La démocratie dans l'Union européenne E-Book

Catherine Haguenau-Moizard

• Herausgeber: Bruylant
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Serie: Collection droit de l'Union européenne - Colloques
• Sprache: Französisch
• Veröffentlichungsjahr: 2017

Seitenzahl: 623

Beschreibung

La démocratie fait partie intégrante des valeurs défendues par l’Union européenne. Pourtant, l’Union européenne souffrirait depuis son origine d’un « déficit démocratique » et deviendrait même un obstacle au bon fonctionnement démocratique des États membres. Les partisans du Brexit se sont prévalus de cet argument lors du récent référendum au Royaume-Uni. Qu’il soit fondé ou non, cet argument oblige à réfléchir sur ce qu’est, ce que pourrait être, ce que devrait être une Union européenne démocratique.

Au travers de trois parties complémentaires, l’ouvrage définit :
• le caractère démocratique de l’Union européenne, et notamment les pouvoirs accordés au Parlement européen ;
• la démocratie au sein des États membres, de plus en plus nombreux à défendre une conception autoritaire du pouvoir ;
• les pistes d’une refondation du système politique de l’Union européenne, notamment à la suite du Brexit.

Leseprobe

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ISBN : 9782802760344

Collection de droit de l’Union européenne – série colloques

Directeur de la collection: Fabrice Picod

Professeur à l’Université Panthéon-Assas (Paris II), Chaire Jean Monnet de droit et contentieux de l’Union européenne, directeur du Centre de droit européen et du master 2 Droit et contentieux de l’Union européenne, président honoraire de la Commission pour l’étude des Communautés européennes (CEDECE).

La collection droit de l’Union européenne, créée en 2005, réunit les ouvrages majeurs en droit de l’Union européenne.

Ces ouvrages sont issus des meilleures thèses de doctorat, de colloques portant sur des sujets d’actualité, des plus grands écrits ainsi réédités, de manuels et monographies rédigés par des auteurs faisant tous autorité.

Parus précédemment dans la même série

1. Le mandat d’arrêt européen, sous la direction de Marie-Elisabeth Cartier, 2005.

2. L’autorité de l’Union européenne, sous la direction de Loïc Azoulai et Laurence Burgorgue-Larsen, 2006.

3. Les entreprises face au nouveau droit des pratiques anticoncurrentielles : le règlement n°1/2003 modifie-t-il les stratégies contentieuses ?, sous la direction de Laurence Idot et Catherine Prieto, 2006.

4. Les échanges entre les droits, l’expérience communautaire. Une lecture des phénomènes de régionalisation et de mondialisation du droit, sous la direction de Sophie Robin-Olivier et Daniel Fasquelle, 2008.

5. Le commun dans l’Union européenne, sous la direction de Pierre-Yves Monjal et Eleftheria Neframi, 2008.

6. Doctrine et droit de l’Union européenne, sous la direction de Fabrice Picod, 2008.

7. L’exécution du droit de l’Union, entre mécanismes communautaires et droits nationaux, sous la direction de Jacqueline Dutheil de la Rochère, 2009.

8. Les droits fondamentaux dans l’Union européenne. Dans le sillage de la Constitution européenne, sous la direction de Joël Rideau, 2009.

9. Dans la fabrique du droit européen. Scènes, acteurs et publics de la Cour de justice des communautés européennes, sous la direction de Pascal Mbongo et Antoine Vauchez, 2009.

10. Vers la reconnaissance des droits fondamentaux aux États membres de l’Union européenne ? Réflexions à partir des notions d’identité et de solidarité, sous la direction de Jean-Christophe Barbato et Jean-Denis Mouton, 2010.

11. L’Union européenne et les crises, sous la direction de Claude Blumann et Fabrice Picod, 2010.

12. La prise de décision dans le système de l’Union européenne, sous la direction de Marc Blanquet, 2011.

13. L’entrave dans le droit du marché intérieur, sous la direction de Loïc Azoulai, 2011.

14. Aux marges du traité. Déclarations, protocoles et annexes aux traités européens, sous la direction de Ségolène Barbou des Places, 2011.

15. Les agences de l’Union européenne, sous la direction de Joël Molinier, 2011.

16. Pédagogie judiciaire et application des droits communautaire et européen, sous la direction de Laurent Coutron, 2011.

17. La légistique dans le système de l’Union européenne. Quelle nouvelle approche ?, sous la direction de Fabienne Peraldi-Leneuf, 2012.

18. Vers une politique européenne de l’énergie, sous la direction de Claude Blumann, 2012.

19. Turquie et Union européenne. État des lieux, sous la direction de Baptiste Bonnet, 2012.

20. Objectifs et compétences dans l’Union européenne, sous la direction de Eleftheria Neframi, 2012.

21. Droit pénal, langue et Union européenne. Réflexions autour du procès pénal, sous la direction de Cristina Mauro et Francesca Ruggieri, 2012.

22. La responsabilité du producteur du fait des déchets, sous la direction de Patrick Thieffry, 2012.

23. Sécurité alimentaire. Nouveaux enjeux et perspectives, sous la direction de Stéphanie Mahieu et Katia Merten-Lentz, 2013.

24. La société européenne. Droit et limites aux stratégies internationales de développement des entreprises, sous la direction de François Keuwer-Defossez et Andra Cotiga, 2013.

25. Le droit des relations extérieures de l'Union européenne après le Traité de Lisbonne, sous la direction de Anne-Sophie Lamblin-Gourdin et Eric Mondielli, 2013.

26. Les frontières de l’Union européenne, sous la direction de Claude Blumann, 2013.

27. L’unité des libertés de circulation. In varietate concordia, sous la direction d’Édouard Dubout et Alexandre Maitrot de la Motte, 2013.

28. 1992-2012 : 20 ans de marché intérieur. Le marché intérieur entre réalité et utopie, sous la direction de Valérie Michel, 2014.

29. L’État tiers en droit de l’Union européenne, sous la direction d’Isabelle Bosse-Platière et Cécile Rapoport, 2014.

30. La protection des droits fondamentaux dans l’Union européenne. Entre évolution et permanence, sous la direction de Romain Tinière et Claire Vial, 2015.

31. L’Union européenne, une Fédération plurinationale en devenir ?, sous la direction de Jean-Christophe Barbato et Yves Petit, 2015.

32. L’Union européenne et le fédéralisme économique. Discours et réalités, sous la direction de Stéphane de La Rosa, Francesco Martucci et Edouard Dubout, 2015.

33. L’Union bancaire, sous la direction de Francesco Martucci, 2016.

34. La Banque centrale européenne. Regards croisés, droit et économie, sous la direction de Régis Vabres, 2016.

35. Le principe majoritaire en droit de l’Union européenne, sous la direction de Fabrice Picod, 2016.

36. Les catégories juridiques du droit de l’Union européenne, sous la direction de Brunessen Bertrand, 2016.

37. La fraude et le droit de l’Union européenne, sous la direction de Dominique Berlin, Francesco Martucci, Fabrice Picod, 2017.

38. Le Brexit. Enjeux régionaux, nationaux et internationaux, sous la direction de Charles Bahurel, Elsa Bernard et Marion Ho-Dac, 2017.

Avant-propos

Marc Blanquet

Président de la CEDECE

Le colloque CEDECE 2016 s’est tenu à Strasbourg, ville-symbole de l’Europe s’il en est, et a permis à notre communauté de rendre hommage à Robert Kovar, un de nos pères fondateurs. Chacun d’entre nous, qu’il ait eu le privilège ou non de le croiser, mesure ce qu’il représentait pour nos disciplines. Il fut l’un des premiers à développer les enseignements de droit communautaire, le tout premier aussi à être agrégé en ayant fait une thèse dans cette matière. Toujours présent dans les réflexions sur le droit institutionnel et général (qui n’a pas à l’esprit que « la directive intrigue, dérange, divise » ?), il a aussi donné ses lettres de noblesse au droit matériel, et notamment au droit de la concurrence. À un moment où l’intégration européenne doit certainement se poser des questions fondamentales et être, sans doute, repensée, sa tranquille lucidité et sa conscience des faiblesses initiales et des erreurs commises manqueront cruellement.

