Kasachstan als postsowjetischer Wohlfahrtsstaat E-Book

Roland Scharff

• Herausgeber: ibidem
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Serie: Soviet and Post-Soviet Politics and Society
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 415

Veröffentlichungsjahr: 2014

Beschreibung

In der öffentlichen Meinung steht Kasachstan dem Bild eines Petrostaates näher als dem eines potentiell neuen Typs von Wohlfahrtsstaat. Zu Unrecht. Fortschritte und Misserfolge der Systemtransformation dieses Landes spiegeln sich im Konzept seiner Sozialpolitik und dessen Leistungen wider. Übergeordnetes Ziel ist dabei die anhaltende Verbesserung des Wohlfahrtsniveaus und des sozialen Schutzes für alle Bürger. In einen derartigen Prozess bringt jede Gesellschaft ihre spezifischen Hypotheken institutioneller, normativer und habitueller Art ein. Dies gilt in besonderem Maße für Kasachstan mit seinen vielfältigen Dualismen. Roland Scharff präsentiert in seiner vorliegenden Studie das kasachische Wohlfahrtsregime als work in progress – und zwar nach folgenden Aspekten: Ausgangslage, normative Grundlagen, politisches und institutionelles Design, die Inputs, die Produktion von Wohlfahrt in ihren operativen Abläufen und das vorläufige Ergebnis (Outcome). Über dieses Gerüst hinaus geht er einer Reihe von Fragestellungen nach: Welche sozialstrukturellen Eigenheiten, insbesondere demographischer Art, und welche Dualismen (formell/informell) sind bei der Ausformung des Wohlfahrtsmix zu berücksichtigen? Welche Ressourcen werden mobilisiert? Verfügt die Regierung über ausreichend ‚governance‘ für deren optimalen Einsatz? Ist der Kapitalmarkt angemessen entwickelt? Welchen global wirkenden Anpassungszwängen unterliegt das Land? Antworten auf diese Fragen finden sich in einer Fülle internationaler Einzelstudien, deren Ergebnisse hier auf den roten Faden zur Entwicklung des sozialen Schutzsystems gereiht werden. Der empirisch interessierte Leser kann Ansätze zur Gewinnung relevanter Daten in spezifischen Exkursen nachvollziehen. Wie die Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt, die Reform des Rentensystems und die vorzeitige Einlösung von Milleniumszielen als Outcome belegen, hat Kasachstan entgegen seinem Ruf als autokratischer Petrostaat viele Punkte der Schutz- und Wohlfahrtsagenda zielstrebiger eingelöst als das Gros der GUS-Partner.

Leseprobe

ibidem-Verlag, Stuttgart

Inhalt

Vorbemerkung

Vorwort

Abkürzungen und Akronyme

1Ziel und Fragestellungen

2Wohlfahrtsstaat und Wohlfahrtsregime

3Transformation, Wohlfahrt und politisches Regime

4Vom staatssozialistischen zum semiautoritären  Wohlfahrtsstaat

5Institutioneller Kernbestand, Strukturprobleme,  Rekalibrierung des Wohlfahrtsregimes

