Kommunalrecht Baden-Württemberg E-Book

Jürgen Fleckenstein

• Herausgeber: Kohlhammer Verlag
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 362

Veröffentlichungsjahr: 2018

Beschreibung

Die Autoren erläutern das Rechtsgebiet, mit Ausnahme des kommunalen Wirtschaftsrechts, mit Konzentration auf das Wesentliche sowie durch weiterführende Hinweise, Nachweise aus der Rechtsprechung und zahlreiche Beispiele aus der Kommunalpraxis. Sie bieten damit für Studium und Ausbildung eine verständliche, für Praktiker eine hilfreiche Darstellung des Kommunalrechts und gehen dabei auf Themen wie Selbstverwaltungsrecht, Öffentliche Einrichtungen, Satzungsrecht, Organe der Gemeinde, Mitwirkung der Einwohner, Ehrenamtliche Tätigkeit, Ausschüsse, zwischengemeindliche Zusammenarbeit, Rechts- und Fachaufsicht und die Grundlagen des Landkreisrechts ein. Das Werk richtet sich an Studierende und Auszubildende an Verwaltungshochschulen und Universitäten sowie als Nachschlagewerk an Kommunalpraktiker.

Leseprobe

KommunalrechtBaden-Württemberg

Begründet von

Heinz Dols und Dr. Klaus Plate

bearbeitet und fortgeführt von

Dr. Klaus PlateStadtsyndikus a. D.Stadt Heidelberg

Prof. Charlotte Schulzean der Hochschule füröffentliche VerwaltungKehl

Prof. Dr. Jürgen Fleckensteinan der Hochschule füröffentliche VerwaltungKehl

8., überarbeitete Auflage

Verlag W. Kohlhammer

8. Auflage 2018

Alle Rechte vorbehalten

© W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart

Gesamtherstellung: W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart

Print:

ISBN 978-3-17-028814-0

E-Book-Formate:

pdf: ISBN 978-3-17-028815-7

epub: ISBN 978-3-17-028816-4

mobi: ISBN 978-3-17-028817-1

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Das Buch beschäftigt sich im Wesentlichen mit dem Recht der baden-württembergischen Gemeinden, beinhaltet aber auch die wichtigsten Grundlagen der kommunalen Zusammenarbeit sowie des Landkreisrechts.

In der Neuauflage wurden alle Kapitel überarbeitet. Die theoretischen Ausführungen wurden um praktische Übungsfälle ergänzt. Die Änderungen der Gemeindeordnung sowie des Gesetzes über kommunale Zusammenarbeit sind enthalten.

Dr. Klaus Plate, Stadtsyndikus a. D.; Prof. Charlotte Schulze, Hochschule für öffentliche Verwaltung Kehl und Lehrbeauftragte der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer; Prof. Dr. Jürgen Fleckenstein, Hochschule für öffentliche Verwaltung Kehl.

Vorwort zur 8. Auflage

Seit dem Erscheinen im Jahr 1976 will das vorliegende Werk allen in Kommunen und Behörden in Verwaltungsberufen Tätigen, Gemeinderätinnen und Gemeinderäten, Studierenden und Auszubildenden schnelle und zuverlässige Hilfestellung bei der Lösung kommunalverfassungsrechtlicher Fragestellungen leisten.

Dass dieses Anliegen gelungen ist, zeigt die Tatsache, dass sich das ursprünglich als „Leitfaden zum Gemeinderecht“ gedachte Werk nach Erweiterung um das Landkreisrecht inzwischen zu einem allgemein anerkannten Lehrbuch zum „Kommunalrecht Baden-Württemberg“ in der jetzt vorliegenden 8. Auflage entwickelt hat.

Mit dieser Neuauflage sind Aufbau und Darstellungsweise der vorherigen Auflagen im Wesentlichen beibehalten. Die kommunalverfassungsrechtlichen Änderungen seit der im Jahr 2011 erschienenen 7. Auflage sind in der Neuauflage berücksichtigt. Sie beachtet die Gesetzgebung, die Rechtsprechung und das Schrifttum bis Juni 2017.

Das Lehrbuch umfasst die ganze Bandbreite des Kommunalrechts (ohne das kommunale Wirtschaftsrecht) und hat sich – nicht zuletzt durch die Konzentration auf das Wesentliche – zu einem bedeutenden Lehrbuch zur schnellen und korrekten Einarbeitung in das Kommunalrecht entwickelt. Durch die zahlreichen Beispiele und die umfangreichen Hinweise auf die verwaltungsgerichtlichen Entscheidungen ist es auch ein kompetentes Nachschlagewerk für alle, die in ihrer beruflichen Praxis in Verwaltung, Beratung, Verbänden, Unternehmen, Gemeinden und Landkreisen mit dem Kommunalrecht Baden-Württemberg arbeiten.

Kehl im August 2017

Die Verfasser

Wir freuen uns, mit Herrn Professor Dr. Jürgen Fleckenstein, Hochschule Kehl, einen sehr kompetenten, in Lehre und Praxis hochgeschätzten Kollegen für die erfolgreiche Fortsetzung des vorliegenden Lehrbuchs gefunden zu haben.