Le thème de la démocratie dans l’Union européenne n’est sans doute pas neuf… Il n’a pourtant jamais été aussi crucial à la fois pour « faire l’Europe », mais aussi éviter qu’elle se défasse…

Le rapprochement du système institutionnel européen des canons de la démocratie se poursuit, dans l’indifférence totale des citoyens européens. Indifférence à l’égard d’un Parlement élu au suffrage universel direct et codétenteur du pouvoir législatif, indifférence en 2014 pour la logique renforcée de régime parlementaire conditionnant la désignation du Président de la Commission par le résultat politique des élections européennes. Cette indifférence se mue volontiers en une sourde hostilité latente, terreau fertile pour les populismes de tout poil. Denys Simon a pu mettre en évidence les mensonges et contre-vérités qui ont caractérisé la campagne sur le Brexit au Royaume-Uni, mais le pire est sans doute qu’à une époque où les citoyens européens, en quelques clics, ont à disposition toute l’information qu’ils peuvent souhaiter, un tel discours mensonger… fonctionne parfaitement et fait mouche.

Remontons aux fondamentaux de l’intégration. Nous enseignons à nos étudiants le « modèle communautaire », cette voie ouverte il y a soixante ans en rupture avec les principes du droit international et de la coopération intergouvernementale parce qu’il fallait trouver une nouvelle solution pour garantir enfin la paix entre les peuples de l’Europe. L’Union est, expliquons-nous, bien autre chose qu’un simple marché commun, qu’une simple intégration économique ; elle est avant tout fondée sur le constat que font des États d’une communauté de valeurs fondamentales (dignité humaine, liberté, démocratie, égalité, État de droit, respect des droits de l’homme…), ce qui leur permet, par la confiance mutuelle que cette communauté suscite, de gérer d’une manière inédite leur souveraineté. Ils ne la perdent pas, restent des États souverains, mais acceptent d’exercer en commun avec ces partenaires certains droits souverains. Tout repose sur ce présupposé d’une communauté de valeurs fondamentales, qui sont aussi les valeurs fondatrices de l’Union. Aujourd’hui, seule la Cour de justice semble continuer à avoir conscience de l’importance de cette mise en commun, par exemple lorsqu’elle explique dans l’avis 2/13 que le système juridique de l’Union « repose sur la prémisse fondamentale selon laquelle chaque État membre partage avec tous les autres États membres, et reconnaît que ceux-ci partagent avec lui une série de valeurs communes sur lesquelles l’Union est fondée ».

Lorsque le Premier ministre en exercice d’un État membre (la Hongrie) déclare dans un discours : « Nous prenons nos distances avec les dogmes de l’Europe de l’Ouest, nous nous en affranchissons... Nous devons abandonner les méthodes et les principes libéraux qui organisent la société. Le nouvel État que nous sommes en train d’édifier est un État “illibéral”, non libéral » et qu’il ajoute que « la démocratie à l’occidentale [a] fait son temps », qu’en est-il de cette « prémisse fondamentale » ?

La démocratie dans l’Union européenne est un sujet depuis longtemps, c’est certain. C’est désormais aussi indiscutablement une source de malaise.

Sommaire

Avant-propos, parMarc Blanquet

Rapport introductif, par Christian Mestre

Partie I Les états membres aux prises avec la démocratie dans l’Union européenne

La réorientation de la parlementarisation du droit de l’UE : « enquête » sur la notion de démocratie représentative, parMarie-Clotilde Runavot

L’Union par la souveraineté solidaire ou les limites de la démocratie exclusivement nationale, par Frédérique Berrod

La politique Mieux légiférer et la démocratie dans l’Union européenne, par François Lafarge

Partie II Le contrôle de l’Union européenne sur la démocratie des états membres

Penser la double démocratie européenne. Notes pour l’étude de la gouvernementalité du système juridico-politique européen, par Nicolas Leron

La citoyenneté de l’Union : un statut fondamental légitimant l’action politique de l’Union et de ses États membres ?, par Patrick Dollat

La Cour de justice et la démocratie, par Laurence Potvin-Solis

Déficit excessif et Institutions budgétaires indépendantes : quelles relations et quelles conséquences pour les États membres et la Commission européenne ?, par Diane Fromage

Démocratie européenne et démocratie nationale selon la cour constitutionnelle allemande, par Catherine Haguenau-Moizard

Partie III La démocratie de l’Union européenne : le temps de la refondation

To Brexit or not to Brexit – Les États membres et l’Union face au Brexit, par Lucie Laithier

Le droit de retrait et le principe démocratique : application au cas du Brexit, par Laurent Dechatre

Conclusions générales. L’Europe en quête de démocratie(s). Regards démocratiques croisés, par Sébastien Roland

Table des matières

Rapport introductif

Christian Mestre

Professeur à l’Université de Strasbourg et au Collège d’Europe de Bruges, CEIE

S’il est un pont aux ânes1 en droit de l’Union c’est bien le thème de la démocratie européenne ; sans trop se risquer on pourrait dire qu’il est à l’Union européenne ce que la souveraineté est au droit international2 : un objet difficilement identifiable, qui pourtant a nourri une littérature pléthorique3 ; une arlésienne dont tout le monde parle mais peu ou personne ne l’a rencontré ; à essayer de le saisir, on oscille entre le Rivage des Syrtes et le Désert des Tartares.

Cet objet juridique difficilement identifiable apparaît le plus généralement sous des traits négatifs4, puisque, s’il est une expression qui a fait florès, c’est bien celle de déficit démocratique5, si son auteur l’avait d’ailleurs déposé à l’INPI, il serait aujourd’hui certainement multimillionnaire6... Cette dernière, véritable tarte à la crème de l’Union, accompagne depuis près de soixante ans la construction européenne comme une sorte de double, presque de bouffon, improbable Triboulet de notre histoire commune. Et ce déficit démocratique alimente au quotidien un procès en légitimité ou en illégitimité de l’Union, source inépuisable des diatribes des politiques, qu’ils soient étiquetés extrémistes, eurosceptiques, populistes ou toute autre catégorie se terminant en -istes ou en -iques7. Par là même, ceux qui osent relativiser ce grief ou le nier se voient taxer d’appellations diverses : d’europhiles béats, d’eurocrates, de fédéralistes, d’idolâtres de la cause européenne8, bref le veau d’or est toujours debout ! D’ailleurs dans le dictionnaire Windows de l’ordinateur, le nom europhobe figure, pas celui d’europhile, donc même ce logiciel se revendique parmi les contempteurs de l’Union.

Mercredi 16 novembre est sorti sur les écrans français le film Democracy, im Rausch der Daten9 que l’on pourrait traduire à raison du thème, à savoir les conditions de discussion et d’adoption du règlement sur la protection des données10, par « la démocratie, dans l’ivresse » ou « la fièvre des données ». Le dossier de presse rend compte de ce film de la manière suivante : « Democracy nous entraîne dans un monde réputé impénétrable, celui du kafkaïen processus législatif européen ; une histoire unique qui réussit à rendre sensible et attachante l’architecture complexe de la démocratie européenne. »

Je ne sais pas si les parlementaires européens sont conscients de la complexité procédurale, on hésite d’ailleurs entre Monsieur Smith au Sénat11 et Tempête à Washington12, mais on apprend qu’ils sont les acteurs involontaires d’un processus kafkaïen, c’est-à-dire d’un processus absurde, oppressant, cauchemardesque, sinistre, angoissant, illogique, et plus précisément « qui évoque l’égarement de l’individu pris dans l’absurdité d’une machine administrative qui n’est elle-même que l’expression des absurdités du destin13 ». Faut-il croire qu’à Strasbourg les manifestations de la CEDECE échappent difficilement à l’ombre tutélaire de Franz Kafka ou aux mésaventures entomologiques de Gregor Samsa14, souvenons-nous de cette journée d’études le 9 mai 2000 pour le cinquantenaire de la déclaration de Robert Schuman, intitulée « Le droit communautaire et les métamorphoses du droit »15, où Kafka fut autant convoqué qu’Ovide.

Ce constat opéré sur la spécificité du mécanisme d’élaboration des actes au sein de l’Union16 renvoie à une problématique plus générale des carences démocratiques à la fois dans la conception du système juridique de l’Union et dans ses modalités de fonctionnement, et l’on pourrait intituler la construction européenne : « à la recherche de la démocratie perdue » ou « retour à la démocratie » ou « l’inatteignable idéal démocratique ». En vérité, cette quête du graal démocratique est une variation sur le thème inépuisable et infini du modèle communautaire17. En d’autres termes, questionner la démocratie de l’Union ramène au sempiternel débat sur la nature juridique de l’Union18, sauf que pour répondre à un processus juridique et politique en cours, en devenir, on veut ordinairement le figer dans le modèle considéré comme insurpassable, celui de la démocratie étatique19.