6Wertvorstellungen und Gestaltungsprinzipien

7Sequenzen in der Entwicklung der neuen  Wohlfahrtsarchitektur

7.1Der instabile wirtschaftliche Kontext

7.2Sequenzen und Maßnahmen im Reformablauf

Die Auflösung des sowjetischen Erbes

Das Kernstück: Die Reform des Rentensystems

Nachjustierungen und Revisionen

8Auslöser und Determinanten der Entwicklung

8.1Einkommensentwicklung

8.2Demographischer Wandel

Grundzüge der natürlichen Bevölkerungsbewegung

Migrationsbewegungen

Binnenmigration und Urbanisierung

8.3Political Agencies

8.4Globalisierung

9Der Wohlfahrtsmix

9.1Staat und Sozialausgaben

9.2Der Markt und seine sozialpolitische Rolle

Arbeitsmarkt und Beschäftigung

DerKapitalmarkt

9.3Familie und Haushalt

9.4Internationale Interventionen

10Vorläufige Ergebnisse wohlfahrtsstaatlicher  Maßnahmen

10.1HDI-Entwicklung

10.2Einkommens- und Verteilungsentwicklung

10.3Häufigkeit und Intensität von Armut

10.4Arbeitsmarktrisiken und deren Bewältigung

10.5Soziale Inklusion

11Zusammenfassung und Perspektiven

Literatur

Vorbemerkung

Die Öffnung von Studiengängen und Förderprogrammen als Reaktion auf die transformatorischen Bewegungen in Osteuropa führte zu wiederholten Begegnungen mit Kolleginnen und Kollegen wie auch mit Studierenden aus Zentralasien. Sie hielten sich im regelmäßigen Turnus als DAAD-Stipendiaten an der WISO-Fakultät der Hochschule Osnabrück auf, absolvierten Betriebspraktika oderhospitierten im Rahmen von Tempus-Programmen. Andererseits ließen sich im Verlauf von Gastdozenturen,wie an der Finanzökonomischen Fakultät der Nationalen Kasachischen Pädagogischen Universität (imeni Abaja) in Almaty,die Umbrüche im Hochschulsystem Kasachstansund in der kasachischen Gesellschaftunmittelbar beobachten.Dabei kontrastieren frühereErfahrungen, gewonnen zu sozialistischen Zeiten,mit aktuellen Eindrücken: Massive Veränderungen im Weichbild dervormaligen Hauptstadt als Folge des Baubooms, das Nebeneinander von"biznesmeny"in Limousinen aus dem Luxussegment und betagten"Neulandpionieren", die am Straßenrand auf Zuwendungen von Passanten hoffen; auf neuen BrachenBulldozer, die Raum für Einkaufszentren undFinanzinstitute schaffen; der zentrale Basar in Almaty, mit seinem vielfältigen Kleinunternehmertum, gleichermaßen umkreist von Tagelöhnern auf der Suche nach einem Job als Trägerwie von motorisierter Kundschaft auf der Suche nach einem Parkplatz; im Parkder 28 Panfilowzy vielefrischvermähltePaare, die dem zentralen Denkmal für die Gefallenen des Großen Vaterländischen Krieges ihren zeremoniellen Besuch abstatten und anschließend mitsamtHochzeitsgesellschaftwieder den wartenden Stretchlimousinen zustreben. Astana, die neue, zukunftsorientierte Hauptstadt schmückt sichdagegenmit zentralen Symbolen anderer Art. In Almaty beginnt der angemessene Blick zurück in die Vergangenheit mit einer Straßenbahnfahrt in Richtung zentrales Staatsmuseum. Die Fahrt selbst ist ein Erlebnis in Sachen zeitlicher Entschleunigung und bietet die passende Einstimmung für einen Rundgang durch die Siedlungsgeschichte und ethnische Vielfalt Kasachstans, angefangen bei der Replik des"goldenen Mannes von Issyk"bis hin zum Traktorauf Eisenrädernaus derKollektivierungsphase, oder in den Worten Olzhas Suleimenov's:"…fromfoot wraps to spacesuits, from yurts to skyscrapers".In räumlicher Nähe, doch einen historischen Entwicklungssprung entfernt, widmen sich Finanzinstitutenationaler und internationaler Couleurringsum der Erschließung kapitalistischen Neulands. Die Vielfalt des Geschauten, Gehörten, Gelesenen und Vermutetennährt zwangsläufig das Verlangen,sich"darauf einen Reim zu machen". Eine Möglichkeit, dies auf eine systematische Weiseanzugehen, besteht in der Anknüpfung an die sozialen Errungenschaften des sozialistischen Vorgängermodells. Die Sozialpolitikstellt–dank ihres konstitutiven Charakters für eine sozialistische Gesellschaftsordnung wie für eine soziale Marktwirtschaft–ein Bindeglied zwischen alter und neuer Ordnungdar, ein thematischer Anknüpfungspunktauch für jeden sozialpolitisch interessierten Leser.So bietetsich infolge dieser gemeinsamen"Schnittmenge"die sozialstaatliche Neustrukturierung als Beobachtungs- und Erklärungsobjekt an.Der Gegenstand der Betrachtung stellt einerseits für sich selbst ein Transformationsobjekt in ständiger Restrukturierung dar, es steht andererseits in seinen intendierten Funktionen und realen Ergebnissen aber auch für die soziale und politische Qualität der gesamten Transformation.

Ein zusätzlicher Impuls, Zentralasien im Blick zu behalten und die Entwicklung im sozialpolitischen Bereich weiter zu verfolgen, resultierte aus der Teilnahme an einem Forschungskolloquium an derPFHGöttingen und den Kommentarenvon Fachkolleginnen und Kollegen zu dem dort angesiedelten Zentralasien-Projekt.Einzelne ihrer Beiträge finden sich in dieser Arbeit wieder.

Für seine Diskussionsbeiträge und sorgfältige Korrekturlesung bin ich Herrn Torsten Masson (Helmholtz-Zentrum,Leipzig) zu besonderem Dank verpflichtet. Ferner danke ich FrauValerieLange vom ibidem-Verlag für die kompetente und engagierte Unterstützung bei der Endbearbeitung des Textes und der Zusammenstellung des Index.Die verbliebenen Fehler und Unzulänglichkeiten hatallein der Verfasserzuverantworten.

Staufen, Dezember 2013

Vorwort

Im Gegensatz zu den ostmitteleuropäischen Ländern verfolgen die Länder Zentralasiens keine liberalen, sondern staatskapitalistische Entwicklungsmodelle, die sich implizit oder explizit am Beispiel Chinas oder anderer ostasiatischer Staaten orientieren. Dies gilt auch und vor allem für Kasachstan, das sich seit vielen Jahren als politisch stabile Autokratie darstellt, über ein beeindruckendes Wirtschaftswachstumverfügt und zahlreiche wirtschaftliche Entwicklungserfolge vorweisen kann. Der Staat scheint zu einem effektiven Motor wirtschaftlicher Entwicklung geworden zu sein, sodass im Zusammenhang mit Kasachstan immer häufiger der Begriff desDevelopmental Stateerwähnt wird.

Kasachstan ist politisch und ökonomisch das bedeutsamste Land in Zentralasien und hat als Regionalmacht eine wichtige Brückenfunktion zwischen Europa und Asien inne. Für die Regierung unter Führung von Nursultan Nasarbajew gilt es, zwei mitunter divergierende Ziele staatlicher Politik zu beachten: Auf der einen Seite ist der Staat gefordert, das Wirtschaftswachstumnachhaltig zu stärken, die Ökonomie zu diversifizieren und die Wirtschaftsentwicklung voranzutreiben, um sich auf globalen Märkten behaupten zu können. Auf der anderen Seite darf diese Entwicklung nicht die politische Ordnung gefährden, sondern muss vielmehr die finanzielle und legitimatorische Basis des autoritären Regimes stärken.

Vor dem Hintergrund dieses Spannungsverhältnisses werden in dem hier vorliegenden Buch die Rolle des Staates und seine institutionellen Anreizstrukturen für wirtschaftliche Performanz und soziale Stabilität und Fortschritt in Kasachstan untersucht. Dabei wird ein systematischer und tiefer Blick in die formale wie informelle Verregelung und Steuerung der sozialen und wirtschaftlichen Ordnung geworfen.

