Guía sobre el procedimiento de responsabilidad en el sistema nacional anticorrupción 2023 E-Book

Rigoberto Reyes Altamirano

• Herausgeber: Tax Editores
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2023

Seitenzahl: 561

Beschreibung

La presente obra analiza el procedimiento administrativo a seguir para la imposición de sanciones, derivado de la responsabilidad administrativa por falta grave y no grave cometida por servidores públicos, y por faltas cometidas por particulares vinculadas con faltas graves. Asimismo, entre otros aspectos, realiza un recorrido sobre los antecedentes internacionales del combate a la corrupción, como lo constituyen la Convención Interamericana contra la Corrupción (CIC) y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC); además, las iniciativas, con su exposición de motivos, que generó el denominado Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) en México, su marco constitucional y legal, así como los objetivos que persigue el referido sistema (capítulo primero). A su vez, se examina la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales, lo cual se encuentra en el capítulo sexto, que corresponde a las faltas cometidas por particulares. Enseguida se procede a identificar las principales figuras o conceptos, base del SNA, entre las que se encuentra la diferencia entre autoridad investigadora, substanciadora y resolutora; los órganos de control; los sujetos del procedimiento administrativo, conforme a la ley General de Responsabilidad Administrativa; así como los conceptos procesales o procedimentales, tales como días y horas hábiles; momento de inicio y partes en el procedimiento; prescripción de faltas graves, no graves y de las cometidas por particulares; causales de improcedencia y sobreseimiento; nulidad de las actuaciones; tipos de resoluciones; y los requisitos de las notificaciones personales y la supletoriedad. En lo que corresponde a los medios de defensa (reclamación, inconformidad, revocación y apelación) en el capítulo décimo tercero se estudian los procedentes en el procedimiento administrativo, así como los incidentes que se pueden interponer y en el capítulo décimo cuarto, se examina la procedencia contra las sentencias provenientes del recurso de apelación; del amparo directo si la sentencia no es favorable al presunto responsable; o del recurso de revisión, cuando no es favorable a la autoridad y, derivado de ello, la obligación de hacer valer el amparo adhesivo, cuando existan violaciones del procedimiento cometidas en el procedimiento administrativo. Deseamos que la presente obra, a través del examen y desarrollo de los temas apuntados, sirva para conocer, comprender y debatir los nuevos procedimientos administrativos derivados del Sistema Nacional Anticorrupción.

Leseprobe

PRIMERA EDICION 2023

D.R. © Tax Editores Unidos, S.A. de C.V.Iguala 28, Col. Roma Sur,CP 06760, Ciudad de México, México.Tels.: 52 65 14 00 y 80 00 95 00.www.tax.com.mxe-mail: [email protected]

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Derechos reservados © conforme a la ley, por:

Dr. en Derecho Rigoberto Reyes Altamirano.

Av. Vallarta 3233, loc. 6, zona G,Col. Vallarta PonientePlaza Exhimoda, CP 44110.Guadalajara, Jalisco.

El contenido de este libro expresa la opinión del autor sin que tenga que coincidir –necesariamente– con el punto de vista de los editores.

ISBN 978-607-629-812-1

Editado en México, diciembre 2022.

“Según el Foro Económico Mundial,la corrupción es la mayor barreraa la entrada para hacer negocios en México,aun por encima de la inseguridad”Gaceta Parlamentaria 4233-IIICámara de Diputados

CONTENIDO

Prólogo

CAPITULO I LOS INSTRUMENTOS INTERNACIONALES EN EL COMBATE CONTRA LA CORRUPCION Y LA IMPLEMENTACION DEL SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCION

1.1 México y la Convención Interamericana contra la Corrupción

1.2 La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC). Resolución 58/4 de la Asamblea General, de 31 de octubre de 2003

1.3 Las iniciativas de ley para la creación del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA)

1.4 El dictamen de reforma constitucional para implementar el SNA

1.4.1 Algunos datos sobre la corrupción en México

1.4.2 El compartir atribuciones para sancionar faltas administrativas

1.4.3 Las nuevas funciones del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA)

1.5 El marco constitucional y legal del SNA

1.5.1 La reforma constitucional y el concepto de SNA

1.5.2 El marco legal del SNA

1.6 Los objetivos del SNA

1.7 La obligación de transparentar los datos y resultados del combate a la corrupción

1.7.1 La Plataforma Digital Nacional

CAPITULO II LOS CONCEPTOS GENERALES APLICABLES AL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACION Y ADMINISTRATIVO EN FALTAS NO GRAVES, FALTAS GRAVES Y FALTAS COMETIDAS POR PARTICULARES VINCULADAS A FALTAS GRAVES

2.1 Tipos de autoridad

2.1.1 Autoridad investigadora y substanciadora

2.1.2 Autoridad resolutora

2.2 Organos internos de control

2.3 Conflicto de interés

2.4 Sujetos contemplados en la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA)

2.5 Días y horas hábiles en los procedimientos de responsabilidad administrativa

2.6 Elementos del Informe de Presunta Responsabilidad Administrativa (IPRA)

2.6.1 Requerimiento de nuevo IPRA, si se advierten otra comisión de falta administrativa imputable al presunto responsable

2.7 Inicio del procedimiento administrativo de responsabilidad administrativa

2.7.1 Abstención de iniciar el procedimiento de responsabilidad administrativa

2.8 Partes en el procedimiento de responsabilidad administrativa

2.8.1 Autorizados para intervenir en el procedimiento administrativo de responsabilidad administrativa

2.8.2 Criterios relevantes en torno a la participación en el procedimiento de responsabilidad administrativa del denunciante

2.9 Servidores públicos

2.9.1 Ente público

2.9.2 Quiénes no se consideran servidores públicos

2.9.3 Declaraciones que deben presentar los servidores públicos

2.9.4 Servidores públicos que intervengan en procedimientos para contrataciones públicas

2.9.5 Principios y directrices que deben cumplir los servidores públicos en el desempeño de sus funciones

2.10 Prescripción en faltas administrativas no graves, graves y cometidas por particulares

2.10.1 Interrupción de la prescripción

2.11 Caducidad de la instancia

2.12 Causales de improcedencia y sobreseimiento del procedimiento de responsabilidad administrativa

2.12.1 Causales de improcedencia

2.12.2 Supuestos de sobreseimiento

2.13 Nulidad de las actuaciones

2.14 Clasificación y requisitos de las resoluciones

2.14.1 Tipos de resoluciones

2.14.2 Requisitos y características de las resoluciones

2.15 De las notificaciones personales en el procedimiento de responsabilidad administrativa

2.15.1 Requisitos específicos para la notificación personal del emplazamiento en el procedimiento de responsabilidad administrativa

2.15.2 Momento en que surtirán efectos las notificaciones

2.16 Expediente de presunta responsabilidad administrativa

2.17 Medidas de apremio

2.18 La supletoriedad en el procedimiento de responsabilidad administrativa

2.19 Visitas de verificación por la autoridad investigadora

2.19.1 Los requisitos de la orden de visita de verificación y el procedimiento para realizarla

2.19.2 La notificación de la orden de visita de verificación

2.20 De la entrada en vigor del SNA

CAPITULO III LA AUDITORIA SUPERIOR DE LA FEDERACION (ASF)

3.1 La exposición de reformas con motivo del SNA

3.2 La nueva estructura constitucional de la ASF

3.3 Tesis relevantes en materia de la actuación de la ASF

3.3.1 La ASF tiene interés para promover juicio de amparo indirecto contra el acuerdo que autoriza en definitiva el no ejercicio de la acción penal

3.3.2 No aplica la suplencia de la queja cuando la ASF actúe como ofendida del delito

3.3.3 La atribución de la ASF en materia de la cuenta pública de educación

3.3.4 La revisión de la cuenta pública de un año específico puede incluir los pagos realizados en otro posterior

CAPITULO III BIS EL PROCEDIMIENTO DE INVESTIGACION DE LA EVOLUCION PATRIMONIAL DE LOS DECLARANTES

3 bis 1 Los principios aplicables a la investigación que lleve a cabo la autoridad administrativa

3 bis 2 El motivo u origen de la investigación de la evolución patrimonial

3 bis 2.1 Elementos adicionales para presumir el incremento patrimonial no justificable o inexplicable del servidor público