Et chacun de fustiger pêle-mêle, ce qui constitue autant un diagnostic qu’un remède, le manque de représentation et de représentativité, la mauvaise distribution des pouvoirs sur le plan institutionnel et procédural, le manque de responsabilité (on préfère désormais utilisé le terme accountability20) en visant les rôles respectifs de la Commission européenne et de la Cour de justice, le manque de transparence dans les procédures et plus largement dans les travaux des institutions, la complexité du système organisationnel et des procédures décisionnelles, la faiblesse des contrôles des parlements nationaux, l’absence de contre-pouvoirs efficaces21… Cet inventaire, au demeurant très incomplet, même s’il pourrait partiellement s’appliquer aux systèmes constitutionnels et administratifs nationaux, n’en témoigne pas moins d’un malaise autant ressenti que fantasmé par rapport à la réalité de l’Union, et rien ne sert de le nier, il y a bien un malaise de la démocratie dans l’Union22, alors même que, paradoxalement, l’histoire de la construction européenne se veut le grand rendez-vous de la démocratie renouvelée.

Toutes les grandes étapes depuis près de soixante années, que ce soient les révisions des traités, les différents stades de l’intégration, le maillage des liens tissés avec les États tiers, notamment dans l’actuelle politique de bon voisinage23, les élargissements, toutes ont été très largement conditionnées par un souci, une volonté, d’approfondir, d’étendre, de conforter, de défendre la démocratie, ses valeurs, ses idéaux, ses mécanismes. À cet égard, en tant qu’étape récente, le traité de Lisbonne a très largement tenu compte des critiques adressées au modèle démocratique européen, et est à l’origine d’avancées notables et l’on peut mentionner sans souci d’exhaustivité : le renforcement des prérogatives du Parlement européen, du rôle des parlements nationaux, l’instauration de la démocratie participative, l’affirmation et la promotion de valeurs humanistes, l’approfondissement de la citoyenneté européenne, la promotion de la bonne gouvernance, la défense des services d’intérêt économique général et même le droit de retrait…24.

À cela on peut ajouter le fait que la Cour de justice n’a eu de cesse par l’affirmation d’une Communauté de droit, puis d’une Union de droit25, de renforcer la protection des droits des citoyens de l’Union, de veiller au respect des droits des ressortissants des États tiers, de condamner toute forme de discrimination, de sauvegarder et de renforcer les droits du Parlement européen, d’assurer le respect des valeurs communes.

Par ailleurs, la question du déficit démocratique a été interprétée le plus souvent à travers le prisme du Parlement européen, par conséquent, donner au Parlement européen les mêmes prérogatives qu’un parlement national comblerait entièrement ce déficit démocratique et résoudrait comme par enchantement la problématique de la démocratie dans l’Union. Or la réponse à ce raisonnement est cruelle : plus le Parlement européen a reçu de nouvelles compétences, plus la participation électorale aux élections européennes a diminué26, stagné !

La démocratie européenne ne peut se résumer au seul Parlement européen, l’Union en l’espèce agit comme un miroir déformant, comme une caisse de résonance des maux qui traversent les démocraties des États membres : mise en cause des institutions, niveau élevé de l’abstention, poussée des idéologies extrémistes anti-européennes, rejet ou contestation des valeurs communes… À cet égard, la victoire de Syriza aux élections législatives grecques de janvier 201527, tout comme à celles de septembre de la même année, a donné lieu à des paroles d’anthologie de son dirigeant, M. Tsipras : « Le verdict du peuple grec signifie la fin de la troïka. Nous luttons pour une Europe démocratique, sociale et écologique. L’Europe sera soit démocratique, soit elle ne sera pas »28 ; le vote britannique du 23 juin dernier a été analysé comme une reprise en main du destin du Royaume-Uni par le peuple29, de même que l’opposition du Parlement wallon au traité de partenariat avec Ottawa a été saluée comme une victoire de la démocratie30. Autrement dit, par son vote le peuple défend la démocratie, et entend la faire respecter contre des élites et des eurocrates intrinsèquement antidémocratiques, et certains dirigeants nationaux jouent la carte du bon peuple sauveur de la démocratie contre la pieuvre européenne, fossoyeuse de la démocratie. On en viendrait à penser, au vu de cette actualité assez consternante, que l’expression « démocratie européenne » est un oxymore.

Le déficit démocratique est l’avers de la pièce de l’euro où figure la crise de la démocratie. Toutefois, il paraît délicat et certainement inexact de mettre sur le même pied la démocratie supranationale européenne et la démocratie nationale, ne serait-ce tout simplement par le fait que les mécanismes de légitimation sont partagés entre ces deux niveaux. Cette imbrication souligne qu’à envisager une issue proprement communautaire, on ne pourra offrir qu’une réponse partielle, et cela risque d’aboutir à faire preuve de cécité sur les situations purement nationales. En l’espèce, la démocratie est à la fois une force centripète et centrifuge, moins de démocratie dans les États membres c’est moins de démocratie dans l’Union et plus de démocratie dans l’Union devrait provoquer un regain de démocratie dans les États membres. On n’est pas présentement dans la théorie des vases communicants mais plutôt dans celle de l’accumulation.

L’Union européenne se veut un modèle de démocratie que non seulement elle entend défendre sur son territoire31 mais également qu’elle souhaite promouvoir sur la scène internationale conformément à l’article 21 TUE32, et les États membres en adhérant ont exprimé leur attachement à la démocratie et leur volonté politique de la sauvegarder33. Même si la démocratie est mentionnée parmi les valeurs au même titre que la liberté, l’égalité ou le respect de la dignité humaine et des droits de l’homme, elle n’en constitue pas moins l’expression la plus achevée et la plus englobante pour traduire toutes ces valeurs34. Aussi l’Union est-elle depuis le traité d’Amsterdam dans le prolongement du projet Spinelli de 198435, comptable de l’engagement des États membres à assumer une obligation juridique permanente de respect de la démocratie grâce à un dispositif politique de surveillance et éventuellement de sanction en cas de violation grave et persistante36. Toutefois, l’existence d’un tel mécanisme a d’abord et avant tout des vertus dissuasives, et son utilisation à titre préventif ou curatif ne doit pas aboutir à une surchauffe pour éviter de le banaliser et de le rendre peu opérant. Pour autant, l’Union ne peut assister au recul de la démocratie sans se sentir concernée et surtout sans réagir, elle a un impérieux devoir à sauvegarder un modèle qui est le seul à garantir la paix sur le continent.

Par conséquent, toute présentation entend croiser les regards sur la démocratie européenne et les démocraties des États membres, en envisageant leurs articulations et en restituant leur imbrication, sous la forme à la fois d’une situation juridique à améliorer (I) et d’une situation juridique à défendre (II).

I. La démocratie dans l’Union : une réalité à améliorer

Si le terme « démocratie » dans les traités connaît un nombre limité d’occurrences, concentré d’ailleurs dans le TUE (préambule, articles 2, 10, 21 TUE), il doit être entendu comme recouvrant tout un ensemble de principes, d’objectifs régulièrement mentionnés dont, et non des moindres, la non-discrimination37. Rendre compte d’un tel kaléidoscope apparaît quelque peu fastidieux, cependant il permet de souligner à la fois l’ancrage démocratique de l’Union (A) et les failles de l’édifice démocratique communautaire (B).

A. L’affirmation de la démocratie européenne

Le traité de Lisbonne constitue l’aboutissement provisoire d’un long processus qui a permis au fil du temps de progresser sur le chemin de la démocratie et de répondre à ceux qui dénonçaient le modèle communautaire comme technocratique, comme si cette qualification excluait par nature le processus démocratique, et à cet égard les systèmes politiques des États membres offrent un démenti très clair. De plus, et ce de manière paradoxale, ce traité qui offre la part belle aux États membres, et c’est peut-être pour cela, renouvelle très largement la démocratie européenne. Cet ancrage démocratique de l’Union tel qu’il se présente aujourd’hui peut se décliner autour de quelques pôles : les principes fondateurs (1), la légitimité parlementaire (2), la démocratie citoyenne (3).