Roland Scharff legt mit diesem Buch eine Studie vor, die sich mit einem zentralen Aspekt der sogenannten Systemtransformation beschäftigt – der"Transformationdes sozialen Schutzsystems". Dabei berücksichtigt er explizit die sich durch das Sowjeterbe ergebende Pfadabhängigkeitsowie die Interdependenzen von politischer, ökonomischer und sozialer Ordnungund deren Veränderungen im Zeitverlauf.

Bisher liegen nur wenige Untersuchungen vor, die das in Bezug auf Ostasien entwickelte Konzept desDevelopmental Stateauf den post-sowjetischen Raum anwenden. Angesichts der bestehenden politischen, wirtschaftlichen und sozialen Strukturen in den rasch wachsenden, autoritär regierten politischen Ökonomien Zentralasiens bietet sich dieser Ansatz allerdings an, einen geeigneten analytischen Bezugsrahmen zu bilden, der in Ergänzung zumVarieties of Capitalism-Ansatz von Hall und Soskice sowie zu AokisComparative Institutional Analysiskomparative undergebnisoffene Analysen ermöglicht. Roland Scharff wählt in diesem Buch einen entsprechenden konzeptionellen Rahmen und zeichnet ein überaus differenziertes und ausgewogenes Bild der reformpolitischen und institutionellen Entwicklung in Kasachstan in der jüngeren Vergangenheit bis in die Gegenwart.

Da in Kasachstan seit seiner Unabhängigkeit eine relativ erfolgreiche, stabile politische Ökonomie entstanden ist, die aber bestenfalls hybride, patrimoniale Strukturen einesDevelopmental Stateaufweist, stellt sich die Frage, wie man die vergleichsweise gute Systemperformanz erklären kann. In diesem Kontext entscheidet sich Roland Scharff, das gerade in der jüngeren Vergangenheit wieder prominent gewordene Konzept des Staatskapitalismus in autoritären Systemen in den Mittelpunkt seiner Arbeit zu rücken. Ähnlich wie Chinaund mit Einschränkungen Russland, weist auch Kasachstan (anscheinend) langfristig stabile autoritäre Strukturen auf, deren Institutioneninnerhalb des Landes eine relativ große Legitimität besitzen, die vor allem durch wirtschaftlichen Erfolg, aber auch durch politische und soziale Stabilität begründet wird. Die Elitensind in der Lage, die Vorteile der internationalen Arbeitsteilung in einer globalisierten Welt für sich zu nutzen und gleichzeitig Lebensbedingungen für die Bevölkerungen zu schaffen, welche im Rahmen einer sogenanntenDual Economyfür große Teile der Bevölkerung eine Teilhabe am wirtschaftlichen Fortschritt erlaubt und ein gewisses Maß an sozialer Sicherheitgeneriert. Dabei liegt die Schlussfolgerung nahe, dass in diesem Kontext der Staatskapitalismus wichtige Funktionen eines hybridenDevelopmental Statezuübernehmen vermag und somit dazu beiträgt, dieökonomische Performanz und die daraus folgende institutionelle Legitimität eines Regimes zu sichern.

Aus dieser Perspektive erscheint das nachfolgende Buch als ein willkommener und wichtiger Beitrag für ein besseres Verständnis der Funktionsbedingungen des autoritären Staatskapitalismus in Kasachstan.

Joachim Ahrens                                              

Göttingen,im Januar 2014

Abkürzungen und Akronyme

ADBAsian Development Bank

ASRKAgency for Statistics of the Republic of Kazakhstan

BIPBruttoinlandsprodukt

BNEBruttonationaleinkommen

CPIcorruption perceptions index

EPLemployment protection legislation     

FIGIframework of inclusive growth indicators

GDPgross domestic product

HDIhuman development index

HBShousehold budget survey

HCRheadcount ratio

ILOInternational Labour Organization

IMFInterational Monetary Fund

KZTKazakhstan tenge (nationale Währung)  

MCFmicrocredit finance

MDGmillenium development goals

MPImultidimensional poverty index

NBRKNational-Bank der Republik Kasachstan

NFRKNationaler Fondsder RepublikKasachstan

NGOnon-governmental organization        

OECDOrganization for Economic Co-operation andDevelopment     

PPPpurchasing powerparity

SPIsocial protection index

TSAtargeted social assistance

WBWorld Bank

WFPWorld Food Programme

The welfare state is at onceoneof the great structural uniformitiesof modern society and, paradoxically,one of its most striking diversities.