3 bis.3 El acceso a la información que requiera la autoridad administrativa

3 bis 3.1 El plazo para atender los requerimientos de información de la autoridad

3 bis.4 Los principios que debe contener la resolución que concluye el procedimiento

3 bis 5 La denuncia ante el Ministerio Público

CAPITULO IV LAS FALTAS NO GRAVES QUE PUEDEN COMETER LOS SERVIDORES PUBLICOS Y EL PROCEDIMIENTO A SEGUIR PARA FINCAR RESPONSABILIDAD

4.1 Las faltas administrativas no graves

4.1.1 Los daños y perjuicios de manera culposa o negligente como falta administrativa no grave

4.2 Procedimiento a seguir en el caso de la presunta comisión de falta administrativa no grave

4.2.1 La presentación del IPRA

4.2.2 Fase que debe agotarse en el caso de admitir el IPRA

4.2.3 Plazo para celebrar audiencia inicial

4.2.4 Celebración de la audiencia inicial y declaración del inculpado

4.2.5 La participación de terceros en la audiencia inicial

4.2.6 Ofrecimiento, acuerdo de admisión de pruebas y diligencias para su preparación y desahogo, una vez cerrada la audiencia inicial

4.2.7 El periodo de alegatos

4.2.8 Plazo para dictar resolución y su notificación personal

4.3 La procedencia del recurso de revocación contra la resolución que determine responsabilidad por falta no grave a los servidores públicos

4.4 El juicio fiscal contra la resolución que determine responsabilidad por falta administrativa no grave o resuelva el recurso de revocación que prevé el artículo 210 de la LGRA

4.4.1 El plazo de interposición del juicio fiscal

4.4.2 Los requisitos de la demanda y los anexos de la demanda en la vía tradicional

4.4.3 Las partes en el juicio fiscal

4.4.4 El órgano jurisdiccional que resuelve el juicio

4.4.5 La opción de interponer el juicio en línea

4.5 La improcedencia de la suspensión de la sanción impuesta por la falta administrativa no grave en caso de reincidencia

CAPITULO V LAS FALTAS GRAVES QUE PUEDEN COMETER LOS SERVIDORES PUBLICOS

5.1 Cohecho

5.2 Peculado

5.3 Desvío de recursos públicos

5.4 Utilización indebida de información

5.5 Abuso de funciones

5.6 Actuación bajo conflicto de interés

5.7 Contratación indebida

5.8 Enriquecimiento oculto u ocultamiento de conflicto de interés

5.9 Tráfico de influencias

5.10 Encubrimiento

5.11 Desacato

5.12 Simulación de acto jurídico

5.13 Nepotismo

5.14Violaciones a las disposiciones sobre fideicomisos establecidas en la Ley Federal de Austeridad Republicana (LFAR)

5.15 Omisión en el entero de cuotas, aportaciones o descuentos ante el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado (ISSSTE)

CAPITULO VI LOS PARTICULARES COMO SUJETOS DE IMPOSICION DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA POR VINCULACION CON FALTAS GRAVES

6.1 Requisitos para sancionar a personas morales

6.2 Los tipos de faltas que pueden cometer los particulares

6.2.1 Soborno

6.2.2 Participación ilícita en procedimientos administrativos

6.2.3 Tráfico de influencias para inducir a la autoridad

6.2.4 Utilización de información falsa

6.2.5 Colusión

6.2.6 Las transacciones comerciales internacionales y la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en dichas operaciones

6.2.7 Uso indebido de recursos públicos

6.2.8 Contratación indebida de exservidores públicos

6.3 De las faltas de particulares en situación especial

CAPITULO VII LAS MEDIDAS CAUTELARES EN EL PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

7.1 Naturaleza y objeto de las medidas cautelares

7.1.1 Solicitud de medidas cautelares por la autoridad investigadora a la substanciadora o resolutora

7.2 Supuestos para no ordenar o conceder medidas cautelares

7.3 Tipo de medidas cautelares aplicables

7.3.1 La suspensión temporal del servidor público y la obligación de proteger su derecho al mínimo vital

7.3.2 La restitución de derechos y de percepciones al servidor público cuando no resulte responsable

7.3.3 La Unidad de Medida y Actualización (UMA)

7.3.4 El embargo precautorio de bienes

7.3.5 La intervención preacautoria de negociaciones

7.4 Tramitación de medidas cautelares a través de incidente

7.4.1 Autoridad competente para tramitar y resolver el incidente de medidas cautelares

7.4.2 La solicitud por escrito de medidas cautelares a través de la apertura de incidente

7.4.3 La vista que debe darse a los directamente afectados

7.4.4 No procedencia de recurso alguno contra la resolución interlocutoria del incidente

7.5 Incumplimiento de medidas cautelares

7.6 Temporalidad de la medida cautelar

7.7 El derecho a otorgar garantía, siempre que sea suficiente, para que se suspenda la aplicación de las medidas cautelares

CAPITULO VIII LOS MEDIOS PROBATORIOS

8.1 Las pruebas admisibles en el procedimiento administrativo

8.2 Las pruebas en particular

8.2.1 La prueba documental

8.2.2 La prueba testimonial

8.2.3 El cotejo de documentos

8.2.4 La prueba pericial

8.2.5 La inspección ocular o judicial

8.3 Oportunidad de la prueba

8.4 Requisitos para su desahogo

8.5 Reglas de valoración

8.5.1 Valor probatorio

8.6 Las pruebas supervenientes

8.7 Atribuciones de la autoridad resolutora en materia de pruebas

8.7.1 Las diligencias para mejor proveer del artículo 142, LGRA

8.8 El incidente innominado para objetar el alcance y valor probatorio de los documentos

CAPITULO IX LOS PRINCIPIOS DEL DERECHO PENAL APLICADOS AL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE RESPONSABILIDAD DE LOS SERVIDORES PUBLICOS Y DE LOS PARTICULARES

9.1 El principio de inocencia

9.1.1 Principio de inocencia como regla de trato procesal y probatoria, y como estándar de prueba

9.2 El principio In dubio pro reo y la duda razonable

9.3 El principio de no autoincriminación

9.4 Derecho a una defensa adecuada

9.5 Derecho a no ser juzgado dos veces por los mismos hechos

CAPITULO X EL PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA POR FALTA GRAVE COMETIDA POR SERVIDORES PUBLICOS Y FALTA COMETIDA POR PARTICULARES VINCULADAS CON FALTAS GRAVES

10.1 Procedimiento común para el procedimiento administrativo para fincar responsabilidad por falta administrativa grave para servidores públicos, y por falta cometida por particulares vinculados por falta grave

10.2 Simetría entre el procedimiento administrativo para falta administrativa no grave y grave para servidores públicos, y por falta cometida por particulares, hasta el momento del cierre del acta final

10.3 Separación entre el procedimiento administrativo para falta administrativa no grave y grave para servidores públicos, y por falta cometida por particulares

CAPITULO XI EL PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA POR FALTA GRAVE DE SERVIDORES PUBLICOS Y POR FALTA COMETIDAS POR PARTICULARES VINCULADOS CON FALTA GRAVE, ANTE EL TFJA

11.1 Intervención del TFJA en el procedimiento administrativo en caso de falta administrativa grave para servidores públicos, y por falta cometida por particulares vinculada a falta grave

11.1.1 Las salas especializadas en materia de responsabilidades administrativas del TFJA para conocer del procedimiento para sancionar por falta administrativa grave o cometida por particulares vinculada con faltas graves

11.1.2 La competencia territorial de las salas especializadas en materia de responsabilidades administrativas

11.2 La instauración del procedimiento administrativo por el TFJA para la imposición o no de las sanciones por faltas graves de servidores públicos y por faltas cometidas por particulares vinculadas con faltas graves

11.2.1 El plazo para enviar los autos del expediente del presunto responsable

11.3 La sala especializada en materia en responsabilidades administrativas del TFJA determinará si está bien clasificada o no la infracción y la gravedad de la falta descrita en el IPRA

11.3.1 Determina qué falta administrativa no está bien clasificada como grave, conforme al examen que realice del IPRA

11.3.2 Determina que la clasificación de la falta administrativa grave no corresponde a los hechos establecidos en el IPRA, sino a una diversa, por lo que deberá reclasificarse

