Kommunalfinanzen E-Book

Marc Hansmann

• Herausgeber: Maximilian Verlag
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Serie: Schriftenreihe Kommunale Hochschule für Verwaltung in Niedersachsen
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 336

Veröffentlichungsjahr: 2023

Beschreibung

Kommunalfinanzen reflektieren gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklungen wie z.B. soziale Spaltung, Migrationsbewegungen oder Rezessionen. Die daraus resultierenden Herausforderungen können einen Kommunalhaushalt vor immense Probleme stellen. Dieses Buch ist bundesweit einsetzbar und analysiert die Grundzüge der Kommunalfinanzen praxisnah und anschaulich anhand von sieben häufigen Problemlagen wie z.B. Haushaltsdefizit, Gemeindefinanzreform oder Fiskalföderalismus. Es gibt keine Beschränkung auf Stadtfinanzen, auch Kreisfinanzen werden beleuchtet. Über die Analyse hinaus werden profunde und z.T. weitreichende Lösungsansätze aufgezeigt – damit eine möglichst hohe Lebensqualität in den Kommunen erhalten bleibt.

Leseprobe

Herausgegeben vom

Maximilian Verlag

Hamburg

Marc Hansmann

KOMMUNAL​FINANZEN

EINE PRAXISORIENTIERTE ANALYSE KOMMUNALER PROBLEMLAGEN

Für Meike und Anna

Prof. Dr. Marc Hansmann arbeitete nach seiner Promotion über die Entwicklung der Kommunalfinanzen im 20. Jahrhundert mehrere Jahre in einer internationalen Unternehmensberatung. Im Jahr 2005 fing er im Bundesfinanzministerium an und wurde zwei Jahre später zum Kämmerer der Landeshauptstadt Hannover gewählt. Nach zehnjähriger Amtszeit wechselte Marc Hansmann in den Vorstand der enercity AG (vormals Stadtwerke Hannover). Beim NSI ist der Autor seit vielen Jahren als Honorarprofessor tätig. Seine wissenschaftlichen Veröffentlichungen umfassen mehrere Bücher, eine Kommentierung des kommunalen Haushaltsrechts und zahlreiche Artikel.

Vorliegende Ausgabe erscheint als Band 37 in der Schriftenreihe der Kommunalen Hochschule für Verwaltung in Niedersachsen, herausgegeben von Prof. Dr. Michael Koop und Prof. Holger Weidemann.

Bibliografische Information der Deutschen NationalbibliothekDie Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über https://portal.dnb.de abrufbar.

Redaktionsstand: 22.11.2022

ISBN 978-3-7869-1306-1

© 2022 by Maximilian Verlag, Hamburg

Stadthausbrücke 4, 20355 Hamburg

Ein Unternehmen der

Alle Rechte vorbehalten

Layout: Inge Mellenthin

Produktion: Reemers Publishing Services GmbH

Rolandseckerweg 33, 53619 Rheinbreitbach

VORWORT

Im föderalen System der Bundesrepublik Deutschland spielen Kommunen eine wichtige Rolle. So definiert Artikel 28 des Grundgesetzes für die Gemeinden das Recht, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln. Gleichzeitig wird ihnen die finanzielle Eigenverantwortung übertragen und eine wirtschaftskraftbezogene und mit eigenem Hebesatzrecht ausgestattete Steuerquelle zugeschrieben. Wer meint, damit seien alle wichtigen Fragen der Kommunalfinanzen erledigt, wird in dem Buch von Marc Hansmann eines Besseren belehrt. Präsentiert wird hier ein ganzes Kaleidoskop von Themen, Problemen und Fragen, die immer wieder neu erörtert und im Zeitablauf zum Teil unterschiedlich beantwortet wurden, und es finden sich Themen, die – wie die Reform der Gewerbesteuer – als finanzpolitische Wiedergänger durch die politische Arena geistern.

Der Oberbürgermeister einer deutschen Großstadt hat einmal formuliert: Das Leben findet in den Kommunen statt. Die Kommunen sind die ersten Ansprechpartner für Bürgerinnen und Bürger. Nur wenn die Alltagsprobleme vor Ort – in den Städten, Gemeinden und Landkreisen – gut gelöst werden, werden sich die Menschen langfristig mit Demokratie und staatlichem Rechtsrahmen identifizieren. Leider ist die Liste von Beispielen dafür, dass hier einiges im Argen liegt, lang. Dies wird bereits im ersten Inhaltskapitel des Buches deutlich, in dem der Stand der kommunalen Selbstverwaltung analysiert und dabei beobachtet wird, dass sich die Kommunen auf dem Weg zu einem „Bundessozialamt“ befinden, in denen die Investitionen in Bildung und Infrastruktur nur noch eine Nebenrolle spielen. Weitere Themen, denen sich Marc Hansmann dann vertieft widmet, umfassen das große Thema der Haushaltsdefizite und Haushaltskonsolidierung, gefolgt von Überlegungen zu einer umfassenden Gemeindefinanzreform. Aber auch die Frage, wie Kommunen die Wirtschaftlichkeit ihres Handelns verbessern können – wie sie effizienter werden können –, wird nicht ausgespart. Den Abschluss des Buches bildet ein Überblick über Maßnahmen, mit denen den finanzpolitischen und den sich daraus ergebenden gesellschaftspolitischen Schieflagen entgegengewirkt werden kann. Gefordert sind dabei alle Ebenen: Bund, Länder und auch die kommunale Ebene selbst.

Das Buch besticht sowohl durch seine wissenschaftliche Fundierung als auch durch seine tiefen Einblicke in die Praxis der Kommunalfinanzen. Es beschreibt und erklärt, und es zeigt den Einfluss politischer Partikularinteressen genauso auf wie den sich wandelnder Rahmenbedingungen. Da, wo es für das weitere Verständnis hilfreich ist, liefert es nicht nur einzelne historische Reminiszenzen, sondern zeigt langfristige Entwicklungstendenzen auf. Insgesamt dürfte das Buch eines der umfassendsten Werke zum Thema Kommunale Selbstverwaltung und Kommunalfinanzen sein. Es sollte für alle Verantwortungsträgerinnen und -träger in Politik und Verwaltung, die auch nur im Entferntesten mit Kommunen und Kommunalfinanzen zu tun haben, zur Pflichtlektüre werden – desgleichen auch für alle Studierenden in verwaltungswissenschaftlichen Studiengängen. Für alle politisch Interessierten bietet das Buch eine spannende Lektüre zu einem bedeutenden gesellschaftlichen Themenkreis. Ich wünsche dem Autor, dass sein Werk die Verbreitung findet, die es verdient hat.

Prof. Dr. Michael Koop

Präsident Kommunale Hochschule für Verwaltung in Niedersachsen

INHALT

Cover

Titel

Impressum

VORWORT

1.EINLEITUNG

2.AUSHÖHLUNG DER KOMMUNALEN SELBSTVERWALTUNG

2.1Kommunale Selbstverwaltung als Relikt aus der Vergangenheit?

2.2Spannungsverhältnis zwischen Staat und Kommune

2.3Spannungsverhältnis zwischen Politik und Verwaltung

2.4Freiwillige Aufgaben unter Druck

2.5Kommunen auf dem Weg zum Bundessozialamt?

3.DAS PROBLEM DER WIRTSCHAFTLICHKEIT IN DER KOMMUNALVERWALTUNG

3.1Entstehungsgeschichte der Leistungsverwaltung

3.2Ursachen potentieller Ineffizienz der Kommunalverwaltung

3.3Phasen der Verwaltungsreform

3.4Neues Steuerungsmodell gescheitert?

3.5Doppik als historischer Meilenstein?

3.6E-Government/Digitalisierung als Überforderung?