Dr. Klaus Plate und Prof. Charlotte Schulze

Inhaltsverzeichnis

Vorwort zur 8. Auflage

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis und -empfehlungen

Erster Teil:Wesen und Aufgaben der Gemeinde

A.Geschichte der Gemeinde

I.Mittelalter

1.Dörfer

2.Stadt

II.Absolutismus

III.Neuzeitliche Selbstverwaltung

1.Stein’sche Städteordnung

2.Grundtypen der Gemeindeverfassung

3.Deutsche Gemeindeordnung

4.Entwicklung des Gemeinderechts im jetzigen Baden-Württemberg

B.Begriff der Gemeinde

I.Wesen der Gemeinde

1.Stellung im Staat

2.Aufgaben

3.Form der Gemeindeverwaltung

II.Rechtsform

1.Gebietskörperschaft

2.Juristische Person des öffentlichen Rechts

C.Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde

I.Inhalt des Selbstverwaltungsrechts

1.Allzuständigkeit

2.Autonomie

3.Eigenverantwortliche Verwaltung

4.Finanzhoheit

5.Personalhoheit

6.Planungshoheit

7.Volksvertretung

II.Verfassungsrechtlicher Schutz

1.Schutz durch Verfassungsgerichte

2.Institutionelle Garantie

III.Einschränkungen

1.Kernbereich

2.Übergeordnetes öffentliches Interesse

IV.Europarecht

D.Wirkungskreis der Gemeinde

I.Aufteilung

II.Aufgabenarten

1.Weisungsfreie Aufgaben

2.Weisungsaufgaben

3.Sonderfall: Bundesauftragsangelegenheiten

E.Satzungsrecht der Gemeinde

I.Allgemeines

1.Satzungsbegriff

2.Ermächtigung

3.Vorrang des Gesetzes

II.Geltungsbereich

1.Sachlicher Geltungsbereich

2.Räumlicher Geltungsbereich

3.Zeitlicher Geltungsbereich

III.Satzungsarten

IV.Verfahren

1.Verfahren vor Beschlussfassung

2.Beratung und Beschlussfassung

3.Ausfertigung

4.Bekanntmachung

5.Änderung und Aufhebung von Satzungen

V.Durchsetzung und Bewehrung

1.Mittel des Verwaltungszwangs

2.Bewehrung

VI.Nachprüfung von Satzungen

1.Vorbeugende Rechtskontrolle

2.Gerichtliche Kontrolle

VII.Heilung von Verfahrens- und Formfehlern

F.Einzelne Satzungen der Gemeinde

I.Hauptsatzung

II.Satzung über die Form der öffentlichen Bekanntmachung

1.Bekanntmachungsformen

2.Ersatzbekanntmachung

3.Notbekanntmachung

4.Ortsübliche Bekanntgabe

III.Satzung über Anschluss- und Benutzungszwang

1.Wesen

2.Voraussetzungen

3.Zulässigkeitsgrenzen

IV.Satzung über „Hand- und Spanndienste“

G.Name, Bezeichnung und Hoheitszeichen der Gemeinde

I.Namen und Bezeichnungen

1.Allgemeines

2.Namensschutz

3.Sonstige Bezeichnungen

4.Benennung von Gemeindeteilen und Straßen

II.Hoheitszeichen

1.Wappen und Flaggen

2.Dienstsiegel

III.Gemeindearten

1.Stadtkreis

2.Große Kreisstadt

H.Gemeindegebiet

I.Umfang

II.Gemeindefreie Grundstücke

III.Innere Gebietsgliederung

IV.Gebietsänderungen

1.Voraussetzungen

2.Arten der Gebietsänderung

3.Verfahren bei Gebietsänderungen

I.Bewohner der Gemeinde

I.Einwohner

1.Begriff

2.Rechte und Pflichten

3.Öffentliche Einrichtung

II.Bürger

1.Begriff

2.Rechte und Pflichten

3.Ehrenbürgerrecht

4.Nutzbürgerrecht

III.Ehrenamtliche Tätigkeit

1.Begriff

2.Formen ehrenamtlicher Tätigkeit

3.Bestellung

4.Ablehnung

5.Beendigung

6.Pflichten

7.Befangenheit

8.Entschädigung

J.Mitwirkung der Bürgerschaft in den Formen unmittelbarer ­Demokratie

I.Unterrichtung der Einwohner

II.Einwohnerversammlung

1.Einberufung

2.Verfahren

3.Einwohnerversammlung in Gemeinden mit Bezirks- und Ortschaftsverfassung

III.Einwohnerantrag

1.Voraussetzungen

2.Entscheidung über die Zulässigkeit

IV.Bürgerentscheid

1.Voraussetzungen

2.Verfahren

3.Wirkung

V.Bürgerbegehren

1.Voraussetzungen

2.Verfahren

Zweiter Teil:Verfassung und Verwaltung der Gemeinde

K.Gemeinderatsverfassung

I.Süddeutsche Ratsverfassung

1.Verwaltungsorgane

2.Kommunalverfassungsstreitverfahren

II.Der Gemeinderat

1.Rechtsstellung

2.Zuständigkeit

3.Zusammensetzung

4.Rechtsstellung der Gemeinderäte

5.Wahl des Gemeinderats

6.Gemeinderatssitzung

7.Beschlussfassung im Gemeinderat

III.Ausschüsse des Gemeinderats

1.Beschließende Ausschüsse

2.Beratende Ausschüsse

IV.Bürgermeister

1.Organstellung

2.Beamtenrechtliche Stellung

3.Wahl

4.Amtszeit

5.Rechtsstellung

V.Stellvertretung des Bürgermeisters

1.Ehrenamtliche Stellvertreter

2.Beigeordnete

3.Amtsverweser

4.Beauftragung, Vollmacht

5.Verpflichtungserklärungen

L.Gemeindebedienstete

M.Zwischengemeindliche Zusammenarbeit

I.Zweckverbandsrecht

1.Zweckverband

2.Öffentlich-rechtliche Vereinbarung

3.Gemeinsame selbstständige Kommunalanstalt

II.Verwaltungsgemeinschaft

1.Allgemeines

2.Gemeindeverwaltungsverband

3.Vereinbarte Verwaltungsgemeinschaft

III.Bürgermeister in mehreren Gemeinden

IV.Nachbarschaftsverbände

V.Regionalverbände

VI.Kommunale Spitzenverbände

N.Besondere Verwaltungsformen

I.Bezirksverfassung

1.Bildung

2.Örtliche Verwaltung

3.Bezirksbeiräte

4.Aufgaben

5.Bezirksvorsteher

6.Aufhebung

II.Ortschaftsverfassung

1.Bildung

2.Örtliche Verwaltung

3.Ortschaftsrat

4.Aufgaben des Ortschaftsrats

5.Ortsvorsteher

6.Aufgaben des Ortsvorstehers

7.Aufhebung

O.Aufsicht über die Gemeinde

I.Rechtsaufsicht

1.Umfang

2.Rechtsaufsichtsbehörden

3.Mittel der Rechtsaufsicht

4.Weitere Rechte

II.Fachaufsicht

1.Umfang

2.Bundesauftragsangelegenheiten

3.Fachaufsichtsbehörden

III.Rechtsschutz

1.Maßnahmen der Rechtsaufsicht

2.Formlose Rechtsbehelfe

3.Maßnahmen der Fachaufsicht

Dritter Teil:Landkreisrecht

P.Grundlagen des Landkreises

I.Geschichte

1.Württembergischer Raum

2.Badischer Raum

3.Entwicklung nach dem 2. Weltkrieg

4.Entwicklung des Landkreisrechts in Baden-Württemberg

II.Begriff, Rechtsstellung

1.Wesen der Landkreise

2.Gebietskörperschaft

3.Garantie der Selbstverwaltung

4.Landratsamt

5.Wirkungskreis

6.Satzungen

7.Name, Sitz, Wappen, Siegel

8.Gebiet

9.Kreiseinwohner

Q.Organe des Landkreises

I.Kreistag

1.Rechtsstellung

2.Zuständigkeit

3.Zusammensetzung

4.Rechtsstellung der Kreisräte

5.Wahl des Kreistags

6.Kreistagssitzung

II.Ausschüsse

III.Landrat

1.Organstellung

2.Beamtenrechtliche Stellung

3.Wahl

4.Stellung im Kreistag und in den Ausschüssen

5.Leiter des Landratsamts

6.Gesetzlicher Vertreter

IV.Stellvertretung des Landrats

R.Aufsicht

Stichwortverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

a. A.anderer AnsichtAbs.Absatza. F.alte FassungAGAusführungsgesetz zum nachfolgend genannten GesetzAOAbgabenordnungAufwEntGAufwandsentschädigungsgesetzAz.AktenzeichenBauGBBaugesetzbuchBauGB-DVODurchführungsverordnung zum BaugesetzbuchBauRBaurechtBaWüVBl.Baden-Württembergisches VerwaltungsblattBayVbl.Bayerische VerwaltungsblätterBayVerfGHBayerischer VerfassungsgerichtshofBayVGHBayerischer VerwaltungsgerichtshofBeamtStGBeamtenstatusgesetzBeschl.BeschlussBestattGBestattungsgesetzBGBBürgerliches GesetzbuchBGBl.BundesgesetzblattBGHBundesgerichtshofBGHZEntscheidungen des Bundesgerichtshofs in ZivilsachenBMGBundesmeldegesetzBNatSchGBundesnaturschutzgesetzBSHGBundessozialhilfegesetzBVerfGBundesverfassungsgerichtBVerfGGBundesverfassungsgerichtsgesetzBVerwGBundesverwaltungsgerichtBWGZDie Gemeinde, Zeitschrift des Gemeindetags Baden-WürttembergBWVPr.Baden-Württembergische Verwaltungspraxisbzw.beziehungsweiseDGODeutsche Gemeindeordnungd. h.das heißtDÖVDie öffentliche VerwaltungDVBl.Deutsches VerwaltungsblattDVODurchführungsverordnungEAmtliche Sammlung der Entscheidungen des zuvor genannten GerichtsEGEuropäische GemeinschaftEGBGBEinführungsgesetz zum BGBEigBGEigenbetriebsgesetzEKBWEntscheidungssammlung zum Kommunalrecht Baden-Württemberg von Seeger/Füsslin/VogelErl.Erläuterung/ErlassESVGHEntscheidungssammlung des Hessischen und des Baden-Württembergischen VerwaltungsgerichtshofsEUEuropäische UnionEUVVertrag über die Europäische Unionevtl.eventuellFAGGesetz über den kommunalen FinanzausgleichFamRZZeitschrift für das gesamte FamilienrechtFGFinanzgerichtFlüAGFlüchtlingsaufnahmegesetzFwGFeuerwehrgesetzf./ff.folgende/fortfolgendeGABl.Gemeinsames AmtsblattGastVOGaststättenverordnungGBl.Gesetzblatt für Baden-WürttembergGBOGrundbuchordnungGemHVOGemeindehaushaltsverordnungGemOGemeindeordnung für Baden-WürttembergGewOGewerbeordnungGewStGGewerbesteuergesetzGGGrundgesetzGKZGesetz über kommunale Zusammenarbeitgrds.grundsätzlichGrStGGrundsteuergesetzGVBl.Badisches Gesetz- und VerordnungsblattGVGGerichtsverfassungsgesetzHessVGHHessischer Verwaltungsgerichtshofh. M.herrschende Meinungi. d. F.in der Fassungi. d. R.in der Regelinsbes.Insbesonderei. S.im Sinnei. V. m.in Verbindung mitJuSJuristische SchulungJZJuristenzeitungKAGKommunalabgabengesetzKiTaGKindertagesbetreuungsgesetzKomWGKommunalwahlgesetzKStZKommunale Steuer-ZeitschriftLAbfGLandesabfallgesetzLArchGLandesarchivgesetzLKomBesGLandeskommunalbesoldungsgesetzLBGLandesbeamtengesetzLBOLandesbauordnungLDGLandesdisziplinargesetzLGLandgerichtLKHGLandeskrankenhausgesetzLKJHGKinder- und Jugendhilfegesetz für Baden-WürttembergLKrOLandkreisordnungLNRSchGLandesnichtraucherschutzgesetzLOWiGLandesordnungswidrigkeitengesetzLplGLandesplanungsgesetzLTDSLandtagsdrucksacheLVVerfassung des Landes Baden-WürttembergLVGLandesverwaltungsgesetzLVwVfGLandesverwaltungsverfahrensgesetzMDRMonatsschrift für Deutsches Rechtm. w. N.mit weiteren NachweisenNatSchGNaturschutzgesetz BWNJWNeue Juristische WochenschriftNr.NummerNRGNachbarrechtsgesetzNRW GemONordrhein-Westfälische GemeindeordnungNVerbGNachbarschaftsverbandsgesetzNVwZNeue Zeitschrift für VerwaltungsrechtNVwZ-RRNVwZ-Rechtsprechungs-ReportOLGOberlandesgerichtOVGOberverwaltungsgerichtOVGEEntscheidungen der OVGe NRW und LüneburgOVG NRWOberverwaltungsgericht Nordrhein-WestfalenOVG Rh. Pf.Oberverwaltungsgericht Rheinland-PfalzOVG NDSNiedersächsisches OberverwaltungsgerichtPartGParteiengesetzPBefGPersonenbeförderungsgesetzPolGPolizeigesetzRdErl.RunderlassRdnr.RandnummerRegBl.RegierungsblattRGBl.ReichsgesetzblattS.SeiteSächsVBl.Sächsische VerwaltungsblätterSchulGSchulgesetzSGBSozialgesetzbuchsog.sogenannteStBauFGStädtebauförderungsgesetzStGBStrafgesetzbuchStGHStaatsgerichtshof von Baden-WürttembergStPOStrafprozessordnungStrGStraßengesetzStTStädtetagStVGStraßenverkehrsgesetzStVOZustG BWGesetz über Zuständigkeiten nach der Straßenverkehrs-OrdnungUrt.Urteilu. a.und andere/unter anderemURPUmwelt- und Planungsrechtu. U.unter UmständenVBIBWVerwaltungsblätter Baden-WürttembergVerfGHVerfassungsgerichtshof Baden-WürttembergVerfGHGGesetz über den VerfassungsgerichtshofVerkGVerkündungsgesetzVersRVersicherungsrechtVerwPraxVerwaltungspraxisVerwRspr.VerwaltungsrechtsprechungVGVerwaltungsgerichtVGH BWVerwaltungsgerichtshof Baden-Württembergvgl.vergleicheVOVerordnungVwGOVerwaltungsgerichtsordnungVwVVerwaltungsvorschriftVwZGVerwaltungszustellungsgesetz für Baden-WürttembergWGWassergesetzWGZWürttembergische Gemeindezeitungz. B.zum BeispielZiff.ZifferZKFZeitschrift für KommunalfinanzenZPOZivilprozessordnungz. T.zum TeilHinweis: Soweit im Text Paragraphen ohne Gesetzesangabe angeführt werden, handelt es sich immer um solche der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg.