1. Les principes fondateurs

En premier lieu, l’identité européenne en écho avec la déclaration des chefs d’État et de gouvernement de décembre 197338 repose, et l’ordre choisi n’est pas anodin, sur le respect de la dignité humaine, de la liberté, de la démocratie, de l’égalité, de l’État de droit, des droits de l’homme et notamment des minoritaires, énumération reprenant à l’identique la disposition correspondante du projet de traité établissant une Constitution européenne39. Ces valeurs ne sont pas universelles40 mais communes et déterminent un ADN communautaire ; ces valeurs s’imposent également aux États membres et font l’objet d’une surveillance continue de l’Union41. Parallèlement, avec une moindre force juridique, cette identité européenne est complétée par des caractères propres à la société européenne : pluralisme, non-discrimination, tolérance, justice, solidarité et égalité des sexes. Certains de ses caractères vont revêtir la qualité d’objectifs tels qu’exprimés à l’article 3, paragraphe 3, alinéa 2, TUE42, et parmi ceux-ci la non-discrimination va faire l’objet à l’article 10 TFUE d’une clause horizontale, d’où son insertion dans toutes les politiques de l’Union. De plus, la Charte des droits fondamentaux de l’Union est venue renforcer ces valeurs sous réserve de la distinction opérée par son article 52, paragraphe 5, entre droits et principes43. En second lieu, le respect des démocraties nationales contre les tentations d’empiétement de l’Union sur les prérogatives étatiques est garanti aux termes de l’article 5 TUE par le principe d’attribution des compétences (et la classification de celles-ci en trois catégories)44, dont l’exercice est soumis, d’une part, au principe de proportionnalité et, d’autre part, à celui de subsidiarité, qui font désormais l’objet d’un protocole spécifique45.

2. La légitimité parlementaire

De manière horizontale, elle correspond à la nouvelle place octroyée au Parlement européen dans l’architecture institutionnelle de l’Union, ses aspirations notamment en matières législative et budgétaire se sont concrétisées avec la reconnaissance de son rôle de colégislateur, l’extension de l’ancienne procédure de codécision et d’avis conforme46. Sans dresser de liste exhaustive des nouveaux pouvoirs du Parlement, il est à remarquer que la démocratie européenne est sortie renforcée moins de la nouvelle disposition de l’article 17, paragraphe 7, TUE que de la lecture qui en a été faite en 2014, et qui risque de bénéficier du statut juridique du précédent. Désormais, dans la nouvelle logique des partis politiques européens, il revient au leader élu du parti qui est arrivé en tête au soir des élections européennes de briguer la présidence de la Commission, et fort du soutien de son groupe politique et d’autres rassemblant la majorité des parlementaires, il devient le président de cette institution, appelé par le Conseil européen47. Ainsi, à l’image du système parlementaire, en votant pour tel ou tel parti européen, le citoyen fait le choix, certes de manière indirecte, de la future tête de la Commission48.

De manière verticale, et au nom de la subsidiarité, les parlements nationaux sont peut-être les grands vainqueurs de la révision de 200749. Désormais leur rôle au titre du bon fonctionnement de l’Union est parfaitement reconnu par une disposition spécifique, l’article 12 TUE complété par deux protocoles, le n° 1 sur ce rôle général et le protocole n° 2 sur leur rôle central dans le contrôle du respect du principe de subsidiarité. Les parlements nationaux sont non seulement titulaires d’un droit à l’information en tant que destinataires des projets d’actes législatifs et des documents de consultation50, mais également d’une faculté d’opposition à la fois en vertu d’un « droit d’alerte précoce51 », et pour les projets d’actes législatifs soumis à la procédure législative ordinaire, du mécanisme du carton orange52. À ce dispositif général, il faut ajouter tout un ensemble de dispositions conventionnelles, d’une part, relatives à l’information, telles qu’une demande d’adhésion53 ou la mise en œuvre de dispositions du titre V du TFUE54, ou, d’autre part, relatives à cette faculté d’opposition concernant ce même titre (art. 81, § 3, TFUE55) ou la clause passerelle générale de l’article 48, paragraphe 7, TUE56.

3. La démocratie citoyenne

Elle s’appuie à la fois sur une extension des droits induits par le statut de citoyen européen (qui renvoie implicitement aux articles 39 à 46 de la Charte des droits fondamentaux) et sur un enrichissement de la bonne gouvernance européenne, à travers le principe d’ouverture57. Les deux éléments d’ailleurs sont difficilement dissociables puisque l’article 10, paragraphe 3, TUE dispose : « Tout citoyen a le droit de participer à la vie démocratique de l’Union. Les décisions sont prises aussi ouvertement et aussi près que possible des citoyens. » Mais cet article 10 plus généralement a le mérite de rappeler que la démocratie européenne repose sur une double légitimité, celle des États membres et celle des citoyens européens. Quant à la démocratie participative, elle repose moins sur ce procédé de souveraineté populaire qu’est l’initiative citoyenne européenne58 que sur la place reconnue à la société civile dans le processus général d’intégration et plus particulièrement dans l’élaboration des politiques et de la législation. Cela passe par un dialogue ouvert, transparent et régulier59, et au titre de la bonne gouvernance, la transparence suppose autant la publicité des débats institutionnels que le droit d’accès le plus large possible aux documents60, et le nouvel accord interinstitutionnel « Mieux légiférer » renforce ces principes61.

De ce panorama partiel, il ressort que la démocratie européenne n’est ni une incantation ni un mirage, pour autant elle ne présente pas le même degré de complétude que la démocratie nationale.

B. Les attentes pour une démocratie européenne

La démocratie européenne est un processus en construction, elle n’est pas figée, et on devrait pouvoir affirmer qu’un retour en arrière n’est pas possible. Pour tenter de l’éviter, les réponses à apporter doivent s’inscrire autant dans une réflexion sur la dimension politique et sociale (1) que parlementaire (2) de cette démocratie.

1. L’avènement d’une démocratie politique et sociale européenne

Tout d’abord, s’il faut se féliciter que le traité de Lisbonne ait repris très largement le texte de la Convention européenne dont la composition, les travaux ont constitué une véritable rupture avec le processus des conférences intergouvernementales, il convient toutefois de déplorer que la renonciation aux symboles de l’Union62, en tant qu’éléments constitutifs d’un sentiment d’appartenance et d’adhésion pour les citoyens de l’Union a certainement été un mauvais coup porté à la démocratie européenne63, et aurait pu être de nature à atténuer le déficit démocratique. Seize États membres par la déclaration n° 52, mais pas la France, ont heureusement rappelé leur attachement à l’ensemble des « symboles de l’appartenance commune des citoyens à l’Union européenne, et de leur lien avec celle-ci »64. L’idée d’une menace aux identités nationales ou de crainte de préfiguration d’une future entité fédérale semble difficilement acceptable, personne à notre connaissance ne s’offusque que le Comité international olympique ait une devise, un drapeau, un hymne, une journée !

Ensuite, le traité de Lisbonne prévoit en son article 6, paragraphe 2, TUE l’adhésion de l’Union à la Convention européenne des droits de l’homme afin de garantir un niveau renforcé de protection des droits fondamentaux65 concourant ainsi à l’approfondissement de la démocratie66. Seulement la Cour de justice a estimé que l’accord conclu mettait en cause les caractères propres de l’Union et donc a émis un avis négatif bloquant son entrée en vigueur67. Or, curieusement aujourd’hui, personne dans la doctrine ne défend les avantages attachés à l’adhésion, comme si adhésion ou pas, le niveau de protection et de démocratie n’en souffrait pas (exactement les arguments inverses pour justifier du caractère obligatoire de cette adhésion).

Dans les revues juridiques, dans la presse, dans le discours politique, il ne manque pas de propositions pour asseoir la démocratie européenne et tordre le cou au déficit démocratique, sauf que la surenchère en la matière s’assimile un peu trop facilement à une sorte de concours Lépine permanent, c’est à qui aura la meilleure fausse bonne idée. En dresser le catalogue serait fastidieux, mais certaines méritent d’être mentionnées : élire le président de la Commission au suffrage universel direct par tous les citoyens de l’Union, instituer le référendum européen68 pour l’articuler éventuellement avec l’initiative citoyenne, créer des ministres nationaux des affaires européennes en poste en permanence à Bruxelles, supprimer le Conseil de l’Union au profit d’une seconde chambre parlementaire représentante des États membres, fusionner les présidences de la Commission, du Conseil européen et du Parlement européen… il ne manque plus que le sapeur Camembert et Ferdinand Lop pour en ajouter de nouvelles. Elles relèvent d’un spectre très large, de l’utopisme au populisme, en pensant que telle ou telle mesure s’intégrera parfaitement à l’économie générale des traités sans poser de difficultés juridiques ou matérielles. Cependant, elles tendent à répondre à ce constant besoin de légitimité du système de l’Union, comme si d’ailleurs il ne l’était pas. Pour autant le traité de Lisbonne, avec sa disposition consistant à réduire la taille de la Commission69, n’est pas très éloigné de cet esprit. La preuve en est que tous les États membres à l’exception des Pays-Bas se sont prononcés contre, et donc le Conseil européen en 2013 a repoussé l’échéance70, et tout le monde sait bien que cette disposition n’entrera jamais en vigueur.