4.DAS PROBLEM DER HAUSHALTSDEFIZITE

4.1Ausmaß der Haushaltsdefizite

4.2Ursachen der Haushaltsdefizite

4.2.1Überblick

4.2.2Exogene Ursachen

4.2.3Endogene Ursachen

4.3Investitionslücke als Folge der Defizitwirtschaft

5.MÖGLICHKEITEN UND GRENZEN DER HAUSHALTSKONSOLIDIERUNG

5.1Methodik und Erfolgsfaktoren

5.2Konsolidierungsmaßnahmen

5.3Sind die kommunalen Haushalte auskonsolidiert?

6.GEMEINDEFINANZREFORM ALS MISSION IMPOSSIBLE?

6.1Anforderungen an ein Gemeindefinanzsystem

6.2Die Gemeindefinanzreform von 1969

6.3Abschaffung oder Revitalisierung der Gewerbesteuer?

6.4Einkommensteuerzuschläge als Reformansatz?

6.5Aufkommensneutrale Reform der Grundsteuer?

6.6Entlastung der Kommunen von den Sozialleistungen

6.7Gemeindefinanzreform als Mission Impossible?

7.PROBLEME IM FISKALFÖDERALISMUS

7.1Wettbewerbs- oder Konkordanzföderalismus?

7.2Kommunen als historische Verlierer?

7.3Kooperationsverbot zwischen Bund und Kommunen

7.4Regionale Disparitäten

7.5Kommunaler Finanzausgleich als neuralgischer Punkt

7.6Streitanfällige Kreisumlage

7.7Bail-out oder Insolvenz?

7.7.1Entschuldungsprogramme

7.7.2Kommunalinsolvenz

8.RISIKEN IM „KONZERN STADT“

8.1Wellen der Kommunalisierung und der Privatisierung

8.2Kommunen als überdimensionierte Mischkonzerne?

8.3Herausforderungen der Kommunalwirtschaft

8.4Konzernsteuerung als Herausforderung

8.5Risiken und Erfolgsfaktoren der Kommunalwirtschaft

9.HANDLUNGSANSÄTZE ZUR LÖSUNG DER KOMMUNALEN FINANZPROBLEME

ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

ABBILDUNGSVERZEICHNIS

LITERATUR- UND QUELLENVERZEICHNIS

1. EINLEITUNG

Kommunalfinanzen prägen unser Leben, und zwar mehr als den meisten Menschen bewusst ist. Das Krankenhaus, in dem wir oder unsere Kinder geboren wurden, ist möglicherweise ein kommunales gewesen. Der Zustand des Gebäudes und des Kreißsaales ist abhängig von der Finanzlage der Kommune. Viele Eltern machen sich schon vor der Geburt ihres Kindes Gedanken über die Kinderbetreuung. Qualität und Quantität der Kinderbetreuung hängen maßgeblich vom kommunalen Haushalt ab. Das gilt ebenso sehr für den Zustand der Schulgebäude. Treten wir von unserem Haus oder unserer Wohnung auf den Bürgersteig, so merken wir sofort, wie es der Kommune finanziell geht. Noch stärker spüren wir das, wenn wir ein Fahrrad oder ein Auto benutzen. Dauerdefizitäre Kommunen haben an der Unterhaltung der Wege und Straßen jahrzehntelang gespart. Wer einen Personalausweis oder einen Reisepass beantragt, muss dies eventuell in heruntergekommenen Büros tun und dabei stundenlang warten. Die Aufzählung könnte beliebig lang weiter ausgeführt werden. So sind auch Schwimmbäder, Spielplätze, Grünanlagen und Kultureinrichtungen vom kommunalen Haushalt abhängig. Hinzu kommt die Daseinsfürsorge der kommunalen Unternehmen: von der Energieversorgung bis zur Kanalisation und Müllabfuhr. Oder blicken wir ans Lebensende: Friedhöfe werden in der Regel von der Kommune subventioniert. Sie unterscheiden sich in ihrer Aufenthaltsqualität und in der Höhe der Beerdigungsgebühren von Kommune zu Kommune erheblich.

Kommunalfinanzen reflektieren gesellschaftliche und wirtschaftliche Entwicklungen wie soziale Spaltung, Migrationsbewegungen oder Rezessionen. Die daraus resultierenden Probleme belasten die Kommunalhaushalte immens. Die Problemorientierung eignet sich grundsätzlich gut als analytischer Fokus.1 Daher werden in diesem Buch die Grundzüge der Kommunalfinanzen anhand von sieben Problemlagen dargestellt:

1. Aushöhlung der kommunalen Selbstverwaltung

2. Das Problem der Wirtschaftlichkeit in der Kommunalverwaltung

3. Das Problem der Haushaltsdefizite

4. Möglichkeiten und Grenzen der Haushaltskonsolidierung

5. Gemeindefinanzreform als „Mission Impossible“?

6. Probleme im Fiskalföderalismus (einschließlich der regionalen Disparitäten, des kommunalen Finanzausgleichs und der Finanzierung der Landkreise)

7. Risiken im „Konzern Stadt“

Die Darstellung will nicht nur Probleme analysieren, sondern auch Lösungsansätze skizzieren. Diese werden in einem kurzen Schlusskapitel zusammengefasst.

Das vorliegende Buch fasst meine berufliche, politische und wissenschaftliche Beschäftigung mit dem Thema zusammen. Die Erkenntnisse aus mittlerweile mehr als fünf Jahren als Vorstand eines kommunalen Energieversorgers, zehn Jahren als Stadtkämmerer, fünf Jahren als Unternehmensberater mit Schwerpunkt Public Management, fünf Jahren als Ratsherr, meiner Dissertation und zahlreichen weiteren Veröffentlichungen sowie mehr als 15 Jahren Vorlesungen zum Thema Kommunalfinanzen an der Universität Hannover und am Niedersächsischen Studieninstitut sind in diesem Buch verarbeitet. Anderen Menschen in mündlicher oder schriftlicher Form etwas zu erklären, deckt die eigenen Wissenslücken unbarmherzig auf und ist daher auch und gerade für die/den Lehrenden bzw. Schreibenden ein stetiger Erkenntnisprozess. Genau das war für mich das reizvoll Anstrengende beim Schreiben dieses Buches.

Wenig überraschend dürfte es sein, dass viele Beispiele einen starken Bezug zur Stadt Hannover haben und eine eher städtisch geprägte Sicht vorherrscht. Ein Studierender hatte mich darauf schon vor Jahren hingewiesen. Daraufhin habe ich das Thema Kreisfinanzen in die Vorlesung – und damit auch in das Buch – aufgenommen. Gleichwohl ist häufig nur von Städten oder Kommunen die Rede, was sich aber in der Regel auf Gemeindeverbände übertragen lässt. Das in vielen Jahren entstandene und ständig überarbeitete Vorlesungsskript ist die Grundlage dieses Buches. Die mehr als 100 Abbildungen stammen ganz überwiegend daher.

Neben der beruflich bedingten Praxisnähe finden sich im Buch auch wiederholt historische Bezüge. Daran ist zu erkennen, dass der Autor neben Kommunalfinanzen auch über Finanzgeschichte lehrt und mit großer Leidenschaft Wirtschaftsgeschichte studiert hat. Durch die angestrebte Praxisnähe und die historischen Erklärungsmuster unterscheidet sich das vorliegende Buch partiell von anderen einschlägigen Veröffentlichungen. Das erste und unübertroffene Lehrbuch über Kommunalfinanzen ist erst 1999 erschienen und stammt von dem Marburger Finanzwissenschaftler Horst Zimmermann.2 Mittlerweile ist die 4. Auflage zusammen mit Thomas Döring erschienen.3 Sehr vielschichtig und mit vielen instruktiven Beiträgen ist der mehr als 1.000 Seiten umfassende Sammelband zur kommunalen Haushalts- und Finanzwirtschaft, der 2019 von Tilmann Schweisfurth und Walter Wallmann herausgegeben wurde.4 Einen ebenfalls problemorientierten Ansatz verfolgt Gunnar Schwarting mit „Stadtfinanzen – alte Probleme und neue Herausforderungen“.5 Gunnar Schwarting hat ausgesprochen viel und fast zur gesamten Bandbreite der kommunalen Finanzen veröffentlicht. Als letzte Einführung sei auf den breit angelegten Sammelband „Brennpunkte der Kommunalpolitik in Deutschland“ hingewiesen, der von Martin Junkernheinrich, Wolfgang H. Lorig und Kai Masser im Jahr 2021 herausgegeben wurde.6 Im Jahrbuch für öffentliche Finanzen erscheint von Martin Junkernheinrich zudem eine jährliche Analyse der kommunalen Finanzlage.