Literaturverzeichnis und -empfehlungen

Ade/Faiß/Stehle/Waibel, Kommunalverfassungsrecht Baden-Württemberg, Loseblatt-Kommentar in: Praxis der Kommunalverwaltung, Stand: Mai 2016

Aker/Hafner/Notheis, Gemeindeordnung Baden-Württemberg – Gemeindehaushaltsverordnung, Kommentar 2012

Bronner, Das Gemeindewirtschaftsrecht in Baden-Württemberg, Loseblatt-Kommentar, 3. Auflage, Stand: August 2017

Engel/Heilshorn, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 10. Auflage 2015

Katz, Alfred, Kommunale Wirtschaft, 2. Auflage 2017

Kunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung für Baden-Württemberg, Loseblatt-Kommentar, 4. Auflage, Stand: Februar 2017

Metzger/Sixt, Die Ortschaftsverfassung in Baden-Württemberg, 7. Auflage 2014

Pautsch/Schenek/Zimmermann, Gesetz über kommunale Zusammenarbeit (GKZ), 2018

Püttner, Günter, Kommunalrecht Baden-Württemberg, 3. Auflage 2005

Quecke/Gackenholz/Bock, Das Kommunalwahlrecht in Baden-Württemberg, 6. Auflage 2014

Seeger/Füsslin/Vogel, Entscheidungssammlung zum Kommunalrecht Baden-Württemberg (EKBW), Stand: Januar 2017

Sixt, Werner, Kommunalwahlrecht in Baden-Württemberg, 7. Auflage 2009

Sixt/Notheis/Menzel/Roth, Der Gemeinderat in Baden-Württemberg, 2. Auflage 2014

Waibel, Gerhard, Gemeindeverfassungsrecht Baden-Württemberg, 5. Auflage 2007

Erster Teil:Wesen und Aufgaben der Gemeinde

A.Geschichte der Gemeinde

1Die geschichtliche Entwicklung der Gemeinde von einem Zusammenschluss der an einem Ort lebenden Menschen zum politischen Gemeinwesen ist im Wesentlichen durch zwei miteinander ringende Kräfte geprägt: die freie „Genossenschaft“ der Gemeindebewohner und die „Herrschaft“ über die Gemeinde. Grundsätzlich schließen sie sich gegenseitig aus, stehen aber dennoch häufig in einem wechselseitig wirkenden Verhältnis.

Drei Entwicklungsabschnitte lassen sich unterscheiden:

–  Mittelalter

–  Absolutismus

–  Neuzeitliche Selbstverwaltung

I.Mittelalter

2Im Mittelalter zeigt die frühe Entwicklung örtlicher Gemeinschaften eine außerordentliche Vielfalt der Erscheinungsformen. Für die ersten örtlichen Gemeinschaften ist der genossenschaftliche Charakter wesensbestimmend. Die Genossenschaft, verbunden mit dem gemeinsamen Grundbesitz, der Mark (Allmende), sind die Wesensmerkmale der sich entwickelnden Gemeinden, die heute noch im Rechtsbegriff der Gebietskörperschaft enthalten sind:

–  der räumliche (Gemarkung) und

–  der personale (Genossenschaft) Bezug.

1.Dörfer

3Die Dörfer kann man sich in ihrer ursprünglichen Form als freie genossenschaftliche Vereinigungen ihrer Einwohner vorstellen. Mit der Ausbildung des grundherrlichen Lehnswesens wird diese genossenschaftliche Ordnung jedoch durch das Herrschaftsrecht des Lehnsherrn überlagert.

2.Stadt

4Vom 9. und 10. Jahrhundert an entwickelt sich die Stadt als besondere Form des Gemeinwesens. Ihre Blütezeit erlebt sie vom 12. bis 16. Jahrhundert.

Drei Merkmale verleihen einer mittelalterlichen Ansiedlung Stadtcharakter:

–  Der Markt als wirtschaftliche Grundlage städtischen Lebens (viele Städte sind aus Kaufmannssiedlungen – Wik – entstanden).

–  Das Stadtrecht, das die Städte zu Sonderrechtsbezirken werden lässt. Sie grenzen sich vom übrigen Gebiet ab, wo ausschließlich das Landrecht gilt. In den Städten herrschen dauernder Markt- und Burgfrieden. Die Bürger sind frei von den Verpflichtungen gegenüber einem Grundherrn (Stadtluft macht frei).

–  Die Stadtmauer, die den städtischen Sonderrechts- und Friedensbezirk sichtbar nach außen abgrenzt und schützt. Sie ist für die Stadtbewohner Sinnbild einer privilegierten Lebensweise.

Vor allem die rechtliche Sonderstellung der Städte gibt die Möglichkeit einer weitgehend freien und genossenschaftlichen Eigenverwaltung, die sich allerdings sehr unterschiedlich ausprägt (z. B. erhebliche Besonderheiten bei den Freien Reichsstädten).

II.Absolutismus

5Mit dem landesherrlichen Absolutismus verlieren die Städte im 17. Jahrhundert ihre Sonderstellung und ihr auf genossenschaftlicher Basis entwickeltes Recht der Eigenverwaltung. Nach dem Dreißigjährigen Krieg sind die Städte nur noch unselbstständige Verwaltungseinheiten im absolutistischen Fürstenstaat.

III.Neuzeitliche Selbstverwaltung

6Die Entwicklung der neuzeitlichen Selbstverwaltung beginnt in Deutschland im 19. Jahrhundert nach der Fremdherrschaft Napoleons.

Der Begriff der Selbstverwaltung bezeichnet zunächst das Spannungsverhältnis zwischen Staats- und Kommunalverwaltung, nimmt also insoweit grundsätzlich einen Gegensatz an. Im demokratischen Rechtsstaat ist dafür kein Platz mehr. Es gibt nur eine vom Volk ausgehende Staatsgewalt. Selbstverwaltung bedeutet hier, dass bestimmte öffentliche Aufgaben durch unterstaatliche Träger öffentlicher Verwaltung selbstständig und unter eigener Verantwortung wahrgenommen werden.

1.Stein’sche Städteordnung

7In Preußen bemüht sich Freiherr vom Stein um den Neuaufbau des Staates, dessen Kräfte zu größerer Selbsttätigkeit angespornt werden sollen. Die Städte werden von der uneingeschränkten Herrschaft des absolutistischen Landesherrn befreit. Die Untertanen sollen wieder Bürger sein, ihr Gemeingeist soll geweckt werden (Art. XI, § 184 Verfassung des deutschen Reiches vom 28. März 1849 – Paulskirchen-Verfassung).

Mit der Stein’schen Städteordnung von 1808 werden folgende Grundsätze verwirklicht:

–  Die Städte regeln die Angelegenheiten ihres eigenen Wirkungskreises durch Ortsstatut (Autonomie).

–  Die Bürger wählen ihre Vertretungsorgane selbst:

An die Stelle der von den Zünften oder anderen Städtischen Verbänden bestimmten Vertreter treten die Stadtverordneten, die von der stimmfähigen Bürgerschaft gewählt werden.

–  An die Stelle des Magistrats, der vom Landesherrn abhängig ist, tritt ein Magistratskollegium, das von der Stadtverordnetenversammlung gewählt wird.

–  Die wichtigen Verwaltungsaufgaben werden von Deputationen besorgt, die sich aus Magistratsmitgliedern, Stadtverordnungen und Bürgern zusammensetzen.

–  Die Städte erhalten die Steuerhoheit.

–  Die Staatsaufsicht wird beschränkt.

Die Stein’sche Städteordnung beeinflusst in der Folgezeit auch die Entwicklung der Gemeinden außerhalb Preußens. Im Entwurf einer Reichsverfassung von 1849 wird ein Grundrecht der Gemeinden gegen zu starke Einflussnahme des Staates gefordert.

Nachdem in der 2. Hälfte des 19. Jahrhunderts das Rechtsinstitut der gemeindlichen Selbstverwaltung gefestigter Bestandteil der Verfassungsordnungen geworden ist, wird die Entwicklung der Gemeinden geprägt von der Notwendigkeit, ständig neue und zusätzliche Aufgaben übernehmen und lösen zu müssen.