H.L. Wilensky

1Ziel undFragestellungen

Europas politische Karte ist dicht besetzt mit Wohlfahrtsstaaten.BeinähererBetrachtungdieserhistorisch gewachsenen soziokulturellen Vielfalt,die doch gleichzeitig auchgeprägtistvon strukturellen Uniformitäten, liegenForm- und Leistungsvergleiche nahe. Wirtschaftlicher Wettbewerb und politische Konkurrenz– friedlicher und unfriedlicher Art – aufengemgeographischemRaumtrugen zum Entstehen einer Variantenvielfaltan Wohlfahrtsregimenbei, dieandererseits wiedereinintensivesSuchen nach Gemeinsamkeiten provozierte. Im Bemühen um die Rekonstruktion von Typologien entwickeltesichunter SozialforscherneineArtwelfare modelling business(Abrahamson).Eine einheitliche europäische Sozialpolitikscheitertevorläufig (noch)an der Verschiedenartigkeit der normativen Orientierungenund derinstitutionellen Strukturen einzelner nationalerSozialsysteme (Scharpf 2002).Zwischen den"drei Welten des Wohlfahrtskapitalismus"(Esping-Andersen)oder den vier Europäischen Sozialmodellen (Sapir)nahmen deren operationelleDifferenzen zu, so dassdie Vision eines"Europäischen Sozialmodells"noch geraume Zeitauf ihre Realisierungvia"Open Method of Coordination"(OMC)zu warten hat.Es fehltenbisherdieüber Minimalstandards hinausgehenden Harmonisierungsimpulse, der Wettbewerb durch Vielfalt führte auch nicht allerorten zu einem effizienteren Sozialstaat.Aber es gab über Jahrzehnte einen gemeinsamen Hintergrund, vor dem man sichkollektivabsetzen konnte:Inder Phase ausgeprägterideologischer Lagerbildungbot sich stets einStruktur- und Leistungsvergleich mitsozialistischen Konkurrenzmodellenan. Einerseits unterlag das sozialpolitischeHandelnmitseinen Resultateneiner ständigenDistanz- und Leistungsvermessung zwischen"erster"und"zweiter"Welt, andererseits erwuchsen aus diesem Konkurrenzverhältnis auch Impulse fürdie Sensibilisierung politischer Akteurefür aktuelle"soziale Fragen"und es festigte sich – in den ersten Nachkriegsjahrzehnten – bei kalkulierter Konzilianz der Kapitalseite der"Primat politisch definierter sozialer Zwecke"(Streeck 2013:51).Infolge von PlanversagenmusstedasKonkurrenzmodellschließlichnachderzunehmenden Schwächung seinerökonomischen Basisauch politisch kapitulieren,seine sozialstaatliche Agenda stornieren undschließlich transformieren.Andernorts wuchsen indessen die Zweifel, ob der europäische Wohlfahrtsstaat der wirtschaftlichen Internationalisierung würde standhalten können.

Die einzelnen Mitgliedsländer der Gemeinschaft Unabhängiger Staaten (GUS) nahmen diesen transformativen Akt– teilweise aus der faktischen Position eines Entwicklungslandes heraus–mit wechselndem Elan und variierendenKonzepten in Angriff.Trotz eines prägenden,gemeinsameninstitutionellenErbes aus Sowjetzeitentraten einzelne Länderdochmit höchst unterschiedlichen Randbedingungen in die transitorische Phase ein, mit entsprechenden Konsequenzen für die institutionelle und finanzielle Ausgestaltung ihrerneu zu konzipierendenSozialpolitik.

Eine der entscheidenden Randbedingungen bildet der Adressat dieses Politikfeldes, die Bevölkerungselbst.So weisen einzelneLänderuntereinanderdeutliche Unterschiede in ihrerdemographischen Dynamikauf, die auf Grund ihrer langfristig wirkendenBewegungsweisewenig Ansatzpunkte für Ad-hoc-Lösungen bietet(vgl. Kap.8.2).EineweitereHerausforderung an die langfristige Stabilitäteinzelner Länderbildete von Beginn der Unabhängigkeit an die ethnische Vielfalt im zentralasiatischen Raum im Allgemeinen und jene in Kasachstan mit über 90 unterschiedlichen Nationalitäten im Besonderen. ObschonTitularnation, sostellten die Kasachen anfänglich keineswegs die absolute Mehrheit. Ihrem Anteil mit 44 Prozent folgte der Bevölkerungsteil der Russen mit 37 Prozent relativ dichtauf. Mit dieserethnischen Gemengelagebefrachtet und in der keineswegs abwegigen Befürchtung,Russlandkönne territoriale Ansprüche auf Gebieteim Nordteil des Landesstellen, zweifelten viele außenstehende Beobachter an der politischen Überlebensfähigkeit Kasachstans.Hinzukam noch die Frage anhaltender religiöserProfilierungsprozesse, insbesondereder islamisch geprägten Bevölkerungsteile.An der Peripherie kapitalistischer Entwicklung gelegenund immer noch durchzogen vonStrukturen einesfeudalistischen tribalen Erbes,ergaben sich Zweifel an der Befähigungzum schnellen Rollentausch vom"homo soveticus", dem"Sowok",zum Bürger einereherimaginierten Nation, deren Konturen erst noch an Schärfe gewinnen mussten.So konstatiertM. Ketebayev– nicht ohne lebhaften Widerspruch zu provozieren:"And the majority of Kazakh-speaking people are mentally on the feudal level, and it will take some time for the market to'grind'them, break their archaic social structure, atomise their population"(Ketebayev 2012).

Jeweilsausgestattetmit einem (über Zentralasien hinregional höchst ungleich verteilten)Ressourcenreichtum(Öl, Gas, Mineralien),derauf den ersten Blickim Vergleich zur verarbeitenden Industrie mit ihren technologisch veralteten Anlagengute Entwicklungsperspektiven verheißt, geht mit diesem jedoch ein nicht weniger großes"Infektions"-Potentialfür politische, ökonomische und soziale Sonder- bzw. Fehlentwicklungen einher. Zu diesem Potential zählena)dieÜberhitzungder Binnennachfrageinfolge eines zu schnellen Wachstums; b)der geringe Beitrag der kapitalintensiven Branche Öl zum Beschäftigungswachstumund deren schwache produktiveVerbindungen zu den übrigen Bereichen der Volkswirtschaft;c)dieholländische Krankheit(Dutch disease)mit der Aufwertung der heimischen Währunginfolge des Exportes von Primärproduktenund den nachfolgenden Wettbewerbsverlustenfür denexportierenden Agrar- und Industrie-Sektor,d.h.dieser"Infekt"drohtdie Diversifizierung der Volkswirtschaft einzuschränken;d) erhöhte Risikenfür handelbare Güter infolge der Bewegungen des realen Wechselkurses, ausgelöst durch dieVolatilitätder Ölpreise(ihre jahresdurchschnittliche Standardabweichung beträgt ca. 30 Prozent); zusätzlich übt die Ölpreisvolatilität einen stark negativen Einfluss auf die Haushaltsdisziplin eines Staates und auf die Kontrolle öffentlicher Finanzen aus; e) dieRentensuche(rent-seeking)in Gestalt anhaltender Versuche von Interessengruppen und Unternehmendurch die Manipulation des politischen Systems monopolistische Profite zu erlangen, die unter regulären Wettbewerbsbedingungen nicht zu generieren wären(Adam Smith:"reaped by those who did not sow"); und schließlich f) derRessourcenfluch(Resource curse)in Verbindungmit der paradoxen Tatsache,dasses offensichtlich nicht selbstverständlichist, Besitzund Abbaugewaltiger Vorkommen an Öl, Gas oder Edelmetallen in eineumfassende undanhaltende Prosperitätbzw. Reduzierungder Armutsquotezu überführen(Karl 2007).