11.3.2.1 Obligación del TFJA para que se amplíe la declaración, en virtud de que existe variación de la litis al reclasificarse la falta administrativa grave en una diversa a la realizada por la autoridad investigadora

11.3.3 Determina qué falta administrativa está bien clasificada como grave y asume competencia

11.4 El plazo para dictar acuerdo de admisión de pruebas y la norma aplicable para su preparación y desahogo

11.5 Periodo de alegatos

11.6 El posible ejercicio de la facultad de atracción por la Tercera Sección de la Sala Superior del TFJA

11.7 El dictado de sentencia

11.8 Los requisitos de la sentencia dictada

11.8.1 Estudio de oficio, en la sentencia, por lo que se refiere a la competencia de la autoridad

11.8.2 El principio de mayor beneficio debe aplicarse en la sentencia

11.9 El cumplimiento de la sentencia dictada

11.9.1 En el caso de faltas administrativas graves

11.9.2 En el caso de faltas cometidas por particulares vinculadas con faltas graves

11.9.3 En el caso de faltas cometidas por particulares (personas morales)

11.10 Cumplimiento de la sentencia cuando se determine que no se cometió falta administrativa grave o falta de particulares

CAPITULO XII LAS SANCIONES POR FALTAS ADMINISTRATIVAS NO GRAVES Y GRAVES COMETIDAS POR SERVIDORES PUBLICOS Y LAS COMETIDAS POR PARTICULARES VINCULADAS CON FALTAS GRAVES

12.1 Cuestiones constitucionales de las sanciones administrativas

12.1.1 El sustento constitucional para imponerlas

12.1.2 Exclusión de los miembros del Poder Judicial de la Federación, de las sanciones previstas en la LGRA

12.1.3 Naturaleza de la sanción administrativa

12.1.4 La tipicidad en las sanciones administrativas

12.1.5 Clasificación de la infracción administrativa en instantánea, continua y continuada para efectos de la sanción

12.1.6 El carácter no excesivo de la multa para que sea constitucional

12.1.7 Se consideran multas fijas las que no contienen un rango mínimo y máximo de imposición

12.1.8 La multa mínima impuesta no requiere su fundamentación y motivación, si se cumplen estos requisitos por la autoridad, cuando arribe a la conclusión que se cometió la infracción que se sanciona

12.1.9 La autoridad administrativa sancionadora no puede tomar en cuenta los antecedentes del presunto responsable, en aplicación del paradigma “derecho penal del acto”

12.2 Sanciones por faltas administrativas no graves cometidas por servidores públicos

12.2.1 Elementos a considerar en la imposición de sanciones por falta administrativa no grave

12.2.2 Supuestos para no imponer sanciones

12.2.3 Supuestos de excepción para no sancionar considerando la cuantía del daño o perjuicio

12.2.4 La procedencia del juicio fiscal contra la resolución que impone sanción por falta administrativa no grave

12.3 Sanciones por faltas administrativas graves cometidas por servidores públicos

12.3.1 Monto de la sanción económica por imponer

12.3.2 Supuesto en que se determinará una indemnización

12.3.3 Elementos a considerar para la imposición de las sanciones

12.4 Sanciones por faltas cometidas por particulares derivada de faltas graves

12.4.1 Elementos a considerar en la imposición de sanciones

12.5 Disposiciones comunes para la imposición de sanciones por faltas administrativas graves y faltas de particulares

12.5.1 Reglas a considerar

12.5.2 Naturaleza de créditos fiscales de las sanciones impuestas

12.5.3 Actualización de la sanción impuesta

12.5.4 Embargo precautorio por desaparición o riesgo inminente por ocultar o enajenar bienes

12.6 Beneficios por confesar responsabilidad administrativa

12.7 Elementos adicionales que se relacionan con las faltas administrativas

12.7.1 Encubrimiento

12.7.2 Desacato

12.7.3 Obstrucción de la justicia

12.8 Testigo protegido en procedimiento por falta administrativa grave y falta cometida por particulares vinculadas con faltas graves

CAPITULO XIII LOS RECURSOS O MEDIOS DE DEFENSA PREVISTOS EN LA LEY GENERAL DE RESPONSABILIDAD ADMINISTRATIVA

13.1 De los incidentes

13.1.1 Procedimiento a seguir para los incidentes que no tienen una tramitación especial

13.2 El recurso de inconformidad

13.2.1 Supuesto de procedencia

13.2.2 Efectos de la presentación del recurso

13.2.3 El plazo y requisitos que debe contener el escrito para interponer el recurso

13.2.4 La sala especializada en materia de responsabilidades administrativas como competente para tramitar y resolver el recurso

13.2.5 Efectos de la resolución del recurso de inconformidad

13.3 El recurso de reclamación

13.3.1 Supuestos de procedencia

13.3.2 Trámite a seguir y plazo de interposición

13.4 El recurso de revocación

13.4.1 La procedencia del recurso de revocación contra resoluciones de la responsabilidad por falta administrativa no grave

13.4.2 Plazo de interposición

13.4.3 Reglas para su tramitación

13.4.4 Los efectos de interposición del recurso pueden generar la suspensión de la resolución impugnada

13.4.5 El otorgamiento de garantía en casos excepcionales y el plazo para resolver la suspensión

13.5 De la apelación

13.5.1 El plazo de interposición y requisitos del escrito

13.5.2 Los agravios de la apelación

13.5.3 Supuestos de procedencia

13.5.4 Organo jurisdiccional competente para resolverlo

13.5.5 El plazo para admitir, desechar la apelación o solicitar la aclaración del escrito que lo contenga

13.5.6 El orden para atender los agravios y emitir resolución en la apelación

13.5.7 Procedimiento a seguir en caso de revocar la sentencia o para su modificación por el órgano jurisdiccional

CAPITULO XIV PROCEDENCIA DEL AMPARO DIRECTO O DE LA REVISION FISCAL CONTRA LAS SENTENCIAS DICTADAS POR EL TFJA

14.1 Procedencia del amparo directo contra las sentencias desfavorables al servidor público o a particulares

14.1.1 El plazo de interposición del juicio de amparo directo

14.1.2 Organo jurisdiccional ante quien se presenta la demanda y la solicitud de suspensión del acto reclamado

14.1.3 Los requisitos de la demanda de amparo directo

14.2 La procedencia del recurso de revisión en contra de las sentencias recaídas a la apelación, dictadas por la Tercera Sección de la Sala Superior del TFJA

14.2.1 El órgano legitimado para interponerlo

14.2.2 El plazo de interposición y órgano jurisdiccional ante quien se interpone

14.3 La procedencia del amparo adhesivo, si el presunto responsable obtiene resolución favorable

14.3.1 Naturaleza obligatoria del amparo adhesivo para hacer valer las violaciones procesales que se hubieran cometido

14.3.2 Legitimado para interponer el amparo adhesivo

14.3.3 Supuesto de procedencia del amparo adhesivo

14.3.4 Plazo de interposición

Bibliografía

PROLOGO

En la presente obra se analiza el procedimiento administrativo a seguir para la imposición de sanciones, derivado de la responsabilidad administrativa por falta grave y no grave cometida por servidores públicos, y por faltas cometidas por particulares vinculadas con faltas graves.

Asimismo, se hace un recorrido sobre los antecedentes internacionales del combate a la corrupción, como lo constituyen la Convención Interamericana contra la Corrupción (CIC) y la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC); además, las iniciativas, con su exposición de motivos, que generó el denominado Sistema Nacional Anticorrupción (SNA) en México, su marco constitucional y legal, así como los objetivos que persigue el referido sistema (capítulo primero). También se examina la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales, lo cual se encuentra en el capítulo sexto, que corresponde a las faltas cometidas por particulares.

Enseguida se procede a identificar las principales figuras o conceptos, base del SNA, entre las que se encuentra la diferencia entre autoridad investigadora, substanciadora y resolutora; los órganos de control; los sujetos del procedimiento administrativo, conforme a la Ley General de Responsabilidad Administrativa (LGRA); así como los conceptos procesales o procedimentales, tales como días y horas hábiles; momento de inicio y partes en el procedimiento; prescripción de faltas graves, no graves y de las cometidas por particulares; causales de improcedencia y sobreseimiento; nulidad de las actuaciones; tipos de resoluciones; y los requisitos de las notificaciones personales y la supletoriedad (capítulo segundo).