2. L’avènement d’une démocratie parlementaire européenne

La question des ressources de l’Union est généralement envisagée à la fois à travers l’éventuelle institution d’un impôt européen susceptible de renforcer la citoyenneté européenne71 et l’adoption par le Conseil du règlement déterminant le cadre financier pluriannuel72. Or, sous l’angle de la démocratie, on peut s’étonner que le Parlement européen, co-autorité budgétaire, ne soit compétent qu’en matière de dépenses, puisqu’il est tenu à la fois par la décision « ressources propres » pour laquelle il n’est que consulté73 et par le cadre financier pluriannuel sur lequel il se prononce par la procédure d’approbation, c’est-à-dire sans possibilité de déposer des amendements74. Or, chacun sait que le parlementarisme s’est construit par le consentement à l’impôt, et que l’acte le plus important pour tout parlement réside dans le vote du budget de l’année. De fait, il y a un irréductible national qui fait que les États membres via le Conseil européen et le Conseil de l’Union fixent le montant des ressources, et que le Parlement européen est très largement « spectateur ».

Enfin, dans le cadre de la politique extérieure de l’Union, le Parlement européen se trouve dans une situation à tout le moins paradoxale, qui traduit un déséquilibre majeur entre ce dernier et les parlements nationaux et régionaux, la crise récente concernant l’autorisation pour le Conseil de signer l’accord avec Ottawa est particulièrement symptomatique75. Cet accord de partenariat est soumis à l’approbation du Parlement européen76, ce qui est prévu pour la session plénière de mi-février afin de permettre son entrée en vigueur provisoire77, mais cette dernière procédure interdit tout amendement parlementaire conformément à la logique du droit international en matière d’autorisation de ratification du législateur. En reconnaissant à chacune des 38 assemblées compétentes des États membres la possibilité à la fois de refuser l’accord ou d’en modifier le contenu au simple stade de l’autorisation de signature, on reconnaît implicitement plus de pouvoirs à ces dernières dans l’ordre juridique de l’Union qu’au Parlement européen. Ce dernier, représentant plus de 500 millions de citoyens, s’est retrouvé pris en otage par une assemblée fédérée, et la presse et des politiques en ont profité pour exalter le grand retour de la démocratie face à l’emprise bruxelloise, le mythique combat entre David et Goliath. Toutefois, cette situation est révélatrice de la manière dont les parlements nationaux et le Parlement européen sont tenus à l’écart du processus de conclusion, le contenu de l’accord étant adressé au dernier moment78 ! On n’ose pas imaginer le déroulement du processus de ratification exigeant l’unanimité des États membres et donc le vote positif de toutes ces assemblées.

L’Union tout comme les États membres défendent la démocratie et les valeurs démocratiques, sauf que leur sauvegarde fait l’objet parfois de divergences, voire d’une très forte élasticité, créant des tensions entre ces deux ordres juridiques.

II. La démocratie dans les États membres : une réalité à défendre

L’Union est soucieuse d’éviter tout recul de l’État de droit après l’adhésion, même si l’objectif du respect de l’acquis communautaire a disparu dans les traités79, elle veille à empêcher des atteintes aux standards de la démocratie (A). Or certains États membres se défient de la démocratie « made in Bruxelles », l’analysant comme une intrusion incompatible avec le modèle qu’ils prônent ou qu’ils veulent conserver (B).

A. La sauvegarde de la démocratie par l’Union

Cette sauvegarde passe non seulement par une surveillance des États membres contre toute dérive incompatible avec les valeurs communes (2), mais également par la lutte contre le fléau ressenti comme majeur susceptible de mettre en péril la démocratie, le terrorisme (1).

1. La défense de la démocratie contre le péril terroriste

Les attentats terroristes dans plusieurs États membres, la menace permanente d’attaques, le désarroi des citoyens européens face à celle-ci, la porosité des frontières extérieures et internes de l’Union ont poussé États membres et Union européenne à s’unir contre ce fléau. Au lendemain des attentats de Madrid de mars 2004, l’Union européenne a souhaité renforcer la coopération entre États membres pour prévenir la menace terroriste et assister un État membre en cas d’attaque80. C’est pourquoi, le traité de Lisbonne, en son article 222 TFUE, instaure une clause de solidarité81 à la fois verticale entre l’Union et les États membres82 et horizontale entre les États membres83, complétée par une déclaration84 qui laisse à chacun d’eux le choix des moyens les plus appropriés pour la mise en œuvre de cette obligation de solidarité. De plus, en lien avec cette clause de solidarité antiterroriste, le traité de Lisbonne a posé avec l’article 196 TFUE une nouvelle base juridique relative à la protection civile85 qui permet de renforcer la prévention face notamment aux risques et actes terroristes, de type biologique, chimique, nucléaire ou radiologique et grâce à un instrument financier86 doté de près de 370 millions d’euros. Ce dispositif entend d’abord et avant tout faciliter la mobilisation et la coordination des interventions de secours87.

2. La démocratie en liberté surveillée

Pour faire face à une crise de l’État de droit due à l’action ou à l’inaction des responsables politiques dans les États membres, l’Union a mis en place à partir de 1999 un dispositif de contrôle politique88 reposant sur deux procédures bien distinctes, l’une à vocation préventive89, l’autre à finalité punitive.

Il s’agit aux termes de l’article 7 TUE de vérifier dans le système préventif s’il existe ou pas un risque clair de violation grave des valeurs communes90. Cette procédure d’alerte susceptible d’être lancée par les États membres, la Commission ou le Parlement européen se conclut par une constatation du Conseil à une majorité renforcée d’États membres et l’approbation du Parlement. Totalement indépendante de celle-ci, la procédure punitive est enclenchée par les États membres ou la Commission et la constatation d’une violation grave et persistante requiert à la fois l’unanimité du Conseil européen et l’approbation du Parlement. Dans cette hypothèse, afin de remettre l’État membre concerné dans le droit chemin démocratique, il appartient au Conseil à la majorité qualifiée de prendre des mesures contre celui-ci pouvant aller jusqu’à la suspension du droit de vote. Dans les deux procédures, les majorités requises et le calcul des votes font l’objet d’un article spécifique, l’article 354 TFUE91. Or ces majorités aussi bien dans les Conseils92 qu’au Parlement européen93 liées aux conditions politiques de mise en œuvre sont telles, et l’esprit de cet article 7 est si particulier que l’on a pu le qualifier d’« option nucléaire »94.

Même si le Parlement européen a fait preuve de sa détermination de déclencher ce mécanisme, la majorité des États membres n’a pas souhaité y donner suite, ce qui explique l’initiative de la Commission de proposer en mars 2014 un nouveau mécanisme pour faire face à des menaces systémiques au bon fonctionnement de l’État de droit dans les États membres, connu sous la dénomination « pré-article 7 »95. Effectivement, que ce soient face aux menaces d’expulsion des Roms par le président de la République française durant l’été 201096, au refus du Gouvernement roumain de se conformer aux décisions de la Cour constitutionnelle de Bucarest en 201297 ou à la mise en retraite anticipée des magistrats hongrois par le Gouvernement Orban en 201298, le Conseil a refusé de prendre parti. Il paraît quelque peu paradoxal de porter la démocratie en bandoulière ou d’en faire le blason de l’Union, et de ne pas donner suite aux menaces la concernant.