Im „Wirtschaftsdienst“ werden häufig Artikel über Kommunalfinanzen veröffentlicht, die überaus lesenswert und dankenswerterweise über Open Access zugänglich sind. Zudem sei auf die beiden einschlägigen Fachzeitschriften „Der Gemeindehaushalt“ und „Zeitschrift für Kommunalfinanzen“ hingewiesen. Viele verwendete und sehr instruktive Artikel stammen aus der Zeitschrift „Verwaltung und Management“.

Bei den Quellen sind vor allem die jährlichen bzw. zweijährlichen Analysen von der Bertelsmann Stiftung (Kommunaler Finanzreport), dem Deutschen Städtetag (Stadtfinanzen), der Kreditaufbau für Wiederaufbau (KfW-Kommunalpanel) und von der Wirtschaftsprüfungsgesellschaft EY (Kommunenstudie) hervorzuheben. Sie sind im Internet frei verfügbar. Um die vertiefende Recherche zu erleichtern, werden in diesem Buch – soweit ein Open-Access-Zugang vorhanden ist – Literatur- und Quellenbelege mit einer Internetangabe aufgeführt.

Michael Koop bin ich dankbar dafür, dass er diese Veröffentlichung in die Schriftenreihe der Kommunalen Hochschule für Verwaltung in Niedersachsen aufgenommen hat. Sie ergänzt den von Kerstin Zähle und Holger Truckenbrodt verfassten Band zur kommunalen Haushaltswirtschaft.7 Bei Kerstin Zähle und Thomas Barthel möchte ich mich herzlich für die kollegiale Zusammenarbeit bei den Masterkursen und den Kaminabenden bedanken.

Ohne meine Beschäftigung mit den Kommunalfinanzen hätte ich meine Ehefrau nicht kennengelernt. Sie war damals eine gestaltungs- und damit auch ausgabenfreudige Kommunalpolitikerin. Wenn ich mich als Kämmerer gegen ihre Vorschläge öffentlich positioniert habe, kommentierte sie zu Hause nur: „Das ist ja deine Rolle!“ Bis heute diskutieren wir mitunter leidenschaftlich über (kommunal-)politische Themen, was unsere Tochter bisweilen als Streit wertet. Nicht zufällig ist mein letztes Buch vor 11 Jahren erschienen. Seitdem dominierte meine Tochter unser Freizeitverhalten. Von dieser Zeit möchte ich nicht eine Minute missen. Es ist so natürlich wie traurig, dass Kinder mit zunehmendem Alter mehr Zeit mit Gleichaltrigen als mit den Eltern verbringen möchten. Genau dieser Umstand erlaubte es mir, dieses Buch zu schreiben. Und trotzdem belastete es so manches Mal das Familienleben. Als kleine Wiedergutmachung möchte ich dieses Buch meiner Frau und meiner Tochter widmen, diesen beiden wundervoll meinungsstarken Menschen.

2. AUSHÖHLUNG DER KOMMUNALEN SELBSTVERWALTUNG

2.1KOMMUNALE SELBSTVERWALTUNG ALS RELIKT AUS DER VERGANGENHEIT?

Die Idee der kommunalen Selbstverwaltung ist in der Theorie einfach: Bürger/innen einer Kommune verwalten sich selbst und können weitgehend autonom über ihre örtlichen Angelegenheiten entscheiden. In der Praxis bestehen jedoch viele Hindernisse und Einschränkungen.

Die historischen Wurzeln der kommunalen Selbstverwaltung lassen sich bis in die Antike zurückverfolgen. Die Polis Athen und die Senatsherrschaft im Stadtstaat Rom sind die bekanntesten Beispiele. Insbesondere von Athen ging in kultureller Hinsicht eine ungeheure Dynamik aus, die bis in unsere Gegenwart wirkt.8 Ursprünge im deutschsprachigen Raum ist die in den mittelalterliche Stadtrechten und Stadtsiegeln zum Ausdruck kommende Autonomie.9 „Bürgerrecht und Bürgereid“ waren „handlungsleitende Normen“ für damalige Städte.10 Das Holstentor in Lübeck demonstriert bis heute Macht und Reichtum einer Kommune im Mittelalter. Das Erstarken der Landesherrschaft und der Beginn des frühneuzeitlichen Territorialstaates schränkten die kommunale Autonomie zunehmend ein.11 Die letzten Reichsstädte wurden mit Ausnahme von Lübeck, Hamburg, Bremen, Frankfurt am Main, Nürnberg und Augsburg mit dem Reichsdeputationshauptschluss von 1803 „mediatisiert“, d.h. der Landesherrschaft unterstellt.12 Augsburg und Nürnberg kamen 1805 und 1806 zu Bayern. Frankfurt am Main wurde 1866 von Preußen annektiert. Lübeck verlor 1937 nach 711 Jahren die Reichsfreiheit. Nur Hamburg und Bremen sind bis heute eigenständige Stadtstaaten.

Dem Tiefpunkt von 1803 folgte nur wenige Jahre später der Beginn der modernen kommunalen Selbstverwaltung. Diese bezog sich ausdrücklich auf mittelalterliche Grundlagen und das englische Vorbild des Self-Government. Am Anfang der modernen kommunalen Selbstverwaltung war Napoleon. Die Preußische Städteordnung von 1808 war ein wichtiger Teil der Reformen, die Preußen nach der katastrophalen Niederlage gegen Frankreich wieder stark machen und eine Revolution verhindern sollte.13 In der Vorrede der Städteordnung findet sich die klassische, unzählige Male zitierte Zielsetzung: Es gilt, „den Städten eine selbständigere und bessere Verfassung zu geben, in der Bürgergemeinde einen festen Vereinigungs-Punkt gesetzlich zu bilden, ihnen eine thätige Einwirkung auf die Verwaltung des Gemeinwesens beizulegen und durch diese Theilnahme Gemeinsinn zu erregen und zu erhalten“.14 In der Bürgerbeteiligung lag also eine wichtige normative Begründung der kommunalen Selbstverwaltung. In der Tat bestimmten insbesondere liberal gesinnte Honoratioren mehr und mehr die kommunalpolitischen Entscheidungen. Die Blütezeit der kommunalen Selbstverwaltung lag in den letzten 20 Jahren des Kaiserreichs. Bis heute zeugen Rathäuser, Schulen, Kongresszentren, Schwimmbäder und Kanalisationen von der ungeheuren Tatkraft der damaligen Lokalpolitiker und Stadtverwaltungen. Mit der Miquelschen Finanzreform von 1893/95 erhielten die preußischen Kommunen die finanziellen Möglichkeiten, um diese ehrgeizigen Investitionsprojekte umzusetzen.15 Hinzu kamen die sprudelnden Gewinne aus den Kommunalunternehmen und eine in Relation zu heute deutlich höhere Schuldenaufnahme.16

Auch wenn die Städteordnung von 1808 und das Wirken von Freiherr vom und zum Stein zu den raren positiven Traditionen Deutschlands zählen und die Blütezeit der kommunalen Selbstverwaltung im Kaiserreich bis heute durch seine Gebäude beeindruckt, sollte die damalige Bürgerbeteiligung nicht mit Demokratie verwechselt werden.17 Geschützt durch das Klassenwahlrecht besaßen im Jahr 1912 beispielsweise in Hannover von den 318.000 Einwohnerinnen und Einwohnern lediglich gut 11.000 das Wahlrecht.18 Es bedurfte des verlorenen Ersten Weltkriegs, um Deutschland zu demokratisieren. Die Kommunalpolitik wurde jetzt nicht mehr ausschließlich von bürgerlichen Honoratioren geprägt, deren Interessenlage weitgehend homogen war. Die neu vertretenen linken Parteien sorgten dafür, dass gesellschaftliche Konflikte auch in den Stadträten ausgetragen wurden. Geblieben ist bis heute die häufig artikulierte Sehnsucht nach mehr Sachlichkeit und weniger Politik.