Como parte de los pilares del SNA, se analizan las nuevas atribuciones de la Auditoría Superior de la Federación (ASF) y algunos criterios relevantes de los tribunales sobre su actuación en los procesos penales (capítulo tercero).

Por lo que se refiere a la etapa procedimental, en el capítulo cuarto, se estudia el concepto de falta administrativa no grave y el procedimiento a seguir para fincar responsabilidad. Hemos incorporado en éste los medios de defensa que proceden contra la resolución que se emita con tal motivo, como son el recurso de revocación y el juicio fiscal, con la finalidad de que se tenga una visión integral de los medios de defensa a interponer.

En el capítulo quinto se examina lo que constituye una falta grave de servidores públicos; y en el capítulo sexto, lo relativo a faltas cometidas por particulares vinculadas con faltas graves. En este apartado, comentamos lo incompleto de la regulación, toda vez que pueden existir faltas de particulares que se relacionen con faltas administrativas no graves y que, por lo mismo, no tendrían sanción bajo el marco regulatorio actual.

Para que la obra guardara coherencia, se elaboró un capítulo especial (capítulo décimo), en el cual se examina el procedimiento a seguir por falta grave de servidores públicos y por falta cometida por particulares vinculada a falta grave, así como su continuación, que es el procedimiento que debe seguirse ante el Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA), para resolver sobre la comisión o no de una falta grave de servidores públicos o falta cometida por particulares, para luego imponer la sanción respectiva (capítulo undécimo).

Separamos para su estudio, por la importancia que reviste, lo relativo a las medidas cautelares (capítulo séptimo), medios probatorios (capítulo octavo) y los principios del derecho penal aplicados a la responsabilidad administrativa, tales como el principio de inocencia, el in dubio pro reo o duda razonable, el derecho a la no autoincriminación y el derecho a la defensa adecuada (capítulo noveno).

Se examina en un capítulo independiente el tipo de sanciones a imponer por falta no grave y por falta grave cometida por servidores públicos, además de la falta cometida por particulares vinculada a falta grave. Previo a describir y analizarlas, se incorporan algunas cuestiones constitucionales relativas a las sanciones administrativas, como son la tipicidad, la prohibición que sean excesivas y la no obligatoriedad de fundar las multas mínimas impuestas (capítulo décimo segundo).

En lo que corresponde a los medios de defensa (reclamación, inconformidad, revocación y apelación) en el capítulo décimo tercero se estudian los procedentes en el procedimiento administrativo, así como los incidentes que se pueden interponer, y en el capítulo décimo cuarto se examina la procedencia contra las sentencias provenientes del recurso de apelación; del amparo directo, si la sentencia no es favorable al presunto responsable; o del recurso de revisión, cuando no es favorable a la autoridad y, derivado de ello, la obligación de hacer valer el amparo adhesivo, cuando existan violaciones del procedimiento cometidas en el procedimiento administrativo.

Deseamos que la presente obra, a través del examen y desarrollo de los temas apuntados, sirva para conocer, comprender y debatir los nuevos procedimientos administrativos derivados del Sistema Nacional Anticorrupción.

Rigoberto Reyes Altamirano

CAPITULO I LOS INSTRUMENTOS INTERNACIONALES EN EL COMBATE CONTRA LA CORRUPCION Y LA IMPLEMENTACION DEL SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCION

1.1. México y la Convención Interamericana contra la Corrupción

México participa en la Convención Interamericana contra la Corrupción (CIC), firmada el 29 de marzo de 1996, y ratificada el 27 de mayo de 1997.1 En el Diario Oficial de la Federación (DOF) se publicó el 9 de septiembre de 1998.

1 Recuperado en: http://www.oas.org/es/sla/ddi/tratados_multilaterales_interamericanos_B-58_contra_Corrupcion.asp.

El artículo III, CIC, establece como medidas preventivas de los estados las siguientes:

1. Normas de conducta para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones públicas. Estas normas deberán estar orientadas a prevenir conflictos de intereses y asegurar la preservación y el uso adecuado de los recursos asignados a los funcionarios públicos en el desempeño de sus funciones. Establecerán también las medidas y sistemas que exijan a los funcionarios públicos informar a las autoridades competentes sobre los actos de corrupción en la función pública de los que tengan conocimiento. Tales medidas ayudarán a preservar la confianza en la integridad de los funcionarios públicos y en la gestión pública.

2. Mecanismos para hacer efectivo el cumplimiento de dichas normas de conducta.

3. Instrucciones al personal de las entidades públicas, que aseguren la adecuada comprensión de sus responsabilidades y las normas éticas que rigen sus actividades.

4. Sistemas para la declaración de los ingresos, activos y pasivos por parte de las personas que desempeñan funciones públicas en los cargos que establezca la ley y para la publicación de tales declaraciones cuando corresponda.

5. Sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado que aseguren la publicidad, equidad y eficiencia de tales sistemas.

6. Sistemas adecuados para la recaudación y el control de los ingresos del Estado, que impidan la corrupción.

7. Leyes que eliminen los beneficios tributarios a cualquier persona o sociedad que efectúe asignaciones en violación de la legislación contra la corrupción de los Estados Partes.

8. Sistemas para proteger a los funcionarios públicos y ciudadanos particulares que denuncien de buena fe actos de corrupción, incluyendo la protección de su identidad, de conformidad con su Constitución y los principios fundamentales de su ordenamiento jurídico interno.

9. Organos de control superior, con el fin de desarrollar mecanismos modernos para prevenir, detectar, sancionar y erradicar las prácticas corruptas.

10. Medidas que impidan el soborno de funcionarios públicos nacionales y extranjeros, tales como mecanismos para asegurar que las sociedades mercantiles y otros tipos de asociaciones mantengan registros que reflejen con exactitud y razonable detalle la adquisición y enajenación de activos, y que establezcan suficientes controles contables internos que permitan a su personal detectar actos de corrupción.

11. Mecanismos para estimular la participación de la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los esfuerzos destinados a prevenir la corrupción.

12. El estudio de otras medidas de prevención que tomen en cuenta la relación entre una remuneración equitativa y la probidad en el servicio público.

No se establecen medidas para disponer responsabilidades a los particulares por actos de corrupción, como ya se prevé en la Ley General de Responsabilidades Administrativas (LGRA), pero no está limitado a que los estados participantes de la CIC puedan implementar en sus legislaciones internas disposiciones sobre ello.

1.2. La Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC). Resolución 58/4 de la Asamblea General, de 31 de octubre de 20032

Dicho instrumento internacional, también conocido como la Convención de Mérida,3por haber sido adoptada en esa ciudad mexicana en diciembre de 2003, entró en vigor hasta el 14 de diciembre de 2005, al reunir las 30 ratificaciones requeridas. Actualmente, se integra por 126 estados miembros y sus objetivos son:

•Adoptar medidas para prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la corrupción, así como el fortalecimiento de las normas existentes.

•Fomentar la cooperación internacional y la asistencia técnica en la prevención y la lucha contra la corrupción.

•Promover la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y bienes públicos.

En complemento el artículo 1o. de la UNCAC establece como finalidad lo siguiente:

Artículo 1o. Finalidad

La finalidad de la presente Convención es:

a) Promover y fortalecer las medidas para prevenir y combatir más eficaz y eficientemente la corrupción;

b) Promover, facilitar y apoyar la cooperación internacional y la asistencia técnica en la prevención y la lucha contra la corrupción, incluida la recuperación de activos;

c) Promover la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y los bienes públicos.

Sobre la diferencia con otros instrumentos internacionales, Guillermo A. Hernández Salmerón4 expresa:

[...] este instrumento difiere, entre otras cosas, de la Convención Interamericana contra la Corrupción, de la Organización de los Estados Americanos (OEA), así como de la Convención contra el Cohecho en Transacciones Comerciales Internacionales,5 de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE), de las cuales México también es parte, por contener aspectos relativos a la corrupción en el sector privado.

2 Recuperado en: https://www.unodc.org/pdf/corruption/pu blications_unodc_con vention-s.pdf.

3 Según aparece en la página: http://www.programaanticorrupcion.gob.mx/index.php/in ternacionales/convenciones/convencion-de-las-naciones-unidas-contra-la-corrupcion-onu.html.

