Gramática de los sistemas electorales E-Book

Dieter Nohlen

• Herausgeber: Tecnos
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Serie: Ciencia Política - Semilla y Surco - Serie de Ciencia Política
• Sprache: Spanisch

Seitenzahl: 337

Veröffentlichungsjahr: 2015

Beschreibung

"Convertir votos en escaños o en cargos de gobierno es la tarea fundamental de todo sistema democrático en el que la participación sea clave constitutiva del mismo. Se trata de una labor compleja que constituye el corazón del sistema electoral del que con frecuencia nadie se acuerda hasta que se encienden las luces rojas de la vida política. Si es evidente, como hoy más que nunca lo ponen de manifiesto los millones de ciudadanos que integran el grupo de indignados, desafectos o simplemente escépticos, que la democracia es algo más que un mero procedimiento electoral, no es menos cierto que lo electoral se alza como el elemento iniciador de cualquier proceso democrático" (Manuel Alcántara). La presente obra introduce el estudio de los sistemas electorales y de las respectivas opciones para su reforma y rediseño. Para ello abarca, en base a extensas consideraciones teóricas y experiencias históricas, toda la gama de cuestiones vinculadas con la ingeniería política de la representación. En el último capítulo, se analizan dos tipos de sistema electoral, el alemán y el español, con el fin de explicar la singularidad del primero y de evaluar su rol de modelo en el debate sobre renovación institucional en España.

Leseprobe

DIETER NOHLEN

GRAMÁTICA DE LOS SISTEMAS ELECTORALES

Una introducción a la ingeniería de la representación

Índice

Presentación

Prólogo

Introducción

Capítulo I. Concepto e importancia de los sistemas electorales

1. Concepto de los sistemas electorales

2. Importancia de los sistemas electorales

Capítulo II. Elementos particulares de los sistemas electorales

1. La distribución de las circunscripciones electorales

2. Formas de candidatura y de votación

3. La conversión de votos en escaños

4. Barreras legales

Capítulo III. Clasificación de los sistemas electorales

1. Principios de representación y reglas decisorias

2. Tipos de sistemas electorales de mayoría

3. Tipos de sistemas electorales proporcionales

4. Sistemas electorales combinados (personalizados)

Capítulo IV. Sistemas electorales y sistemas de partidos

1. Enfoques de investigación

2. El enfoque normativo en sus supuestos teóricos

3. Duverger y las «leyes sociológicas»

4. Stein Rokkan y el sistema electoral como variable dependiente

5. Douglas W. Rae y el enfoque comparativo-cuantitativo

6. Giovanni Sartori y el ímpetu de la «ingeniería electoral»

7. Arend Lijphart y el afán de la precisión cuantitativa

8. Resumen

Capítulo V. La valoración de los sistemas electorales

1. Reflexiones introductorias

2. Criterios de valoración

3. Un esquema de evaluación de los sistemas electorales

4. La comparación de los seis tipos de sistemas electorales

5. Evaluación comparativa de los sistemas electorales de América Latina

6. Sistemas electorales y formación de mayorías parlamentarias

6.1. Los resultados de Rae y comprobaciones posteriores

6.2. Sistemas mayoritarios: resultados por país

6.3. Sistemas proporcionales: resultados por país

7. Sistemas electorales y gobiernos de coalición en Europa

7.1. El sistema de mayoría relativa inglés y la representación proporcional de la República de Weimar

7.2. Democracia de competencia y de concordancia

7.3. Sistemas electorales y sistemas de partidos

7.4. Sistemas de partidos y tipos de coalición

7.5. Gobiernos de coalición y concepción de la política

7.6. Cultura política y gobiernos de coalición

Capítulo VI. Sistemas electorales y su contexto

1. Estructura de la sociedad

2. Variables políticas

3. Tipos de diseño institucional

4. Requisitos estratégicos de un debate de reforma

Capítulo VII. Reformas electorales en el mundo a nivel de los tipos de sistemas electorales

1. Los países industrializados occidentales

2. Europa Central y Europa del Este

3. América Latina

4. África

5. El Mundo árabe-islámico

6. Asia

7. Resumen

Capítulo VIII. Sistemas electorales individuales y su reforma

1. El sistema electoral alemán y su reforma

1.1. El sistema alemán antes de la reforma

1.2. El sistema alemán reformado

1.3. Razones de la reforma

1.4. La injerencia del Tribunal Constitucional Federal

1.5. El sistema electoral reformado en su dimensión de modelo

2. La reforma del sistema electoral español y el modelo alemán

2.1. Listas semi-abiertas y voto uninominal

2.2. Competencia intra o entre partidos

2.3. Lista bloqueada y uninominalidad

2.4. Efectos y alcances del voto uninominal

Bibliografía

Créditos

PRESENTACIÓN

Convertir votos en escaños o en cargos de gobierno es la tarea fundamental de todo sistema democrático en el que la participación sea clave constitutiva del mismo. Se trata de una labor compleja que constituye el corazón del sistema electoral del que con frecuencia nadie se acuerda hasta que se encienden las luces rojas de la vida política. Si es evidente, como hoy más que nunca lo ponen de manifiesto los millones de ciudadanos que integran el grupo de indignados, desafectos o simplemente escépticos, que la democracia es algo más que un mero procedimiento electoral no es menos cierto que lo electoral se alza como el elemento iniciador de cualquier proceso democrático.