Zwei weitere Entwicklungen markierten die Epochenwende des Jahres 1919. Ungleich schwieriger als im Kaiserreich waren in der Weimarer Republik die finanziellen Rahmenbedingungen und sind es im Grunde bis heute. Um den Staatsbankrott zu vermeiden, wurde mit der neuen Finanzverfassung eine grundlegende Unitarisierung eingeleitet.19 Das Reich bekam Zugriff auf alle wichtigen Steuerquellen. Die Gemeinden wurden vom „teilautonomen Steuersouverän zum Zuschussempfänger“ degradiert.20 Zudem wurde die Weimarer Republik als Wohlfahrtsstaat gegründet.21 Insbesondere die Sozialpolitiker/innen von SPD und Zentrum und das neu gegründete Reichsarbeitsministerium entfalteten eine rege gesetzgeberische Aktivität. Völlig neu war das Reichsjugendwohlfahrtsgesetz von 1922.22 In den letzten Jahrzehnten ist vor allem die Kinderbetreuung ausgebaut worden. So wurde 1996 das Recht auf einen Kindergartenplatz und 2013 das Recht auf einen Krippenplatz eingeführt. Im Jahr 2021 beschloss der Gesetzgeber das Recht auf eine Ganztagsbetreuung in der Grundschule, welches ab 2026 gilt.23 Die Kinderbetreuung hat sich zu einer der wichtigsten kommunalen Aufgaben entwickelt, was sich unmittelbar im Haushalt widerspiegelt.24 Mit der hohen sozialpolitischen Aktivität und der damit eingehergehenden Normierung begann ein säkularer Prozess, der Entscheidungen vor Ort einschränkte.

Vorgaben des Gesetzgebers und Unterfinanzierung schränken die kommunale Selbstverwaltung seit rund 100 Jahren stark ein. Warum es problematisch ist, wenn Kommunen kaum noch autonom entscheiden können, verdeutlicht die normative Begründung der kommunalen Selbstverwaltung. Neben der Bürgerbeteiligung, die bereits in der Preußischen Städteordnung von 1808 prominent herausgestellt wurde, spielt das, was in der Wirtschaftswissenschaft „optimale Allokation“ genannt wird, eine zentrale Rolle.25 Die stets knappen Ressourcen sollen dort eingesetzt werden, wo sie am meisten Mehrwert bringen. Über Preise, die durch Angebot und Nachfrage entstehen, übernehmen dies die Märkte. Bei öffentlichen Gütern sorgen Kommunen – so die Theorie – für eine bessere Allokation als ein Zentralstaat, da diese im Wettbewerb miteinander stehen. In Deutschland ist der Wettbewerbsföderalismus jedoch in der Praxis wenig ausgeprägt. Etwas abgewandelt, trägt dieses Argument aber dennoch; denn die Kommunen lernen voneinander und probieren jeden Tag Lösungsansätze aus. Außerdem können Kommunen die lokalen Präferenzen weit besser einschätzen, als dies eine staatliche Ebene, die naturgemäß immer weiter entfernt von den Bürger/innen ist, tun könnte. Die haupt- und ehrenamtlichen Entscheidungsträger/innen wohnen in ihrer Kommune und werden unmittelbar von den Wähler/innen angesprochen. Jede Entscheidung, die sie treffen, hat unmittelbare Auswirkungen, so dass ihr Wirken in der Regel unmittelbar spürbar ist. Aus Politiksicht unangenehm ist, dass auch Fehl- oder Nichtentscheidungen relativ schnell erkennbar werden.

Abbildung 1: Vor- und Nachteile der Leistungserbringung durch die kommunale Selbstverwaltung

Aufgrund der überschaubaren Größe der Kommunalverwaltungen ist eine bessere Steuerung als bei einem riesigen zentralstaatlichen Apparat möglich. Eine Bedingung für die vollständige Erreichung der Vorteile ist die weitgehende Autonomie der kommunalen Selbstverwaltung, was die Beeinflussbarkeit der Einnahmenhöhe ausdrücklich miteinbezieht. Kritisch lässt sich einwenden, dass eine weitgehende kommunale Autonomie angesichts des seit rund 100 Jahren anhaltenden unitarischen Pfades weder erkennbar noch absehbar ist. Gegen eine Leistungserbringung durch eine kommunale Selbstverwaltung spricht auch, dass sie Gewinner- und Verliererkommunen produziert und daher nicht zum politischen Ziel gleichwertiger Lebensverhältnisse passt. Fehlallokationen treten bei Kommunen häufig auf, weil viele Bürgermeister/innen ein Hallenbad und alle größeren Kommunen z.B. einen Flughafen haben wollen. Eine rationale zentralstaatliche Planung könnte diese Überproduktionen vermeiden.

Ferner besteht die Gefahr des Steuerdumpings. Die Gewerbesteuersenkungen in Monheim oder Eschborn sind von anderen Kommunen scharf kritisiert worden und hatten medial ein großes Echo.26 Der Gesetzgeber hat im Jahr 2003 den Mindesthebesatz von 200 Prozent beschlossen, um „Steueroasen“ mit einem Hebesatz von null, wie das „Briefkastendorf Norderfriedrichskoog“27, zu unterbinden.28 Das Bundesverfassungsgericht hat diesen Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung als verfassungskonform bestätigt.29

Abbildung 2: Entwicklung der gewogenen Durchschnittshebesätze von 1950 bis 202030

Insgesamt ist der durchschnittliche Gewerbesteuerhebesatz in den letztem Jahrzehnten stetig gestiegen. Zwischen 2015 und 2020 haben 36 Prozent der Kommunen die Gewerbesteuer und 42 Prozent die Grundsteuer erhöht, aber nur 1 Prozent die Hebesätze gesenkt.31 Ein flächendeckendes Dumping ist daher nicht erkennbar. Allerdings scheint der Standortwettbewerb um die Unternehmen seit den 1990er-Jahren ausgeprägter geworden zu sein. Seitdem steigt der gewogene Durchschnittshebesatz der Gewerbesteuer nur langsam an. Hingegen ist die Grundsteuer kräftig erhöht worden, was erheblich zur Haushaltssicherung beiträgt.32

Mit einiger Berechtigung kann behauptet werden, dass die Kommunalverwaltungen es durch den direkten Druck der Bürger/innen und der ehrenamtlichen Politik ungleich schwerer als die Bundesministerien haben, fachlich-rationale Entscheidungen zu treffen. Auch sind viele Kommunalverwaltungen zu klein, um ausreichend Know-how aufzubauen und wirtschaftlich zu arbeiten. Letzteres bezieht sich insbesondere auf mangelnde Skaleneffekte. Allerdings wächst der Overheadbereich mit steigender Größe der Organisation überproportional. Trotz der zuvor genannten Gegenargumente spricht einiges für die Annahme, dass die Erbringung öffentlicher Güter durch die kommunale Selbstverwaltung in vielen Fällen effizienter als die eines zentral organisierten Staates ist.