La nouvelle procédure, sans se substituer à l’article 7 TUE ou à des poursuites sur le fondement du manquement99, instaure un mécanisme préventif100 qui s’articule autour de trois étapes, ce qui n’est d’ailleurs pas sans rappeler la procédure de l’article 258 TFUE, avec laquelle d’ailleurs elle peut être déclenchée parallèlement. Tout d’abord, la première phase s’ouvre par une évaluation de la situation par la Commission, si à l’issue de celle-ci elle constate une menace « systémique101 » pour l’État de droit, elle adresse à l’État membre un document dénommé « avis État de droit ». Ensuite, dans une deuxième phase, si la menace persiste malgré cet avis, la Commission envoie une « recommandation État de droit ». Enfin en cas d’absence de prise en compte du contenu de la recommandation, la troisième phase organisant un suivi de la situation, la Commission peut saisir le Conseil ou le Conseil européen d’une proposition motivée de recours à l’article 7 TUE. Ce dispositif complémentaire, administratif, s’appuyant sur le dialogue, intégralement entre les mains de la Commission a suscité une réaction de désapprobation du Conseil désireux d’y substituer une concertation annuelle sur l’État de droit avec chaque État membre102. Pour autant, cela n’a pas empêché la Commission d’enclencher cette procédure contre le Gouvernement polonais en janvier 2016103 et de la mener à son terme104, après une tentative avortée contre la Hongrie en avril 2015, M. Orban n’étant pas revenu sur ses propos en faveur du rétablissement de la peine de mort dans son pays, et ce en dépit des invitations du Parlement européen105.

Ces situations notamment témoignent de la part des États membres de leur volonté de s’écarter du carcan créé par le droit de l’Union et ses valeurs.

B. La sauvegarde de la démocratie nationale par les États membres

Cette défense repose sur un double mouvement : les États membres, d’une part, se sont assurés dans le traité une protection spécifique à travers le respect de leur identité nationale (1), et, d’autre part, ont affirmé dans leur ordre juridique interne leur identité constitutionnelle (2), même si les deux notions possèdent un large domaine d’intersection106, elles ne peuvent pas cependant se confondre, l’identité nationale englobant l’identité constitutionnelle107.

1. La protection de l’identité nationale

L’identité nationale inscrite dans les traités depuis près d’un quart de siècle108 indique que les États membres détiennent la compétence de la compétence, et que l’Union ne les prive pas de leur souveraineté comme l’illustre la lecture combinée des articles 4 et 5 TUE. D’ailleurs, pour accréditer cette idée, le traité109 mentionne les fonctions essentielles de l’État qui constituent l’essence même de la souveraineté étatique. Par conséquent, chaque État détermine librement son organisation constitutionnelle et politique, exerce pleinement ses responsabilités en matière de maintien de l’ordre public, de sécurité intérieure et de respect de l’intégrité territoriale. Cette disposition générale renvoie à tout un ensemble de règles particulières du TFUE relatives aux quatre libertés, à l’espace de liberté, de sécurité et de justice avec l’article 72 TFUE110 et en miroir à l’article 276 TFUE, relatif aux opérations de police. Cette inscription vaut reconnaissance d’un droit fondamental avec les prérogatives juridiques qui s’y attachent111.

La Cour de justice au fil d’une jurisprudence constante a consacré ce droit à l’identité nationale112 et parallèlement une obligation de le respecter par l’Union. L’Avocat général Poiares Maduro113 n’a pas hésité à parler de spécificités nationales pour justifier des différences de traitement, et la Cour d’estimer que l’histoire constitutionnelle114 ou la protection de la langue officielle115 par exemple sont des éléments constitutifs de cette identité nationale. Cette dernière a pour objet de limiter certains effets du droit de l’Union à condition que cela ne remette pas en cause l’application uniforme de ce même droit de l’Union116. C’est donc sur cette base de justification des ingérences dans des droits reconnus par l’Union, que des États membres agitent régulièrement cette identité nationale à la manière d’un joker pour donner et justifier leur propre lecture des valeurs et de la démocratie, le parti Droit et Justice le rappelle régulièrement en Pologne depuis mai 2015117 et le Hongrois Viktor Orban118 a fait sienne la notion de démocratie illibérale119 !

Au nom de la protection de cette identité nationale, les traités reconnaissent aux États membres des options de retrait, ce dont le Danemark, l’Irlande, la Pologne, le Royaume-Uni ou la République tchèque ont usé dans des domaines aussi emblématiques pour les valeurs et la démocratie que la Charte des droits fondamentaux120 ou l’Espace de liberté, de sécurité et de justice121. Naturellement, elles ne sont que provisoires et n’interdisent pas d’être levées au cas par cas. Une partie de la doctrine fait d’ailleurs le lien entre l’article 4, paragraphe 2, et l’article 50 TUE, qui organise la procédure applicable à un État membre désireux de quitter l’Union et consacre un droit volontaire, unilatéral et inconditionné de sécession122. Il est vrai que cette procédure constitue une façon de réaffirmer la souveraineté des États123 et de souligner le caractère démocratique de l’Union124. Qui plus est, la référence aux règles constitutionnelles internes125 tend à souligner ce caractère, or à cet égard la décision de la Haute Cour de justice du Royaume-Uni de novembre126 vient rappeler que les négociations sur le Brexit ne pourront s’ouvrir sans au préalable l’accord formel du Parlement britannique, position confirmée par la Cour suprême saisie par le Gouvernement britannique127. Ce dernier a donc dû se résoudre à contrecœur à déposer très rapidement un projet de loi128 pour enclencher la procédure de retrait afin de pouvoir signifier son intention au Conseil européen par une notification129 comme le prévoit l’article 50 TUE, lors de sa prochaine réunion des 9 et 10 mars 2017.

2. La préservation de l’identité constitutionnelle

Tenter de définir l’identité constitutionnelle des États membres130 est une opération intellectuelle délicate, on pourrait au vu des décisions des juridictions constitutionnelles considérer qu’elle regroupe les droits fondamentaux, l’organisation constitutionnelle et les langues officielles131. Sauf que l’actualité souligne que la défense de cette identité constitutionnelle n’emprunte pas le seul canal de ces juridictions, par opportunisme le plus souvent, ou par formalisme parfois, elle suit également la voie référendaire.

Les juridictions constitutionnelles, notamment allemande132 ou espa­gnole133, depuis longtemps, mais aussi le Conseil constitutionnel depuis 2006134, défendent l’identité constitutionnelle, c’est-à-dire des conceptions propres, le plus souvent dérivées de l’histoire constitutionnelle. À ce titre-là, ces juridictions dans un ensemble de décisions parfois sur plus de quarante ans ont dévidé leur conception de leur démocratie nationale avec des spécificités qui ne correspondent pas exactement à la démocratie européenne, telle qu’affirmée dans le droit primaire et dérivé de l’Union et surtout interprétée par la Cour de justice135.

Derrière cette confrontation des démocraties se profilent des prises de positions sur des questions aussi fondamentales et sensibles que la nature des ordres juridiques ou la portée du principe de la primauté. N’oublions pas par exemple que dans l’affaire Sayn-Wittgenstein, les conclusions de l’avocat général n’évoquent à aucun moment l’article 4, paragraphe 2, TUE, mais uniquement la primauté d’une règle fondamentale autrichienne ayant rang constitutionnel reposant sur des considérations d’ordre public et d’égalité des citoyens, sur le principe communautaire de libre circulation des personnes136. Par conséquent, l’affirmation de l’identité constitutionnelle par les Cours constitutionnelles marque moins une résistance à l’emprise du droit de l’Union que la défense d’un modèle démocratique et de valeurs propres. Comme l’a affirmé la Cour de Karlsruhe dans de nombreuses décisions, je cite, elle « vérifie que le noyau dur intangible de l’identité constitutionnelle de la Loi fondamentale ne soit pas atteint137 » et elle veille à l’existence « d’une marge nationale suffisante pour les matières relatives aux conditions de vie des citoyens, de sécurité personnelle et sociale138 ».