4 MEXICO Y LA CONVENCION DE LAS NACIONES UNIDAS CONTRA LA CORRUPCION. Recuperado en: https://revista digital.sre.gob.mx/images/stories/numeros/n78/salmeron.pdf.

5 Referente a la Convención para Combatir el Cohecho de Servidores Públicos Extranjeros en Transacciones Comerciales Internacionales, analícese nuestro comentario en torno a la faltas cometidas por particulares, relacionados con faltas graves en el capítulo sexto del libro.

Al respecto, cabe mencionar que de manera general se consideraba que la corrupción apuntaba a los gobernantes o funcionarios, quienes se dedicaban a aprovechar los recursos del Estado para enriquecerse. Hoy en día, se puede considerar que lo anterior ya no es regla. Así las cosas, la tendencia señala que en últimas fechas se ha incrementado el caso de sobornos, evasión fiscal y lavado de activos entre el sector privado. De igual manera, la corrupción comporta ciertas ventajas como la flexibilización de trámites o el beneficio inmediato de las transacciones entre particulares y el gobierno, o incluso tan sólo entre los propios particulares.

. . .

Uno de los temas novedosos y por demás interesante desde el punto de vista jurídicense encuentra contenido en el capítulo relativo a la recuperación de activos, en el que la Convención establece como principio fundamental el de la devolución de activos sustraídos de manera ilícita de un Estado, y obliga a las Partes a prestarse la mayor cooperación posible para tal efecto. Con este fin prevé mecanismos que permitan prevenir y detectar movimientos de fondos financieros que se consideren producto de la corrupción, así como facilitar su aseguramiento, decomiso y pronta recuperación.

Respecto a la recuperación propiamente dicha, la Convención prevé dos mecanismos a los cuales los Estados podrán acudir de manera indistinta: la recuperación directa a través de acciones civiles en los tribunales del Estado Parte en cuyo territorio se ubiquen los activos, y la recuperación a través de la cooperación internacional. En este último caso, las Partes deberán contar con una legislación que permita a sus autoridades ejecutar órdenes de aseguramiento o decomiso emitidas por otro Estado Parte, o bien, emitir directamente dichas órdenes.

1.3. Las iniciativas de ley para la creación del Sistema Nacional Anticorrupción (SNA)

Los antecedentes de estas disposiciones, de acuerdo con la Declaratoria de publicidad de los dictámenes, de la Comisión de Puntos Constitucionales, con proyecto de decreto por el que se reforman y adicionan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de anticorrupción, son las iniciativas siguientes:6

6 Gaceta Parlamentaria 4223-III, año XVIII, jueves 26 de febrero de 2015. Recuperado en http://gaceta.dipu tados.gob.mx/PDF/62/2015/feb/20150226-III.pdf

1. El 4 de noviembre de 2014, el Grupo Parlamentario del Partido Acción Nacional en las Cámaras de Diputados y Senadores, presentó iniciativa con proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción. En esa misma fecha, la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados turnó la iniciativa a la Comisión de Puntos Constitucionales para su análisis y elaboración del dictamen correspondiente y a la Comisión de Transparencia y Anticorrupción, para su opinión.

2. El 19 de noviembre de 2014, la diputada Lilia Aguilar Gil, del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, presentó iniciativa con proyecto de Decreto que reforma y adiciona la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción.

En esa misma fecha, la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados turnó la Iniciativa a la Comisión de Puntos Constitucionales para su análisis y elaboración del dictamen correspondiente.

3. El 19 de noviembre de 2014, la diputada Lilia Aguilar Gil, del Grupo Parlamentario del Partido del Trabajo, presentó iniciativa con proyecto de Decreto que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de buen gobierno y combate a la corrupción.

En esa misma fecha, la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados turnó la Iniciativa a la Comisión de Puntos Constitucionales para su análisis y elaboración del dictamen correspondiente.

4. El 25 de noviembre de 2014, los diputados José Luis Muñoz Soria, Agustín Miguel Alonso Raya y José Angel Avila Pérez, del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, presentaron iniciativa con proyecto de Decreto que reforma, adiciona y deroga diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para crear los sistemas nacionales de fiscalización, y anticorrupción.

En esa misma fecha, la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados turnó la Iniciativa a la Comisión de Puntos Constitucionales para su análisis y elaboración del dictamen correspondiente.

5. El 12 de febrero de 2015, los diputados Agustín Miguel Alonso Raya y Fernando Belaunzarán Méndez del Grupo Parlamentario del Partido de la Revolución Democrática, presentaron iniciativa que reforma y adiciona diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, para crear el sistema nacional anticorrupción y de fiscalización.

En esa misma fecha, la Mesa Directiva de la Cámara de Diputados turnó la iniciativa a la Comisión de Puntos Constitucionales para su análisis y elaboración del dictamen correspondiente.

Como podrá observarse, fueron distintos partidos políticos los que propusieron la creación del Sistema Nacional de Anticorrupción como medida urgente para combatir la corrupción y los altos índices de impunidad.

1.4. El dictamen de reforma constitucional para implementar el SNA

A través de la Declaratoria de publicidad de los dictámenes,7 entre otras cuestiones se expresó:

7 Gaceta Parlamentaria 4223-III, op. cit.

1.4.1. Algunos datos sobre la corrupción en México

Según datos del Indice Nacional de Corrupción y Buen Gobierno, para el año 2010, las mordidas para acceder o facilitar 35 trámites y servicios públicos alcanzaron los 32 mil millones de pesos. En el mismo año, el Indice registró 200 millones de actos de corrupción en los distintos órdenes de gobierno.

Según el Barómetro de las Américas, en 2010 el 77% de los ciudadanos encuestados percibieron índices altos de corrupción en el país.

Las externalidades de la corrupción no sólo afectan el estándar de responsabilidad ética-jurídica de los servidores públicos y particulares relacionados con la función pública, sino que impactan en el crecimiento económico nacional: según el Foro Económico Mundial, la corrupción es la mayor barrera a la entrada para hacer negocios en México, aun por encima de la inseguridad.

Resulta evidente que la corrupción trasciende de militancias partidistas, proyectos ideológicos y órdenes de gobierno. La corrupción, como sostienen los estudios en la materia, ha logrado instaurarse en un sistema con capacidad de autorregularse y, por ende, de actualizar mecanismos de defensa frente a los esfuerzos gubernamentales por combatirla.

En este sentido, este Dictamen reconoce que el diseño legislativo de combate a la corrupción debe ser el idóneo para alcanzar mayores estándares de buen gobierno. Además, se asume que los esfuerzos ejecutivos deben estar concentrados en la prevención de los actos de corrupción y no en la sanción de los mismos, aunque este segundo aspecto debe modernizarse y, bajo un esquema garantista, ser efectivo en su aplicación.

. . .

Por lo anterior, esta Comisión dictaminadora conviene en establecer el nombre de Sistema Nacional Anticorrupción, esto por considerar que el combate a la corrupción es fundamental para alcanzar estándares de integridad pública.

En este sentido, es indispensable hacer referencia a los objetivos principales de la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción: (i) Adoptar medidas para prevenir y combatir de forma eficaz y eficiente la corrupción, así como el fortalecimiento de las normas existentes; (ii) Fomentar la cooperación internacional y la asistencia técnica en la prevención y la lucha contra la corrupción, y (iii) Promover la integridad, la obligación de rendir cuentas y la debida gestión de los asuntos y bienes públicos.

. . .

El Sistema Nacional Anticorrupción constituye un cambio de paradigma en nuestro sistema jurídico. Como tal, precisa de modificaciones de fondo a las facultades de las autoridades encargadas de prevenir, investigar, sancionar y corregir los actos y hechos de corrupción (entendidos los primeros en el ámbito administrativo y los segundos en el penal), y en consecuencia al andamiaje constitucional y legal que los regula.

1.4.2. El compartir atribuciones para sancionar faltas administrativas

Promoción de responsabilidades

El presente dictamen propone un nuevo esquema para el fincamiento de responsabilidades a los servidores públicos y, en su caso, a los particulares que participen en la comisión de faltas administrativas. Al efecto, en lugar de que la Auditoría Superior de la Federación finque directamente las responsabilidades resarcitorias correspondientes, a partir de la reforma le competerá investigar las irregularidades que detecte en la Cuenta Pública, en el ejercicio fiscal en curso o en ejercicios anteriores, y promover el fincamiento de responsabilidades ante el nuevo Tribunal Federal de Justicia Administrativa y ante la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción de la Fiscalía General de la República.