La política de masas articulada bajo criterios de representatividad donde las preferencias de los electores se basan en su condición de individuos libres e iguales y cuya expresión se lleva a cabo bajo la garantía del secreto es una práctica que la humanidad lleva haciendo muy poco tiempo en su desarrollo histórico. Todavía en la actualidad hay países que aglutinan un porcentaje muy importante de la población mundial en que ese quehacer no se da. Otros lo realizan desde apenas un cuarto de siglo en consonancia con el momento denominado de la «tercera ola» democratizadora; teniendo alguno de ellos problemas considerables en cuanto a la bondad del proceso. Los menos configuraron las dos olas anteriores que datan tras los procesos revolucionarios del siglo XVIII (la primera) y después de la Segunda Guerra Mundial (la segunda).

El carácter representativo de todos los sistemas políticos puestos en marcha que han alcanzado un grado mínimo de perdurabilidad ha hecho que la manera en que se produjo la representación alcanzara un carácter substantivo en su propio contenido. Esto hizo que se simplificara el hecho político reduciéndolo a lo estrictamente electoral. Circunstancia que se vio animada durante los diferentes y dramáticos momentos revolucionarios que en Europa se iniciaron con la Comuna de París en 1871 y que prácticamente continuaron de manera irregular hasta 1989 cuando la alternativa era la dictadura del grupo revolucionario en nombre del pueblo. Este proceso se vivió asimismo en América Latina aunque con connotaciones diferentes derivadas de ser países, al menos hasta 1930, con un mayor peso del mundo rural donde el caudillismo desempeñaba un papel motriz junto con el peso del militarismo y de la injerencia del capital inversor extranjero.

De alguna manera, quedaba servida la oposición entre una supuesta democracia formal, guiada por el peso primordial de lo electoral que, a su vez, se vinculaba a lo estrictamente normativo, y otra de carácter substantivo, donde los intereses de la gran mayoría de la población fueran satisfechos de acuerdo con los criterios de la avanzada elite revolucionaria. En otros casos, las expresiones de la democracia liberal se contraponían con la de modelos populistas en los que el líder se identificaba con el pueblo de forma plebiscitaria. Esta antinomia hizo que se diese una preocupación negligente por el estudio de la función electoral en la política. A ello habría también que añadir el desarrollo muy precario de la Ciencia Política como disciplina, rezagada frente al formalismo del Derecho, ya que su expansión no se dará sino a partir de la segunda mitad del siglo XX.

El significado técnico, pero inmediatamente político, de lo electoral empezó en seguida a tener un espacio en la literatura especializada que, no obstante, comenzó siendo limitado y referido a la mera descripción de lo reglado. Solamente con la introducción de los criterios de proporcionalidad, que se dieron de manera señera con la ley electoral alemana después de 1949, el viejo esquema mayoritario, y por ende la política de la representación en circunscripciones uninominales como venía sucediendo en el mundo anglosajón, se vio confrontado a nuevas formas y, por tanto, a un escenario político radicalmente diferente. Corresponde al momento en el que verán la luz los trabajos pioneros de DUVERGER (1950 y 1951), MACKENZIE (1957), a los que seguirán en la década siguiente los de RAE (1967) y ROKKAN (1968) y, después, los del propio NOHLEN (1969 y 1978), SARTORI (1976 y 1983), ROSE (1982) y LIJPHART (1984 y 1985). Una producción intelectual, animada por los cambios políticos acaecidos en Europa occidental después de 1945 —y notablemente en Francia, Italia y la República Federal Alemana—, que se sitúa antes de la tercera ola democratizadora y que, solamente los últimos, apenas si coincidirán con las transiciones en el sur de Europa y en algún país de América Latina (República Dominicana, Ecuador y Perú).

La expansión de la democracia después de la tercera ola por la inclusión de un mayor número de países junto con el desarrollo de procesos electorales en el ámbito municipal, pero también en el regional, como consecuencia de los procesos de descentralización implementados, incrementó dramáticamente el número de casos que nutrieron un objeto de estudio cada vez más sofisticado. Un nuevo escenario en el que muchos parecían estar familiarizados, pero pocos tenían un conocimiento cabal del significado político de los mecanismos de transmisión de los votos en puestos de poder. Cuestiones derivadas de los efectos, por ejemplo, en el número de partidos del diseño de la magnitud de las distintas circunscripciones o de la existencia de un umbral de representación; o en la disciplina de los partidos, del carácter abierto o cerrado de las listas, cobraron una extremada importancia en la discusión que se abrió en torno a la gobernabilidad de los sistemas políticos.

Este marco que ya no es nuevo pues se confronta, en la mayoría de los países tanto de América Latina como del sur de Europa, con varias décadas de experiencia en las que se han dado cita cientos de procesos electorales requiere de un conocimiento que ahora se obtiene gracias a un análisis comparado para el que es necesario una gramática. Lo electoral tiene unas reglas y unos principios que lo gobiernan en el seno de la política, la comprensión de ello constituye, como acertadamente atina Nohlen al usar el término en el título del presente libro, una gramática. Una gramática cuyo carácter universal se matiza en seguida al dar un peso adecuado al significado del contexto en el que cada regla y cada principio se dan. Y es en este sentido que debe ser cuidadosamente sopesada la utilización del término ingeniería para dar un carácter técnico-instrumental de lo electoral.

