La crisis de las AFP: poder y malestar previsional E-Book

Francisco Durand

• Herausgeber: Fondo Editorial de la PUCP
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Spanisch

Seitenzahl: 293

Veröffentlichungsjahr: 2022

Beschreibung

El sistema privado de pensiones, una de las grandes reformas neoliberales de la década de 1990, se encuentra en crisis. Las causas son varias y este libro las explora en el mayor detalle posible, analizando la trayectoria de las AFP desde su fundación en 1992 hasta el período marcado por la pandemia COVID-19. Lo hace estudiando el creciente poder económico y político de las AFP y sus cambiantes relaciones con el Estado, los partidos políticos y los pensionistas. El tema de qué hacer con las AFP sigue vigente en la medida en que han perdido confianza y crecen las demandas por transformar todo el sistema de pensiones, donde el Estado sea el ente rector y limite el rol de las AFP. Urge una reforma integral que reintroduzca el principio solidario abandonado en 1992 y asegure por la vía privada y estatal el objetivo de una vejez digna. Este libro aporta al entendimiento de la crisis de las AFP desde un punto de vista que va más allá de lo técnico-legal, incorporando un análisis realista del poder y de la influencia de las AFP, el grupo de interés más poderoso del país, para resistir los cambios. Su lectura sirve para entender la trayectoria y las posibilidades futuras del sistema de pensiones privado de las AFP.

Leseprobe

Francisco Durand es PhD en Estudios Latinoamericanos por la Universidad de Berkeley en California y sociólogo por la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP). Estudia el poder de los empresarios y sus relaciones con el Estado, con énfasis en la captura del Estado. Es profesor emérito de la Universidad de Texas de San Antonio y profesor de Política en la PUCP. Entre sus publicaciones más recientes resaltan Los doce apóstoles de la economía peruana. Una mirada social a los grupos de poder limeños y provincianos (2017), Odebrecht. La empresa que capturaba gobiernos (2018) La captura del Estado en América Latina. Reflexiones teóricas (2019) y El dinero de la democracia. Quién financia a los partidos políticos (2020).

Julián Cárdenas es profesor del Departamento de Sociología de la Universitat de València, España. Antes estuvo en diversas universidades de Alemania, Colombia, y España. Su investigación se centra en las élites empresariales y el networking. Sus trabajos muestran cómo las élites están relacionadas a nivel nacional y global, y la influencia de estas redes en diversos asuntos como la desigualdad, influencia política, y el valor de las empresas. Es editor de la Revista Española de Sociología (RES) y coordinador de la Red Élites América Latina (REAL).

Emilio Salcedo es egresado de la especialidad de Sociología de la PUCP. Cuenta con estudios en Periodismo y Derecho. Investiga sobre captura del Estado, decretismo, concentración de mercado y otras relaciones entre poder económico y poder político en el Perú contemporáneo, con Francisco Durand. Trabaja, a su vez, temas sobre desigualdad, memoria y derechos humanos.

Francisco Durand Julián CárdenasEmilio Salcedo

La crisis de las AFP

Poder y malestar previsional

La crisis de las AFP: poder y malestar previsional© Francisco Durand, Julián Cárdenas y Emilio Salcedo, 2022

© Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2022Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú[email protected]

© Oxfam © Fundación Oxfam IntermónCalle Diego Ferré 365, Miraflores, Lima, Perú[email protected]://peru.oxfam.org

Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición: Fondo Editorial PUCP

Primera edición digital: febrero de 2022

Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2021-14162ISBN: 978-612-317-719-5

Los sistemas formales —como las pensiones respaldadas por los gobiernos— han resultado ser insostenibles…Se recomienda decididamente que el pilar financiado sea administrado por el sector privado.

Banco Mundial

Las reformas reflejan las agendas internacionales, como el Banco Mundial y el BID.

Carmelo Mesa-Lago, experto previsional

Los enfoques de políticas que esperaban producir un resultado terminaron produciendo otro.

Mitchell Orenstein, analista del capital financiero

El fundamento metálico del planteamiento terminó prevaleciendo.