. . .

En congruencia con lo anterior, se prevé derogar el segundo párrafo de la fracción IV del artículo 79 de la Carta Magna, el cual indica que las sanciones y demás resoluciones de la entidad de fiscalización superior de la Federación podrán ser impugnadas por las entidades fiscalizadas y, en su caso, por los servidores públicos afectados adscritos a las mismas, ante la propia entidad de fiscalización o ante los tribunales a que se refiere el artículo 73, fracción XXIX- H de esta Constitución conforme a lo previsto en la Ley.

. . .

1.4.3. Las nuevas funciones del Tribunal Federal de Justicia Administrativa (TFJA)

Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

Como se ha argumentado, la política de prevención debe ser prioritaria, pero no será suficiente sin una política de sanción. En este sentido, se pretende crear un esquema jurisdiccional de justicia administrativa a cargo del Tribunal Federal de Justicia Administrativa, mismo que estará dotado de plena autonomía para dictar sus fallos y la ley establecerá su organización, funcionamiento, procedimientos y, en su caso, recursos contra sus resoluciones.

En este sentido, el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa se transforma en el nuevo Tribunal Federal de Justicia Administrativa, el cual conservará su competencia actual en las materias fiscal y administrativa y sólo será adicionada la nueva competencia en materia de imposición de sanciones por responsabilidades administrativas graves a los servidores públicos de la Federación y, en los casos previstos en la Constitución, a los servidores públicos de los estados, municipios, Distrito Federal y sus demarcaciones territoriales, así como a los particulares involucrados en faltas administrativas graves.

Con base en lo anterior, el texto constitucional mantiene la redacción de la disposición vigente, relativa a que el Tribunal será el encargado de dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares, lo cual incluye la actual competencia en materia fiscal y administrativa.

Adicionalmente, corresponderá al nuevo Tribunal de Justicia Administrativa, imponer las sanciones a los servidores públicos de los tres poderes y órganos constitucionales autónomos de la Federación y, en su caso, de las entidades federativas y municipios, por las responsabilidades administrativas graves y a los particulares que participen en hechos vinculados con dichas responsabilidades, así como fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias.

Las modificaciones surgen del análisis que hace esta Comisión dictaminadora de las iniciativas presentadas por los Grupos Parlamentarios del Partido Acción Nacional y del Partido de la Revolución Democrática, mismas que presentan similitudes respecto a la creación de un Tribunal de Justicia Administrativa o de Cuentas. En ambas iniciativas se propone que éste tenga principalmente las siguientes facultades:

1. Autonomía plena para dictar sus fallos, estableciendo las normas para su organización, su funcionamiento, los procedimientos y los recursos contra sus resoluciones;

2. Dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares;

3. Imponer las sanciones a los servidores públicos de los poderes federales y de los órganos constitucionalmente autónomos por las responsabilidades administrativas graves en los términos que disponga la ley, a los servidores públicos locales por las irregularidades cometidas en el manejo o aplicación de recursos federales, y a los particulares que incurran en actos de corrupción en los términos que determinen las leyes, y

4. Determinar las responsabilidades resarcitorias y las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales. Esta Comisión dictaminadora coincide con el espíritu de las iniciativas presentadas por los Grupos Parlamentarios del Partido Acción Nacional, del Partido de la Revolución Democrática y de las propuestas realizadas por el Partido Revolucionario Institucional, respecto a la importancia de crear y fortalecer un órgano jurisdiccional que tengan por objeto conocer y resolver sobre la justicia administrativa, a la luz de los modelos existentes a nivel internacional. Para tal efecto, se establecen modificaciones orgánicas y competenciales que fortalecen al tribunal, en la lógica del nuevo Sistema Nacional Anticorrupción. Corresponderá al Tribunal Federal dirimir las controversias que se susciten entre la administración pública federal y los particulares; facultad que corresponde actualmente al Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa.

Asimismo, será el órgano competente para imponer las sanciones a los servidores públicos por las responsabilidades administrativas que la ley determine como graves y a los particulares que participen en actos vinculados con dichas responsabilidades, así como fincar a los responsables el pago de las indemnizaciones y sanciones pecuniarias que deriven de los daños y perjuicios que afecten a la Hacienda Pública Federal o al patrimonio de los entes públicos federales.

1.5. El marco constitucional y legal del SNA

1.5.1. La reforma constitucional y el concepto de SNA

El marco constitucional se creó por el Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción, publicado el 27 de mayo de 2015, en el DOF, y que en su artículo 113, CPEUM, dispone:

Artículo 113. El Sistema Nacional Anticorrupción es la instancia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos. Para el cumplimiento de su objeto se sujetará a las siguientes bases mínimas:

I. El Sistema contará con un Comité Coordinador que estará integrado por los titulares de la Auditoría Superior de la Federación; de la Fiscalía Especializada en Combate a la Corrupción; de la secretaría del Ejecutivo Federal responsable del control interno; por el presidente del Tribunal Federal de Justicia Administrativa; el presidente del organismo garante que establece el artículo 6o. de esta Constitución; así como por un representante del Consejo de la Judicatura Federal y otro del Comité de Participación Ciudadana;

II. El Comité de Participación Ciudadana del Sistema deberá integrarse por cinco ciudadanos que se hayan destacado por su contribución a la transparencia, la rendición de cuentas o el combate a la corrupción y serán designados en los términos que establezca la ley, y

III. Corresponderá al Comité Coordinador del Sistema, en los términos que determine la Ley:

a) El establecimiento de mecanismos de coordinación con los sistemas locales;

b) El diseño y promoción de políticas integrales en materia de fiscalización y control de recursos públicos, de prevención, control y disuasión de faltas administrativas y hechos de corrupción, en especial sobre las causas que los generan;

c) La determinación de los mecanismos de suministro, intercambio, sistematización y actualización de la información que sobre estas materias generen las instituciones competentes de los órdenes de gobierno;

d) El establecimiento de bases y principios para la efectiva coordinación de las autoridades de los órdenes de gobierno en materia de fiscalización y control de los recursos públicos;

e) La elaboración de un informe anual que contenga los avances y resultados del ejercicio de sus funciones y de la aplicación de políticas y programas en la materia.

Derivado de este informe, podrá emitir recomendaciones no vinculantes a las autoridades, con el objeto de que adopten medidas dirigidas al fortalecimiento institucional para la prevención de faltas administrativas y hechos de corrupción, así como al mejoramiento de su desempeño y del control interno. Las autoridades destinatarias de las recomendaciones informarán al Comité sobre la atención que brinden a las mismas.

Las entidades federativas establecerán sistemas locales anticorrupción con el objeto de coordinar a las autoridades locales competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción.

Subrayamos que a decir del Noveno Tribunal Colegiado en Materia Penal del Primer Circuito, con esta reforma constitucional “se advierte la existencia de un régimen de actuación y comportamiento estatal, así como de responsabilidades administrativas que tiene como fin tutelar el correcto y cabal desarrollo de la función administrativa y, por ende, establecer, en favor de los ciudadanos, principios rectores de la función pública que se traducen en una garantía a su favor para que los servidores públicos se conduzcan con apego a la legalidad y a los principios constitucionales de honradez, lealtad, imparcialidad y eficiencia en el servicio público y, en consecuencia, en el manejo de los recursos públicos y en la transparencia que debe permear en dichos temas”, y nace el “derecho humano a vivir en un ambiente libre de corrupción”. (DERECHO HUMANO A VIVIR EN UN AMBIENTE LIBRE DE CORRUPCION. NO SE VIOLA POR EL HECHO DE QUE A UNA ASOCIACION CIVIL QUE TIENE COMO OBJETO COMBATIRLA NO SE LE RECONOZCA EL CARACTER DE VICTIMA U OFENDIDO DEL DELITO QUE DENUNCIO, POR NO ESTAR DEMOSTRADO QUE COMO CONSECUENCIA DE ESTE SUFRIO UN DAÑO FISICO, PERDIDA FINANCIERA O MENOSCABO DE SUS DERECHOS FUNDAMENTALES. Registro digital: 2021043, Décima Epoca, tesis: I.9o.P.255 P (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 72, noviembre de 2019, tomo III, página 2335).