Charakteristisch ist, dass ehrenamtlich tätige „Beamte“ zunehmend durch Fachbeamte ersetzt werden.

2.Grundtypen der Gemeindeverfassung

8Bis zur Zeit der Weimarer Republik entwickeln sich die folgenden Grundtypen der Gemeindeverfassung:

9a) Magistratsverfassung. Die Magistratsverfassung geht auf die Stein’sche Städteordnung von 1808 zurück. Es bestehen zwei Kollegien, die Stadtverordnetenversammlung als Beschlussorgan und der Magistrat als oberstes Verwaltungsorgan (sog. unechte Magistratsverfassung).

10b) Bürgermeisterverfassung. Die unter napoleonisch-französischem Einfluss entstehende (französische Mairie-Verfassung), aber auch auf rheinische Tradition zurückgehende Bürgermeisterverfassung (Rheinische Städteordnung von 1856) ist ebenfalls dualistisch ausgeprägt.

Der Bürgermeister ist als Ratsvorsitzender verantwortlich für die Führung der Verwaltungsgeschäfte. Es gibt nur ein kollegiales Gemeindeorgan (Rat), das unmittelbar von den Bürgern gewählt wird.

11c) Ratsverfassung. Dieser Verfassungstyp hat seinen Ursprung in Bayern und Württemberg. Ein Kollegium, der Stadt- oder Gemeinderat, ist zugleich beschließendes und ausführendes Organ. Der Bürgermeister handelt nicht kraft eigener Organbefugnis, sondern im Namen und Auftrag des Rates.

Süddeutsche Ratsverfassung: Sie entsteht im Laufe des 19. Jahrhunderts in Bayern, Württemberg und Baden. Die Süddeutsche Ratsverfassung ist durch die unmittelbare Volkswahl des Bürgermeisters geprägt. Dieser leitet als Organ nicht nur die Gemeindeverwaltung, sondern ist zugleich (mit Stimmrecht) Vorsitzender des Gemeinderats.

Norddeutsche Ratsverfassung: Sie beruht auf englischen Rechtsvorstellungen (Besatzungszeit, nach 1945) und ist im Grunde monistisch ausgeformt. Dem gewählten Gemeinderat (Vorsitz Bürgermeister) als Hauptorgan steht ein von ihm eingesetzter Gemeindedirektor gegenüber. Dieser hat als Leiter der Gemeindeverwaltung zuarbeitende, vollziehende und geschäftsführende Funktion.

12d) Bürgerausschussverfassung. In dem in Baden und Hamburg entstandenen Verfassungstyp bestehen zwei Kollegien, der Gemeinderat und der Bürgerausschuss. Gemeinderat und Bürgermeister führen die Verwaltungsgeschäfte. Der Bürgerausschuss ist Zustimmungsorgan für bestimmte Beschlüsse.

3.Deutsche Gemeindeordnung

13Als Deutschland 1919 eine Republik wird, verstärken sich die Bestrebungen, das zersplitterte Gemeindeverfassungsrecht zu vereinheitlichen. Das Recht der Gemeinden auf Selbstverwaltung wird in der Weimarer Reichsverfassung ausdrücklich verankert (Art. 127 Verfassung des deutschen Reiches vom 11. August 1919).

Erst im Jahr 1925 liegt der Entwurf einer Reichsstädteordnung vor. Es kommt jedoch nicht zu einer gesetzlichen Regelung. Dies geschieht erst 1935. Die Deutsche Gemeindeordnung von 1935 verwirklicht das Ideengut des Dritten Reiches. In der Gemeindeverfassung wird das Führerprinzip durchgesetzt. An der Spitze der Gemeinde steht der Bürgermeister als Gemeindeleiter. Er untersteht unmittelbar der Reichsverwaltung.

Nach dem Zusammenbruch 1945 und dem staatlichen Neubeginn ist die frühere kommunalverfassungsrechtliche Vielfalt in den neu geschaffenen Bundesländern wiedererstanden. Da das Gemeinderecht in der Zuständigkeit der Länder liegt, wird sich daran grundlegend nichts ändern. Auch wenn viele gemeinsame Grundlagen bestehen und sich unterschiedlich formale Rechtsstrukturen in der Praxis Länder übergreifend in ähnlicher Weise inhaltlich ausprägen, bleiben landesrechtliche Besonderheiten.

4.Entwicklung des Gemeinderechts im jetzigen Baden-Württemberg

14

Baden

Württemberg

1760  Baden-Durlach, Communordnung

1758  Württemberg, Communordnung

1831  Badisches Gemeindegesetz

1822  Edikt über die Verwaltung der Gemeinden, Stiftungen und Oberämter

1906  Gemeindeordnung

1921  Badische Gemeindeordnung

1930  Württembergische Gemeindeordnung

1935  Deutsche Gemeindeordnung (DGO) vom 30.1.1935 (RGBl. I. S. 49)

Baden

Württemberg-Baden

Württemberg-Hohenzollern

1948  Badische Gemeindeordnung vom 23.9.1948 (GVBl. S. 177)

Revidierte Fassung der DGO. 1947 Gesetz Nr. 328 über Neuwahl der Gemeinderäte und Bürgermeister vom 23.10.1947 (RegBl. S. 102)

1947  Gemeindeordnung für Württemberg-Hohenzollern vom 14.3.1947 (RegBl. 1948 S. 1)

Baden-Württemberg

1953  Gesetz zur vorläufigen Angleichung des Kommunalrechts

vom 13.7.1953 (GBl. S. 97)

1955  Gemeindeordnung für Baden-Württemberg vom 25.7.1955 (GBl. S. 129)

Die vom Landtag von Baden-Württemberg am 21.7.1955 verabschiedete neue

–  Gemeindeordnung für Baden-Württemberg vom 25. Juli 1955 (GBl. S. 129)

trat am 1.4.1956 in Kraft und hat damit für alle Gemeinden des Landes einheitliches Recht geschaffen. Die Gemeindeordnung ist inzwischen durch zahlreiche Gesetze, insbesondere im Zuge der Gemeindereform geändert worden. Ihre wesentlichste Novellierung geschah Ende 1975 (sog. Demokratisierungsnovelle). Wiederholt wurde die Gemeindeordnung in der geltenden Fassung neu bekannt gemacht, zuletzt unter dem 24.7.2000

–  Gemeindeordnung für Baden-Württemberg (Gemeindeordnung – GemO) i. d. F. vom 24. Juli 2000, zuletzt geändert durch Gesetz vom 17.12.2015.

Die Gemeindeordnung wird ergänzt durch die

–  Verordnung des Innenministeriums zur Durchführung der Gemeindeordnung für Baden-Württemberg (DVO GemO) vom 11. Dezember 2000, zuletzt geändert am 28.10.2015.

Die lange Jahre anwendbare Verwaltungsvorschrift des Innenministeriums zur Gemeindeordnung für Baden-Württemberg (VwV GemO) vom 1. Dezember 1985 ist zum 31.12.2005 außer Kraft getreten, kann aber nach wie vor als Auslegungshilfe dienen.

B.Begriff der Gemeinde

15In der GemO ist – ebenso wie in den vorangegangenen Gemeindeordnungen in Baden-Württemberg – der Begriff der Gemeinde nicht definiert.

Nach dem Preußischen Gemeindeverfassungsgesetz vom 15.12.1933 ist die Gemeinde eine „vom Staat als solche anerkannte, geschichtlich gewordene und zur Einheit gewachsene Zelle räumlichen Zusammenlebens einer Vielfalt von Familien und örtlichen Zusammenschlüssen von Einrichtungen, Anlagen und Werken“.

Es ist auch nicht notwendig, die begrifflichen Einzelmerkmale der Gemeinde normativ festzulegen. Die GemO geht davon aus, dass bei den bestehenden Gemeinden die Merkmale „der Gemeinde“ vorhanden sind. Lediglich Neubildung, Umbildung und Auflösung von Gemeinden werden geregelt (§ 8).

I.Wesen der Gemeinde

16Die GemO kennzeichnet die wesentlichen Merkmale der Gemeinde in dreifacher Hinsicht:

–  durch ihre Stellung im Staat (§ 1 Abs. 1),

–  durch ihre Aufgaben (§ 1 Abs. 2),

–  durch die besondere Form ihrer Verwaltung (§ 1 Abs. 3).

1.Stellung im Staat

17Die Stellung der Gemeinde im Staat ist in § 1 Abs. 1 mit dem Grundsatz umschrieben:

Die Gemeinde ist Grundlage und Glied des demokratischen Staates. In dieser Formulierung zeigt sich der gesetzgeberische Wille, Demokratie von unten nach oben aufzubauen. Demokratisch organisierte Gemeinden als unterste Stufe der örtlichen Verwaltung sind wesensbestimmend für den Staatsaufbau. Daneben ist wesentlich, dass die Gemeinden als Träger öffentlicher Verwaltung in gleicher Weise wie die staatlichen Behörden die alleine vom Volk ausgehende und damit aus einheitlicher Wurzel stammende Hoheitsgewalt ausüben. Sie führen kein isoliertes Leben neben der staatlichen Verwaltung und stehen zu ihr auch nicht in einem Gegensatz. Die Gemeinden sind keine Menge kommunaler Republiken, sondern Glieder eines Ganzen, des demokratischen Staates.