Die Partizipationsmöglichkeit der Bürger/innen und die optimale Allokation sprechen nach wie vor für eine starke kommunale Selbstverwaltung. Aber ist durch die chronische Unterfinanzierung, die Vorgaben des Gesetzgebers und die Politisierung in den Räten die kommunale Selbstverwaltung nicht so sehr eingeschränkt, dass sie nur noch ein Relikt aus der Vergangenheit ist? Diese Frage zieht sich durch die folgenden Unterkapitel, in denen das Spannungsverhältnis zwischen Staat und Kommune bzw. zwischen Politik und Verwaltung beleuchtet sowie der Umfang der freiwilligen Aufgaben und der Sozialausgaben analysiert wird. Ohne den Ergebnissen vorgreifen zu wollen, kann die Frage auf einer hohen Abstraktionsebene bereits jetzt beantwortet werden. Wenn unter einer idealen kommunalen Selbstverwaltung die weitgehende Autonomie vom Staat und eine vordergründig politikfreie Zone („Politik gehört nicht ins Rathaus!“) verstanden wird, dann sind wir heute weit von diesem aus dem Kaiserreich kommenden Idealbild entfernt. Wenn die inhärenten Einschränkungen der kommunalen Selbstverwaltung durch den modernen Sozialstaat akzeptiert und (Kommunal-)Politik als ständig notwendiger Interessenausgleich begriffen wird, dann ist die heute praktizierte kommunale Selbstverwaltung durchaus lebendig. Damit sollen nicht die vielen Problemlagen, die in diesem Buch dargestellt werden, negiert werden. Das Kernproblem der chronischen Unterfinanzierung, welches die kommunale Selbstverwaltung erheblich einschränkt, ist jedoch – wie noch aufgezeigt wird – lösbar.

2.2SPANNUNGSVERHÄLTNIS ZWISCHEN STAAT UND KOMMUNE

Bereits im Grundgesetz ist ein Spannungsverhältnis zwischen Staat und Kommunen angelegt.

Aus staatsrechtlicher Sicht sind Kommunen Teil der Länder. Art. 30 GG hebt die zentrale Bedeutung der Bundesländer sowohl gegenüber dem Bund als auch gegenüber den Kommunen hervor: „Die Ausübung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staatlichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses Grundgesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt.“ Die Verfassungswirklichkeit sieht allerdings anders aus. Die Länder haben in den letzten Jahrzehnten Kompetenzen an den Bund abgegeben, regieren dafür aber im Bundesrat faktisch mit und sind finanziell gut entschädigt worden. Jüngstes Beispiel ist die Übertragung des Autobahnbaus von den Ländern auf die bundeseigene Autobahn GmbH sowie die Neuregelung des Länderfinanzausgleichs ab 2020.

Art. 28 GG garantiert die kommunale Verwaltung: „Den Gemeinden muß das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Auch die Gemeindeverbände haben im Rahmen ihres gesetzlichen Aufgabenbereiches nach Maßgabe der Gesetze das Recht der Selbstverwaltung. Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfaßt auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung; zu diesen Grundlagen gehört eine den Gemeinden mit Hebesatzrecht zustehende wirtschaftskraftbezogene Steuerquelle.“

Abbildung 3: Kommunale Selbstverwaltung und Staat

Die Garantie der Selbstverwaltung bei gleichzeitiger Festlegung, dass die Kommunen ein Teil der Länder seien, birgt ein Spannungsverhältnis in sich. Beide Festlegungen bedeuten auf jeden Fall eines: „Die Kommunen sind … keine „dritte Ebene“ im föderalen Staatsaufbau.“33 Laut Stefan Korioth gibt es einen „zweistufigen Staatsaufbau“ mit „drei Verwaltungsebenen“.34 Im tradierten Verständnis ist die kommunale Selbstverwaltung nicht Teil des Staates. Die Verfassungswirklichkeit, das öffentliche Verständnis und gelegentlich sogar das Selbstverständnis ist jedoch ein anderes: Demnach sind die Kommunen die unterste staatliche Ebene. Angesichts der immer engmaschigeren Vorgaben des Gesetzgebers und der Ministerien ist es kein Wunder, dass der originäre Charakter der kommunalen Selbstverwaltung mitunter nur noch wenig wahrgenommen wird. Neben der zunehmenden staatlichen Regelungsdichte ist es vor allem das ständige Ringen um die Verteilungen der Finanzmittel, die Spannungen zwischen Bund, Ländern und Kommunen auslöst. Umstritten ist insbesondere der kommunale Finanzausgleich.

Ein weiterer Streitpunkt zwischen Land und Kommunen besteht in der Aufgabenteilung. Diese ist von Bundesland zu Bundesland spezifisch geregelt, was sich in einem unterschiedlichen Kommunalisierungsgrad widerspiegelt.35

Abbildung 4: Kommunalisierungsgrad im Jahr 201136

Der Kommunalisierungsgrad liegt im Bundesdurchschnitt bei 50 Prozent.37 Das heißt, dass rund die Hälfte der summierten Landes- und Kommunalausgaben von den Kommunen getätigt werden. Über den Freiheitsgrad, den die Kommunen bei ihrer Aufgabenerledigung haben, sagt der Kommunalisierungsgrad nichts aus. Umstritten ist insbesondere die Höhe der Kostenerstattung für die vom Bund bzw. von den Ländern auf die Kommunen neu übertragenen Aufgaben sowie für höhere, vom Gesetzgeber beschlossene Standards.38 Ein aktuelles Beispiel besteht im Rechtsanspruch auf Nachmittagsbetreuung für Grundschulkinder. Häufig sind die Kommunen überhaupt nicht gegen die inhaltlichen Regelungen, sondern es geht ihnen allein um die vollständige oder zumindest angemessene Kostenerstattung. Der Streit wird auch deswegen so erbittert geführt, weil sich die Kommunen als grundsätzlich unterfinanziert ansehen.

Die Rolle der Kommunalaufsicht ist ein weiter neuralgischer Punkt in der Beziehung zwischen Land und Kommunen.39 Die Genehmigungspflicht der Haushaltssatzung stellt grundsätzlich einen Eingriff in die kommunale Selbstverwaltung dar. Die Kommunalaufsicht kann im Falle eines unausgeglichenen Haushaltsplans vor allem die Höhe der Kredite reduzieren, was für die betroffene Kommune einen schmerzlichen Prozess der Streichung von Investitionsmaßnahmen zur Folge hat. Genau dies geschah beispielsweise 1992, als die Kommunalaufsicht der Stadt Hannover eine Reihe von Auflagen machte.40 So sollte die Landeshauptstadt das Prinzip der Nettoneuverschuldung-Null verfolgen, also Schulden nur in Höhe der Tilgung aufnehmen, ein Haushaltskonsolidierungsprogramm vorlegen und freiwillige Leistungen kürzen. Die ersten beiden Auflagen erfüllte die Stadt Hannover zügig, die letzte hingegen nur widerwillig. Freiwillige Leistungen abzubauen kann einem Verlust an kommunaler Selbstverwaltung gleichkommen, umso mehr, wenn dieser Abbau von einer Aufsichtsbehörde erzwungen wird. Das erklärt das Zögern von Rat und Verwaltung. Ein mindestens genauso schwerwiegender Grund lag wohl in der Befürchtung, Wählerstimmen zu verlieren. Daher wurde die behutsame Lösung gewählt, insbesondere die Beihilfen an die Vereine nicht zu dynamisieren.