Enfin, au nom de la défense de cette identité constitutionnelle, certains responsables politiques d’États membres n’hésitent pas, populisme aidant, à bloquer l’application du droit de l’Union. Depuis un an et demi on assiste à un recours au référendum, dont le champ d’application semble se résumer aux seules questions liées à l’Union : en Grèce, en juillet 2015, contre le plan de sauvetage139, au Danemark en décembre 2015 contre le rapprochement judiciaire140, aux Pays-Bas en avril 2016 contre l’accord d’association avec Kiev141, au Royaume-Uni en juin contre l’appartenance à l’Union142, en Hongrie en octobre contre le plan sur l’accueil des réfugiés143, et on en annonce un prochain aux Pays-Bas contre le CETA144 et un autre encore en Finlande pour la sortie de la zone euro145. Même simplement consultatif, en cas de vote négatif, le référendum produit les mêmes effets qu’un référendum législatif, et tend à souligner que la défense de la démocratie est l’apanage du peuple et que les parlementaires bradent la souveraineté nationale et l’identité constitutionnelle à l’Europe. On peut cependant s’inquiéter de l’usage des référendums d’initiative populaire, et plus généralement des référenda lorsque leur finalité est de mettre en cause les modalités décisionnelles au sein de l’Union : la démocratie européenne n’est pas normativement inférieure aux démocraties nationales ! Même si le maître-mot de toutes ces consultations est un plaidoyer pour une Europe plus démocratique, les démocraties nationales n’ont pas vocation à jouer les instances d’appel lorsqu’un État n’est pas satisfait de l’entrée en vigueur d’une décision qu’il a combattue.

Aux termes de ce portrait de la démocratie dans l’Union, il apparaît qu’à l’intérieur de certains États membres, la démocratie est instrumentalisée contre l’Union par ceux-là mêmes qui s’en réclament et qui refusent d’aller plus loin dans la voie de la démocratisation de l’Europe pour pouvoir la combattre. Malheureusement, bon nombre de citoyens emboîtent le pas à ces faux prophètes de la démocratie et reprennent l’antienne du déficit démocratique. Or, sous le prétexte très largement fantasmé du manque de démocratie, on entend au nom de la démocratie enterrer l’Union et le modèle européen. De son côté, l’Union n’est pas à un paradoxe près, et impose une vision démocratique à géographie variable : elle est plus qu’hésitante à condamner les entorses aux valeurs démocratiques commises par les États membres de l’Union, et très prompte à le faire dans les pays tiers et là encore elle prend bien soin de distinguer entre les tiers.

Parodiant Edward Albee146, à la question « Who’s afraid of democracy? », on aimerait pouvoir répondre sans le moindre doute : certainement pas l’Union européenne… mais le peut-on ?

1. Expression empruntée à M. Virally, « Sur un pont aux ânes : les rapports entre droit international et droits internes », in Mélanges offerts à Henri Rolin, Problèmes de droit des gens, Paris, Pedone 1964, p. 488, article repris in M. Virally, Le droit international en devenir, Essais écrits au fil des ans, Genève, Paris, PUF, 1990, p. 103.

2. E. Giraud, « Le rejet de l’idée de souveraineté, l’aspect juridique et l’aspect politique de la question »,in La technique et les principes du droit public, Études en l’honneur de Georges Scelle, Paris, LGDJ, 1950, t. 1, p. 253.

3. Dans la littérature juridique la plus récente on peut notamment mentionner C. Castor, Le principe démocratique dans le droit de l’Union, Bruxelles, Bruylant, 2011 ; N. Levrat, La construction européenne est-elle démocratique ?, Paris, La Documentation française, 2012 ; F. Cheneval et F. Schimmelfennig, « The case for democracy in European Union », JCMS, 2013, vol. 51, p. 334 ; A. Vauchez, Démocratiser l’Europe, Paris, Seuil, 2014.

4. Voy. T. Chopin, La fracture politique de l’Europe : crise de légitimité et déficit démocratique, Bruxelles, Larcier, 2015.

5. Le glossaire du site Eurlex le définit de la manière suivante : « Le déficit démocratique est une expression utilisée pour faire valoir que les institutions de l’Union européenne et leurs processus décisionnels souffrent d’un manque de légitimité démocratique et semblent inaccessibles au citoyen du fait de leur complexité. Le déficit démocratique réel de l’Union européenne semble être l’absence de politique européenne. Les électeurs européens n’ont pas le sentiment d’avoir un moyen efficace de rejeter un “gouvernement” qu’ils n’aiment pas ou d’influencer, d’une certaine manière, la vie politique et l’élaboration des politiques. »

6. On ne compte plus le nombre de publications sur cette question de la part de juristes, de politistes, de politologues, de sociologues… citons par exemple, L. Cohen-Tanugi, L’Europe en danger, Paris, Fayard, 1992 ; L. Le Hardyde Beaulieu (dir.), Du déficit démocratique à l’Europe des citoyens – From democratic deficit to an Europe for citizens, Namur, PU de Namur, 1995 ; du même auteur, L’Europe et ses citoyens, Bruxelles, PIE-Peter Lang, 2001 ; P. Bréchon, « L’Europe face au déficit démocratique », RPP, 1999, p. 15 ; A. Moravcsik, « In Defense of the “Democratic Deficit”, Reassessing Legitimacy in the European Union », JCMS, 2002, vol. 40, p. 603 ; du même auteur, « Le mythe du déficit démocratique européen », Raisons politiques, 2003, p. 87 ; P. Magnette, « Le principe démocratique au-delà de la représentation », in P. Magnette (dir.), La constitution de l’Europe, Bruxelles, ULB, 2002 ; J. Rovny, « Approaches to the Democratic Deficit of the European Union », Central European Review of International Affairs, 2002/2003, vol. 19, p. 44 ; C. Franck, Le déficit démocratique : une notion en débat, Mélanges en hommage à J.V. Louis, Bruxelles, ULB, 2003, t. 1, p. 174 ; H. Van Meerten, Een Europese Unie : efficiënt, transparant en democratisch, Rotterdam, Kluwer, 2004 ; A. Muxel, « L’abstention : déficit démocratique ou vitalité politique », Pouvoirs, 2007, n° 120, p. 43 ; H. Michel, « Au-delà du déficit démocratique », Savoir/Agir, 2008, p. 109 ; S. Kroger et D. Friedrich (dir.), The challenge of democratic representation in the European Union, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2012 ; N. Brack, « Construction européenne et légitimité démocratique, Les relations difficiles entre l’Union européenne et les citoyens », Politique européenne, 2015, p. 146.

7. P. Kopecky et C. Mudde, « The Two Sides of Euroscepticism: Party Positions on European Intagration in East Central Europe », European Union Politics, 2002, vol. 3, p. 297 ; P. Taggart et A. Szczerbiak, « The Party Politics of Euroscepticism in European Union Member and Candidate States », Sussex European Institute, Working Paper, n° 51, 2002 ; R. Hamsen et M. Spiering, Euroscepticism: party politics, national identity and European integration, Amsterdam, New York, Rodopi, 2004 ; S. Usherwood, O. Peterson, J. Rovny, A.S. Coleman et A.M. Dobre, « Does Euroscepticism have a passport ? », Bruges, Collegium n° 29, 2004 ; C. Flood, « French Euroscepticism and the politics of indifference », in H. Drake (dir.), French relations with the European Union, Londres, Routledge, 2005 ; A. Szczerbiak, Opposing Europe?, Oxford, OUP, 2008 ; R. Zwarts, Euroscepticisme en France, Mémoire, Université d’Utrecht, 2013.

8. B. Cautrès, Les Européens aiment-ils (toujours) l’Europe ?, Paris, La Documentation française, 2016.

9. Film documentaire en allemand et anglais réalisé par le Suisse David Bernet entre 2012 et 2014, sorti sur les écrans en Allemagne le 12 novembre 2015, avec dans les principaux « rôles » J.P. Albrecht, parlementaire européen, et V. Reding, ancienne vice-présidente de la Commission européenne.

10. Règlement (UE) n° 2016/679 du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 relatif à la protection des personnes physiques à l’égard du traitement des données à caractère personnel et à la libre circulation de ces données, et abrogeant la directive 95/46/CE (règlement général sur la protection des données), JOUE, L 119 du 4 mai 2016, p. 1, et directive 2016/680/UE du Parlement européen et du Conseil du 27 avril 2016 sur les autorités compétentes à des fins de prévention et de détection des infractions pénales, d’enquêtes et de poursuite en la matière ou d’exécution de sanctions pénales et à la libre circulation de ces données, abrogeant la décision-cadre 2008/977/JAI du Conseil, JOUE, L 119 du 4 mai 2016, p. 89 ; voy. X. Tracol, « Le règlement et la directive relatifs à la protection des données à caractère personnel », Revue Europe, 2016, vol. 26, n° 10, p. 5.

11. Film américain réalisé par Frank Capra, sorti en 1939, sous le titre Mr Smith goes to Washington avec James Stewart et Jean Arthur dans les rôles principaux.