Spuren im Sozialbudgethinterlässt auch einweiteresErbe,das die betroffenen Nachfolgestaaten gerne ausgeschlagen hätten:dieökologischenBelastungen(Jalling2003). Deren Folgentreffen zentralasiatische Staaten – darunter gerade Kasachstan – in einem besonderen Maße. Beispielhaftdafür stehendie Testzonen des militärisch-industriellen Sektors,–erstmals durch die Nevada-Semipalatinsk Antinuclear Campaign (1989-1991) ins öffentlicheBewusstseingehoben–, sowiedie Hinterlassenschafteneiner ineffizienten Bewässerungs(landwirt)schaft, die ein ganzes Bündel voninternational abzustimmendenPräventiv- und Korrekturmaßnahmen erfordern. Diese reichen wiederum vom technischen, über den sozialpolitischen bis in den sicherheitspolitischen Bereich hinein.

   Eineherhochgeschätztes Erbeaus Sowjetzeiten bildetendagegendie Schulen, Kliniken, Verkehrsanlagen und Kraftwerke,der soziale Schutz;d.h. die Versorgungmit öffentlichenund meritorischenGütern.Am Einkommensniveaugemessen traten die Sowjeterben in die Transformationsphase mit sozialen Indikatoren ein, dieinternationalüber dem Durchschnitt lagen, dies gilt für das hoheBildungsniveau ebenso wie für das niedrige Niveau an Ungleichheit.Bezüglich der Minimierungsozialer Risikenwar die Erwartungshaltungder Bevölkerunggegenüber der Regierung hoch(Fox 2003:2).Ein eher tragisch zu nennendes Erbestellen die Einrichtungen für soziale Dauerbetreuung dar,in denen gebrechliche und invalide Personen, Waisen und benachteiligte Kinder versorgt wurden. Der Transformationsschock marginalisierte noch mehr Personen aus diesem Kreis und die Kapazitätenzu deren Betreuungwaren schnell überfordert.Das gesamte System für die Vermittlung sozialer Assistenz warauf einen anderen Bedingungsrahmen zugeschnitten.Über diese humane Ebene hinauserwiesen sich im neuzu etablierendennationalökonomischen Kontext die überkommenen Verteilungsmuster im Verkehrs- und Energiewesen teilweise als dysfunktional und unterdimensioniert. Ähnliches gilt fürdieStandortwahl industriellerund agrarischerProduktionsstätte,–eine Wahl,die teils unter beschäftigungspolitischen Gesichtspunkten getroffen worden war, teils auf die spezifischen arbeitsteiligen Schwerpunkte der Sowjetunionzugeschnitten war (z.B. dieregionaleVerteilung von Getreide- undBaumwollanbau).Die Streuungvon Wertschöpfungskettenüber ein immenses Gebiet voller regionaler Disparitäten zog zwangsläufig erhöhte Transaktionskosten(Kommunikation, Transport) nach sich.Die infrastrukturellen Muster diesesvormals in RichtungexogenerZentralenorientierten Konzeptsmusstenmit der frischgewonnenen Unabhängigkeitso umgeformt werden,dasssieden neuen Ansprüchen staatlicher Souveränität genügten.

Ein höchst ambivalent wirkendes Erbebildet die"Kultur"derstaatlichenInterventionund Kontrolle.Einerseits bietet das bürokratische Erbe mit einer eingespielten Verteilerelite und seiner staatspaternalistischen Tradition einen konstruktiven Ansatzpunkt für den Übergang zu einem modernen Wohlfahrtsstaat(Leisering 2002:9), andrerseits kann sich diese über zwei Generationen reichende ErfahrungzurbelastendenHypothek entwickeln.Diese spezifische Sozialisationunter den bürokratischen Fittichen eines staatlichen Gesamteigentümerserschwert nun die Trennung privater von öffentlichen Interessen und umgekehrt,funktional wie personell,zumal vormalige Vertreter der Bürokratiein Netzwerkenweiter aktiv sind.und Karriereübergänge aus dem politischen in den ökonomischen Bereich (und umgekehrt) pflegen.Beispielhaft stehen dafür die Lebensläufe"roter Direktoren"alsdenvornehmlichen Nutznießernder Privatisierung.Hier wirkt sich aus, dass die Strukturder kasachischen Wirtschaftzunächstunter der Dominanz der politischen Strukturausgerichtetund nach politischen Interessen funktionalisiert wurde, wobei im ersten Transformationsjahrzehnt noch Handlungsmuster aus Sowjetzeiten durchschlagen (Raballand 2004).In diesem Konfigurationsprozess bietet das Rechtssystem – ebenfalls ein Erbeaus Sowjetzeiten– als eine bürokratisch und willkürlich agierende Institution keine verlässlicheKontroll-,Entscheidungs- und Korrekturhilfe.Zivilgesellschaftliche Ansätze mit ihrem kontrollierenden Potentialfehl(t)en, daran hat selbst die aktuelle Vielfalt von NGOs nur wenig geändert.Eine derartige Konstellation ist anfällig füradministrative Korruptionundstate capture, zumal in einer Phase des Transfersöffentlichen Vermögens in private Hände.Ähnlich den ausSowjetzeitenbekannten Mustern, sinddie Übergänge zwischenpolitischer und wirtschaftlicher Machthäufigfließend.