Im Extremfall kann das Land eine/n Beauftragte/n schicken, die/der anstelle der gewählten Organe Entscheidungen trifft.41 Seit Bestehen des Landes Niedersachsen wurde lediglich ein einziges Mal ein Beauftragter entsandt. Das war im Jahre 1974 nach Steinhude.42 Damals ging es um ein Hallenbad, das noch kurz vor der Gebietsreform gebaut werden sollte. Nach der Deutschen Einheit wurden Beauftragte recht häufig in den neuen Bundesländern eingesetzt.43 Dabei ging es bis zum Jahr 2004 in 51 Fällen um Haushaltsschieflagen.44 In den alten Bundesländern gab es zur gleichen Zeit nur einen vergleichbaren Fall. 2003 entsandte Rheinland-Pfalz einen Beauftragten in die Kleinstadt Bad Münster am Stein-Ebernburg.45 10 Jahre später verschärfte Nordrhein-Westfalen im Rahmen des Stärkungspakts Stadtfinanzen die Finanzaufsicht erheblich.46 So setzte das Land einen Beauftragten in der Stadt Nideggen ein, um einen genehmigungsfähigen Haushaltssanierungsplan durchzusetzen.47 Im Jahr 2014 wurde für Altena das gleiche Vorgehen angewendet.48 Die Stadt hielt das Vorgehen für verfassungswidrig und lehnte die Erhöhung des Grundsteuerhebesatzes auf 910 Punkte als unverhältnismäßig ab. Das Oberverwaltungsgericht folgte dieser Argumentation jedoch nicht.49 2017 entsandte Nordrhein-Westfalen einen dritten Staatskommissar. Dieses Mal traf es die Stadt Haltern am See.50 Als Vorstufe eines Beauftragten wurde gelegentlich ein vom Land bestellter externer Berater eingesetzt, der gezielt bei der Haushaltskonsolidierung „unterstützen“ soll. Der Politikwissenschaftler Stefan Bajohr war so ein Berater für die Stadt Hagen.51

Die Beauftragten werden in Medien und Politik häufig als Staats- oder Sparkommissare bezeichnet. Ob es sich hier um ein historisches Erinnern handelt, ist eher fraglich. Auf dem Höhepunkt der Weltwirtschaftskrise wurden Staatskommissare eingesetzt, um den Haushaltsausgleich zu erzwingen. Allein Preußen entsandte bis 1931 in etwa 550 Kommunen Staatskommissare. 52 In Hannover erhöhten sie die Bürgersteuer – eine insbesondere von der SPD als unsozial abgelehnte Kopfsteuer – auf das Dreifache des Landessatzes.53

Staatskommissare bzw. Beauftragte stellen die Ultima Ratio 54 der Kommunalaufsicht dar. In letzter Konsequenz verkörpern sie das Misstrauen der staatlichen Exekutive gegenüber der kommunalen Selbstverwaltung. Bei weitgehender kommunaler Autonomie wäre eine Genehmigung des Haushaltsplans grundsätzlich überflüssig. Diese Freiheit hätte aber einen Preis: Bail-outs als Ausdruck der faktischen Haftungspflicht des Landes würde es dann nicht mehr geben.

In der wissenschaftlichen Literatur wird eine ganz anders gelagerte Frage diskutiert, nämlich wie die Finanzaufsicht effektiver werden kann.55 Insbesondere die Finanzaufsicht und das Haushaltsregime der Länder Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz und Saarland werden als zu lax kritisiert. Yannick Bury und Lars P. Feld analysieren, dass „[a]uf die Kommunen in jenen Ländern, die keine oder nur laxe Beschränkungen der Kassenkreditaufnahme in ihren Gemeindeordnungen festgeschrieben haben, … knapp 80 % des bundesweiten Kassenkreditbestandes [entfallen], während in denjenigen Ländern56, deren Gemeindeordnungen Kassenkreditaufnahmen strikt begrenzen, das Instrument kaum bis überhaupt nicht genutzt wird.“57 Hier stellt sich allerdings die Frage nach Ursache und Wirkung. Mit einiger Berechtigung kann gefragt werden, ob wirklich die Rolle der Finanzaufsicht und Haushaltsregeln die entscheidenden Variablen für die Höhe der Haushaltsdefizite sind ober ob nicht vielmehr andere Ursachen, wie z.B. sozioökonomische Strukturen, die Unterschiede zwischen den Ländern erklären.58

2.3SPANNUNGSVERHÄLTNIS ZWISCHEN POLITIK UND VERWALTUNG

Der Stadtrat ist rechtlich das oberste Organ der Stadtverwaltung. Seine ehrenamtlichen Mitglieder sind das Herz der kommunalen Selbstverwaltung. Dies ist die Konsequenz der Idee, dass sich die Bürgerinnen und Bürger selbst verwalten.

Abbildung 5: Der Stadtrat als oberstes Organ

Die gelebte Wirklichkeit sieht in der Regel anders aus. Die hauptamtlichen und direkt gewählten (Ober-)Bürgermeister/innen, die die Stadtverwaltung leiten, haben faktisch eine mächtigere Stellung als der Stadtrat. Und da sie die Stadt repräsentieren, wird dies in der Öffentlichkeit auch so wahrgenommen. Nun ist es auch auf Bundes- und Landesebene so, dass Politiker/innen ohne einen exekutives Amt deutlich weniger mediale Aufmerksamkeit erhalten als beispielsweise Minister/innen. Die inhaltliche Arbeit scheint sich aufgrund der zunehmenden Komplexität und vielleicht auch des Selbstverständnisses der Politik mehr und mehr auf den Ministerialapparat zu verlagern. Auch in vielen Kommunen wird die inhaltliche Arbeit durch die hauptamtliche Verwaltung getrieben, während der Stadtrat sich häufig auf ergänzende oder medial inszenierte Anträge konzentriert. Hier gibt es aber bemerkenswerte Unterschiede zwischen den Gemeinden, die sich überwiegend durch die personelle Besetzung erklären lassen. Bereits wenige kompetente, engagierte und die Medien gekonnt nutzende Ratsmitglieder können der ehrenamtlichen Politik vor Ort zu deutlich mehr Einfluss verhelfen. Das gilt umso mehr, wenn gleichzeitig die Hauptverwaltungsbeamtin bzw. der Hauptverwaltungsbeamte den hauptamtlichen Apparat nicht professionell zu führen und damit nicht richtig zu nutzen vermag oder – was vermutlich weniger häufig vorkommt – nicht gerne repräsentiert und kaum Öffentlichkeitsarbeit macht.

Tradierte Politikmuster und unterschiedliche rechtliche Rahmenbedingungen sind weitere Faktoren im Zusammenspiel von Politik und Verwaltung. In Süddeutschland sehen die Kommunalverfassungen schon lange eine starke Stellung der Hauptverwaltungsbeamtin bzw. des Hauptverwaltungsbeamten vor. Diese Dominanz fördert zugleich eine konkordialdemokratische Kultur in der Politik, die mehr von Einstimmigkeit als parteipolitischen Auseinandersetzungen geprägt ist. Zur politischen Tradition gehören Bürgerentscheide, die weit häufiger vorkommen als in Norddeutschland. Demgegenüber sind die Gemeindeordnungen insbesondere in Nordrhein-Westfalen und Niedersachsen in der Zeit der britischen Besatzungsmacht maßgeblich von den Spielregeln des englischen Local-Government-Systems geprägt worden. Die/der (Ober-)Bürgermeister/in als oberste/r Repräsentant/in war ehrenamtlich. Die Stadtverwaltung wurde von der/dem (Ober-)Stadtdirektor/in geführt. Diese sogenannte Zweigleisigkeit war im Stadtrat durch eine von Konkurrenz geprägte Kultur geprägt. Bürgerentscheide gab es nicht. In der zweiten Hälfte der 1990er-Jahre näherten sich die unterschiedlichen Kommunalverfassungssysteme deutlich an. Sowohl in Nordrhein-Westfalen als auch in Niedersachsen wurde die Eingleisigkeit eingeführt und Bürgerentscheide erlaubt.