Mario Roggero, diputado, autor de la primera reforma previsional privatista

Índice

Siglas y acrónimos

Introducción

Primera parte. Origen y desarrollo de las AFP y el Sistema Privado de Pensiones

Capítulo 1. La reforma del sistema de pensiones: del estatismo al privatismo

Capítulo 2. El árbol torcido

Capítulo 3. Las AFP: acumulación de poder e influencia

Segunda parte. Poder, redes y juegos políticos de las AFP durante la pandemia

Capítulo 4. El poder estructural de las AFP

Capítulo 5. Las redes de poder de las AFP

Capítulo 6. La coyuntura pandémica y la crisis de las AFP

Capítulo 7. Reflexiones finales

Bibliografía

Siglas y acrónimos

AFP

Administradora de Fondos de Pensiones

AAFP

Asociación de Administradoras de Fondos de Pensiones

ASIP

Autoridad del Sistema Integrado de Pensiones

BCRP

Banco Central de Reserva del Perú

BM

Banco Mundial

CIDEF

Comisión Investigadora de Delitos Económicos y Financieros del Congreso

CTS

Compensación por Tiempo de Servicios

IPSS

Instituto Peruano de Seguridad Social

FMI

Fondo Monetario Internacional

IPE

Instituto Peruano de Economía

MEF

Ministerio de Economía y Finanzas

OFI

Organismo Financiero Internacional

OIT

Organización Internacional del Trabajo

ONP

Oficina de Normalización Previsional

PEA

Población Económicamente Activa

SBS

Superintendencia de Banca, Seguros y AFP

SMV

Superintendencia del Mercado de Valores

SNP

Sistema Nacional de Pensiones

SPP

Sistema Privado de Pensiones

SUNAT

Superintendencia Nacional de Aduanas y de Administración Tributaria

UIT

Unidad Impositiva Tributaria

Introducción

¿Es posible tener una vejez digna después de una larga vida de trabajo?

En los tiempos actuales, no hay respuesta fácil a esta pregunta, sobre todo para aquellos más necesitados. Se ha experimentado con muchas fórmulas contributivas (privadas, estatales, voluntarias, familiares), en diferentes combinaciones, para tratar de cumplir mejor este elusivo objetivo.

El reto contemporáneo de contar con un sistema de pensiones que permita a los jubilados tener ingresos regulares para satisfacer sus necesidades luego de una vida de trabajo sigue presente a más de treinta años de la gran reforma privatista, y en un momento donde crece el malestar pensionario.

Ciertamente, las fórmulas modernas para alcanzar esta meta social a partir de políticas públicas requieren una estrategia previsional que repose en buenos diseños y sólidas organizaciones previsionales. Combinando ahorros sobre la base de descuentos —sea que los maneje el sector público o el privado, o por medio de un sistema mixto, complementadas con entregas solidarias del Estado, o incluso recurriendo a los viejos métodos de la ayuda social—, se intenta que al menos una mayoría pueda contar con recursos cuando ya no puedan trabajar. La vejez con la pobreza es una combinación trágica, dolorosa, silenciosa y penosa para todos, y debe ser materia de debate y de propuestas viables. De no hacerlo, se entrará en una situación que toda sociedad moderna quiere evitar: la cancelación del futuro.

Ahora bien, este es un lado del problema, el que resalta —y el más discutido por los especialistas que quieren mejorar el sistema—, «hacerlo sostenible» con «buenas prácticas», y para ello realizan estudios y cálculos. Debemos considerar otro: la cuestión de quién se encarga de administrar los fondos de pensiones, qué decisiones toma, con qué grado de libertad y discrecionalidad opera, qué sistemas de vigilancia y transparencia lo fiscalizan, y finalmente, si esta administración delegada realmente beneficia al jubilado, quien tiene la última palabra en tanto permite que otros manejen sus ahorros para la jubilación. Así, hay una cuestión de poder y recursos de los manejadores de las pensiones y de derechos, y no solo de cuánto y cómo se ahorra y se recibe con la jubilación. Este otro lado del problema es el objeto de estudio de este libro.

Antes de 1990, la respuesta del Estado peruano reposaba sobre las pensiones públicas —el llamado pilar estatal—, basado en un principio contributivo y solidario. Luego ocurrió una gran crisis fiscal, y en medio de ella, un mal manejo de fondos. La crisis no sirvió para corregir el sistema estatal ni para evaluar si se podía mejorar, sino para superarlo con fórmulas privadas «modernas y eficientes» que se presentaron como la gran promesa de cambio, como el salto al progreso y el buen manejo de las pensiones. La idea fuerza vigente era dejar las pensiones en los agentes del mercado, eficiente y racional por naturaleza, no en el Estado deficiente e irresponsable por naturaleza. A partir de 1990 llegaron las nuevas propuestas, importadas desde el exterior, llenas de mitos y supuestos no probados, como han hecho bien en señalar Orszag y Stiglitz (1999) cuando hicieron un balance crítico de las propuestas del Banco Mundial de hacer reposar el sistema sobre pensiones manejadas por las empresas: el pilar privado. De ese modo, se colocaban los ahorros forzosos en el mercado de capitales, que era fuertemente estimulado, y luego, a la edad de jubilación, se organizaba una seguro que daba ingresos regulares por medio de las compañías de seguros.