Die GemO kennt keine unterschiedlichen Arten von Gemeinden. Auch die Gemeinden, die die Bezeichnung „Stadt“ tragen, haben kommunalverfassungsrechtlich dieselbe Rechtsstellung wie alle Gemeinden.

2.Aufgaben

18Aufgaben und Wirkungskreis der Gemeinden werden in § 1 Abs. 2 programmatisch genannt. Grundlage ist das Recht der Selbstverwaltung, d. h. die selbstständige Verwaltung aller örtlichen Angelegenheiten durch die Gemeinde unter eigener Verantwortung.

In der Formulierung des § 1 Abs. 2 deutet sich die später in § 2 vollzogene Aufteilung des gemeindlichen Wirkungskreises an in

–  Weisungsfreie Aufgaben

–  Freiwillige Aufgaben

–  Pflichtaufgaben

–  Weisungsaufgaben.

Für den gemeindlichen Aufgaben- und Wirkungskreis ist wesentlich:

19a) Örtlicher Bezug. Die Gemeinde ist als Organisation der örtlichen Gemeinschaft grundsätzlich auf Aufgaben mit diesem örtlichen Bezug beschränkt1.

Die Gemeinde ist, abgesehen von Weisungsaufgaben, grundsätzlich in ihrer Aufgabenwahrnehmung frei, soweit die Aufgaben in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder einen speziellen Bezug auf die örtliche Gemeinschaft haben und von dieser eigenverantwortlich und selbstständig bewältigt werden können2. Allein die Verwaltungskraft ist jedoch kein Kriterium für die Annahme einer Aufgabe der örtlichen Gemeinschaft3.

Das Örtlichkeitsmerkmal ist durch das BVerfG im Zusammenhang mit der Erklärung von Gemeinden hinsichtlich der Stationierung von ABC-Waffen und dem Beitritt zu einem Solidaritätsprogramm zur weltweiten Kernwaffenabrüstung im Sinne eines auch überörtliche Bezüge einschließenden Handlungsrahmens erweitert worden. Die Erklärung des Gemeindegebiets zur „atomwaffenfreien Zone“ überschreitet aber die dem kommunalen Selbstverwaltungsrecht gezogenen Grenzen4. Auch bei der Unterbringung von Asylbewerbern hat sich das BVerwG auf den Standpunkt gestellt, dass kein örtlicher Bezug besteht. Die Unterbringung politischer Flüchtlinge ist Aufgabe von Bund und Ländern. Sie ist keine Aufgabe der örtlichen Gemeinschaft. Daher bedurfte es in Baden-Württemberg eines die Gemeinden verpflichtenden Gesetzes5.

Dagegen wird man eine „örtliche Angelegenheit“ zum Beispiel dann annehmen können, wenn durch staatliche Fördermaßnahmen, die sich auf einen einzelnen Standort beziehen, die Förderung weiterer ebenfalls grundsätzlich förderfähiger Projekte in anderen Gemeinden gefährdet oder auf lange Zeit ausgeschlossen sind (z. B. Stuttgart 21).

Die Begrenzung des Wirkungskreises der Gemeinden auf die örtlichen Angelegenheiten gilt ebenfalls für deren wirtschaftliche Betätigung.

Auch Eigengesellschaften der Gemeinden haben den örtlichen Bezug zu wahren. Hierfür reicht es nicht aus, dass durch überörtliche, z. B. sogar internationale Aktivitäten von kommunalen Versorgungsbetrieben eine bessere Auslastung gemeindlicher Einrichtungen und deren wirtschaftlicher Erfolg gesichert wird. Argumente wie Sicherung der Rentabilität oder allgemein bessere Auslastung sind kommunalwirtschaftlich zwar verständlich, aber rechtlich nicht vertretbar, wenn damit eine über die Gemeindegrenzen hinausgehende Kompetenzerweiterung verbunden ist, die zwangsläufig zu einer Kompetenzschmälerung einer anderen Gemeinde führt. Grenzüberschreitende Kompetenzerweiterungen müssen, da sie das Selbstverwaltungsrecht anderer Gemeinden berühren, durch Landesgesetz geregelt werden. Dabei sind die Grenzen bzw. Interessen der betroffenen Gemeinden unter Berücksichtigung der Rechtsprechung des BVerfG festzulegen (Beachtung der Grundsätze der Güterabwägung und der Verhältnismäßigkeit). Im Unterschied etwa zu Bayern und Nordrhein-Westfalen enthält die GemO hierzu keine Regelung6.

20b) Allzuständigkeit. Im Rahmen des örtlichen Bezugs gilt der Grundsatz der Allzuständigkeit (Universalität) der Gemeinde (§ 2 Abs. 1).

Grundsätzlich besteht eine umfassende sachliche Kompetenz der Gemeinde für alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft. Der Grundsatz der Universalität ist ein wesentliches Merkmal des deutschen Gemeinderechts. In anderen Ländern, z. B. in England, gilt der Grundsatz der Spezialität. Hier sind die Gemeinden nur zuständig, soweit ihnen bestimmte Angelegenheiten ausdrücklich übertragen sind.

3.Form der Gemeindeverwaltung

21Die besondere Form der Gemeindeverwaltung wird geprägt durch das Recht und die Pflicht der Bürger auf verantwortliche Teilnahme an der Gemeindeverwaltung (§ 1 Abs. 3), insbesondere durch Übernahme einer ehrenamtlichen Tätigkeit (Rdn. 146 ff.).

II.Rechtsform

1.Gebietskörperschaft

22Die Gemeinde ist ihrer Rechtsform nach eine Gebietskörperschaft (§ 1 Abs. 4). Als eigenständige juristische Person des öffentlichen Rechts unterscheidet sie sich von den rechtlich unselbstständigen staatlichen Regierungsbezirken.

Das Wesen der Gebietskörperschaften besteht darin, dass ihr Funktionsbereich sich auf eine begrenzte Fläche erstreckt und alle Personen mitgliedschaftlich erfasst werden, die in diesem Gebiet wohnen. Gebietskörperschaften sind außer dem Bund und den Ländern nur die Gemeinden und Landkreise (letztere gleichermaßen Gemeindeverbände).

Gemeinde:

–  Körperschaft

Die Zusammenfassung einer Vielzahl von Mitgliedern (Einwohnern und Bürgern) zu einer rechtlichen Einheit.

–  Öffentlich-rechtliche Körperschaft

Die Entstehung beruht nicht auf einem Akt des bürgerlichen Rechts, sondern aufgrund gesetzlicher Regelung. Die Gemeinde erfüllt öffentliche Aufgaben mit hoheitlichen Mitteln und ist damit Teil der öffentlichen Verwaltung.

–  Gebietskörperschaft

Das Gemeindegebiet ist unmittelbares und grundsätzlich ausschließliches räumliches Herrschaftsgebiet der Gemeinde.

2.Juristische Person des öffentlichen Rechts

23Als Körperschaft des öffentlichen Rechts ist die Gemeinde eine juristische Person. Aus diesem Status ergibt sich die Rechts-, Geschäfts-, Partei-, Prozess-, Delikts- und Dienstherrnfähigkeit.

24a) Rechtsfähigkeit. Die Gemeinde ist rechtsfähig. Sie ist Träger von Rechten und Pflichten. Die Rechtsfähigkeit erstreckt sich nicht nur auf das öffentliche, sondern auch auf das bürgerliche Recht. Die Gemeinde kann z. B. Eigentümer, Inhaber sonstiger dinglicher Rechte oder auch Schuldner sein. Sie ist jedoch als Teil der staatlichen Organisation nicht Träger von Grundrechten, kann also auch die Verbürgungen des Art. 14 GG als Grundrecht nicht für sich in Anspruch nehmen7.

Dies hindert die Gemeinde allerdings nicht, alle Rechte aus dem Eigentum geltend machen zu können, die ihr die Rechtsordnung einräumt8. Es fehlt lediglich die grundrechtliche Absicherung. Der Gemeinde stehen auch Abwehrrechte in entsprechender Anwendung des § 1004 BGB i. V. m. § 823 Abs. 2 BGB, § 185 StGB zu. Dieser Anspruch wird jedoch dem öffentlichen Recht zugeordnet9.

Die Gemeinde ist einheitlicher Rechtsträger. Verschiedene Verwaltungsstellen einer Gemeinde können sich daher z. B. nicht als Prozessparteien gegenüberstehen. Sie sind auch nicht „Behörden“ im Sinne des allgemeinen Verwaltungsrechts. Verwaltungsakte werden nach außen von der Gemeinde als solcher, nicht von ihren einzelnen Dienststellen erlassen. Dies gilt auch für die gemeindlichen Eigenbetriebe, die keine eigene Rechtspersönlichkeit besitzen.

Allerdings sind die Organe der Gemeinde trotz grundsätzlicher fehlender Rechtsfähigkeit Träger eigener in der Kommunalverfassung der GemO begründeter Rechte. Insoweit sind sie im Kommunalverfassungsstreitverfahren vor den Verwaltungsgerichten partei- und prozessfähig (Rdnr. 185 ff.). Beteiligungsfähig in Prozessen sind auch untergegangene Gemeinden, wenn sie Rechte aus Eingliederungsvereinbarungen geltend machen. Prozessführungsbefugt ist der Ortschaftsrat der untergegangenen Gemeinde10.

25b) Geschäftsfähigkeit. Die Gemeinde ist geschäftsfähig. Sie kann am öffentlichen und privaten Rechtsverkehr teilnehmen.

