Gildokracia E-Book

Alfredo Cornejo

• Herausgeber: Jagüel Editores
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Spanisch

Seitenzahl: 186

Veröffentlichungsjahr: 2023

Beschreibung

"Este pregón al progreso tiene su origen en Mendoza, pero fluirá por las provincias de la franja central para terminar con eclosión en la CABA y, desde allí, diseminarse al resto del país. Hemos vivido casi 40 años ininterrumpidos de Democracia. Sin embargo, los problemas socioeconómicos no solo han persistido, sino que se han agravado. Es mi interés que estas ideas vuelen alto, de modo tal que sobrepasen las oscuras y cargadas nubes de la histórica "grieta" argentina. Que expandan una conciencia colectiva en materia de Federalismo Fiscal, de modo que la población perciba este tema como una fuente importantísima de orden para nuestra Economía. Este libro pone en evidencia la injusticia y la falta de criterios técnicos en la manera de distribuir los fondos coparticipables entre las provincias, cuantificar el tamaño del Estado en las veinticuatro jurisdicciones subnacionales, y encuentra vetas fiscales para asignar de mejor manera los recursos con el objetivo de equilibrar la caja de Nación. Da señales claras por dónde caminar, pero exige reconocer y ceder. Todo en su justo medio. El análisis de la información es contundente y categórico: el aumento del gasto público consolidado, en términos de producto bruto, ha resultado pernicioso para la Economía Argentina. Argentinos, ha llegado el momento de barajar y dar de nuevo. No podemos seguir tapando nuestro excesivo gasto público consolidado con deuda y/o emisión. Uno u otro camino, conducen a más pobreza. Creo en la cultura del esfuerzo. Creo en nuestras capacidades y talentos. Creo en nuestro destino de grandeza. Solo es necesario ordenarnos fiscalmente. Lo demás vendrá por añadidura" (Alfredo Aciar).

Leseprobe

Alfredo Cornejo - Alfredo Aciar

Aciar, Alfredo

Gildokracia : feudalismo y caos institucional argento / Alfredo Aciar ; Alfredo Cornejo. - 1a ed. - Godoy Cruz : Jagüel Editores de Mendoza, 2023.

Libro digital, EPUB

Archivo Digital: descarga y online

ISBN 978-987-4931-60-3

1. Política Argentina. I. Cornejo, Alfredo. II. Título.

CDD 320.82

© 2023 Alfredo Cornejo © 2023 Alfredo Aciar

Mapa de cubierta: Extraído de Geografía de la Nación Argentina (1941) de Jorge Boero, Biblioteca del Archivo General de la Nación.

ISBN 978-987-4931-60-3

Conversión a formato digital: Numerikes

Gestión Editorial: Jagüel Editores de Mendoza.

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Índice

CubiertaPortadaCréditosIntroducciónCapítulo I. Breve reseña del Federalismo fiscal en la ArgentinaCapítulo II. Mendoza, la que acunó la libertadCapítulo III.Extrapolando la independencia hacia “Chetoslovaquia”Capítulo IV. Y por Cuyo… ¿cómo andamos?Capítulo V. El Norte Grande argentino, el otro mundoCapítulo VI. El mejor de los federalismos fiscales: La Pampa y PatagoniaCapítulo VII. La política institucional que nos condenaCapítulo VIII. Una luz de esperanza al fondo del túnelCapítulo IX. Explorando la otra cara de la luna… las provinciasCapítulo X. Datos, no relatoReflexiones finalesAnexo I. Nuestra propuestaAnexo IISobre este libroSobre los autores

Introducción

Este pregón a la libertad y al progreso de nuestros pueblos tiene su origen en la Región de Cuyo, tierra del sol y del buen vino. Pero creemos fervientemente que se extenderá como un reguero de pólvora por las provincias productivas de la franja central de la Argentina, para terminar haciendo eclosión en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires para iluminar desde allí como un faro, todo nuestro país.