1.5.2. El marco legal del SNA

El 18 de julio de 2016, DOF, se publicó en el DOF el Decreto por el que se expide la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción; la Ley General de Responsabilidades Administrativas, y la Ley Orgánica del Tribunal Federal de Justicia Administrativa.

En opinión del Décimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, el SNA es “la institución adecuada y efectiva encargada de establecer las bases generales para la emisión de políticas públicas integrales y directrices básicas en el combate a la corrupción, difusión de la cultura de integridad en el servicio público, transparencia en la rendición de cuentas, fiscalización y control de los recursos públicos, así como de fomentar la participación ciudadana, como condición indispensable en su funcionamiento. En ese contexto, dentro del nuevo marco constitucional de responsabilidades, dicho sistema nacional se instituye como la instancia de coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno competentes en la prevención, detección y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, fiscalización, vigilancia, control y rendición de las cuentas públicas, bajo los principios fundamentales de transparencia, imparcialidad, equidad, integridad, legalidad, honradez, lealtad, eficiencia, eficacia y economía; mecanismos en los que la sociedad está interesada en su estricta observancia y cumplimiento”. (SISTEMA NACIONAL ANTICORRUPCION. SU GENESIS Y FINALIDAD. Registro digital: 2020037, Décima Epoca, tesis: I.10o.A.107 A (10a.), Gaceta del Semanario Judicial de la Federación. Libro 67, junio de 2019, tomo VI, página 5361)

Lamentablemente, la publicación antes mencionada se hizo fuera del plazo de un año, que estableció el artículo segundo transitorio del Decreto por el que se reforman, adicionan y derogan diversas disposiciones de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en materia de combate a la corrupción, misma que entró en vigor el 28 de mayo de 2015, por lo que las medidas legislativas sobre el SNA debieron haberse emitido a más tardar el 28 de mayo de 2016, pero no fue hasta el 18 de julio del referido que se publicaron. El artículo segundo transitorio que señalamos, dispuso:

Segundo. El Congreso de la Unión, dentro del plazo de un año contado a partir de la entrada en vigor del presente Decreto, deberá aprobar las leyes generales a que se refieren las fracciones XXIV y XXIX-V del artículo 73 de esta Constitución, así como las reformas a la legislación establecida en las fracciones XXIV y XXIX-H de dicho artículo. Asimismo, deberá realizar las adecuaciones a la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, con el objeto de que la Secretaría responsable del control interno del Ejecutivo Federal asuma las facultades necesarias para el cumplimiento de lo previsto en el presente Decreto y en las leyes que derivan del mismo.

En torno a la emisión de normas generales, en forma extemporánea, según mandato del legislador, el pleno de la SCJN, en las jurisprudencias que enseguida se citan, determinó:

Tesis: P./J. 56/97 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Novena Epoca 197873 1 de 1.

Pleno Tomo VI, agosto de 1997 Pág. 5.

BANCOS. DECRETOS EMITIDOS EXTEMPORANEAMENTE POR EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA, EN CUANTO A SU TRANSFORMACION DE SOCIEDADES NACIONALES DE CREDITO EN SOCIEDADES ANONIMAS. SU VALIDEZ RADICA EN LAS FACULTADES QUE LE OTORGA LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS (ARTICULO SEPTIMO TRANSITORIO DE LA LEY DE INSTITUCIONES DE CREDITO, VIGENTE A PARTIR DEL 19 DE JULIO DE 1990).El artículo séptimo transitorio de la Ley de Instituciones de Crédito, vigente a partir del diecinueve de julio de mil novecientos noventa, que dispone en lo conducente: “El Ejecutivo Federal, en un plazo de trescientos sesenta días contados a partir de la vigencia de esta ley, expedirá los decretos mediante los cuales se transformen las sociedades nacionales de crédito, instituciones de banca múltiple, en sociedades anónimas.”, es una norma de carácter secundario, imperfecta, que carece de sanción y que se relaciona de manera necesaria con la Ley de Instituciones de Crédito en la que se contiene. En efecto, si el titular del Ejecutivo Federal expidió los decretos de transformación de bancos, de sociedades nacionales de crédito en sociedades anónimas, fuera del plazo establecido por aquel precepto, por ello no puede decretarse su invalidez, porque su existencia jurídica proviene de las facultades del presidente de la República, que derivan no de la ley en que se contiene el referido artículo séptimo transitorio, sino directamente del artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, en cuanto consigna una atribución presidencial para ejecutar la Ley de Instituciones de Crédito de referencia, y proveer en la esfera administrativa a su exacta observancia, pudiendo ejercerse esa facultad en cualquier tiempo, ya que emana de la propia Constitución Política. Por tanto, aun cuando el citado precepto transitorio no estuviera consignado expresamente en la ley mencionada, tal omisión de modo alguno implicaría la carencia de facultades del presidente de la República para expedir en cualquier momento los decretos de transformación bancaria respectivos, pues ello era indispensable para el debido acatamiento de la ley, en ejercicio de la atribución conferida constitucionalmente.

Contradicción de tesis 33/96. Entre las sustentadas por el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito. 30 de junio de 1997. Once votos. Ponente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Secretario: Luis Ignacio Rosas González.

El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el cuatro de agosto en curso, aprobó, con el número 56/1997, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a cuatro de agosto de mil novecientos noventa y siete.

Tesis: P./J. 57/97 Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta Novena Epoca 197874 1 de 1.

Pleno Tomo VI, Agosto de 1997 Pág. 34.

BANCOS. LOS DECRETOS DE SU TRANSFORMACION DE SOCIEDADES NACIONALES DE CREDITO EN SOCIEDADES ANONIMAS SE UBICAN DENTRO DE LAS FACULTADES QUE EL ARTICULO 89, FRACCION I, DE LA CONSTITUCION POLITICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS, CONFIERE AL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA. El artículo 89, fracción I, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, contempla diversas facultades del presidente de la República, a saber: a) La de promulgar las leyes que expida el Congreso de la Unión; b) La de ejecutar dichas leyes; c) La de proveer en la esfera administrativa a la exacta observancia de tales leyes. Aparte de la primera facultad mencionada, en las restantes se localiza la facultad reglamentaria del titular del Poder Ejecutivo Federal para expedir ordenamientos de naturaleza materialmente legislativa, pues se caracterizan por su impersonalidad, generalidad y abstracción, y tienen su razón de ser y sus límites en la propia ley que reglamentan, que llevan al detalle para su correcta aplicación; pero también se contiene la atribución del presidente de la República para expedir decretos, acuerdos y otros actos necesarios para la exacta observancia de las leyes, los que, a diferencia de los reglamentos mencionados, crean situaciones jurídicas concretas para el cumplimiento de tales leyes, como acontece en el caso de los decretos de transformación de bancos, de sociedades nacionales de crédito en sociedades anónimas, pues fueron emitidos por el titular del Ejecutivo Federal en ejercicio de la facultad conferida por aquel precepto constitucional, siendo su finalidad proveer a la exacta observancia de la Ley de Instituciones de Crédito, que puede ejercerse en cualquier momento, cuando lo estime conveniente o necesario el Ejecutivo Federal.

Contradicción de tesis 33/96. Entre las sustentadas por el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Cuarto Circuito y el Segundo Tribunal Colegiado del Décimo Quinto Circuito. 30 de junio de 1997. Once votos. Ponente: José de Jesús Gudiño Pelayo. Secretario: Luis Ignacio Rosas González.

El Tribunal Pleno, en su sesión privada celebrada el cuatro de agosto en curso, aprobó, con el número 57/1997, la tesis jurisprudencial que antecede. México, Distrito Federal, a cuatro de agosto de mil novecientos noventa y siete.

El criterio para resolverlo, opinamos que sería idéntico para esta problemática a dilucidar, en cuanto a la emisión del decreto fuera de plazo, toda vez que la facultad reglamentaria del poder ejecutivo proviene del artículo 89, fracción I, CPEUM y no del citado artículo segundo transitorio.