Die Gemeinde handelt dabei durch ihre Organe. Die Willensbildung erfolgt durch Gemeinderat (bzw. Ausschüsse) oder Bürgermeister. Der Vollzug geschieht durch den Bürgermeister als dem gesetzlichen Vertreter der Gemeinde. Er (bzw. sein Stellvertreter, Beauftragter, Bevollmächtigter) gibt nach außen die erforderlichen Willenserklärungen ab und nimmt sie entgegen.

26c) Parteifähigkeit. Die Gemeinde ist parteifähig. Im Verwaltungsprozess kann sie als Kläger, Beklagter, Beigeladener oder sonstiger Beteiligter teilnehmen (§§ 61, 63 VwGO, Beteiligungsfähigkeit). Im Verwaltungsverfahren richtet sich die Beteiligungsfähigkeit nach §§ 11 bis 13 LVwVfG). Als rechtsfähige juristische Person des öffentlichen Rechts kann sie vor einem Zivilgericht klagen und verklagt werden (§ 50 ZPO).

27d) Prozessfähigkeit. Die Gemeinde ist prozessfähig. Sie kann einen Prozess selbst, d. h. durch den Bürgermeister als gesetzlichen Vertreter, führen oder durch einen bestellten Prozessbevollmächtigten führen lassen (§§ 51, 52 ZPO, § 62 VwGO).

28e) Deliktsfähigkeit. Die Gemeinde ist deliktsfähig. Ebenso wie natürliche Personen haftet sie für eigene Handlungen (ihrer Organe) und Handlungen der Personen, derer sie sich zur Erfüllung ihrer Aufgaben bedient. So haftet die Gemeinde beispielsweise für Schäden, die durch falsche Auskunft des Bürgermeisters11 oder durch ein zu Unrecht versagtes Einvernehmen im Baugenehmigungsverfahren entstehen12. Haftungsfolgen können sich auch aufgrund rechtswidriger Verwaltungsakte ergeben13.

Unterschied:

–  Privatrechtlicher Tätigkeitsbereich: Vertragshaftung; außervertraglich: §§ 823, 826, 831, 833, 836 BGB; Gefährdungshaftung: § 7 StVG, Haftpflichtgesetz.

–  Hoheitlicher Tätigkeitsbereich: Amtshaftung, Art. 34 GG i. V. m. § 839 BGB; von der Deliktsfähigkeit ist die strafrechtliche Verantwortung zu trennen. Strafbar machen können sich nur natürliche Personen (Besonderheiten bei Ordnungswidrigkeiten).

29f) Dienstherrnfähigkeit. Die Gemeinde besitzt Dienstherrnfähigkeit (§ 2 Nr. 1 BeamtStG). Sie ist Anstellungskörperschaft für ihre Beamten, ebenso wie für ihre sonstigen Bediensteten (§ 56).

C.Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde

30Das Recht der Selbstverwaltung gibt der Gemeinde die Befugnis, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze eigenverantwortlich, mit eigenen Mitteln und unter Beteiligung einer demokratisch gewählten Volksvertretung zu regeln.

BVerfGE 11,266, 275: „Kommunale Selbstverwaltung – wie sie heute verstanden wird – bedeutet ihrem Wesen und ihrer Intention nach Aktivierung der Beteiligten für ihre eigenen Angelegenheiten, die die in der örtlichen Gemeinschaft lebendigen Kräfte des Volkes zur eigenverantwortlichen Erfüllung öffentlicher Aufgaben der engeren Heimat zusammenschließt mit dem Ziel, das Wohl der Einwohner zu fördern und die geschichtliche und heimatliche Eigenart zu wahren. Die örtliche Gemeinschaft soll nach dem Leitbild des Art. 28 GG ihr Schicksal selbst in die Hand nehmen und in eigener Verantwortung solidarisch gestalten.“

I.Inhalt des Selbstverwaltungsrechts

Für das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinde ist wesensbestimmend:

1.Allzuständigkeit

31Die gesetzliche Formulierung „alle“ Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft gibt den Gemeinden die Allzuständigkeit14.

Die Allzuständigkeit ist grundsätzlich nicht sachlich, sondern nur örtlich begrenzt.

Diese Regelzuständigkeit gilt nicht ohne Ausnahmen (staatliche Sonderbehörden im örtlichen Bereich). Dennoch ist das Ziel die Einheit der Verwaltung auf der Ortsstufe, die unmittelbar mit dem Universalitätsprinzip verknüpft ist.

Auch die Landkreise haben die Allzuständigkeit. Sie ist jedoch beschränkt auf öffentliche Aufgaben, die die Leistungsfähigkeit der Gemeinden übersteigen und zugleich der einheitlichen Versorgung und Betreuung der Einwohner des Landkreises oder eines größeren Teils davon dienen (§ 2 LKrO; subsidiäre Universalität).

2.Autonomie

32Die Gemeinde hat die Befugnis, in den Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft eigenes objektives Recht zu setzen15.

3.Eigenverantwortliche Verwaltung

33Den Gemeinden ist zugesichert, dass sie ihre Aufgaben grundsätzlich ohne Einflussnahme des Staates nach eigenen Zweckmäßigkeitsüberlegungen durchführen können. Die Kommunalaufsicht beschränkt sich dementsprechend auf die Rechtsaufsicht. Durch die Übertragung von Pflicht- und Weisungsaufgaben wird der Grundsatz der eigenverantwortlichen Verwaltung allerdings eingeschränkt.

Die LV bestimmt in Art. 71 Abs. 4, dass die Gemeinden und Gemeindeverbände oder ihre Zusammenschlüsse rechtzeitig zu hören sind, bevor durch Gesetz oder Verordnung allgemeine Fragen geregelt werden, die sie berühren. Dieses Mitwirkungsrecht der Kommunen hat seit Dezember 1997 eine wesentliche Verbesserung erfahren. Der Landtag hat in seiner Geschäftsordnung festgelegt, dass den Kommunalen Landesverbänden auf ihr Verlangen in jedem kommunalrelevanten Fall Gelegenheit zur mündlichen Stellungnahme vor dem entsprechenden Ausschuss zu geben ist.

Vor Entscheidungen über den kommunalen Finanzausgleich verlangt der VerfGH zum Schutz der kommunalen Selbstverwaltung ein Beteiligungsverfahren, das über diese reine Anhörung hinausgeht (Rdnr. 34).

Die eigenverantwortliche Verwaltung umfasst auch die Organisationshoheit16. Sie gibt den Gemeinden das Recht, die innere Gemeindeorganisation nach ihren Vorstellungen zu regeln (Aufbau der Verwaltung, Einrichtung der Ausschüsse, Eigenbetriebe, vereinbarte Verwaltungsgemeinschaft, Ortschaftsverfassung, Sachausstattung, Geschäftsverteilung u. Ä.).

Beschränkungen der Organisationshoheit durch Gesetz sind zulässig. Die Selbstverwaltungsgarantie schützt zwar einen Kernbestand kommunaler Organisationshoheit, enthält jedoch nicht ein Prinzip der Eigenorganisation der Gemeinde, demgegenüber jede staatliche Vorgabe einer spezifischen Rechtfertigung bedürfte. Dem Gesetzgeber sind aber bei der Ausgestaltung der gemeindlichen Organisation in doppelter Hinsicht Grenzen gesetzt: Zum einen sind Regelungen verboten, die eine eigenständige organisatorische Gestaltungsfähigkeit der Gemeinden im Ergebnis ersticken würden. Zum anderen muss der Gesetzgeber den Gemeinden eine Mitverantwortung für die organisatorische Bewältigung ihrer Aufgaben einräumen. Er hat den Gemeinden einen hinreichenden organisatorischen Spielraum bei der Wahrnehmung der einzelnen Aufgabenbereiche offenzuhalten17.

4.Finanzhoheit

34Die Finanzhoheit gibt den Gemeinden das Recht zu einer eigenen Einnahmen- und Ausgabenwirtschaft im Rahmen eines gesetzlich geordneten Haushaltswesens. In Art. 73 LV ist die Sicherung der finanziellen Leistungsfähigkeit besonders hervorgehoben. Das Land hat für eine Finanzausstattung der Gemeinden zu sorgen, die ihnen eine angemessene und kraftvolle Erfüllung ihrer Aufgaben erlaubt und nicht durch Schwächung der Finanzkraft zu einer Aushöhlung des Selbstverwaltungsrechts führt.

Die in Art. 28 Abs. 2 GG garantierte Entscheidungsfreiheit, zu der u. a. die Finanzhoheit zählt, gestattet jedenfalls bei Einrichtungen ohne Benutzungszwang die Gewährung eines auf die Einwohner beschränkten Zuschusses zu den – einheitlich festgesetzten und kalkulierten – Benutzungsgebühren, wenn dadurch das (landesrechtliche) Kostenüberschreitungsverbot und der Äquivalenzgrundsatz nicht verletzt und keine indirekte Subventionierung der einheimischen Benutzer durch die Auswärtigen bewirkt wird18.

Es verstößt deshalb nicht gegen den allgemeinen Gleichheitsgrundsatz des Art. 3 Abs. 1 GG, wenn in einer kommunalen Satzung für den Besuch einer – nicht kostendeckend betriebenen – Musikschule von Einheimischen eine um einen Zuschuss der Gemeinde abgesenkte Gebühr erhoben wird, während auswärtige Benutzer die nicht bezuschusste Gebühr bezahlen müssen.