Eine wichtige Begründung für die Umstellung auf die Eingleisigkeit kam von Gerhard Banner, dem langjährigen Leiter der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (bzw. später Verwaltungsmanagement).59 Seiner These nach führte die norddeutsche Ratsverfassung mit der/dem vom Rat gewählten (Ober-)Bürgermeister/in zur fraktionsunmittelbaren Verwaltung und schuf damit Anreize, Ausgaben und Defizite zu steigern.60 Mit der schwierigen Finanzlage der Kommunen in den 1990er-Jahren schien sich diese These zu bestätigen, da sich insbesondere in Nordrhein-Westfalen umfangreiche Defizite summierten, während die süddeutschen Kommunen deutlich bessere Haushaltslagen zu verzeichnen hatten.61 Ähnlich wie bei der vermeintlich laxen oder harten Kommunalaufsicht als wichtige Einflussgröße für die Höhe der Kassenkredite ist aber auch hier Ursache und Wirkung unklar.

Forschungsergebnisse zeigen schon, dass das Verhalten der Hauptverwaltungsbeamtin bzw. des Hauptverwaltungsbeamten für den Erfolg der Haushaltskonsolidierung von großer Bedeutung ist.62 Allerdings scheint dabei weniger der rechtliche Rahmen der Kommunalverfassung entscheidend als das Ausmaß der tatsächlich ausgeübten exekutiven Führerschaft. In einer Studie haben Jörg Bogumil und Lars Holtkamp gezeigt, dass der Bürgermeister von Arnsberg deutlich mehr Führungsstärke gezeigt hat als sein Kollege in Schwäbisch Gmünd.63 Und das, obwohl die Machtbefugnisse der Hauptverwaltungsbeamtin bzw. des Hauptverwaltungsbeamten in Baden-Württemberg immer noch größer sind als in Nordrhein-Westfalen.

In der älteren, vor allem juristisch geprägten Literatur wird die Konkordanzdemokratie als ideal für die kommunale Selbstverwaltung angesehen. Die Kommunalpolitik sollte durch konsensual zu treffende Sachentscheidungen und nicht durch parteipolitische Konkurrenz geprägt sein. Die Wirklichkeit vieler Großstädte und vieler Gemeinden außerhalb Süd- und Ostdeutschlands sieht allerdings anders aus und wird von einer hohen Parteipolitisierung dominiert.

Abbildung 6: Extremtypen repräsentativer Demokratie auf kommunaler Ebene64

Die Abbildung zeigt wohlgemerkt nur Extremtypen auf. Aber auch in von starker Konkurrenz geprägten Stadträten bestehen beispielsweise in der Sportpolitik allenfalls unterschiedliche Akzentsetzungen. Eine starke Politisierung macht sich oftmals daran bemerkbar, dass in den Stadträten mehr über Bundes- und Landespolitik als über die örtlichen Themen diskutiert wird. Grundsätzlich dürfte das Selbstverständnis vieler Ratsfrauen und -herren dem einer/eines Abgeordneten entsprechen. Gerade in stark (partei-)politisierten Räten verstehen sich Ratspolitiker/innen überwiegend als Mitglied eines Kommunalparlaments und nicht als Teil der (Selbst-)Verwaltung. Auch in der Presse wird häufig von Kommunalparlament gesprochen, was das Selbstverständnis verstärken dürfte.

Rechtlich ist die Charakterisierung der Stadträte als „Kommunalparlament“ nicht korrekt. Parlamente sind die Legislative. Sie sind klar getrennt von der Exekutive und beschließen Gesetze. Stadträte sind dagegen der ehrenamtliche Teil der Stadtverwaltung und setzen Recht nur in Form von Satzungen. Gleichartig und von großer Wichtigkeit ist das Budgetrecht. Auch die Arbeitsweise ist ähnlich. Sowohl in Parlamenten als auch in Stadträten bereiten Ausschüsse die Themen für die Plenar- bzw. Stadtratssitzungen vor. Die Wahl der Regierungschefin bzw. des Regierungschefs ist eine zentrale Aufgabe eines Parlaments. Die (Ober-)Bürgermeister/innen werden dagegen direkt von den Einwohner/innen gewählt. In der Zweigleisigkeit der norddeutschen Ratsverfassung war das noch anders gewesen. Damals wählten die Räte sowohl die/den ehrenamtliche/n (Ober-)Bürgermeister/in als auch die/den hauptamtlichen (Ober-)Stadtdirektor/in. Die Wahl der Dezernentinnen und Dezernenten ist als Kompetenz der Räte geblieben. Aus dieser kommunalen Tradition heraus müssen in den Stadtstaaten die Senatorinnen und Senatoren nach wie vor von den Landesparlamenten gewählt bzw. bestätigt werden.

Abbildung 7: Ist der Stadtrat ein (Kommunal-)Parlament?

In Parlamenten herrscht in der Regel eine scharfe Trennung zwischen den Mehrheitsfraktionen und der Regierung auf der einen Seite und der Opposition auf der anderen Seite. Nur in Ausnahmefällen kommt es bei Abstimmungen nicht zu dieser Lagerbildung. In der tradierten kommunalen Selbstverwaltung bestehen keine scharfen Konfliktlinien entlang den Parteizugehörigkeiten. Je kleiner und je südlicher eine Kommune ist, desto wahrscheinlicher ist ein konsensual geprägtes Stimmverhalten im Stadtrat. Größere Städte sowie Kommunen in Nordrhein-Westfalen und Norddeutschland weisen dagegen eine deutlich größere Neigung zur konkurrenzgeprägten Politisierung auf. Aber auch hier dürfte die Mehrzahl der von der Verwaltung vorgelegten Vorlagen („Drucksachen“) einstimmig oder doch mit großer Mehrheit beschlossen werden.

Ein Spannungsfeld zwischen Politik und Verwaltung besteht in den zuvor genannten Drucksachen. In einer Großstadt wie Hannover können das schon mehr als 3000 Verwaltungsvorlagen im Jahr sein, was allein rein quantitativ eine Überforderung für eine einzelne Ratsfrau oder einen einzelnen Ratsherrn ist. Zum Teil ist die Politik auch selbst schuld, weil sie aus einem partiellen Misstrauen gegenüber der Verwaltung die Wertgrenzen niedrig hält. Nicht nur die hohe Anzahl der Drucksachen ist ein Problem, sondern auch die geringe Lesbarkeit. Viele Verwaltungsvorlagen sind schlecht und missverständlich geschrieben. Der technokratisch-juristische Stil ist für die ehrenamtlichen Politiker/innen schwer verständlich und nährt das Misstrauen, dass hier etwas verschwiegen oder verschleiert werden soll. Wie eine „perfekte Verwaltungsvorlage“ verfasst werden kann, haben Gwendolin Jungblut und Arnd Stiel anschaulich dargestellt.65

Das Problem dürfte jedoch über die Qualität der Drucksachen weit hinausgehen. Grundsätzlich fühlt sich die Politik von der Verwaltung nicht gut behandelt. So werden mitunter Empfindlichkeiten nicht berücksichtigt, wenn beispielsweise bei Veranstaltungen die anwesenden Ratsmitglieder nicht begrüßt werden. Von der Ratspolitik wird es als kritisch empfunden, wenn sie erst aus der Zeitung oder den sozialen Medien von den Initiativen der/des Hauptverwaltungsbeamtin/en erfährt. Besondere Verärgerung löst dies aus, wenn es sich dabei um die Umsetzung politischer Anträge handelt und die Urheber/innen noch nicht einmal erwähnt werden. Von Ratspolitiker/innen wird die Kommunikation der Verwaltung(sführung) oftmals nicht als eine auf Augenhöhe empfunden. Politik bekommt das Gefühl vermittelt, lästig zu sein oder den Verwaltungsgang nur aufzuhalten. Letzteres wird besonders deutlich, wenn z.B. Bauprojekte von der Verwaltung jahrelang vorbereitet werden, dann aber unter großem Zeitdruck von den politischen Gremien beschlossen werden sollen.