   In ihrem Bemühen,aus der realsozialistischen"zweiten"Welt in die kapitalistische"erste"zu wechseln, unterscheiden sich zentralasiatische Länder beider Gestaltungihrerpolitischenund ökonomischenEntwicklungspfadevon jenerder europäischen"Muster"-Vorlagennationaler Wettbewerbsstaaten. Dies gilt auch für ihreReformansätze auf sozialpolitischem Felde, die sich zwischen Pfadabhängigkeit, Ad-hoc-Maßnahmenund Ideentransfer bewegen.Die nachfolgenden Abschnitte sollennach einer einführenden Charakterisierung von Wohlfahrtsregimenzunächst einmalAufklärungin allgemeiner Formdarüber vermitteln, warum und wie das sozialpolitische Konzept Kasachstanseiner Umgestaltung innerhalb einer umfassenderen Transformationunterworfen wurde, wie es weiterhin angepasst und ausdifferenziert wird.Dabei geht es um folgende wesentliche Aspekte, an denen sich häufig auch internationale Vergleiche von Wohlfahrtsstaaten orientieren:Ausgangslage,normative Grundlagen, das politische und institutionelle Design, die Inputs, die Produktion in ihrenoperationellen Abläufen (Output) und das Ergebnis (Outcome):

·"Inputsrefer to legislative inputs, or the expenditure of resources, whether monetary or workforce (e.g.spending on social protection).

·Outputs can refer tothe implementation of legislation and the provision of specific services (e.g.coverage rates of social insurance benefits for designated groups).

·Outcomes refer to the final impact on individuals (e.g.poverty rates) or on societal distributions (e.g.level of inequality)"(Gough2005:4)

Man sollte sich dabei stets des Fehlens an analytischer Klarheitbewusstbleiben, wenn es um die Abgrenzung zwischen Inputs, intermediären Produkten und Outputs auf einem operativen Feld dieser Art geht (Fleurbaey/Blanchet 2013:15).Im Wesentlichen definieren übergeordnete wirtschaftliche Ziele das Wesen eines Wohlfahrtsstaates. Ein zentralesZiel im Transformationsprozessist die Ablösung einer Politik extensiven Wachstums auf der Grundlage massenhafter Mobilisierungdes Faktors Arbeitdurch eine wettbewerbsorientierte Politikin einem internationalen Umfeldunter Einsatz qualitativverbesserterProduktionsfaktoren.Wie entwickelt sichnun die Verbindung zwischen dem Produktionsregime und demWohlfahrtsregimeKasachstans?Welche grundlegenden Reformen wurden bisher in Angriff genommen, mit welchem (vorläufigen) Ergebnis?Steuert Kasachstan auf ein bestimmtes Modell zu?Verfügt die Regierung im Sinne dieser Absicht–neben der Pflege machtpolitischer Eigeninteressen–übereine normativ politische Philosophie, die"ihren"Typus moderner Wohlfahrtsstaatlichkeit prägt? Welchen Vorstellungen von Gesellschaft und welchen Gestaltungsprinzipienfolgen die sozialpolitischen Akteure in ihrer transformatorischen Absicht?Jede Gesellschaft bringt ihre eigenen, spezifischen Hypotheken institutioneller, normativer und habitueller Art in einen derartigenProzessein. Wirkt das aus diesen normativen oder habituellen Überlegungen abgeleitete Politikdesign im Ergebnis konstruktiv oder destruktiv?Mit welchen Determinanten der Entwicklung sehensichdie"Macher"konfrontiert? Welchesozialstrukturelle Eigenheiten,insbesondere demographischer Art (Altersschichtung, Stadt-Land-Verteilung, Migrationsströme), und welche Dualismen(formell/informell)haben sie zu berücksichtigen? Welche sozialenVerwerfungengeneriert derinitiierte Transformationsprozess(insbesondere auf den Faktormärkten) selbst?Wie sieht die Antwortdaraufin Gestalt des Wohlfahrtsmix'aus?Welche Ressourcen werden mobilisiert?Wie ist es um die Finanzierungsmodi bestellt:Inwelchem Umfangewerden Steuermittel und Rentenmobilisiertund umverteilt?Inwiefern ist das extraktive System (Steuern, Abgaben etc.) seinerseits"sozial gerecht"angelegt?Wie ist die intergenerative Ressourcenallokation angelegt?Welche Träger sind mit der Verteilung der (finanziellen, materiellen und personellen) Ressourcen im Sinne sozialpolitischer Leitbilder und Zielvorgaben befasst?Verfügt die Regierung über ausreichend"governance"für deren optimalen Einsatz, halten der Ausbau und die Professionalisierung der Staatsadministration Schritt mit der notwendigen Aneignung umverteilungsfähiger Ressourcen und deren Einsatz in wohlfahrtspolitischer Absicht?Wiewird demmöglichenKonflikt zwischen Effizienzund Verteilungsfunktion bei der anvisierten Steigerung sozialer Wohlfahrtbegegnet? Ist das Regimeselektiver, produktivistischer oder inklusiver Natur?Wielässtsich die Umverteilungsleistung einzelner Programme identifizieren?Fühlen sich alle Staats- und Wohnbürgerin die kollektive Wohlstandsmehrung einbezogen und sind sie ihrer subjektiven Einschätzung nach mit den Sozialleistungenzufrieden? Siehtdie Bevölkerung damit ihre übergreifende Vorstellung von"sozialer Gerechtigkeit"erfüllt?Und schließlich: Zeichnet sichmöglicherweiseinnerhalb des zu schildernden Regimesein neuer Typus von Wohlfahrtsstaatim zentralasiatischen Raum ab?

2Wohlfahrtsstaatund Wohlfahrtsregime

Wohlfahrtsstaatlichkeit unter den Rahmenbedingungeneines"demokratischen Wohlfahrtskapitalismus"anerkennt die Inanspruchnahme sozialer Leistungen als soziales Individualrecht, erklärt sich verantwortlich für die Wohlfahrtder Bürger, sorgt für eine entsprechend normativ-legitimatorische Verankerung und eine angemessene institutionelle Umsetzung.Entsprechend operiertderWohlfahrtsstaatder Gegenwartunter hohem finanziellem, personellem und materiellem Aufwandauf Feldern der sozialen Wohlfahrt (social welfare),der sozialen Protektion (social protection)und der sozialen Entwicklung(social development).Entsprechende Interventionen des Staates sind darauf ausgerichtet, individuelle Lebens- und Teilhabechancenin den Bereichen Einkommenssicherung, Bildung, Gesundheitund Wohnenzu fördern (Alber/Behrendt 2001:580). In diesenweit gefasstenInterventions- und Förderungsbereichist staatliche Sozialpolitikim engeren Sinne eingebettet: Sie konzentriert sich auf die soziale AbsicherungvonindividuellenRisikenund Lebenslagen wie Alter, Krankheit, Arbeitslosigkeit, Unfall oder Tod, die Absicherung von Familienarbeit, ergänzt durch soziale Sicherungsnetze fürdie Gewährleistung eines Existenzminimums, um die Mitglieder ihrer Gesellschaft gegen exzessive soziale Ungleichheiten und unakzeptable Lebensbedingungen zu schützen.Über diesen Kernbereich hinaus werdennochweitere, bereits erwähnteKomponenten, wiedie Wohnungs- und Gleichstellungspolitik sowie die Bildungspolitikin eine erweiterte Agendaals"soziale Sektorenpolitik"eingereiht(Obinger/Kittel 2006:355; Gentilini/Omamo 2009:6).In der Literatur herrscht weitgehend Einigkeit über wenigstens drei wesentliche Funktionen einessozialen Schutzsystems(Robalino, Rawlings, Walker 2012:4):

1. Schutz desEinkommens(Arbeitseinkommen, Kapitaleinkommen)unddesKonsumsangesichts von Schocks wie Krankheit, Arbeitslosigkeitoder Unfähigkeit im hohen Alter;

2. Kampf gegen Armut und Deprivation durch Sicherungdes Zugangs zu einer Grundausstattung an Gütern und Dienstleistungen; und

3.Verbesserung individueller Verdienstmöglichkeiten durch Förderung von Investitionen in Humankapital, durch Zugang zu Krediten und durch die Aktivierung von Arbeitsmärkten.

Der Verweis auf die zentrale Rolle von Arbeitsmärktenund Arbeitsmarktpolitik(occupational welfare)macht deutlich, dassdie materiellen Lebenschancenvon Bürgernnicht nur durch den sozialen Sicherungsschutz direkt gewahrtwerden,sondern auch indirektbeeinflusstwerdendurch wirtschaftspolitischesMakromanagement(wieeinerantizyklischenFiskalpolitik)unddurchsteuerpolitische Maßnahmen (fiscal welfare; mit dem Ziel vertikalerUmverteilung)etc., ergänztdurchweiterefunktionale Substitutefür Sozialpolitik,wieBerufsbildungs-und Familienpolitik.In der engen wie in der weiten Fassung dient die soziale Sicherungallerdings nicht nur dem unmittelbaren Adressatenkreis von Individuen, sondern strahlt auch auf die Meso- und MakroebenenvonWirtschaftund Gesellschaftaus: TransferausgabenhelfenIndividuen nicht nur ihren Konsum über Lebens- und Wirtschaftszyklen hin auszugleichen und eine Gesellschaft als Risikogemeinschaft zu strukturieren(siehe Exkurs 1),sondern tragen durch ihre nicht-diskretionäre Naturals automatischer Stabilisator zum Ausgleich instabiler Wirtschaftslagen bei, undfördernschließlichdurchdie Balance zwischen Effizienzund Verteilungsgerechtigkeitlangfristig auch stetigesWachstum.Viele der dabei getroffenen Maßnahmenhaben eine über Jahre anhaltendeWirkung und beeinflussen die Lastenverschiebung zwischenGenerationen.Weniger im Blick der Wohlfahrtsforschung, doch parallel dazu, verfolgt auch"corporate welfare"in Reaktion auf Marktrisiken eine ähnliche Ausgleichsfunktion. DasangestrebteResultat istdabeinicht Dekommodifizierungvon Marktprozessen, sondern deren Rekommodifizierung (Farnsworth2013).