Como ha sostenido Orestein elegantemente, «los enfoques de políticas que esperaba producir un resultado terminaron produciendo otro» (2013). En el Perú, por razones que vamos a explorar, terminó generando «otro resultado»: la reforma privatista ha dado lugar ante todo y principalmente a cambios en los mercados y las estructuras de poder económico y sistemas de representación y defensa de intereses privados. Este lado oculto de la luna, que no se evitó mirar en un inicio, ahora sobresale en un contexto de bajas jubilaciones y propuesta de reformas que, en realidad, han deformado un sistema. Ahora es necesaria una reforma integral. La tesis central de este libro es que, así constituidos, los medios (las ganancias de las AFP, el estímulo al mercado de capitales) se convirtieron en fines. De ese modo, el modelo propuesto se hizo insostenible al priorizar los intereses privados de corto plazo —comportamiento que caracteriza al capital financiero—, perdiendo de ese modo un sentido de sostenibilidad. Esta es la principal idea que nos proponemos demostrar a partir de los estudios, los datos y las investigaciones realizadas.

El Perú no está solo en este esfuerzo evaluativo. La ola de «re-reforma» empezó en el siglo XXI, al entrar al poder fuerzas políticas que cuestionaron el modelo neoliberal previsional y el rol de las Asociaciones Privadas de Pensiones: Venezuela en 2000, Ecuador en 2002, Nicaragua en 2005, Argentina en 2008 o Bolivia en 2009 (Ortiz et al. 2009, p. xi). Quedan unos pocos países que no se unieron a esta ola inicialmente; entre ellos, Chile y el Perú, que siguió el modelo del vecino país. Se trata de reformas gemelas en lo que se refiere a las AFP, que además fueron las más tempranas y profundas, presentadas mientras se pudo sostener el argumento como «éxitos de mercado».

Este trabajo tiene como principal objetivo evaluar los impactos del sistema previsional privado (SPP) creado en 1992, cuando se introduce una reforma radical en la cual la mayor parte de los aportes son manejados por las Asociaciones de Fondos de Pensiones (AFP).

A partir de la revisión de la literatura especializada, los datos estadísticos, las propuestas y los debates técnicos y políticos sobre cambios parciales y totales, llegamos a la conclusión de que el sistema privado de pensiones - SPP, por varias razones —unas de diseño y otras «estructurales» (la debilidad del empleo formal) y las crisis económicas y sanitarias—, el objetivo de vejez digna no se ha cumplido ni siquiera mínimamente. Pero —y he aquí la esencia del problema—, sí lograron cumplirse otros que no aparecieron tan claramente al proponerse la reforma. Nos referimos al manejo privado de las pensiones por grandes corporaciones financieras nacionales e internacionales, una nueva forma de acumulación de capital que ha reforzado lo que Michael Useem (1999) ha llamado investor capitalism. La cuestión ya no es tanto si el manejo es eficiente y honesto, sino el costo para el pensionista que significa este manejo privado, y el efecto mayor que tiene en el sistema político al crearse un poderoso grupo de interés con influencias en los mercados (al invertir los fondos) y en el Estado (por la compra de bonos del Tesoro). Y, como consecuencia, la defensa de este modelo de tan poderoso e influyente actor. Este sistema está siendo cuestionado, lo que ha cobrado un gran impulso durante la pandemia iniciada en 2020. Por ello en este periodo se analiza una serie de eventos que hacen retroceder a las AFP, y que es además el momento en que se ha escrito este libro.

La impresión que nos deja este tiempo terrible fue como la de un terremoto seguido por un tsunami. La COVID-19 causó primero una crisis sanitaria, y luego recesó la economía con las cuarentenas que siguieron para contener las olas de contagio y muerte. Conviene tomar en cuenta que el Perú fue un caso extremo global de mortandad per cápita. Además, la pandemia llegó en un momento en que las aguas políticas estaban agitadas. El virus apareció en un momento de división de poderes (Ejecutivo contra Legislativo), una mayor dispersión de fuerzas político-partidarias —con más de quince partidos registrados—, y una polarización (acicateada por la pandemia) entre fuerzas que cuestionaban el modelo económico de mercado inaugurado en 1990 y aquellas que lo defendían.

El libro explica que esta situación de conjunto complicó el juego de poder de las élites económicas, las AFP y sus aliados y soportes, y limitó las capacidades de influencia de las Asociación de Fondos de Pensiones - AAFP, obligándolas a ceder en varios aspectos y enfrentar una propuesta de reforma integral que creaba un sistema estatal de manejo de todas las pensiones, aunque se logró detenerla antes de la elección de 2021. La pandemia también reforzó el rol social del Estado, mostró las limitaciones de lo privado (que recurrió a despidos y suspensiones laborales que agravaron la situación social), y estimuló la crítica social a las grandes empresas, dando lugar a un mayor rechazo al tipo de políticas y de precios que ejercían: el régimen laboral de la agroexportación, los altos intereses de los bancos y tiendas comerciales, los precios de medicamentos y de los balones de oxígeno o el elevado costo de los peajes concesionados a privados y de la gasolina, para mencionar los más importantes. Aunque los oligopolios privados previsionales mantuvieron su poder —fuertemente conectados en amplias redes de accionistas y directores— y conformaron un gran núcleo de intereses corporativos, sus ideas perdieron influencia y se fue mermando su capacidad de manejar el proceso de toma de decisiones.

Lo afirmado no es nuevo, aunque se mantuvo oculto. Desde que fueron creadas —y durante varios años—, el debate sobre los pros y contras del SPP fueron planteados principalmente por las empresas, los especialistas, los ministros de Economía y sus asesores, e incontables expertos internacionales. Es decir, por élites económicas, tecnocráticas y políticas. En este libro vamos a demostrar que esta situación de predominio de iniciativas «de arriba» (top down process), combinada con la supresión del diálogo social en la que nació el sistema, ha cambiado lenta, pero persistentemente, a pesar de los intentos de contener las demandas. De pronto, a partir de varias crisis que generaron malestar pensionario, comenzaron a emanar propuestas «de abajo» (bottom up). Estas propuestas eran difíciles de rechazar por la clase política del periodo neoliberal, que por diversas razones —entre las cuales se encuentra el cálculo costo/beneficio— hicieron a un lado a un poderoso aliado, las AFP, ante el más valioso capital político que daban los votos, pero manteniéndolas como administradoras. En ese nuevo contexto, fueron aprobándose decretos y leyes de devolución de fondos, e incluso un proyecto parlamentario multipartidario de reforma integral que no pudo ser vetado por las AFP y que quedó pendiente para una nueva legislatura.

Para entender la crisis de las AFP así planteada, este trabajo considera importante estudiar la problemática previsional privada desde una lógica de poder y de juegos de influencias entre grandes actores. Es una tarea necesaria. La mayoría de estudios analiza las consecuencias del SPP en la economía (Orszag & Stiglitz, 1999; Rojas, 2003; Laeven, 2014) y discute la calidad de las políticas públicas con propuestas específicas de modificación a partir de un diagnóstico técnico (BM, 1994; Ortiz de Zevallos, 1998; Crabbe, 2014; Mesa-Lago, 2014; IMF, 2019; Ortiz et al., 2019). En nuestro caso, siguiendo varios importantes estudios de las AFP chilenas y algunas de las peruanas (Arce, 2005 y 2006; Orenstein, 2008 y 2019; Undurraga, 2012a y 2012b; Maillet, 2015; Ruiz, 2019), pretendemos analizarlo desde una perspectiva de juegos de poder y correlaciones de fuerza que se sostienen en ideas, temas que los estudios económicos y técnicos no toman en cuenta, a pesar de que son factores fundamentales para entender cómo se crea y se sostiene el SPP y a qué cambios da lugar.

Estudiar la crisis de las AFP es importante por varias razones. Primero, por el fuerte impacto de la coyuntura pandémica, que al decaer los ingresos y aumentar las tragedias genera cambios en la opinión pública (y en los votantes), lo que nos obliga a estimar sus consecuencias y considerar si constituye o no una oportunidad de cambio del controvertido sistema previsional. Segundo, por generar el mayor reto histórico que enfrentan las AFP con el despertar de los pensionistas y sus representaciones políticas, lo que abre la posibilidad —como mínimo— de un contrabalanceo. Tercero, por tratarse de iniciativas que hacen peligrar uno de los pilares de las reformas de mercado introducidas en los años 1990. Cuarto, por constituir una oportunidad para entender mejor este juego de opciones y decisiones de las élites económicas y políticas, al hacerse más visible el rol de los principales actores.

El trabajo está dividido en dos partes. La primera empieza con el desarrollo del marco teórico sobre el poder empresarial de las AFP y la manera como fue generado este nuevo gran núcleo de intereses privados a raíz de las propuestas externamente recomendadas de privatizar las pensiones y los capitalistas financieros, sigue con el análisis del origen del SPP peruano bajo condiciones políticas autoritarias y termina con un estudio de la constitución del poder económico y político-discursivo que convierte a las AFP en un poder fáctico. La segunda parte es más actual, pues estudia en 2020 la naturaleza del poder estructural y político de las AFP actuales a partir de un análisis de redes sociales de las AFP y de un mapa de relaciones e inversiones. Termina con un análisis del rol de las AFP durante el proceso político desatado a partir de las propuestas de reforma en el contexto de la pandemia 2020-2021.

Este libro es una tarea colectiva. En su elaboración han participado Francisco Durand, a cargo del proyecto, profesor de Ciencias Sociales de la Pontificia Universidad Católica del Perú - PUCP; Julián Cárdenas, de la Universidad de Valencia, y Emilio Salcedo, egresado de Sociología de la PUCP. Diversas tareas de recojo y organización de datos cuantitativos y cualitativos fueron realizadas por un grupo de estudiantes de Ciencia Política y Gobierno de la PUCP: Kenji Martínez, Lizette Crispín, Yurfa Torralva, Katherine Pérez y André Pariamachi.

Primera parte. Origen y desarrollo de las AFP y el Sistema Privado de Pensiones

Capítulo 1. La reforma del sistema de pensiones: del estatismo al privatismo

A comienzos de los años 1990, durante el gobierno de Alberto Fujimori (1990-2000), se cambió el paradigma previsional estatal por uno mixto, donde el «pilar privado» constituyó la principal innovación. Perú fue el segundo país del mundo —después de Chile e inspirado por él— en privatizar las pensiones y sumarse a una tendencia internacional de reformas neoliberales de mercado. Los promotores prometían una «vejez digna», una «vejez con esperanza», ante «el fracaso» de los sistemas estatales, agobiados en ese momento por la terrible crisis recesivo-inflacionaria de la década de 1980.

Los cambios fueron profundos, pero no totales. A diferencia de Chile, el reformado sistema peruano contaba todavía con un pilar estatal (Organismo Nacional de Pensiones - ONP), lo que genera una situación de competencia con el SPP. Esa fue una decisión política, tal como el hecho de que la reforma previsional fue aprobada como decreto ley, sin diálogo social ni sustento técnico. Fue preparada, en coordinación con los inversionistas futuros, en un Ministerio de Economía y Finanzas - MEF dirigido por tecnócratas y fortalecido por las reformas de mercado externamente recomendadas. Por lo tanto, es necesario introducir las variables políticas y los juegos de poder para entender tanto el origen como el desarrollo del SPP.

Desde ese ángulo de mira, planteamos la hipótesis de que esta gran reforma fue resultado de las influencias de los organismos financieros internacionales (OFI) y el poder financiero internacional privado que, abrazando la ideología neoliberal, presentaban la privatización como una mejor alternativa para el pensionista ante la crisis fiscal del Estado peruano de comienzos de los 1990 que lo deslegitimaba.

El Banco Mundial (1994) —el principal auspiciador— sostenía que la privatización permitía asegurar una pensión digna para contar con un «envejecimiento sin crisis», debido a estar asegurada por la eficiencia del sector privado y la superación de los problemas fiscales e institucionales que plagaban al Estado. Además, afirmaban que tenía un beneficio complementario al incentivar el mercado de capitales nacional.

Luego de un debate —que se inició apenas Fujimori tomó el poder —, la reforma previsional fue prácticamente silenciada con el cierre del Congreso a partir del golpe presidencial de abril de 1992. La reforma, por tanto, nació en un contexto de supresión del «diálogo social», es decir, sin buscar consenso, debido a que los afectados (pensionistas) y los interesados (expertos, instituciones estatales, sindicatos) no pudieron participar en la toma de decisiones.

En esa situación de concentración autoritaria de poderes, el Ejecutivo impuso un nuevo sistema previsional mediante un decreto ley. En este contexto, las élites del poder nacionales e internacionales diseñaron la reforma según su visión y sus intereses.

Cabe hacer un breve análisis comparativo. La reforma peruana fue bastante similar a la reforma del gobierno de Pinochet en Chile de 1982 e imitó muchos de sus aspectos, pero con algunas diferencias importantes, pues el Perú mantuvo una pensión estatal. La comparación permite explicar por qué. A diferencia de Pinochet, su émulo Fujimori estaba en una situación más precaria y no podía ignorar las presiones del Instituto Peruano de Seguridad Social - IPSS ni las expectativas de los pensionistas que preferían el sistema estatal. En ese clima y en ese suelo creció el árbol de la reforma privatizadora de pensiones, acompañada por un pilar estatal contributivo —ONP— que representaba una competencia que debían neutralizar para que el pensionista optara por el SPP. Para ello, se requería ayuda del Estado. Como se puede apreciar, tanto el origen de la reforma como su trayectoria estuvieron marcados por factores y situaciones de poder (influencias, intereses), incluyendo el debate técnico de cómo diseñarla de manera coherente o cómo mejorarla una vez creada1.

En este trabajo optamos por llenar este vacío y superar la visión económica y técnica de la reforma. Usamos un enfoque de poder, lo que nos lleva a remarcar un hecho central que escapa a muchas de las evaluaciones técnicas y económicas para explicar la trayectoria —y limitaciones— del SPP. Nos referimos a una serie de cambios en la estructura del poder económico y modificaciones institucionales que fueron producto de la reforma —o, mejor dicho, de las fuerzas que la impulsaron tanto política como técnicamente, con predominio de lo primero—.

Apenas se supo de la intención de privatizar las pensiones, se generó un gran interés entre los inversionistas financieros internacionales y nacionales, los futuros administradores de las pensiones privatizadas. Una vez aprobada la reforma —y gracias a ella— nació un nuevo grupo de poder económico (las AFP) y se generó una serie de cambios. Este nuevo grupo de presión contaba con un poder estructural creciente a medida que acumulaba más fondos de los pensionistas: tenía poderosos aliados (los grandes medios de comunicación de masas, partidos y líderes «pro libre mercado»), operaba con un nuevo organismo regulatorio (la Supervisora del Fondo de Pensiones Privados) y se organizaba en un nuevo gremio empresarial (la Asociación de AFP - AAFP). La reforma modificó, por tanto, la estructura misma de poder al fortalecer el capital financiero privado y modificar el sistema de representación de intereses.

Sobre estos cambios, y tomando en cuenta la trayectoria de las AFP y del sistema previsional (cómo creció este árbol), cabe preguntarse:

¿Cómo se originó este cambio? ¿Qué tipo de sistema pensionario se originó y cómo ello determinó un camino (path dependency)? ¿Por qué se mantuvo el pilar estatal junto a uno privado para los trabajadores formales, pero sin un pilar social universal fuerte? ¿Cuán grande y creciente fue el poder estructural de las AFP? ¿Cuán importantes fueron sus inversiones en el mercado para las grandes empresas, las empresas más rentables y el Estado? ¿Qué dinámica política se desató a partir de la constitución de este nuevo grupo de poder cuando se organizó gremialmente y actuó para ejercer influencia? ¿Cómo fueron reaccionando los pensionistas y sus defensores? ¿Qué efectividad política tuvieron y en qué contextos aumentó su efectividad? ¿Cuál es el estado del SPP al año 2020? ¿Qué méritos y limitaciones muestra?¿Cuál es el efecto de las reformas introducidas en la pandemia en las AFP? ¿Cómo reaccionaron y hasta qué punto las moderaron las AFP y sus aliados en este contexto inusual?

Para responder a estas preguntas —aunque solo sea tentativamente, dadas las limitaciones de tiempo y recursos—, empezamos presentando el marco teórico-metodológico.

Nos apoyamos en dos enfoques teóricos: (i) la teoría del poder de negocios o business power aplicada a las corporaciones financieras modernas, y (ii) la teoría de captura del Estado por las corporaciones. Metodológicamente, utilizamos al «análisis de trazado de procesos» sobre la base de la identificación de los principales actores, operando en una coyuntura determinada que obliga a introducir cambios en el SPP. En cuanto a la forma de identificar y sopesar el poder estructural, político y social de las AFP, recurrimos al análisis de redes. Esa metodología también se usa para estudiar las propuestas de ley del Congreso con respecto al sistema pensionario e identificar a los actores parlamentarios.

Teoría del poder empresarial

Para entender la proyección de grandes empresas —como las AFP— a la política, nos apoyamos en dos escuelas. La primera especifica los factores y circunstancias que hacen de la corporación moderna un actor con múltiples poderes, presencia económica y capacidades políticas e ideológicas que se despliegan en todos los niveles: global, nacional y local. La segunda explica las circunstancias que facilitan la proyección de las corporaciones con ventaja en el Estado —y los mecanismos para capturarlo— al punto de «dictar» o «comprar» leyes, vetarlas, o moldearlas cuando no las logran vetar. Ambas teorías se refuerzan al tomar en cuenta la ascendencia y el peso del poder financiero internacional, de los cuales las AFP forman parte.

Empezamos con la teoría del poder de negocios (business power) para entender a las AFP como un poder fáctico. Esta teoría sostiene que, tanto en el ámbito global como en el nacional, las corporaciones se han convertido en un actor de enorme y creciente influencia. Esta mayor influencia es resultado de su poder estructural (económico o de mercado), del uso repetido de un poder instrumental (político, que puede ejercerse individual, sectorial o colectivamente), y del desarrollo de un poder discursivo ligado al instrumental que presenta a las corporaciones privadas como un actor indispensable para el crecimiento eficiente, honesto, de probado éxito y «buen ciudadano»); es decir, legítimo (Fuchs & Lederer, 2007; Fairfield, 2010).

Este poder tridimensional (estructural, instrumental y discursivo) hace que las corporaciones globales, continentales y nacionales (según sus áreas de influencia) puedan proyectarse de tal manera a la política (estatal, partidaria y gremial) que logren influir en la dirección y manejo, no solo en los estados nacionales, sino incluso en organismos internacionales como las Naciones Unidas, el Banco Mundial (BM) y el Fondo Monetario Internacional (FMI) (Fuchs, 2007). Esta influencia les permite contar con sistemas legales, reformas económicas, privilegios y ventajas para mantener o expandir su poder —así como defenderse mejor cuando se intentan reformas—, prevaleciendo sobre otros actores.

Al ser las AFP parte del ascendente poder financiero por concentrar e invertir tan grandes fondos, y al contar con redes económicas y sociales (interlocking directorates, redes sociales elitistas), poseen un poder particularmente fuerte, multidimensional, creciente y notorio. Esta condición la define como un poder fáctico, un actor permanente e influyente en la economía y la política que el Estado y la sociedad civil debe necesariamente tener en cuenta.

El gran poder de las AFP —cabe remarcar— será mayor mientras más crezca y se concentre. Esta «ley del poder» es propia de la manera en que opera el capitalismo en los países que adoptan el SPP —y del propio sistema capitalista, de las llamadas «democracias de mercado»—, en tanto los fondos crecen a medida que aumenta el número de aportantes y, gracias a ello, se traduce obligadamente en una importante compra de acciones y valores.

Ciertamente, los poderes corporativos privados pueden operar con más facilidad según el contexto institucional donde actúen —además de decidir qué mecanismos de influencia usar, según su experiencia les indique—, al manejarse en un determinado sistema político.

Captura económica del Estado

La teoría de la captura económica del Estado sostiene que el poder corporativo es mayor, no solo por la concentración económica, sino porque este actor opera con más facilidad y ventaja, a medida que los sistemas políticos sean más porosos (penetrables) y corruptos (comprables), cuando el Estado recurre a formas decretistas de dictado de políticas económicas, con funcionarios o congresistas dispuestos a relacionarse con el gran poder económico, a lo que se añade la existencia de sociedades civiles débiles y poco organizadas (Omelyanchuk, 2001; Fuentes-Knight, 2016).

Esta situación contextual e institucional crea una gran desigualdad política (de acceso e influencia), condiciones se dan en países como América Latina y Europa Central. Precisamente fue en estas dos regiones donde se desarrollaron sin mayor debate social los SPP, en un contexto de fuertes influencias externas de los promotores. Entre 1981 y 2014, treinta países privatizaron sus pensiones: catorce en América Latina, catorce en Europa Central y dos en el África. El modelo privatista, sintomáticamente, no se aplicó a ningún país «desarrollado» (Ortiz et al., 2019, p. iii). Ahora bien, aunque existen elementos situacionales heredados, no se debe concluir que la debilidad del Estado y la sociedad civil son factores que aparecieron cuando entraron en escena las AFP. En realidad, las políticas neoliberales contribuyeron sobremanera a acentuar y mantener estas condiciones.

Este contexto de captura permite a estos gigantes corporativos fortalecer su poder estructural y obtener una mayor influencia política e ideológica. Esta alta influencia (que complementa su poder estructural) se desarrolla rápidamente a través de un proceso de ensayo y error. Como todo grupo social (por ejemplo, obreros, pequeños empresarios), los dueños y gerentes de las AFP entran a un aprendizaje en juegos repetidos gobierno a gobierno. Si se quiere «capturar» (penetrar, cooptar, instrumentar) organismos públicos, las AFP (que no son muchas, pero sí muy poderosas) movilizan un conjunto de instrumentos y redes de influencia repetidamente, como el lobby, la puerta giratoria, la financiación electoral y las campañas mediáticas. Así, actúan organizadamente en todo el ciclo político a partir de las elecciones, utilizando secuencialmente los mecanismos de influencia apropiados para cada momento (Fairfield, 2010; Cortez & Ytriago, 2018; Durand, 2020).

En paralelo, la ideología liberal disemina la noción de que los inversionistas deben tener una relación privilegiada con el Estado como generadores de riqueza y que la forma privada de propiedad y gestión es superior en todos los campos, incluso en los servicios públicos. Esta diseminación de ideas-fuerza es particularmente visible en el caso de las AFP, por ser nuevos poderes económico-financieros y por manejar las pensiones de los trabajadores.

En suma, los dueños y gerentes de las AFP, mayormente de origen social elitista, operan en redes exclusivas económicas y sociales y cuentan con numerosos asesores y consultores pagados, aprenden pronto a organizar la captura del Estado, y en particular los órganos regulatorios y otras instancias claves para mantener y ampliar sus niveles de lucro (bancos centrales, ministerios de Economía y Finanzas). Las AFP como entidades individuales —y su gremio como entidad colectiva— logran rápidamente utilizar con ventaja la «puerta giratoria» para penetrar al Estado, donde las corporaciones colocan personal empresarial en el Estado o contratan a funcionarios públicos (Castellani, 2018). Gracias a este y otros mecanismos de influencia para realizar gestiones e influir en las normas y sus aplicaciones (o vetarlas, si fuese necesario), logran influencia y obtienen privilegios y ventajas.

En palabras de Ruiz, referidas a las AFP chilenas (caso muy parecido al peruano), el resultado de su proyección política lo define como la «colonización empresarial sobre la política» (2020). Uno de los mecanismos más visibles y efectivos el uso de la «puerta giratoria» (Bril-Mascarenhas & Mallet, 2019, p. 15; Ruiz, 2020, p. 96).

El hecho de que los dueños de las AFP —así como sus gerentes y directores— provengan de la élite social de cada país, que son educados en universidades privadas y luego formados en MBA globales pro corporativos, refuerza su poder debido a que cuentan con conexiones personales y un mundo social de relaciones que proviene de su circulación en los circuitos exclusivos de las familias más influyentes y ricas. Al mismo tiempo, al tener presencia las cabezas de las AFP en los directorios de otras grandes empresas, se apoyan en estas conexiones para ejercer mayor y mejor influencia.

Recordemos que su poder y su tendencia a la concentración es el resultado tanto de las políticas de Estado para adoptar la reforma del sistema de pensiones privatizándolas como de una regulación permisiva (Arce, 2006, p. 28). Esta tendencia a la concentración —como hemos señalado rápidamente líneas arriba— es propia de todos o de la gran mayoría de pensiones privadas en América Latina y Europa Central, donde el sistema mismo y sus influencias aseguran altas ganancias. Esto permite disponer de más recursos para invertir en política y diseminación de ideas. Según un estudio de la OIT: «la privatización «[…] ha contribuido a la concentración del poder económico en manos de las empresas financieras internacionales [generando] altos niveles de beneficio» (Ortiz et al., 2019, p. 20).

Las AFP requieren consenso y legitimidad para seguir colocando una parte del salario de los trabajadores en el sistema financiero (Undurraga, 2012, p. 96; Mallet, 2015, p. 4) y de esa manera obtener grandes ganancias. También necesitan cierta invisibilidad para que tamaño, poder e influencia no se noten demasiado, es decir, seguir siendo un iceberg que tiene gran parte de su masa escondida bajo la línea de flotación (Pierson, citado por Bril-Mascarenhas & Mallet, 2019, p. 4). Su influencia ideológica se canaliza con más fuerza que otros capitales a través de la publicidad y los grandes medios de comunicación, donde están obligados a invertir para atraer pensionistas dentro de la limitada competencia entre las AFP y, al mismo tiempo, son actores importantes de los llamados circuitos culturales del capitalismo (Thrift, 2005; Undurraga, 2012).

El poder corporativo-financiero de las socialmente conectadas AFP tiene, ciertamente, algunos contrapesos y limitaciones, así como obligaciones. No se trata de un demiurgo. Políticamente, enfrentan fuerzas de oposición, sobre todo cuando pierden legitimidad. No se debe suponer, entonces, que sean omnímodas, pero sí entender que su poder ha crecido exponencialmente al mismo tiempo que se han debilitado actores claves que pueden ejercer contrapesos, como el Estado, los sindicatos, los usuarios (en este caso pensionistas) y las organizaciones de la sociedad civil.

Esta creciente asimetría facilita la captura del Estado y genera en paralelo una situación contradictoria: la acumulación de poder les permite un mejor manejo político para mantener, afirmar o acrecentar su poder económico-administrativo. Al mismo, tiempo, a medida que las limitaciones o sobrecostos de su manejo se hacen evidentes —sobre todo por tratarse de un «capitalismo de servicio público»—, surgen cuestionamientos, demandas y hasta protestas, condenas a la captura, así como propuestas de reformas que incluyen la eliminación del SPP.

Poder financiero global

Para aplicar adecuadamente la teoría del poder tridimensional de las corporaciones —y la teoría de captura del Estado a las AFP—, debemos tener en cuenta la evolución del capital financiero internacional del cual forman parte.

Las AFP surgieron en un periodo de hegemonía creciente del gran capital financiero en un nivel global, tendencia reflejada claramente en América Latina y en el Perú, un país tan integrado a la globalización y tan influido por las corporaciones que predominan en su economía. En efecto, desde 1980 hasta la fecha ha ocurrido una transformación al interior del núcleo capitalista global por la cual, gracias a la mayor libertad de movimiento de capitales y a la menor regulación nacional (promovidas por los neoliberales al ocupar posiciones de poder en los Estados y los organismos internacionales), el capital financiero crece de manera exponencial. Es tal su presencia y predominio que se habla de la «financiarización» de la economía mundial (Chesnai, 2001). Complementariamente, el capital financiero ha entrado en una fase de crecimiento vía fusiones y adquisiciones que aumentan su poder estructural (de Sousa Barros, Cárdenas & Mendes Da Silva, 2021).

En el caso de Estados Unidos —para poner un ejemplo importante—, hubo un cambio entre las cien corporaciones más grandes: en el periodo 2007-2013 las financieras se convirtieron en las más rentables, desplazando al capital manufacturero y creciendo incluso más que el capital tecnológico o high tech