Nace en Mendoza no por casualidad, sino porque es el sentir mayoritario de una tierra poblada por gente que se levanta todos los días a darle pelea al desierto. Donde la población se concentra en tan solo un 3% del territorio provincial, en oasis “fabricados” por la mano y el ingenio de los hombres y las mujeres que los habitan, y en donde todo cuesta un poquito más.

Es en este sitio donde aún (al igual que en Santa Fe), no existe la reelección del gobernador. Donde nos rasgamos las vestiduras por la institucionalidad. Donde la política productiva se define y ejecuta con las instituciones que representan al sector privado. Donde es imposible que un gobierno tenga mayoría absoluta en el poder legislativo. Donde todo se debe tratar de consensuar. Donde un gobernador para ser exitoso, debe ser, antes que nada, un buen administrador.

Fue por estas tierras que conformaban la Intendencia de Cuyo dónde se apostó el general San Martín, nuestro máximo prócer, para darle forma a la hazaña militar y política más trascendente de la Historia argentina, y una de las más importantes del mundo.

No queremos ser ni parecer petulantes, ya que estas características institucionales que nos distinguen, poco y nada han servido al momento de generar desarrollo económico y empleo para nuestra gente durante los últimos 30 o 40 años. Los indicadores socioeconómicos son igual de preocupantes que los que pueden verse en cualquier lugar del país. Sin embargo, tenemos memoria de un pasado mejor y queremos intentar explicar por qué caímos donde caímos.

Los estandartes enumerados son solo detalles que nos sirven de carta de presentación para que los lectores no mendocinos entiendan el porqué de lo que decimos.

Este trabajo pretende revisar a nuestros constituyentes de 1994, ya que perdieron una maravillosa oportunidad para establecer una clara distribución de facultades entre Nación y provincias, en materia fiscal y económica. También consideramos muy cuestionable el mecanismo que se estableció para lograr una nueva Ley de Coparticipación que permitiese financiar nuestro sistema federal.

Si nos remontamos a nuestros inicios como nación, está claro que, al momento de sancionarse la Constitución Nacional en 1853, la unión nacional era lo prioritario. Las pujas intestinas entre federales y unitarios, le costaron mucho más que estancamiento socioeconómico a la Argentina. Luego de que corriera mucha sangre, conseguimos sentar las bases para organizarnos como país, dando paso a un período de crecimiento y desarrollo nunca visto hasta entonces por estas pampas, con una relación fiscal entre Nación y provincias, en la que estas últimas, financiaban sus gastos casi exclusivamente con los impuestos recaudados en sus territorios.

Basta comparar la imagen descolorida de aquel grupo de provincias/aldeas que constituyeron nuestra Argentina en 1853 (a las que se les sumó la poderosa Buenos Aires en 1860), con el gran país que llegó a estar entre las primeras diez potencias de mundo allá por 1910, en tan solo 50 años.

A la luz de la trágica realidad actual de la Argentina, vista en retrospectiva desde el retorno a la vida democrática en 1983, pareciera que fueron una especie de extraterrestres aquellos hombres y mujeres que lograron esa colosal proeza de desarrollo económico entre 1860 y 1925.

Entendemos que las comparaciones son odiosas, pero hay muchos compatriotas que hace bastante tiempo no se perciben contenidos por la política económica de la República Argentina. Muchos de ellos se sienten defraudados por el sistema democrático que tanto nos costó consolidar, ya que ninguna de las opciones políticas que han gobernado el país, han podido dar respuesta a sus pretensiones de progreso.

Hemos vivido 39 años ininterrumpidos de Democracia, pasando pendularmente de gobiernos de centro izquierda a otros de centro derecha, siendo la única variable distintiva, el mayor o menor grado de corrupción de unos y otros. Sin embargo, los problemas socioeconómicos no solo han persistido, sino que se han agravado. Una verdadera tragedia como sociedad política organizada.