Exkurs1Defizite und Überschüsse im Lebenszyklus

Im individuellen Lebenslauf wechseln sich Phasen der ökonomischen Abhängigkeit mit Phasen wirtschaftlicherUnabhängigkeit ab.Kinder, junge Erwachsene und Ältere verfügen über keinerlei Arbeitseinkommen(YL) bzw. kein ausreichendesEinkommen, um ihren Konsum (C) zu finanzieren.Die Differenz wird als Lebenszyklus-Defizit bezeichnet. Die Betroffenenbenötigenzur Deckung der Konsumausgabenöffentliche oder private Transfersund/oder greifen auf private Ersparnissezurück.Sparen und Teilen sind unter diesem Aspekt also entscheidende Verhaltensparameter einer Gesellschaft.In der Regelerzielen Personen etwazwischen dem 20. bis60. Lebensjahr einen Überschuss (YL˃C) aus ihrem Arbeitseinkommen(Ausnahmen: working poor), so dass sie zur Finanzierung ihres Konsums(und den ihrer Familie)nicht auf die Unterstützung durch vorangehende oder nachfolgende Generationen, auf staatliche Transfersoderauf Entsparen angewiesen sind, sondern darüber hinaus Ersparnisse bildenund Steuerlasten (Lohnsteuer, Sozialbeiträge) tragen.Die Überschuss-Phasen variieren internationalin ihrer zeitlichen Spanne je nach Ausbildungsdauer und Renteneintrittsalter.Das vor- und nachgelagerte Lebenszyklus-Defizitlässtsich durch folgende Strömungsidentität veranschaulichen(Lee/Mason 2011:56):

Erläuterung:Das Lebenszyklusdefizit (pro Kopf) setzt ein, sobald die Ausgaben für Konsum das Lohneinkommenzur jeweiligenAltersstufe (x) übersteigen. Die entsprechende Lücke wird durch zwei Formen von Reallokationen gedeckt: durch Netto-Transfers(Saldo aus zufließenden und abfließenden Transfers) und vermögensbasierten Reallokationen (Saldo aus Vermögenseinkommenund Ersparnissen).Diese Reallokationsströme sind ihrerseits wieder in zwei Komponentenströme– einen staatlichen und einen privaten–aufgegliedert. Die öffentlichen Transfersbestehen einerseits aus Zuflüssenin Richtung der jeweiligen Alterskategorie, gespeist aus öffentlichen Fonds für Gesundheit, Bildung, Rentenund anderen staatlichen Programmen(= Trg+), andererseits aus Abflüssen von den jeweiligen Altersjahrgängen in Gestalt von Steuernin Richtung der erwähnten Programmfonds(Trg-). Daneben strömen private Transfers(alsZuflussbzw.Abfluss), einerseits zwischen den Haushalten, anderseits innerhalb von Haushalten(Trf*bzw. Trf-). Innerhalb dervermögensbasierten Reallokationen ist ebenfalls der öffentliche Sektor vom privaten zu trennen. Die privaten Vermögenseinkommen umfassendie Erlöse aus Kapitalanlagen undDividenden(= YK),sowieZinsen,Pachtgeldern undMieten(= YM).Staatliche Vermögenseinkommen resultieren aus entsprechendem öffentlichem Besitz von Vermögen und Zinszahlungen auf Staatsschulden (ein Negativwert). Öffentliche und private Ersparnis führenzu einemAbfluss, während Entsparen (oder Schuldenaufnahme) für Zuflüsse(zur Deckung des Defizits)sorgen.Unter Berücksichtigung der genannten Komponentenlässtsich die oben zitierte Gleichung in folgende Form von Zu- und Abflüssen bringen(wobei die beiden Investitionskomponenten IK+ IMunddie beiden EinkommensartenYK+ YMA):

YL+ YK+ YM+ Trg++ Trf+  K+ IM + Trg-+ Trf-

Übersicht:Klassifikation der Reallokationen Nationaler Transferkonten

Stromtypus

Vermögensbasierte Ströme

Transfers

Kapital und natürlicheRessourcen

Finanzvermögen

Öffentlich

Land und Mineralien im öffentlichen Besitz

Staatsschulden,

Staatliche Vermögensfonds,

Währungsstabilitätsfonds

Öffentl. Bildung,

Öffentl. Gesundheitsfürsorge,

Nichtfondsbasierte

Rentenpläne

Privat

Land,

Mineralien,

Ausrüstung,

Immobilien,

Wohnungen in

Eigennutzung

Verbraucherschulden und

Kredite,

Private Pensions-

Fonds,

Investmentfonds

Private Ersparnis

FamiliäreUnterstützung für Kinder und Eltern,

Vermächtnisse,

Spenden

Quelle: Lee/Mason 2011:65

Umgesetzt auf ein Länderbeispiel (Österreich 2000) ergeben sich daraus folgende graphische Lebenszyklus-Verläufe mit den angesprochenenÜberschuss- und Defizitarealen.Es wird dabei keine Alterskohorte über die Jahre verfolgt, sondern es werden verschiedene Altersjahrgängen zu einem bestimmten Zeitpunkt in ihrer Geber- bzw. Empfängerposition abgebildet.

Abb. 2.1Arbeitseinkommen, Konsum und Lebenszyklus-Defizit

Nach einer Vorlage vonSambt/Prskawetz(2011:259) am Beispiel Österreichs, 2000

Weiterführende Literatur:Lee/Mason (2011); National Transfer Accounts Project unterhttp://www.ntaccounts.org/ (Kasachstan ist daran nicht beteiligt).

Abb. 2.2Soziale Schutzprogramme entsprechend den Kernfunktionen

Die nachfolgenden Ausführungen zur TransformationKasachstans in einen modernen Wohlfahrtsstaatorientieren sichin ihrer Systematisierungan der eingangs vorgestellten Formel eines"Wohlfahrtsregimes"und dem funktionalen Rastereines Wohlfahrtsstaates.ImBewusstsein