Ebenfalls zulässig ist es, Kindergartengebühren nach dem Familieneinkommen zu staffeln19.

Das Recht auf kommunale Selbstverwaltung ermöglicht auch eine Gebührengestaltung zur Bildung spürbarer Anreize zur Abfallvermeidung20.

Die Finanzhoheit ist durch Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG ausdrücklich garantiert:

„Die Gewährleistung der Selbstverwaltung umfasst auch die Grundlagen der finanziellen Eigenverantwortung.“

In Ergänzung der Rechtsprechung des BVerfG zur Finanzhoheit der Gemeinden und Gemeindeverbände21 wurde das in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG begründete Recht der Kommunen, ihre Angelegenheiten „in eigener Verantwortung“ zu regeln, um das Merkmal der „finanziellen Eigenverantwortung“ erweitert und diesem ein ausdrücklicher Stellenwert in der Verfassung eingeräumt.

Ziel dieser Vorschrift war es, die kommunale Selbstverwaltung in Zeiten zunehmender Beschneidung der Finanzspielräume und wachsender Belastungen bei der Aufgabenerfüllung durch normative Vorgaben zu stärken.

Das Selbstverwaltungsrecht der Gemeinden erfuhr durch diese Ergänzung des Art. 28 Abs. 2 GG keine inhaltliche Änderung, sondern lediglich eine Hervorhebung des Stellenwerts der finanziellen Eigenverantwortung der Gemeinden.

Um die finanzielle Eigenverantwortung der Gemeinden abzusichern, wurde nicht nur die Umsatzsteuerbeteiligung verfassungsrechtlich (Art. 106 Abs. 5a GG) verankert, sondern auch ein Recht auf eine wirtschaftsbezogene Steuerquelle mit Hebesatzrecht eingeräumt. Durch die Ergänzung des Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG soll die kommunale Finanzautonomie mittels der Bestandsgarantie einer Steuerquelle wie der Gewerbeertragsteuer oder einer anderen aus der Wirtschaftskraft der am Wirtschaftsleben in der Gemeinde Beteiligten anknüpfenden Steuer gewährleistet werden.

Ob darüber hinausgehend auch eine angemessene Finanzausstattung der Gemeinden oder jedenfalls eine finanzielle Mindestausstattung verfassungsrechtlich garantiert ist, hat das BVerfG bisher offengelassen22. Landesrechtlich ist dies durch Art. 73 Abs. 1 LV gesichert23. Diese Garantie verpflichtet das Land aber nicht, den Gemeinden eine zweckgebundene Finanzausstattung in bestimmter Höhe im Sinne einer „freien Spitze“ zu sichern. Der Gesetzgeber hat den Gemeinden die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel zur Verfügung zu stellen. Wie das Land diesem Verfassungsgebot nachkommt, hat der Gesetzgeber zu entscheiden, dem dabei ein weiter Gestaltungsspielraum zusteht. Dieser findet seine Grenze, wo der Anspruch der Gemeinden auf eine finanzielle Mindestausstattung verletzt und damit das Selbstverwaltungsrecht ausgehöhlt würde. Dies wäre der Fall, wenn es den Gemeinden unmöglich gemacht würde, freiwillige Selbstverwaltungsaufgaben wahrzunehmen. Der StGH (heutiger VerfGH) stellte auch fest, dass der Schutz der Finanzgarantie des Art. 71 Abs. 1 Satz 1 i. V. m. Art. 73 Abs. 1 LV ein Verfahren zur Abstimmung vor Entscheidungen über den kommunalen Finanzausgleich voraussetzt24. Daraufhin hat das Land mit den kommunalen Spitzenverbänden eine – nach Zustimmung des Landtags am 13.4.2000 in Kraft getretene – „Vereinbarung über die Bildung einer Finanzverteilungskommission zur Gewährleistung prozeduralen Schutzes der kommunalen Selbstverwaltung“ geschlossen25.

Durch Art. 106 Abs. 6 GG sind den Gemeinden die Grundsteuer und die Gewerbesteuer sowie die örtlichen Verbrauch- und Aufwandsteuern garantiert, soweit sie nicht nach Maßgabe der Landesgesetzgebung den Gemeindeverbänden zustehen. Nach Art. 106 Abs. 6 Satz 4 GG können Bund und Länder am Gewerbesteueraufkommen durch eine Umlage beteiligt werden. Nach § 6 Abs. 3 KAG können die Gemeinden eigene örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern erheben, solange und soweit sie nicht bundesgesetzlich geregelten Steuern gleichartig sind, vom Land erhoben werden oder den Stadt- und Landkreisen vorbehalten sind (Steuerfindungsrecht). Bei der Besteuerung der Inanspruchnahme von Wohnraum in einer Gemeinde (Erstwohnungssteuer) wurde der Charakter einer Aufwandsteuer i. S. von Art. 105 Abs. 2a GG abgelehnt26.

Kommunale Verpackungssteuern auf die Verwendung von Einwegverpackungen, in denen Speisen und Getränke zum Verzehr an Ort und Stelle verkauft werden, sind wegen Verstoßes gegen Art. 74 Abs. 1 Nr. 24 GG i. V. m. dem Kreislaufwirtschafts- und Abfallgesetz des Bundes verfassungswidrig27.

Beispiele für örtliche Steuern:

–  Vergnügungssteuer28,

–  Getränkesteuer,

–  Speiseeissteuer,

–  Zweitwohnungssteuer29.

Damit allein ist jedoch die erforderliche Finanzausstattung nicht gesichert. Wesentliche Bedeutung hat daher der Anteil der Gemeinden an der Einkommensteuer (Art. 106 Abs. 5 GG) und an der Umsatzsteuer (Art. 106 Abs. 5a GG) sowie das Recht der Gemeinden auf Beteiligung an den Einnahmen des Landes (Art. 73 LV). Diese Beteiligung erfolgt in erster Linie über einen Steuerverbund mit der Einkommen-, Körperschaft- und Umsatzsteuer (§ 1 FAG), soweit das Aufkommen der Einkommensteuer und der Umsatzsteuer den Gemeinden nicht bereits unmittelbar zugewiesen ist. In Art. 71 Abs. 3 LV ist ferner bestimmt, dass ein Kostenausgleich zu schaffen ist, wenn die Übertragung bestimmter öffentlicher Aufgaben zu einer Mehrbelastung der Gemeinden führt30.

In der Praxis geschieht dies regelmäßig durch die Festlegung der Zahlungen im Rahmen des Finanzausgleichs. Es ist allerdings umstritten, ob dies den Verfassungsauftrag erfüllt31.

Kein Ausgleich ist nach der Verfassung notwendig bei einer Aufgabenverschiebung im kommunalen Bereich, z. B. zwischen Gemeinde und Landkreis. Bei Übertragung von Aufgaben auf die Gemeinden ist jedoch Kostendeckung zu gewährleisten, wenn vorher ein anderer Träger die Zuständigkeit für die übertragene Aufgabe hatte32.

5.Personalhoheit

35Die Personalhoheit beinhaltet die Befugnis, in eigener Verantwortung die Zahl und das Rechtsverhältnis der Personen (Beamte, Angestellte, Arbeiter) zu bestimmen, die zur Erfüllung der öffentlichen Aufgaben der Gemeinde benötigt werden, insbesondere sie anzustellen, zu befördern und zu entlassen. Dieser Bestandteil des Rechts der Selbstverwaltung ist vor allem hinsichtlich der Beamten durch die staatliche Gesetzgebung eingeschränkt.

6.Planungshoheit

36Die Planungshoheit der Gemeinde umfasst vor allem die Raumplanungshoheit auf Ortsebene (Bauleitplanung, Schaffung von Einrichtungen zum Wohl der Einwohner). Vorgaben der überörtlichen Planung (Landes-, Regional- und Fachplanung) führen zu schwierigen verfassungsrechtlichen Abgrenzungsfragen. Einschränkungen örtlicher Planungshoheit sind nur zulässig, soweit schutzwürdige überörtliche Interessen es erfordern33.

Die Planungshoheit verleiht einer Gemeinde dann Abwehransprüche gegen eine fremde Fachplanung auf dem eigenen Gemeindegebiet, wenn das Vorhaben eine bestimmte (hinreichend konkretisierte) gemeindliche Planung nachhaltig stört oder wegen seiner Großräumigkeit wesentliche Teile des Gemeindegebiets einer durchsetzbaren gemeindlichen Planung entzieht oder gemeindliche Einrichtungen erheblich beeinträchtigt34.

Die Aufgabe zum Schutz von Leben und Gesundheit der Gemeindeeinwohner gibt der Gemeinde keine eigene Rechtsposition, auf die sie die Rüge der Verletzung eigener Rechte durch eine Anlagengenehmigung stützen kann. Die Gemeindeeinwohner müssen vielmehr ihre Rechte selbst geltend machen35.

§ 1 Abs. 3 BauGB verpflichtet die Gemeinde zur Aufstellung eines Bebauungsplans, sobald und soweit dies aus städtebaulichen Gründen erforderlich ist. Der Gesetzgeber bringt damit zum Ausdruck, dass sich das planerische Ermessen einer Gemeinde zu einer Planungspflicht verdichten kann. Dies ist mit der Garantie der kommunalen Selbstverwaltung vereinbar36.

7.Volksvertretung

37Die Verwaltung der Gemeinde erfolgt unter Beteiligung einer gemäß Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG gewählten Volksvertretung, dem Gemeinderat.