Hace más de 175 años, Domingo Faustino Sarmiento se preguntaba desde el exilio chileno en las páginas de lo que luego conformó el “Facundo”, acerca de las causas y las consecuencias del derrotero de nuestra patria adolescente, observando: “…esa falta supina de capacidad política e industrial que los tiene inquietos y revolviéndose sin norte fijo, sin objeto preciso, sin que sepan por qué no pueden conseguir un día de reposo, ni qué mano enemiga los echa y empuja en el torbellino fatal que los arrastra.” En ese mismo texto, destacaba la puja política existente entre el “partido europeo” (el de él), y el “partido americano” (de Rosas). Finalmente, por qué no mencionarlo, también se daba aliento ante la duda de si valía la pena seguir combatiendo, cuando “…los pueblos en masa nos den la espalda a causa de que nuestras miserias y nuestras grandezas están demasiado lejos de su vista para que alcancen a conmoverlos”…Todo esto es tan actual que pareciera que no ha pasado el tiempo. Evidentemente estamos girando siempre en un mismo círculo vicioso.

Tampoco somos tan necios como para no entender que el modelo de crecimiento económico más exitoso y duradero de la historia argentina (el aplicado por la generación del ’80), no produjo el “derrame” necesario y suficiente como para contener a la mayoría de los argentinos: aquellos que vivían en el interior del Interior de nuestra extensa geografía.

No todo lo que se hizo durante los últimos cien años estuvo mal. Tampoco creemos que estas ideas solucionen per se los problemas socioeconómicos del país. No obstante, pretendemos dar una explicación política del principal vector de nuestra decadencia: la sistemática degeneración de nuestra organización institucional y política.

Estamos convencidos de que no supimos cimentar las instituciones necesarias para sustentar un modelo de desarrollo equilibrado y armónico para todas las provincias, de modo que pudieran contener a sus pobladores más vulnerables y lograr, en definitiva, un país mejor distribuido en población y riqueza.

Por esta razón, este ensayo comenzará con una breve descripción acerca de la evolución histórica del federalismo fiscal en la Argentina, para luego pasar a describir la realidad de Mendoza. Posteriormente compararemos la situación de cada una de las provincias de las distintas regiones que componen nuestro país. Promediando el trabajo, exploraremos la distribución de recursos coparticipables y no coparticipables entre Nación, el sistema de seguridad social y los presupuestos de las provincias (incluyendo CABA). Finalmente desembocaremos en el análisis de los resultados obtenidos en los últimos 20 años en materia económica y social, de donde se desprenderán las conclusiones del ensayo, esbozándose algunos lineamientos generales y muy gruesos (pero a la vez muy sensatos y poderosos), sobre una posible vía de solución a la problemática planteada.

La totalidad de la información estadística analizada a partir del capítulo dos en adelante, proviene de fuentes oficiales, tanto del Gobierno Nacional como de cada una de las provincias argentinas y CABA. Los datos correspondientes al gasto público surgen de la información contenida en los presupuestos sancionados en cada una de dichas jurisdicciones. Mientras que la información relevada y analizada para medir los impactos del gasto en distintas variables socioeconómicas, corresponden al Instituto Nacional de Estadísticas y Censos (INDEC).

Queremos que estas palabras e ideas vuelen tan alto, de modo tal que sobrepasen las oscuras nubes de la histórica “grieta” argentina, para iluminar un camino definitivo hacia la unión nacional, con corresponsabilidades claras entre Nación y provincias, que incluya la dotación de recursos para poder cumplirlas. En definitiva, intentaremos expandir nuestra conciencia colectiva en materia de federalismo fiscal, para que la población deje de ver este tópico como un simple problema distributivo de fondos entre Nación y provincias, y lo perciba como una fuente fenomenal de orden para nuestra economía en todos sus aspectos. Desde el costo del changuito en el supermercado, hasta la factura de la luz o el gas; desde el boleto del colectivo o del tren, hasta el valor del teléfono celular que usan nuestros hijos. Todo ello tiene que ver con el hecho de tener un buen o mal sistema de federalismo fiscal.

En definitiva, queremos un país en el cual cada ciudadano viva donde viva, se encuentre contenido por la política económica nacional. Que sienta que vale la pena hacer el esfuerzo para generar riqueza, ya que dicho sacrificio tendrá su correlato en la canasta de bienes y servicios públicos que cada habitante recibirá del Estado, en forma consolidada. Es decir que, tanto la Nación como las provincias o los municipios cumplan con su parte del pacto social.

Capítulo IBreve reseña del Federalismo fiscal en la Argentina1

Introducción

La Constitución de 1853 reconoce dos órdenes de gobierno: las provincias (que son preexistentes) y la Nación. Y es en esta gran ley de participación, donde se determina la distribución de competencias entre los dos órdenes de gobierno que reconoce.

El artículo 121 de la Constitución Nacional (CN) nos marca un límite: “Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al gobierno federal, y el que expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”.

Sin embargo, en lo que atañe al desarrollo económico y social, que es en definitiva el objetivo final de este ensayo, podemos deducir que, en principio es una competencia concurrente entre ambos órdenes de gobierno establecidos por la CN.

Desde una mirada del desarrollo socioeconómico local, el artículo 124 establece: “Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con facultades para el cumplimiento de sus fines, y podrán también celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al gobierno federal o el crédito público de la Nación, con conocimiento del Congreso Nacional.”

En tanto que, el artículo 126 planta bandera limitándolas, ya que “…las provincias no pueden celebrar tratados parciales de carácter político, ni expedir leyes sobre el comercio o navegación interior o exterior, ni establecer aduanas provinciales, ni acuñar moneda, ni establecer bancos con facultad de emitir billetes sin autorización del Congreso Federal; ni dictar el Código Civil, Comercial, Penal y de Minería, después que el Congreso los haya sancionado.”

Todos sabemos que algunos de estos preceptos se han puesto en juego y se han vulnerado durante un sinnúmero de emergencias económicas y sociales que hemos vivido como nación, pero son los límites impuestos por la Ley de Participación.

Volviendo a lo nuestro, se supone que para cumplir con las competencias que les atañe, los Estados provinciales y la Nación, deben contar con recursos para tal fin.

Alberdi decía: “no hay Estado sin recursos” y por eso es determinante a los fines que nos hemos propuesto analizar, la distribución de recursos entre la Nación y las provincias.

Sin embargo, antes de meternos de lleno en la evolución histórica que ha evidenciado este reparto de recursos en la Argentina, debemos decir que todo Estado federal, como lo es la República Argentina, se sostiene en tres principios: subsidiariedad, solidaridad y lealtad federal.

Cómo era en un principio: separación de fuentes

La CN sancionó una clara estructura de imputabilidad fiscal fundada en el criterio de separación de fuentes. Esto significa que las bases imponibles de la Nación y de las provincias eran distintas y que cada una por su cuenta, debía recaudar los impuestos necesarios para financiar sus gastos. En otras palabras, la autoridad que gastaba era la misma que recaudaba. Había correspondencia fiscal.

En el período 1853-1890, la Nación cubría sus gastos con impuestos sobre el comercio exterior e impuestos internos recaudados en la Capital Federal y los territorios nacionales, salvo circunstancias extraordinarias en las que se le permitía extender la recaudación de los impuestos internos a las provincias por un tiempo determinado. Las provincias recaudaban a su vez, impuestos sobre la propiedad y ciertos consumos. El gasto público consolidado no llegaba a 10% del PBI. Los gobiernos provinciales gozaban de marcada autonomía puesto que apenas un 5% de sus erogaciones se financiaba con transferencias nacionales. (Porto 1990, pp. 93-96; FIEL 1993, pp. 135-136.)

Ante la emergencia: la Nación expande su base imponible

La crisis fiscal asociada al pánico Baring en 1890, demostró la vulnerabilidad de la base de imposición externa que se había reservado a la Nación. El punto en cuestión era si había alguna restricción constitucional que impidiera a la Nación recaudar impuestos internos en todo el territorio del país de modo permanente. Las provincias aceptaron conceder a la Nación el derecho con la condición de que fuera renovado anualmente. Desde entonces rigió una relación distinta entre ambos niveles de gobierno. Las transferencias nacionales pasaron a financiar un porcentaje creciente del gasto provincial, alcanzando un 11,5% en 1910. De esta forma, por medio de canales de devolución y redistribución ad-hoc, la Nación retribuía el derecho concedido por las provincias. El estado de situación descripto se mantuvo sin grandes variantes hasta comienzos de la década de 1930 (FIEL op. cit., p. 137).

Luego de la gran crisis se originó el fondo común

En 1935 el Congreso aprobó un conjunto de importantes leyes que reestructuraron el sistema tributario nacional. Por una parte, la ley de unificación de los impuestos internos dispuso que el gobierno nacional recaudara los impuestos y los distribuyera por medio de un régimen de coparticipación. Las provincias recibirían su parte en tanto y en cuanto eliminaran sus propios impuestos internos, o aquellos tributos similares a los que la Nación iba a recaudar. El porcentaje de la recaudación nacional que se iba a girar a cada provincia era igual al peso que había tenido la recaudación de la provincia (en la recaudación global de impuestos internos) en años previos. Por otra parte, se creó el impuesto a las ventas sobre la base de un impuesto a las transacciones de 1931, y se ratificó el impuesto a los réditos de 1932. Los dos gravámenes también quedaron sujetos a coparticipación federal. Este segundo régimen de coparticipación retenía el 82,5% de la recaudación para la Nación y transfería el 17,5% restante a las 14 provincias existentes en ese momento y a la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires (MCBA). La distribución entre las 14 provincias se efectuaba según ponderadores calculados de esta manera: 10% en función de la recaudación que la Nación obtuviera en cada provincia; 30% en función de la recaudación provincial; 30% en función del gasto provincial, y 30% en función de la población provincial. El nuevo federalismo fiscal así surgido aumentó a 29% la fracción del gasto provincial financiado con transferencias nacionales (ibid., pp. 138-139).

En las décadas siguientes hasta 1972, las relaciones entre la Nación y las provincias se manejaron dentro del modelo recién descripto. Durante el período se incorporaron algunos impuestos nacionales al segundo régimen de coparticipación federal y se cambió a favor de las provincias la distribución primaria en ambos regímenes. También se modificó la distribución secundaria del fondo de impuestos internos unificados (adoptando el método de ponderación del segundo fondo), y se modificó el sistema de ponderación del segundo fondo. De estos cambios, resultó una mayor disociación de las responsabilidades de gasto y de financiamiento a nivel provincial. En 1960 los recursos nacionales financiaban un 47% del gasto provincial (ibid., p.141)

Consolidación del fondo común

En 1973 se sancionó la Ley 20.221, que hizo época en la historia del federalismo fiscal. El objetivo fue reducir la dependencia provincial de los aportes del Tesoro Nacional, que por entonces habían aumentado mucho en compensación de la merma en términos reales que sufría la recaudación coparticipada por la creciente inflación. La nueva ley volvió a elevar la participación primaria de las provincias. De esta forma, los impuestos nacionales (salvo los de afectación específica), integraron un sistema único. Un 48,5% de la recaudación de impuestos coparticipados quedaba para la Nación, que remitía 1,8 puntos porcentuales a la MCBA y 0,2 puntos a Tierra del Fuego. Otro 48,5% se transfería automáticamente a las provincias, las que quedaban imposibilitadas de recaudar tributos similares a los nacionales, y un 3% iba al Fondo de Desarrollo Regional. (ibid., p. 162)