La democracia representativa, más que cualquier otro régimen político, configura en su devenir una compleja gama de mecanismos institucionales de muy variado contenido y significado que se van ajustando minuciosamente en su funcionamiento. Las distintas instituciones que son puestas en marcha en un determinado momento generan relaciones que, a su vez, se institucionalizan y cuyo actuar en el escenario x es diferente al inicial como lo será del escenario z. Por otra parte, el comportamiento de los actores individuales afecta también con el tiempo a la propia dinámica. Es en este sentido cuando aparecen efectos colaterales o resultados imprevistos. Lejos entonces de ser una ingeniería, una mirada estrecha y miope sobre lo electoral se convierte en el reino de lo arbitrario y de la incertidumbre cuando no del absurdo. Pero la gramática sobrevive como guía mínima para saber dónde estamos.

Dentro de los elementos que componen un sistema político los que integran el sistema electoral son los más fácilmente manipulables porque son producto de una simple decisión legislativa que a veces incluso puede no tener que pasar por el Congreso. Su plasticidad e inmediatez es, por consiguiente, un señuelo demasiado sencillo en manos de los gobernantes que buscan efectos beneficiosos unilaterales inmediatos. El más evidente, sin duda alguna, es la implementación de la reelección, y, seguidamente, la reconfiguración de los distritos electorales. Pero hay también cierto estado en la opinión pública, fundamentalmente en la opinión publicada, que concibe poderes demiurgos a lo electoral, de manera que su reforma se ve como la panacea a todos los males que asolan a la política en un momento dado.

En este escenario, y aunque España es una excentricidad habida cuenta del mantenimiento de las líneas fundamentales de su sistema electoral que se acerca ya a las cuatro décadas, los procesos de reforma electoral se acumulan en número relevante en prácticamente el mismo lapso para los países de América Latina (ALCÁNTARA y TAGINA 2013). Conviene no olvidar que el diseño electoral primigenio suele ser consecuencia de un pacto político que en la mayoría de las ocasiones se hace en momentos fundacionales donde las concesiones entre las partes son menos complicadas. Sin embargo, las modificaciones subsiguientes tienden a comportar abusos de quienes están en el poder, bien sea por intereses individuales como por venir subordinados a proyectos refundacionales con connotaciones hegemónicas. A la ingenuidad de querer introducir profundos cambios mediante sencillas reformas se le une la inmediatez que busca toda pulsión por el poder.

Toda gramática es un arte para hablar y escribir correctamente una lengua. En este libro Nohlen plantea brillantemente una que se integra de manera substantiva en el proceloso mundo de la política que es, por definición, el de las relaciones de poder en el ámbito público. El conocimiento de estas reglas gramaticales es inexorable para moverse adecuadamente dentro de ese universo, pero su potencialidad a la hora de alumbrar la «buena política» es limitada.

MANUEL ALCÁNTARA SÁEZ

Universidad de Salamanca

Salamanca, septiembre de 2014

PRÓLOGO

En octubre de 2012 se publicó en la ciudad de Quito, Ecuador, la primera edición de la Gramática de los sistemas electorales: una introducción a la ingeniería de la representación. Esta iniciativa reflejaba el compromiso del profesor alemán Dieter Nohlen por impulsar los estudios electorales en el ámbito iberoamericano y por apoyar todo esfuerzo por institucionalizar la Ciencia Política en la región. Ahora sale a luz la segunda edición revisada y ampliada.

Esta obra es singular en su género, pues ninguna trata con tanta sistematicidad los elementos de los sistemas electorales y sus relaciones, y ninguna aborda con tanta erudición el debate clásico y actual de los efectos de los sistemas electorales sobre la representación política. A ello hay que sumar las sabias reflexiones sobre los sistemas electorales del mundo.

Como ya se expuso en el prólogo a la primera edición, el profesor Noh- len es considerado, junto a Maurice Duverger, Giovanni Sartori y Arend Lijphart, como uno de los máximos expertos universales en la investigación politológica sobre sistemas electorales. Fiel a la tradición de Max Weber de que «la obra realmente importante y definitiva es siempre obra de especialistas» (1998: 192), Nohlen ha dedicado más de cuarenta años a la investigación de los sistemas electorales del mundo.

En varias décadas de estudio, Nohlen contribuyó con sus precisiones conceptuales y teóricas a elaborar una rigurosa y bien edificada gramática de los sistemas electorales. Como se hizo mención en la ÖsterreichischeZeitschrift für Politikwissenschaft (Revista Austríaca de Ciencia Política), número 34/1 de 2005, a Nohlen le debemos: (1) las propuestas de definición, clasificación y estructuración lógica de los sistemas electora- les; (2) la diferenciación entre principio de representación y regla de decisión; (3) la concreta denominación y caracterización de determinados tipos y subtipos de sistemas electorales; (4) los criterios funcionales de valoración de sistemas electorales; y, (5) el permanente énfasis en las condiciones sociopolíticas en las que funcionan los sistemas electorales.

Los ocho capítulos que componen la nueva edición recogen en síntesis la labor científica de Nohlen sobre los sistemas electorales. Como el mismo maestro alemán recalca en la introducción —citando a Weber—, el trabajo científico es una elaboración conceptual; por ello, el capítulo I de esta obra está dedicado a definir y precisar la importancia de los sistemas electorales. En el capítulo II se describe los componentes internos del sistema electoral; para luego, en el capítulo III, ocuparse de su clasificación con base en el criterio sistemático de los principios de representación y no del prejuicio de la debilidad intrínseca de un diseño institucional. Luego de estas precisiones conceptuales y clasificatorias, en el capítulo IV, Noh- len con impresionante erudición hace un recorrido en el debate sobre la relación entre sistema electoral y sistema de partidos, abogando, al final, por un estudio contextualizo y una asesoría política vinculada a las particularidades del caso individual en el diseño de un sistema electoral. En el capítulo V, en cambio, Nohlen pone en manos de los ingenieros electorales una serie de cinco criterios para evaluar la arquitectura de un sistema electoral; estos parámetros permiten de un modo sencillo comprender que los sistemas electorales representan un equilibrio funcional complejo que debe determinarse para cada caso. Nohlen, además, en el capítulo VI, fiel a su institucionalismo contextualizado, analiza un abanico de factores que intervienen tanto en los efectos como en la opción por un sistema electoral, trasmitiendo el mensaje de que cualquier solución institucional es parte de un proceso histórico, político y social complejo. En el capítulo VII, nos da una muestra de su conocimiento enciclopédico de los sistemas electorales del mundo, delineando las principales tendencias que inspiran el debate sobre las reformas electorales a nivel global. Finalmente en el capítulo VIII, Nohlen analiza dos tipos de sistema electoral, el alemán por su carácter de modelo y el español por ser muy común en otros países, con el fin de explicar la singularidad del sistema electoral alemán y su rol de modelo en el debate sobre renovación institucional en España.

Junto a la revisión completa del texto, lo nuevo de esta segunda edición es la inclusión de un análisis de los efectos de los sistemas electorales en la formación de mayorías parlamentarias y de gobiernos de coalición (Capítulo V, epígrafes 6 y 7); una actualización de las reformas electorales en Europa y en países en proceso de democratización, en los cuales se ha ampliado el estudio a lo que se denomina «primavera árabe» (Capítulo VII, epígrafe 5); y, finalmente, la introducción de un nuevo capítulo, el VIII, que trata —como decíamos ya— al sistema electoral alemán como modelo y lo analiza en referencia al sistema español, con el fin de delinear algunas consecuencias posibles de la «exportación» del sistema proporcional personalizado alemán a otros países.

Lo que trasmiten sus escritos y estudios sobre sistemas electorales, también son el reflejo de su labor docente en la Universidad de Heidelberg, Alemania. Con Nohlen —dicen sus discípulos— se aprende a emplear los conceptos con precisión, se aprende a diferenciar, analizar, abstraer, sistematizar y comparar. Pero, ante todo, se aprende que las respuestas definitivas no existen en las ciencias sociales. Hacer ciencia política es una tarea permanente y un aprendizaje interminable.

Asimismo, hay que resaltar que la labor científica del profesor Nohlen ha estado dedicada al estudio de América Latina. Sus investigaciones sobre las instituciones y procesos políticos latinoamericanos se inscriben en la larga tradición de cientistas alemanes que arranca desde Alexander von Humboldt (1769-1859) hasta nuestros días, y que comprende una fuente inagotable de estudiosos que se dedicaron y se dedican con pasión a explorar y descubrir las particularidades de las sociedades latinoamericanas.

Ahora, con su Gramática, Nohlen nos presenta una síntesis elegante de su sabiduría decantada en más de cuatro décadas de estudio universal de la ingeniería de la representación política.

RICHARD ORTIZ ORTIZ

Universidad de Las Américas

Quito, julio de 2014

INTRODUCCIÓN

La presente obra pretende introducir en el estudio politológico de los sistemas electorales y de las respectivas opciones para su reforma y rediseño. Para ello se intentará abarcar toda la gama de cuestiones vinculadas con los distintos enfoques de investigación: normativos y empíricos, cualitativos y cuantitativos, abstractos y prácticos (o de ingeniería política). Como punto de partida de este estudio se hacen algunas precisiones sobre el concepto de sistema electoral, su relativa importancia y los criterios adecuados para su clasificación.

Fundamento de está gramática de los sistemas electorales es la sentencia de Max Weber, según la cual el objeto clave de las ciencias sociales no son los hechos como tales, sino los conceptos por medio de los cuales se trata de comprenderlos. Sin embargo, junto a la elaboración conceptual se buscará transmitir de manera sintética el estado actual de conocimientos, tal y como se le presenta al especialista en la materia, incluyendo específicamente las controversias en torno a la relación entre sistemas electorales y sistemas de partidos políticos. Se enfatiza también el papel de los diversos factores que influyen en esta relación supuestamente causal, sean de tipo institucional, social, político o cultural. Así, acorde con mi tesis de que el contexto hace la diferencia, se señalan las variables que hacen que un mismo tipo de sistema electoral produzca diferentes efectos sobre los sistemas de partidos y la política en general en distintos países.

Asimismo, este estudio desea transmitir un panorama de los procesos de reforma de los sistemas electorales en el mundo. Ante los candentes debates sobre el tema de la reforma electoral en un gran número de países, se precisan —por un lado— criterios de evaluación de los sistemas electorales y tipos de diseño electoral, y —por el otro— informaciones y evaluaciones sobre las reformas que se lograron introducir. Con este fin, se procede primero a nivel regional, presentando este panorama para Europa Occidental, Europa Central y Europa del Este, América Latina, África, el mundo árabe, y Asia; y segundo a nivel individual, para Alemania y España. La selección de estos dos países se justifica, en el primer caso, por el carácter de modelo que se asigna internacionalmente al sistema electoral alemán de representación proporcional personalizada en los debates de reforma; y en el segundo, por la relevancia de la discusión sobre la reforma electoral en España, ya que su sistema electoral representa un tipo que es muy común en muchos otros países: el sistema proporcional en distritos plurinominales de tamaño variable con listas cerradas y bloqueadas. Se procede a la comparación del tipo de sistema electoral español con el alemán, y esta comparación, a su vez, sirve para comparaciones más allá de los casos concretos tratados.

El carácter didáctico del libro se corresponde con uno de sus objetivos fundamentales: satisfacer la demanda creciente de un amplio público interesado en derecho constitucional y derecho electoral, en política y ciencia política y, en general, en reformas políticas. La Gramática aparece en una segunda edición actualizada y aumentada.

DIETERNOHLEN

Universidad de Heidelberg

CAPÍTULO I

CONCEPTO E IMPORTANCIA DE LOS SISTEMAS ELECTORALES

1. CONCEPTO DE LOS SISTEMAS ELECTORALES

En términos generales, los sistemas electorales pueden definirse en un sentido amplio o restringido. En el debate político sobre sistemas electorales —especialmente en aquellos países que no cuentan con una gran experiencia democrática—, se tiende a expandir exageradamente el concepto de sistema electoral hasta abarcar todo lo relacionado con el proceso electoral, partiendo del derecho al sufragio, pasando por la administración electoral hasta llegar al contencioso electoral. Por razones analíticas, aquí se prefiere una definición restringida.

Según esta definición restringida, los sistemas electorales determinan las reglas a través de las cuales los electores pueden expresar sus preferencias políticas y mediante las cuales es posible convertir los votos en escaños parlamentarios (en caso de elecciones legislativas) o en cargos de gobierno (en caso de elecciones para presidente, gobernador, alcalde, etc.). Este concepto restringido es más ventajoso y fructífero tanto para el estudio de las consecuencias políticas de los sistemas electorales, como para el debate político en torno a su diseño o reforma.

2. IMPORTANCIA DE LOS SISTEMAS ELECTORALES

La importancia del sistema electoral para el funcionamiento del sistema político, en general, y del sistema de partidos, en particular, es un tema sobre el cual discrepan constantemente tanto politólogos como políticos. Tanto es así que hasta la actualidad coexisten dos posiciones totalmente contradictorias: mientras algunos asocian la calidad de la democracia con la cuestión del sistema electoral, otros atribuyen al sistema electoral solamente una importancia política menor e, incluso, casi despreciable. Ambas posiciones son insostenibles. La primera desconoce que, habitualmente, el desarrollo político de un país no puede explicarse de forma monocausal, sino que está determinado por varios factores de distinta procedencia. En cambio, en contra de la segunda posición puede presentarse un gran número de evidencias empíricas que confirman que los sistemas electorales tienen consecuencias sobre el comportamiento electoral, resultados electorales, la conformación del sistema de partidos y sobre la distribución del poder en un régimen político determinado.

Si se considera las acertadas afirmaciones de prominentes politólogos expertos en sistemas electorales, no hay duda acerca del papel fundamental que desempeñan los sistemas electorales en la vida política de una sociedad. De acuerdo con GIOVANNI SARTORI (1994: IX), el sistema electoral es «una de las partes más esenciales de los sistemas políticos. No solo son el instrumento político más fácil de manipular sino que influyen en el sistema de partidos y afectan el alcance de la representación». AREND LIJPHART (1994: 1) va incluso mucho más lejos al sostener: «el sistema electoral es la parte más fundamental de la democracia representativa».

Por el contrario, en las democracias jóvenes, que luchan por su consolidación o subsistencia, suele prevalecer la opinión de que las cuestiones relativas a los sistemas electorales no son importantes. La calidad democrática del sistema político vigente dependería en mayor medida de otras condiciones y factores como, por ejemplo, del nivel de desarrollo y de la conformación social, de los clivajes sociales, de la cultura política, de las relaciones de poder sociopolíticas, de los partidos y su estructura interna, de las falencias del proceso electoral (por ejemplo, deficiencias del registro electoral) y de prácticas deshonestas, que penetran todo el proceso político. Con tales argumentos se llega a sostener que sería más importante ocuparse de aquellos factores que debilitan la democracia, y que una reforma del sistema electoral no contribuiría en nada a mitigar los males del sistema democrático.

En efecto, problemas básicos del desarrollo y la estructura social, la cultura política, las relaciones de poder existentes en una sociedad, el patrón de comportamiento de las élites políticas, etc., hacen relativo el peso del factor «sistema electoral». Esto ya se hace evidente en el campo puramente político-institucional: si no se garantizan elecciones honestas, si los resultados electorales son susceptibles de manipulación, el sistema electoral queda reducido a un papel insignificante. Su relevancia se ve, asimismo, severamente afectada si grupos sociales poderosos determinan en última instancia quién gana las elecciones, si el dinero y la corrupción determinan el comportamiento político de los representantes de todo un país.

En términos muy generales, no obstante, puede decirse que con el fortalecimiento de la democracia —en el sentido del Estado de derecho y de la participación efectiva de los ciudadanos en la vida política— crece la importancia del sistema electoral para la democracia. En este sentido, los mismos sistemas electorales pueden brindar una contribución importante para este desarrollo. Al menos así lo sostiene el enfoque institucionalista del cambio político, base de una consultoría política prudente. Por el contrario, una posición maximalista —que afirme que todo depende de los sistemas electorales o que con una reforma del sistema electoral se puede cambiar todo— es muy poco creíble; lo que, a su vez, obstaculiza la tarea de una ingeniería política efectiva y conduce a ignorar las posibilidades reales que ofrecen las reformas de los sistemas electorales (aun cuando éstas sean limitadas) en el sentido, por ejemplo, de aumentar la legitimidad y eficiencia del sistema político o de fortalecer la gobernabilidad de un país.

CAPÍTULO II

ELEMENTOS PARTICULARES DE LOS SISTEMAS ELECTORALES

Los sistemas electorales son estructuras complejas. Se componen de diferentes elementos técnicos que pueden agruparse en cuatro áreas: (1) la distribución de las circunscripciones electorales, (2) la forma de candidatura y de votación, (3) la conversión de votos en escaños y (4) la barrera (o el umbral) legal. Cada uno de los distintos elementos en particular ejerce efectos muy diferentes en el conjunto del sistema electoral y en el resultado de una elección. Los efectos políticos de un sistema electoral en su conjunto dependen de la combinación de estos elementos singulares, los cuales pueden ser reforzados, atenuados o neutralizados a través de su diseño concreto. A continuación nos ocuparemos de cada elemento por separado, siempre bajo las condiciones de la cláusula ceteris paribus.

1. LA DISTRIBUCIÓN DE LAS CIRCUNSCRIPCIONES ELECTORALES

La distribución de las circunscripciones electorales se refiere al proceso de determinación del número y tamaño de las circunscripciones electorales. En cuanto al número, el país puede constituirse en una única circunscripción; las circunscripciones pueden coincidir con la división político-administrativa del país (Estado miembro, región o provincia); pueden crearse solamente para fines electorales (considerando o no la organización territorial de un Estado); o, se pueden combinar diversos criterios de división territorial para la configuración de las circunscripciones.

En cambio, el tamaño de la circunscripción electoral no alude a su extensión territorial, sino al número de escaños que se adjudican en la circunscripción. La distinción básica radica aquí entre las circunscripciones uninominales (single-member districts) y las plurinominales (multi-member district). Las últimas pueden diferenciarse, a su vez, en circunscripciones plurinominales pequeñas (de dos a cinco escaños), medianas (de seis a diez escaños) y grandes (más de diez escaños).

El tamaño de la circunscripción es de gran importancia para los efectos del sistema electoral, tanto para la relación entre votos y escaños como para las oportunidades electorales de los partidos políticos. Es decir, si se analiza aisladamente el tamaño de las circunscripciones, es válida la siguiente regla (utilizando la regla de decisión proporcional): cuanto más pequeña la circunscripción electoral, menor el efecto proporcional del sistema electoral y, generalmente, menor las oportunidades de los partidos pequeños de acceder al parlamento. Esta regla se apoya exclusivamente en la pura lógica de la matemática: el porcentaje de votos que necesita un partido para obtener un escaño es matemáticamente tanto mayor cuanto menor sea el número de escaños que se adjudique en la circunscripción. Esta simple regla tiene, empero, una gran importancia política. Mediante el tamaño de la circunscripción puede ejercerse influencia decisiva sobre la representación política, la estructura del sistema de partidos y las relaciones de poder. Por este motivo, la distribución de las circunscripciones electorales suele ser el origen de enconados debates políticos. Y el intento de alterar las oportunidades electorales de los candidatos a través de la delimitación de las circunscripciones de acuerdo a criterios políticos ha pasado a la historia de los sistemas electorales bajo la sombría denominación de gerrymandering.

El tamaño de las circunscripciones también influye en la relación entre elector y elegido. Se puede suponer que en una circunscripción uninominal es más factible la formación de una relación entre elector y candidato-legislador basada en el conocimiento del candidato, la confianza y la responsabilidad, a diferencia de lo que sucede en una circunscripción plurinominal. Mientras en las circunscripciones plurinominales el elector otorga su voto, por lo general, a una lista de partido, en las circunscripciones uninominales elige entre candidatos individuales (que normalmente representan a la lista de un determinado partido). Sin embargo, se pasa a menudo por alto que también en circunscripciones plurinominales existe la posibilidad de instrumentar formas de candidatura y votación que le permiten al votante hacer una selección precisa en términos personales.

2. FORMAS DE CANDIDATURA Y DE VOTACIÓN

En el caso de la candidatura, la distinción básica es entre la candidatura individual y la de lista. Respecto a la lista se puede diferenciar tres formas distintas:

a) La lista cerrada y bloqueada: Le permite al votante dar su voto a una lista en bloque (o en plancha). El elector tiene que ceñirse al orden de aparición de los candidatos en la lista, tal y como fue dispuesto por las convenciones o asambleas partidarias (bastantes veces en ausencia de democracia interna de unos partidos controlados por sus líderes). El orden establecido por la lista no puede ser alterado.

b) La lista cerrada y no bloqueada (o semi-abierta): Brinda al elector la oportunidad de alterar la disposición de los candidatos en la lista del partido, dejando en sus manos la decisión de quién debe representar al partido. Los partidos solo preestructuran dicha decisión.

c) La lista abierta (es decir, no cerrada y no bloqueada): Le ofrece al elector la oportunidad de ir más allá de los límites partidarios y elegir candidatos de listas diferentes, conformando así su propia lista. Las listas de los partidos solo constituyen aquí una propuesta.

La forma de votación está relacionada estrechamente con la forma de candidatura. Consecuentemente, la distinción básica es entre el voto por un candidato individual o el voto por una lista de partido. En el caso de la lista cerrada y bloqueada, el elector dispone únicamente de un voto mediante el cual elige una lista en su conjunto. En el caso de las otras formas de lista, el elector tiene varios votos mediante los cuales expresa sus preferencias por uno o varios candidatos. En el caso de la lista cerrada y no bloqueada, tiene por lo menos dos votos (uno para la lista y otro para el candidato) o tantos votos como escaños a elegir en la circunscripción. En algunos casos, puede dar incluso varios votos a un mismo candidato (cumulación). En el caso de la lista abierta puede confeccionar su «propia lista» a partir de las propuestas de los partidos (panachage). Formas especiales de votación son la votación limitada a un número variable de votos, en la que el elector tiene menos votos que los cargos que se elige en la circunscripción, así como la votación alternativa en la cual el elector puede manifestar segundas, terceras, cuartas y sucesivas preferencias.

Las formas de candidatura y de votación tienen una gran importancia, especialmente, en tres sentidos:

a) Para la relación entre elector y candidato/representante. Es obvio que en el caso de candidaturas individuales la persona juega un papel importante, aun cuando en sistemas de partidos bien estructurados el candidato es mucho menos determinante que el partido al que representa en el voto. Pero desde que esta relación ganara importancia en las concepciones de la representación política (como consecuencia de la crítica a las anónimas listas cerradas y bloqueadas en sistemas electorales proporcionales), se han tornado más atractivos los sistemas electorales en los que la candidatura individual (uninominal) se combina con la representación proporcional como principio de representación (véase Capítulo III, epígrafe 1). Así, la circunscripción uninominal se introdujo en sistemas de representación proporcional, eliminando el efecto que ésta tiene en los sistemas electorales mayoritarios —en los que produce una desproporción entre votos y escaños a favor del partido más fuerte— y solo permanece el efecto de una relación estrecha entre electores y elegidos.

b) Para la relación entre los candidatos/representantes y su respectivo partido. Las distintas formas de candidatura y votación le permiten al elector ejercer una mayor o menor influencia sobre la selección de candidatos dentro del partido. Las candidaturas individuales fomentan, en cierta medida, la independencia del candidato/representante frente al partido. En el caso de las listas de partidos, según sea su forma, puede fortalecerse (lista cerrada y bloqueada) o debilitarse (lista cerrada y no bloqueada, lista abierta) la dependencia del candidato/representante frente a su partido. En el caso de las listas cerradas y bloqueadas, el candidato está atado a la nominación del partido; pero no así en el caso de las listas cerradas y no bloqueadas y de las listas abiertas, como se mencionó anteriormente.

c) Para la posibilidad de los partidos de estructurar la composición de los grupos políticos en el parlamento. Sobre todo con listas cerradas y bloqueadas, los partidos pueden nominar, por ejemplo, a especialistas, mujeres o representantes de determinados grupos sociales en lugares «seguros» de la lista. Esta estructuración de la representación política según criterios sociales y/o funcionales es más difícil de observar en el caso de candidaturas individuales y de las otras formas de lista.

Las distintas formas de candidatura y votación también pueden ser empleadas para mejorar la representación política. Si se critica, por ejemplo, la debilidad de los partidos y la excesiva independencia de los legisladores bajo el sistema de mayoría relativa en circunscripciones uninominales, entonces parece recomendable pensar en la introducción de la elección por lista y, en particular, la lista cerrada y bloqueada. En cambio, en los países en los que se critica a la partidocracia —la excesiva concentración de poder de y en los partidos— como probable efecto de la lista cerrada y bloqueada, puede ser recomendable encarar una reforma con el objeto de introducir las circunscripciones uninominales o listas no bloqueadas. Sin embargo, es poco probable contrarrestar las falencias señaladas en la representación política solo con la ayuda de los sistemas electorales. Vale recordar aquí nuestra advertencia de no alentar expectativas maximalistas y exageradas, ya que no es posible superar todos los déficits de la representación política mediante los mecanismos de la sistemática electoral, independientemente de las circunstancias reinantes.