1.6. Los objetivos del SNA

El artículo 6o. de la Ley General del Sistema Nacional Anticorrupción (LGSNA) indica que “tiene por objeto establecer principios, bases generales, políticas públicas y procedimientos para la coordinación entre las autoridades de todos los órdenes de gobierno en la prevención, detección y sanción de faltas administrativas y hechos de corrupción, así como en la fiscalización y control de recursos públicos. Es una instancia cuya finalidad es establecer, articular y evaluar la política en la materia. Las políticas públicas que establezca el Comité Coordinador del Sistema Nacional deberán ser implementadas por todos los Entes públicos. La Secretaría Ejecutiva dará seguimiento a la implementación de dichas políticas”.

Por su parte, el artículo 2o., LGSNA, señala como objetivos los siguientes:

I. Establecer mecanismos de coordinación entre los diversos órganos de combate a la corrupción en la Federación, las entidades federativas, los municipios y las alcaldías de la Ciudad de México;

II. Establecer las bases mínimas para la prevención de hechos de corrupción y faltas administrativas;

III. Establecer las bases para la emisión de políticas públicas integrales en el combate a la corrupción, así como en la fiscalización y control de los recursos públicos;

IV. Establecer las directrices básicas que definan la coordinación de las autoridades competentes para la generación de políticas públicas en materia de prevención, detección, control, sanción, disuasión y combate a la corrupción;

V. Regular la organización y funcionamiento del Sistema Nacional, su Comité Coordinador y su Secretaría Ejecutiva, así como establecer las bases de coordinación entre sus integrantes;

VI. Establecer las bases, principios y procedimientos para la organización y funcionamiento del Comité de Participación Ciudadana;

VII. Establecer las bases y políticas para la promoción, fomento y difusión de la cultura de integridad en el servicio público, así como de la rendición de cuentas, de la transparencia, de la fiscalización y del control de los recursos públicos;

VIII. Establecer las acciones permanentes que aseguren la integridad y el comportamiento ético de los Servidores públicos, así como crear las bases mínimas para que todo órgano del Estado mexicano establezca políticas eficaces de ética pública y responsabilidad en el servicio público;

IX. Establecer las bases del Sistema Nacional de Fiscalización, y

X. Establecer las bases mínimas para crear e implementar sistemas electrónicos para el suministro, intercambio, sistematización y actualización de la información que generen las instituciones competentes de los órdenes de gobierno.

1.7. La obligación de transparentar los datos y resultados del combate a la corrupción

1.7.1. La Plataforma Digital Nacional

En términos del artículo 49, LGRA, se integrará con la información que incorporen las autoridades integrantes del SNA y con los sistemas electrónicos siguientes:

I. Sistema de evolución patrimonial, de declaración de intereses y constancia de presentación de declaración fiscal;

II. Sistema de los Servidores públicos que intervengan en procedimientos de contrataciones públicas;

III. Sistema nacional de Servidores públicos y particulares sancionados;

IV. Sistema de información y comunicación del Sistema Nacional y del Sistema Nacional de Fiscalización;

V. Sistema de denuncias públicas de faltas administrativas y hechos de corrupción, y

VI. Sistema de Información Pública de Contrataciones.

Debemos considerar que en materia de sistema de protección de datos personales y de transparencia y acceso a la información pública, el Segundo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y jurisdicción en toda la república, establece como sustento constitucional, lo siguiente: “Si bien es cierto que el artículo 6o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos establece los principios, directrices y reglas básicas sobre las cuales se construyen los sistemas de protección de datos personales y de transparencia y acceso a la información pública, también lo es que en el propio Texto Constitucional se contienen otras reglas específicas al respecto, como ocurre tratándose de la identidad y de los datos personales de las víctimas y ofendidos partes en el procedimiento penal (artículo 20, apartado C, fracción V), del régimen de telecomunicaciones (artículos tercero y octavo transitorios del decreto de reforma en la materia, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 11 de junio de 2013), la fiscalización de recursos públicos ejercidos por personas privadas (artículo 79), la creación del Sistema Nacional de Información Estadística y Geográfica (artículo 26, apartado B), el registro público sobre deuda pública (artículo 73, fracción VIII, inciso 3o.), la investigación y sanción de responsabilidades administrativas y hechos de corrupción, tratándose de información fiscal o relacionada con el manejo de recursos monetarios (artículo 109, fracción IV), el Sistema de Información y Gestión Educativa (artículo quinto transitorio del decreto de reformas publicado en el señalado medio el 26 de febrero de 2013), la recopilación de información geológica y operativa a cargo de la Comisión Nacional de Hidrocarburos (artículo décimo transitorio, inciso b) del decreto de reformas constitucionales difundido el 20 de diciembre de 2013], el sistema de fiscalización sobre el origen y destino de los recursos de los partidos políticos, coaliciones y candidatos (artículo segundo transitorio del decreto de reformas publicado el 10 de febrero de 2014) y la fiscalización de la deuda pública (artículo séptimo transitorio del decreto que modifica diversas disposiciones constitucionales, publicado el 26 de mayo de 2015)”. (SISTEMAS DE PROTECCION DE DATOS PERSONALES Y DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA. PRECEPTOS CONSTITUCIONALES QUE LOS REGULAN. Tesis: I.2o.A.E.1 CS, Gaceta del Semanario Judicial de la Federación, Décima Epoca, Libro 39, febrero de 2017, tomo III, pág. 2364).

Siguiendo sobre el tema de la información que contendrá la Plataforma Digital Nacional, el artículo 51, LGSNA, previene que “los sistemas de evolución patrimonial y de declaración de intereses, así como de los servidores públicos que intervengan en procedimientos de contrataciones públicas, operarán en los términos” de la LGRA, y dispone además que “el Sistema de Información Pública de Contrataciones contará con la información pública que remitan las autoridades competentes al Comité Coordinador a solicitud de éste, para el ejercicio de sus funciones y los objetivos de esta ley”.

Por su parte, el artículo 52, LGSNA, señala que “el sistema nacional de Servidores públicos y particulares sancionados tiene como finalidad que las sanciones impuestas a Servidores públicos y particulares por la comisión de faltas administrativas en términos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas y hechos de corrupción en términos de la legislación penal, queden inscritas dentro del mismo y su consulta deberá estar al alcance de las autoridades cuya competencia lo requiera”; mientras que el artículo 53, LGSNA, menciona que “las sanciones impuestas por faltas administrativas graves serán del conocimiento público cuando éstas contengan impedimentos o inhabilitaciones para ser contratados como Servidores públicos o como prestadores de servicios o contratistas del sector público, en términos de la Ley General de Responsabilidades Administrativas”.

Lo previsto en el artículo 53, LGSNA, puede tener como sustento legal el criterio fijado por el Primer Tribunal Colegiado de Circuito en Materia Administrativa Especializado en Competencia Económica, Radiodifusión y Telecomunicaciones, con residencia en la Ciudad de México y jurisdicción en toda la República, cuando indica que en el caso de los gobernados “no se requiere obtener el consentimiento de éstos para permitir el acceso a su información confidencial, cuando su publicación sea necesaria para proteger los derechos de terceros”, cuando los terceros sean las personas que pretendan contratar a los servidores públicos o a los contratistas del sector público. (DATOS PERSONALES. EN LA SENTENCIA QUE NIEGA EL AMPARO CONTRA LA RESOLUCION QUE SANCIONA AL QUEJOSO Y A OTRAS PERSONAS POR LA COMISION DE UNA PRACTICA MONOPOLICA ABSOLUTA, NO SE ACTUALIZAN LAS CONDICIONES PARA SU PROTECCION. 10a. Epoca; T.C.C.; Gaceta S.J.F.; Libro 31, junio de 2016; tomo IV; pág. 2872. I.1o.A.E.159 A).

También debe considerarse que la información que contenga la plataforma digital nacional debe referirse a procedimientos administrativos o sanciones impuestas que ya hubieran quedado firmes, es decir, sería violatorio del principio de inocencia difundir información de servidores públicos o de particulares que están sujetos a procedimiento o que fueron sancionados, pero cuyos procedimientos no hubieran concluido o cuyas sanciones o multas no hayan quedado firmes. Con este motivo véase la tesis de la Primera Sala de la SCJN titulada INFORMACION RESERVADA. LIMITE AL DERECHO DE ACCESO A LA INFORMACION (LEY FEDERAL DE TRANSPARENCIA Y ACCESO A LA INFORMACION PUBLICA GUBERNAMENTAL. 10a. Epoca; 1a. Sala; S.J.F. y su Gaceta; Libro V, febrero de 2012; tomo 1; pág. 656. 1a. VIII/2012).