La distribución secundaria se efectuaba según el método de ponderadores. El porcentaje correspondiente a cada provincia se calculaba sobre la base de tres indicadores: 65% según la cantidad de habitantes, 25% según la brecha de desarrollo y 10% según la dispersión demográfica. El primero favorecía a las provincias con más habitantes que PBI; el segundo beneficiaba también a las provincias pobres (pues salía del promedio aritmético de índices de calidad de vivienda, educación y automóviles por habitante), y el tercero favorecía a las provincias poco pobladas del sur. El objeto de la nueva distribución era igualar las capacidades de los fiscos provinciales en la provisión de ciertos bienes públicos (justicia y seguridad) y semipúblicos (educación primaria y salud). La Ley 20.221 aumentó el financiamiento nacional del gasto provincial nuevamente: en 1977 ascendía a un 62% (ibid, pp. 144-145)

Primeros parches del fondo común

En 1980, el gobierno de facto puso en práctica un mecanismo de precoparticipación que beneficiaba a la Nación en la distribución primaria de fondos federales. La idea era neutralizar la pérdida de recaudación que provocaría la rebaja de los impuestos al trabajo (que contribuían a financiar el sistema previsional), con una generalización del IVA, que había reemplazado el impuesto a las ventas.

La altísima inflación de la década de 1980 provocó un deterioro en términos reales de la recaudación coparticipada. Esto indujo como compensación, a un aumento de los aportes del Tesoro Nacional. En 1983, el financiamiento nacional del gasto provincial tocó un máximo histórico de 72% (ibid., p. 149). El régimen de coparticipación establecido por la Ley 20.221 venció a fines de 1984 y como no se había sancionado una nueva ley, las relaciones entre la Nación y las provincias ingresaron en una etapa de vacío legislativo. Hasta 1988, las transferencias a las provincias se manejaron de manera discrecional, por medio de aportes del Tesoro Nacional (ATNs).

Más parches y los coeficientes mágicos

En 1988 se sancionó la Ley 23.5482, que establecía un nuevo régimen de coparticipación. Aparte del IVA y de los impuestos internos a las ganancias y a los activos (entre otros), la ley declaró coparticipable el “excedente de combustibles”. Se agrandaron de esta manera los fondos sujetos a coparticipación. Aumentó la participación primaria de las provincias en relación con la Ley 20.221. La Nación disminuyó su parte a un 42,3%, y las provincias aumentaron la suya a un 57,7%, la más alta participación en la historia. Un punto porcentual de la parte destinada a las provincias sería administrado en forma discrecional por el Gobierno Nacional por medio de ATNs (ibid., pp.150-151).

A su vez, los porcentajes que les correspondían a las provincias no surgían de un método de ponderadores como en 1935 y 1973, sino del promedio de los aportes del Tesoro que cada una de ellas había recibido en los años de vacío legislativo (Porto op. cit., p. 114). Era el turno del método de los “números mágicos”. Aún hoy las transferencias provinciales se determinan según este método.

En el contexto de estabilidad y crecimiento de la década de 1990, el Gobierno Nacional reflotó la idea de la precoparticipación. En vista del agudo incremento de los recursos por coparticipación que fluían en forma automática a las provincias, y que estas gastaban más o menos automáticamente, la Nación impulsó nuevas transferencias de gastos. Las áreas beneficiadas fueron: educación secundaria, salud y minoridad, y luego se acordaron dos precoparticipaciones. Por la primera de ellas, retuvo un 16% de la recaudación del impuesto a las ganancias para atender los problemas de las grandes urbes (10 puntos porcentuales para la provincia de Buenos Aires y el resto para otras provincias). Por la segunda, la Nación retuvo un 20% adicional de la recaudación del impuesto a las ganancias y un 11% de la recaudación del IVA. El objetivo fue cubrir el déficit previsional de arrastre y el incremental que surgiría de la creación del sistema de jubilación privada (ibíd., pp. 156-157).

Durante la crisis económica de 2001-2002 se crearon dos impuestos no coparticipados de alta recaudación: retenciones a la exportación de cereales e hidrocarburos, e impuesto al cheque. El Gobierno Nacional recolectó en años posteriores, fondos equivalentes a casi el 5% del PBI