Con respecto a la relación de fuerzas entre los partidos, las formas de candidatura y votación son menos importantes. Las ventajas y desventajas de las diferentes formas se reparten, en principio, de manera igual entre los partidos, sin importar su tamaño. Es decir que es posible realizar reformas en estos ámbitos de tal manera que se comporten de manera neutral con referencia a la competencia de los partidos por el poder.

3. LA CONVERSIÓN DE VOTOS EN ESCAÑOS

En cuanto a la conversión de votos en escaños, hay que tomar en cuenta, en primer lugar, el principio o regla de decisión, es decir, la regla según la cual se decide quiénes son los ganadores y quiénes son los perdedores en una elección. Respecto a la regla de decisión, hay que distinguir entre la regla mayoritaria —en sus dos versiones (o fórmulas) de mayoría absoluta y relativa— y la regla proporcional, aplicada por medio de diferentes fórmulas, por ejemplo del método d’Hondt.

En el caso de la regla mayoritaria, la adjudicación de los escaños depende de que un candidato pueda reunir la mayoría exigida —relativa o absoluta— de los votos. De acuerdo a esta regla, solo se toma en cuenta en la adjudicación de los escaños a los vencedores en las circunscripciones respectivas. Se considera como una ventaja de la fórmula de mayoría relativa —como regla de decisión— el hecho de que el elector enfrenta una decisión clara y está en condiciones de comprender qué sucede con su voto. Esto es así debido a que, de acuerdo a la fórmula de mayoría relativa, los votos depositados a favor de un candidato fuerte conducen al éxito, mientras que los votos para el perdedor simplemente se desperdician. Esto puede, no obstante, tener como consecuencia que en las circunscripciones, en las que un partido es decididamente dominante, la utilización de la fórmula mayoritaria lleve a que la oposición política se vea desalentada completamente —o al menos en parte— a presentar candidatos. En el caso de los bastiones partidarios se presenta, por lo tanto, el peligro de un achatamiento del paisaje partidario y de una disminución de la participación electoral. Por otra parte, también se derrochan aquellos votos para el candidato ganador que van más allá de la mayoría requerida en la circunscripción, lo que puede traducirse en una desventaja para aquellos partidos que tienen concentrado su electorado en unos pocos bastiones electorales.

La exigencia de la mayoría absoluta, por su lado, puede conllevar un efecto político particular, dado que conduce a una segunda vuelta electoral si ningún candidato alcanza la mayoría absoluta en la primera vuelta. Las consecuencias políticas de la segunda vuelta radican en la importancia que adquieren los partidos políticos pequeños. Éstos pueden tornarse interesantes para los partidos grandes que compiten por la mayoría en la circunscripción e intentar obtener, a través de alianzas electorales, algunos mandatos uninominales a cambio del apoyo a los candidatos de uno de los partidos grandes en otras circunscripciones.

En el caso de la regla proporcional, la adjudicación de escaños resulta del porcentaje de votos que obtienen los distintos candidatos o partidos. A diferencia de la regla mayoritaria, aquí se otorga —al menos de manera aproximada— un mismo valor de logro a cada voto. Una proporción mucho mayor del electorado ve su participación coronada con el éxito, puesto que sus votos contribuyen directamente a la obtención de escaños por parte de un partido. Para los candidatos y simpatizantes de los partidos políticos vale la pena luchar por cada voto, lo cual puede significar además una mayor vitalidad en la competencia partidaria y en la participación electoral.

En cuanto a la conversión de votos en escaños, en el caso de aplicar la regla proporcional, existe una multiplicidad de procedimientos (fórmulas) que en parte son verdaderamente complicados y que le hacen muy difícil al elector saber qué sucede realmente con su voto. Los dos tipos más importantes de procedimientos de conversión de votos en escaños son los de divisor y los de cociente. Los procedimientos de divisor se conocen a la vez como fórmulas del promedio mayor. Éstos se caracterizan por dividir a través de distintos divisores los totales de los votos obtenidos por los diferentes partidos (por ejemplo, en el caso del método D’Hondt, los divisores son continuos: 1, 2, 3, 4, 5, etc.), lo que produce secuencias de cocientes decrecientes para cada partido. Consiguientemente, los escaños se asignan a los promedios más altos.

En cambio, en los procedimientos de cociente se establece un cociente electoral o cuota mínima de votos para obtener un escaño (que resulta, por ejemplo, en el caso del método del cociente simple, de la división de los votos válidos emitidos para el número de escaños en la circunscripción). Los partidos obtienen tantos escaños como veces quepa el cociente en el número de votos obtenidos. Dado que los procedimientos de cocientes se caracterizan por el hecho de que, en general, no todos los escaños disponibles se pueden asignar en una única operación, los escaños restantes deben ser asignados en una segunda operación. Según el mecanismo de adjudicación de los escaños restantes, se puede mejorar (o limitar) la proporcionalidad entre votos y escaños. Los procedimientos de cociente se emplean, en general, en sistemas proporcionales que aspiran a una proporcionalidad bastante exacta entre votos y escaños.