II.Verfassungsrechtlicher Schutz

38Das Recht der Selbstverwaltung ist den Gemeinden in Art. 28 Abs. 2 GG und – im Einzelnen über das GG hinausgehend – in Art. 71 LV garantiert.

1.Schutz durch Verfassungsgerichte

39Beim Recht der kommunalen Selbstverwaltung handelt sich nicht um ein Grundrecht, sondern um eine institutionelle Garantie. Dennoch verleiht sie ein subjektives Recht zur Abwehr von Eingriffen in den Garantiebereich.

Die Gemeinden können bei Verletzung ihres Rechts auf Selbstverwaltung die Verfassungsgerichte anrufen:

– Verfassungsbeschwerde zum BVerfG (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 BVerfGG)

Nach § 91 Satz 2 BVerfGG ist gegen Landesgesetze die Verfassungsbeschwerde beim BVerfG unzulässig, wenn nach dem Recht des Landes die Beschwerde beim Landesverfassungsgericht erhoben werden kann. In Baden-Württemberg ist diese Beschwerdemöglichkeit (Anrufen des Verfassungsgerichtshofs, Art. 76 LV) gegeben. Das BVerfG entscheidet jedoch z. B. über Verfassungsbeschwerden gegen eine landesrechtliche Rechtsverordnung, wenn das Landesverfassungsrecht seine Prüfung wie in Baden-Württemberg auf formelle Landesgesetze beschränkt37.

Nach Art. 93 Abs. 1 Nr. 4b GG, § 91 BVerfGG kann die Kommunalverfassungsbeschwerde nur gegen Rechtsnormen, nicht gegen Urteile erhoben werden38. Das Zulässigkeitserfordernis unmittelbarer Betroffenheit verwehrt es den Kommunen jedoch gegen ein Gesetz vorzugehen, das noch der Konkretisierung durch eine untergesetzliche, ihrerseits mit der Kommunalverfassungsbeschwerde angreifbare Rechtsnorm bedarf. Dies kann auch eine Satzung sein39.

– Anrufung des VerfGH (Art. 76 LV, § 8 Abs. 1 Nr. 8 VerfGHG)

Nach Art. 76 LV können Gemeinden und Gemeindeverbände den Verfassungsgerichtshof mit der Behauptung anrufen, ein Gesetz verletze die Vorschriften der Art. 71–75 LV.

Dabei kommt über den Wortlaut des § 23 Abs. 1a VerfGHG hinaus auch denjenigen Urteilen des VerfGH Gesetzeskraft zu, welche die Nichtvereinbarkeit einer landesgesetzlichen Norm mit der LV feststellen, ohne diese für nichtig zu erklären40.

Im Unterschied zur kommunalen Verfassungsbeschwerde gegen Bundesgesetze ist die Anrufung des VerfGH nach Art. 76 LV bei „untergesetzlichen“ Rechtsvorschriften nicht zulässig41. Die Zulässigkeit der kommunalen Normenkontrolle nach Art. 76 LV setzt voraus, dass die antragstellende Gemeinde geltend machen kann, durch die angegriffene Norm unmittelbar wegen einer Verletzung der Art. 71–75 LV beschwert zu sein. An dieser Unmittelbarkeit fehlt es z. B. bei der kommunalen Normenkontrolle kreisangehöriger Gemeinden gegen einen gesetzlich angeordneten Sonderlastenausgleich, der kraft Gesetzes durch Umlage bei den Kreisen refinanziert wird, dessen weitere Abwälzung auf die Gemeinden im Wege der Kreisumlage jedoch von der autonomen Entscheidung des jeweiligen Kreistags in seiner Haushaltssatzung abhängt42.

Generell gilt für den verfassungsrechtlichen Schutz der Grundsatz der Subsidiarität der Verfassungsbeschwerde. Sie kann erst nach Erschöpfung des Rechtswegs erhoben werden, soweit dieser eröffnet ist43, was insbesondere der Fall ist, wenn das Selbstverwaltungsrecht durch Maßnahmen der Aufsicht verletzt wurde.

2.Institutionelle Garantie

40Die Institutionelle Garantie der gemeindlichen Selbstverwaltung besteht im Rahmen der Gesetze (Art. 28 Abs. 2 GG). Einschränkungen durch Gesetz sind zulässig.

Die Garantie des Selbstverwaltungsrechts bezieht sich auf die gemeindliche Selbstverwaltung als Institution, nicht auf die einzelne Gemeinde. Für sie geben Art. 28 Abs. 2 GG und Art. 71 LV keine Bestandsgarantie.

Grundsatz: Die Gemeinde ist institutionell, nicht aber individuell geschützt.

Dennoch entfaltet Art. 71 LV einen individuellen Bestandsschutz, wenn auch relativiert durch Art. 74 LV. Nur „Gründe des öffentlichen Wohls“ rechtfertigen eine Gemeindeneugliederung, z. B. eine Eingemeindung44.

III.Einschränkungen

41Aufgrund des Gesetzesvorbehalts kann das Selbstverwaltungsrecht durch Gesetz eingeschränkt, abgeändert und fortentwickelt werden. Der Begriff „Gesetz“ in diesem Sinne umfasst außer förmlichen Bundesgesetzen auch Rechtsverordnungen i. S. des Art. 80 GG45 sowie Landesgesetze46.

1.Kernbereich

42In den Wesensgehalt und Kernbestand des Selbstverwaltungsrechts darf nicht eingegriffen werden. Nach der Rechtsprechung des BVerfG gehört zum Wesensgehalt kein gegenständlich bestimmter oder nach feststehenden Merkmalen bestimmbarer Aufgabenkatalog, wohl aber die Befugnis, sich aller Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft, die nicht durch Gesetz bereits anderen Trägern der öffentlichen Verwaltung übertragen sind, ohne besonderen Kompetenztitel anzunehmen47.

Die Institution der gemeindlichen Selbstverwaltung als solche darf weder beseitigt noch in ihrem Wesensgehalt durch Entziehung von Aufgaben, übermäßige Einflussmöglichkeiten der staatlichen Aufsicht oder Entzug der finanziellen Basis beeinträchtigt werden48. Damit ist der Kernbereich des kommunalen Selbstverwaltungsrechts, also der Bereich „der nicht entfernt werden kann, ohne dass Wesen und Typus der Gemeinde verändert werden“, gegen jede Beeinträchtigung gesichert.

Geschützt ist der Wesensgehalt der gemeindlichen Selbstverwaltung, wie er sich historisch entwickelt hat. Alle herkömmlichen Beschränkungen sind daher in der Form der oben genannten Kriterien rechtmäßig.

Beispiele:

–  Kommunalaufsicht,

–  Genehmigungsvorbehalt bei bestimmten Satzungen.

2.Übergeordnetes öffentliches Interesse

43Ein übergeordnetes öffentliches Interesse muss die Einschränkung erforderlich machen, zumindest jedoch nach sachgemäßer Abwägung rechtfertigen. Insbesondere greifen zeitlich und sachlich begrenzte, durch das übergeordnete öffentliche Wohl erforderlich gewordene Einschränkungen grundsätzlich in den Wesensgehalt des Selbstverwaltungsrechts noch nicht ein49. Der Gesetzgeber darf den Gemeinden eine örtliche Aufgabe nur aus Gründen des übergeordneten Gemeininteresses, vor allem also dann entziehen, wenn anders die ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung nicht sicherzustellen wäre und wenn die den Aufgabenentzug tragenden Gründe gegenüber dem verfassungsrechtlichen Aufgabenverteilungsprinzip des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG überwiegen50.

Beispiele:

–  Technische Verwaltung der Kreisstraßen durch staatliche Behörden (kein Verstoß)51.

–  Beteiligung einer Gemeinde an einem Gemeindeverwaltungsverband (§§ 59 ff.) gegen ihren Willen (kein Verstoß)52.

–  Übertragung der Erledigungsaufgaben und der Erfüllungsaufgaben (§ 61 Abs. 3 und 4 i. V. m. Abs. 7) auf die erfüllende Gemeinde einer vereinbarten Verwaltungsgemeinschaft (kein Verstoß)53.

–  Übertragung der Aufnahme und Unterbringung von Asylbewerbern als Pflichtaufgabe (kein Verstoß)54.

–  Abfallbeseitigung, Übertragung auf Gemeindeverbände (kein Verstoß)55.

–  Zuordnung zu bestimmten Datenverarbeitungszentralen (Verstoß)56.

–  Übertragung Wasserversorgung auf Verbandsgemeinde in Rheinland-Pfalz (kein Verstoß)57.

–  Bindung an die Vergabegrundsätze der Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB/Teile A und B) gemäß § 31 Abs. 2 GemHVO (kein Verstoß).58

–  Verpflichtung zur Einstellung kommunaler Gleichstellungsbeauftrager (kein Verstoß)59.

–  Kindergartenaufsicht (kein Verstoß)60.

Ob die Voraussetzungen eines übergeordneten öffentlichen Interesses vorliegen, kann nur nach den Umständen des jeweiligen Einzelfalls geprüft und entschieden werden. Das Eingriffsrecht geht z. B. weiter, wenn Maßnahmen zur raschen Behebung außerordentlicher Notstände erforderlich sind. Eingriffe in das Selbstverwaltungsrecht müssen jedoch auch dann stets auf das zeitlich und sachlich unbedingt Notwendige begrenzt werden61.

In der Rechtsprechung findet dies wie folgt Ausdruck: