: INEI (2019a). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

Con el objetivo de seguir mejorando el acceso a empleo de calidad para los más pobres, se creó el programa Jóvenes Productivos4 en agosto de 2011 mediante el Decreto Supremo 013-2011-Trabajo. Este fue establecido sobre la base del programa Projoven del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, creado en la segunda mitad de la década de 1990. Jóvenes Productivos tuvo el objetivo de «mejorar la empleabilidad y fomentar la inserción en el mercado laboral formal de los jóvenes de 15 a 29 años de edad, de escasos recursos económicos y/o en situación de vulnerabilidad» de las familias más pobres del país (MTPE, 2015a). Para ello, se distinguen dos líneas. Por un lado, la formación técnica para poder laborar en empresas. Por otro lado, la promoción del emprendimiento con la finalidad de generar el autoempleo juvenil sostenible.

Figura 1.5Cantidad de desempleados pobres de entre 15 y 29 años en el Perú: 2013, 2014, 2018

Fuente: INEI (2019a). Elaboración del Centro de Investigación de la Universidad del Pacífico.

Para entender mejor cómo un programa social lleva a los resultados esperados y poder monitorearlos, es importante introducir el concepto de teoría del cambio (Stein & Valters, 2012). Esta explica cómo se espera que una intervención lleve a un efecto (cambio) específico (UNDG, 2017). A través de relaciones causales, muestra una cadena de actividades y resultados que llevan hacia el objetivo final (Rogers, 2008). De este modo, describe una serie de eventos que deberían llevar a un resultado esperado (Vogel, 2012). Sobre esta base, y diversos trabajos de investigación, la figura 1.6 presenta un boceto gráfico de teoría del cambio. Cabe señalar que este libro no profundizara en la teoría del cambio ni pretende desarrollar una teoría del cambio para aquellos programas que no la tengan. Su propósito está orientado a estudiar el aprendizaje institucional de cada programa, y el boceto se hace con el objetivo de mostrar los efectos que el programa espera tener.

El boceto de teoría del cambio de Jóvenes Productivos, cuyo objetivo es reducir el desempleo juvenil, opera a través de la mejora en capital humano que generan las capacitaciones provistas por el programa, destinadas a aumentar su productividad (Sanz, 2003). De manera general, el programa brinda formación laboral que da a los beneficiarios los conocimientos técnicos necesarios para poder trabajar. Estos están ligados a sus derechos como trabajadores, la formalización, etc. (Reto Quintanilla, 2016). De la misma manera, el programa ofrece capacitaciones técnicas para poder ingresar al mercado laboral. Estas se orientan a atender la demanda del mercado, por lo que se centran en rubros demandados por las empresas aliadas (MTPE, s. f. [a]). Asimismo, ofrece capacitaciones para fomentar el emprendimiento de los jóvenes. De este modo, se esperaba que los jóvenes pudieran insertarse de manera exitosa en el mercado laboral formal o formar su propio negocio independiente (MTPE, s. f. [b]). Así, se esperaba impulsar una reducción en el desempleo joven y que aquellos jóvenes beneficiarios pudieran superar su condición de pobreza (Tristán & Vásquez, 2018).