Bei Stadträten mit einer Spaltung in Opposition und Mehrheitsfraktionen sind die Spannungslagen zwischen Politik und Verwaltung etwas unterschiedlich gelagert. Die Ratsmitglieder der Mehrheit murren über die Dominanz der Verwaltung, aber verteidigen alle Drucksachen brav. Dagegen beklagt die Opposition, dass die Verwaltung mit der Ratsmehrheit alles im Vorfeld abstimme, und lehnt viele Drucksachen aus Prinzip ab.

2.4FREIWILLIGE AUFGABEN UNTER DRUCK

Im Kern der kommunalen Selbstverwaltung stehen die freiwilligen Aufgaben. Hier bestimmt die Ratspolitik, ob ihre Kommune die Aufgabe erfüllt und – wenn ja – in welcher Form. Die freiwillige Aufgabe, die die größte Breitenwirkung besitzt, ist wohl die Sportförderung. Freiwilligkeit bedeutet hier konkret: Eine Kommune muss den Sportvereinen beispielsweise keine Zuwendung geben oder kein Freibad vorhalten, entscheidet also völlig autark von staatlichen Vorgaben über das Ob. Auch im Wie ist die Kommune völlig frei. Sie kann den Sportvereinen Zuwendungen für die Übungsleiter/innen geben und einen zusätzlichen Schwerpunkt auf Zuwendungen für die Pflege insbesondere der Rasenplätze geben. Die Platzpflege kann aber von der Verwaltung selbst durchgeführt werden, gerade wenn die Flächen im Eigentum der Stadt bleiben. Viele Kommunen verlangen Hallenmieten und Pachtzahlungen für die von den Sportvereinen genutzten Flächen. Ähnlich verhält es sich bei den Freibädern. Eine Kommune kann sie selbst betreiben oder Vereinen für den Betrieb Zuwendungen geben. Aus wirtschaftlichen Gründen und der grundsätzlichen Überlegung, dass sich die Vereine mit eigenen Anlagen mehr identifizieren, hat sich in der Praxis sowohl bei den Sportplätzen als auch bei den Freibädern das Modell der Übernahme durch die Vereine weitgehend durchgesetzt. Dafür erhalten die Vereine Zuwendungen von den Kommunen. Bei Hallenbädern – zumindest in vielen größeren Kommunen der größte Kostenblock im Sporthaushalt – klappt aufgrund der Komplexität des Betriebs nur selten eine Übergabe an Vereine.

Wie bedeutsam die kommunale Aufgabe der Sportförderung ist, verdeutlicht ihr hoher Anteil an den gesamten öffentliche Sportausgaben. 84 Prozent der öffentlichen Ausgaben für den Sport stammen aus kommunalen Haushalten.66 Der Bund finanziert nur den Spitzensport, wie die Olympischen Spiele oder Weltmeisterschaften, was rund 3 Prozent ausmacht. Den Rest übernehmen die Länder. Leider basiert die letzte Finanzstatistik, die über Höhe und Verteilung der öffentlichen Sportausgaben exakt Auskunft gibt, auf Daten des Jahres 201367, aber das Verhältnis dürfte sich seitdem kaum verändert haben.68 Die hohe Kontinuität verdeutlicht auch eine ältere Studie, die den Zeitraum von 1965 bis 1991 analysiert hat.69

Ein ähnliches Bild ergibt sich bei der zweiten großen freiwilligen Aufgabe – der Kulturförderung. Hier dominieren die Kommunen zwar nicht so stark wie im Sportbereich, aber gerade in den wichtigen Bereichen „Theater und Musik“, „Bibliotheken“ und „Museen“ werden mehr als 50 Prozent der gesamten öffentlichen Ausgaben von den Kommunen getragen.

Abbildung 8: Öffentliche Ausgaben für Kultur im Jahr 2017 nach Kulturbereichen und Gebietskörperschaften (Grundmittel in Prozent)70

Der Bund hat im Zeitverlauf zwar die höchsten Steigerungsraten, aber sein Anteil an der Kulturförderung beträgt lediglich 17 Prozent.71 Die Finanzierung über Sponsoring und Eintrittsgelder spielt im Kulturbereich nur eine ergänzende Rolle, während sie für die Sportvereine zusammen mit den regelmäßigen Mitgliedsbeiträgen einen weitaus höheren Anteil ausmachen. Diese hohe Abhängigkeit von der öffentlichen Hand lässt immer wieder die Forderung von Kulturschaffenden und Kulturpolitiker/innen aufkommen, Kultur als Pflichtaufgabe zu definieren. Damit hoffen sie, den Spardruck auf kommunaler Ebene abfedern zu können. Außerdem soll mit der Definition als Pflichtaufgabe eine Aufwertung erreicht werden. Der erste Argumentationsstrang übersieht, dass Kultur nie vollständig zur Disposition steht, sondern nur beim Wie gespart werden soll. Damit besteht bezüglich Haushaltskonsolidierung faktisch kein Unterschied zur Pflichtaufgabe. Der zweite Argumentationsstrang verkennt die Wertigkeit im kommunalen Aufgabenkanon. Es sind gerade die freiwilligen Aufgaben, die den Kern der kommunalen Selbstverwaltung ausmachen.

Abbildung 9: Kommunale Aufgaben

Die Unterscheidung zwischen freiwilligen und Pflichtaufgaben ist im Grunde am Beispiel der Kultur schon deutlich geworden.72 Bei Pflichtaufgaben können die Kommunen nur über das Wie bestimmen, das aber sehr weitgehend. Beispielsweise können kreisfreie Städte oder Landkreise eigene Krankenhäuser betreiben, können es aber auch vollständig privaten oder kirchlichen Trägern überlassen. Auch die klassische Daseinsfürsorge von Abwasser über Müllabfuhr bis hin zur Energie und Wasserversorgung muss nicht selbst oder in Form eines kommunales Unternehmens betrieben werden. Das Gleiche gilt für Kindertagesstätten: Hier hat eine Kommune die Möglichkeit, diese ganz oder teilweise an Wohlfahrtsverbände zu vergeben. Das Wie bei der Feuerwehr bezieht sich zum einen auf die grundsätzliche Entscheidung bzw. Aufteilung zwischen der Berufsfeuerwehr und der freiwilligen Feuerwehr und dann natürlich auf die Qualität und Quantität der Ausstattung mit Fahrzeugen und Gebäuden.

Die kommunalen Spielräume bei der Erfüllung der Pflichtaufgaben sind durch die beispielhafte Aufzählung deutlich geworden. Bei den Weisungsaufgaben ist das Wie sehr viel eingeschränkter, im Extremfall gar nicht vorhanden. Ein Stadtrat darf im Meldewesen zum Beispiel nicht bestimmen, dass auf den Passfotos gelächelt werden darf. Daran wird deutlich, dass die Kommune diese Aufgabe als unterste staatliche Instanz und nicht als Selbstverwaltung erfüllt. Auch bei den Ausländerbehörden ist der kommunale Spielraum durch rechtliche Vorgaben und die Fachaufsicht des Landes eng begrenzt. Aber wie die Einwohner/innen im Bürgeramt oder in der Ausländerbehörde behandelt werden, das kann die Kommune selbst beeinflussen. Hinsichtlich Wartezeiten und Servicecharakter bestehen daher deutliche interkommunale Unterschiede.

Die aufgezeigten Aufgaben decken keineswegs den gesamten kommunalen Leistungsumfang ab. Einen vollständigen Aufgabenkanon aufzuzeigen, wäre wahrscheinlich unmöglich. Dafür unterscheiden sich die Kommunen zu sehr und haben bei allen Gemeinsamkeiten doch ihre spezifischen, historisch gewachsenen Aufgabenzuschnitte.73

In Niedersachsen und sechs anderen Bundesländern gilt die dualistische Aufgabenstruktur, die eine Aufteilung in einen eigenen und einen übertragenen Wirkungskreis beinhaltet. Zum übertragenen Wirkungskreis gehören ausschließlich die Weisungsaufgaben, die in „ihrer Rechtssubstanz nach staatlich bleiben“.74