12. Film américain réalisé par Otto Preminger en 1962 sous le titre Advice and Consent avec Henry Fonda, Charles Laughton et Gene Tierney dans les rôles principaux.

13. Dictionnaire de l’Académie française, Paris, Fayard/Imprimerie nationale, 9e éd., t. 2, 2000.

14. Nom du personnage de la Métamorphose qui se réveille un matin sous l’apparence d’un insecte, cette nouvelle a été publiée en octobre 1915 à Leipzig dans la revue Die Weissen Blätter dirigée par le romancier et poète alsacien René Schickele.

15. D. Simon (dir.), Le droit communautaire et les métamorphoses du droit, Strasbourg, Presses universitaires de Strasbourg, 2003.

16. F. Chaltiel, Le processus européen de décision après le traité de Lisbonne, 2e éd., Paris, La Documentation française, 2010 ; Dossier, « Decision-Making in the European Union before and after The Lisbon Treaty », West European Politics, 2013, vol. 36, p. 1121.

17. Sur cette expression de modèle communautaire, voy. P. Magnette, Le régime politique de l’Union européenne, 3e éd., Paris, PFNSP, 2009, pp. 109 et s. ; voy. également S. Hix, The Political System of the European Union, Basingstoke, Palgrave Macmillan, 2015.

18. On ne compte plus la littérature sur ce sujet, voy. notamment Ch. Leben, « À propos de la nature juridique des communautés européennes », Droits, 1991, n° 14, p. 61, et plus récemment à travers différents prismes S. Roland, Le triangle décisionnel communautaire à l’aune de la séparation des pouvoirs. Recherches sur la distribution des pouvoirs législatif et exécutif dans la Communauté, Bruxelles, Bruylant, 2008, ou encore G. Marti, Le pouvoir constituant européen, Bruxelles, Bruylant, 2010, ou plus récemment J.C. Barbato et Y. Petit (dir.), L’Union européenne : une fédération plurinationale en devenir, Bruxelles, Bruylant, 2015.

19. Voy. J.L Ferryet alii, « Démocratie : La voie européenne », Raison publique, 2007, n° 7, et Entretien avec G. Dieter et O. Beaud, Propos recueillis par M.O. Padis, « Démocratie européenne : Les raisons de la défiance », Esprit, 2015, n° 7, p. 83.

20. Voy. S. Boyron, « Accountability ou la différence qu’un mot peut faire : à la recherche d’une définition » et T. Lassey, « Accountability, rendre des comptes ou se rendre compte », in Ch. Geslot, P.Y. Monjal et J. Rossetto, La responsabilité politique des exécutifs des États membres du fait de leur action européenne, Bruxelles, Bruylant, 2016, pp. 41 et 59.

21. H.M. Enzensberger, Le doux monstre de Bruxelles ou l’Europe sous tutelle, Paris, Gallimard, 2011.

22. G. Verhofstadt, Le mal européen, Paris, Plon, 2016 ; S. Goulard, Goodbye Europe, Paris, Flammarion, 2016 ; D. Cohn-Bendit et G. Verhofstadt, Debout l’Europe ! Manifeste pour une révolution postnationale en Europe, Paris, Actes Sud/André Versaille, 2012.

23. Article 8, § 1, TUE : « L’Union développe avec les pays de son voisinage des relations privilégiées, en vue d’établir un espace de prospérité et de bon voisinage, fondé sur les valeurs de l’Union et caractérisé par des relations étroites et pacifiques reposant sur la coopération » ; voy. Commission européenne et Haute Représentante de l’Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, communication conjointe 18/11/2015, JOIN(2015) 50 final au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des Régions, Réexamen de la politique européenne de voisinage (partie IV, pp. 6-7).

24. N. de Sadeleer, H. Dumont, P. Jadoul et S. van Droogrenbroeck (dir.), Les innovations du traité de Lisbonne. Incidences pour le praticien, Bruxelles, Bruylant, 2011 ; E. Brosset, C. Chevallier-Govers, V. Edjaharian et C. Schneider (dir.), Le traité de Lisbonne. Reconfiguration ou déconstitutionnalisation de l’Union européenne, Bruxelles, Bruylant, 2009 ; I. Pingel (dir.), De Rome à Lisbonne, Commentaire article par article des traités UE et CE, 2e éd, Bâle, Paris, Bruxelles, Helbing Lichtenhahn, Dalloz, Bruylant, 2010.

25. J. Rideau (dir.), De la Communauté de droit à l’Union de droit, Continuités et avatars, Paris, LGDJ, 2000.

26. M. Libera, S. Schirmann et B. Wassenberg (dir.), Abstentionnisme, euroscepticisme et anti-européisme dans les élections européennes de 1979 à nos jours, Stuttgart, Steiner Verlag, 2016 ; G. Rouet, « L’abstention aux élections européennes de juin 2009. Une affaire de citoyennetés, d’identités et de cultures », Cahiers Sens public, 2009, n° 11/12, p. 239 ; Y. Bertoncini, « Élections européennes : le piège de l’abstention », Policy Paper, n° 110, Notre Europe-Institut Jacques Delors.

27. Le Monde, 27 janvier 2015.

28. Le Monde, 22 septembre 2015.

29. Voy. V. Constantinesco, « Du référendum et de la démocratie directe à travers le Brexit », RUE, 2016, n° 602 (numéro spécial consacré au Brexit), pp. 531-532 ; voy. également J. P. Jacqué, « Brexit, Une analyse factuelle », RTDE, 2016, p. 689.

30. Voy. le blog de M. Jean-Luc Mélenchon dénommé « L’ère des peuples », et notamment la conférence tenue à Copenhague le 19 novembre 2016 ou encore le communiqué de presse de Mme Marine Le Pen du 24 octobre 2016 sur le site du parti Front National.

31. Notamment les articles 2, 3, 6, 10, 11 et 12 TUE, voy. J. Rideau, « Union européenne, Nature, valeurs et caractères généraux », JCl. Europe Traité, fasc. 110, 2015, n° 27/212.

32. Article 21, § 1, al. 1, TUE : « L’action de l’Union sur la scène internationale repose sur les principes qui ont présidé à sa création, à son développement et à son élargissement et qu’elle vise à promouvoir dans le reste du monde : la démocratie, l’État de droit, l’universalité et l’indivisibilité des droits de l’homme et des libertés fondamentales, le respect de la dignité humaine, les principes d’égalité et de solidarité et le respect des principes de la charte des Nations unies et du droit international. »

33. Article 49 TUE, voy. M. Maresceau, « Quelques réflexions sur l’origine et l’application des principes fondamentaux dans la stratégie d’adhésion à l’Union européenne », in Le droit de l’Union européenne en principes, Liber Amicorum J. Raux, Rennes, Apogée, 2006, p. 69 ; P. Van Nuffel, « Appartenance à l’Union », in G. Amato, H. Bribosia et B. de Witte (dir.), Genèse et destinée de la Constitution européenne, Genesis and destiny of the European Constitution, Bruxelles, Bruylant, 2007, p. 247 ; P. Soldatos, « Le régime juridique d’admission dans l’Union européenne », in M. F. Labouz, Ch. Philip et P. Soldatos (dir.), L’Union européenne élargie aux nouvelles frontières et à la recherche d’une politique de voisinage, Bruxelles, Bruylant, 2006.

34. C. Blumann, « Traité établissant une Constitution pour l’Europe », JCl. Europe Traité, fasc. 120, 2012, n° 131/141.

35. Articles 4.4 et 44 du projet de traité du Parlement européen sur l’Union européenne du 14 février 1984, voy. F. Capotorti, M. Hilf, F. Jacobs et J.P. Jacqué, Le traité instituant l’Union européenne : un projet, une méthode, un agenda, 2e éd., Bruxelles, ULB, 2014 ; C.G. Anta, Les pères de l’Europe, Sept portraits, Bruxelles, Peter Lang, 2007, pp. 134 et s.

36. P.Y. Monjal, « Le traité d’Amsterdam et la procédure de constatation politique de manquement aux principes de l’Union », RMUE, 1998, n° 3, p. 69 ; P. Wachsmann, « Les droits de l’homme », in Traité d’Amsterdam, Thèmes et commentaires, Paris, Dalloz, 1998, pp. 187-188 ; V. Constantinesco, « Le renforcement des droits fondamentaux dans le traité d’Amsterdam », in Le Traité d’Amsterdam : réalités et perspectives, Paris, Pedone, 1999, pp. 36-39.

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