La descentralización pasmada E-Book

Efraín Gonzales de Olarte

• Herausgeber: Fondo Editorial de la PUCP
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2023

Seitenzahl: 173

Beschreibung

Este libro analiza el proceso de descentralización en el Perú, iniciado en 2003, en la producción, la distribución, el empleo, el bienestar y el desarrollo humano con el fin de verificar si ha contribuido a la solución de los tres problemas estructurales en las regiones: la débil integración, la divergencia en el crecimiento y las desigualdades entre regiones y dentro de ellas. En consecuencia, el autor evalúa no solo los resultados de las acciones de los distintos niveles de gobierno en el bienestar de los habitantes de las distintas localidades del Perú, sino también los procesos políticos e institucionales generados por la aplicación de la Ley de Descentralización que, en parte, explicarían los resultados alcanzados.

Leseprobe

Efraín Gonzales de Olarte es doctor en Economía del Desarrollo por la Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne y profesor emérito del Departamento de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú, donde ha sido también vicerrector y rector. Ha sido además director general del Instituto de Estudios Peruanos y profesor e investigador visitante en varias universidades de Estados Unidos, Europa y América Latina. Ha publicado y editado 27 libros y más de 160 artículos, capítulos de libros y documentos de trabajo sobre economía y desarrollo regional y urbano, economía política, desarrollo económico, macroeconomía, economía institucional y desarrollo humano.

Efraín Gonzales de Olarte

LA DESCENTRALIZACIÓN PASMADA

Desconcentración y desarrollo regional en el Perú 2003-2020

La descentralización pasmadaDesconcentración y desarrollo regional en el Perú 2003-2020© Efraín Gonzales de Olarte, 2023

© Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2023Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú[email protected]

Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición: Fondo Editorial PUCP

Primera edición digital: noviembre de 2023

Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2023-11450e-ISBN: 978-612-317-914-4

A la memoria de Adolfo Figueroa Arévalo

Índice

Agradecimientos

Introducción

Capítulo 1. Marco conceptual

Capítulo 2. El desarrollo humano como condición y como efecto del desarrollo regional

Capítulo 3. Los tres problemas económicos de las regiones del Perú

3.1. La integración incompleta

3.2. Las desigualdades regionales

3.3. Las divergencias espaciales

Capítulo 4. La concentración económica y la centralización estatal: los problemas espaciales e institucionales del desarrollo regional en el Perú

4.1. Concentración económica

4.2. Centralismo estatal

Capítulo 5. Descentralización para el desarrollo regional y local

5.1. La estrategia implícita de desarrollo regional en la descentralización

5.2. La secuencia real de la estrategia descentralista

Capítulo 6. Los resultados de la descentralización, 2003-2020

6.1. La descentralización política

6.2. La descentralización fiscal: ingresos y gastos

6.3. Efectos económicos en las regiones: integración, desigualdades y divergencia

Capítulo 7. Descentralización de la corrupción

Conclusiones

Reflexiones finales

Coda: Las crisis sanitaria y sociopolítica y el Estado descentralizado

Referencias

Agradecimientos

Agradezco los certeros comentarios y sugerencias hechas por Jorge Vega Castro y de un árbitro anónimo, que han permitido mejorar ostensiblemente este trabajo. Obviamente, todo lo escrito es responsabilidad mía.

Introducción

El desigual desarrollo económico de las regiones del Perú es un problema de larga data y aún sin resolver. Las desigualdades, entre regiones y dentro de cada una de ellas, son el resultado de una combinación de procesos de largo plazo, como la urbanización, la industrialización de algunas ciudades, la dinámica demográfica temporal y espacial, los modelos de crecimiento, las políticas económicas y sociales en favor de la ciudad en los últimos cien años y la herencia de un Estado centralista. Es decir, es una combinación compleja que generó tendencias a la concentración económica en las ciudades —particularmente en Lima—, la divergencia entre regiones y entre ciudad y campo, la desigual integración de las personas en la economía, la geografía y el Estado, que, en su conjunto, explican las desigualdades de oportunidades de desarrollo para las personas en las regiones, en las ciudades y en el campo.

Frente a tan compleja realidad, la descentralización y la regionalización se han presentado como las reformas que podrían ayudar a encarar estos problemas estructurales. Distintos gobiernos han tratado de reformar el Estado centralista peruano desde el siglo XIX, aunque con pocos resultados, tema que Contreras (2000) ha analizado en detalle.

La descentralización del Estado es una vieja reforma institucional propuesta por los descentralistas1 de la década de 1920. En los últimos tiempos, los intentos serios de descentralización se dieron a raíz de la aprobación de la Constitución de 1979 y durante el gobierno de Alejandro Toledo en 2003.

En la Carta Magna de 1979, se establecieron cuatro niveles de gobierno: central, regional, provincial y distrital. La regionalización y descentralización que se hizo entonces se inició en 1990 y duró solo dos años, cuando el gobierno de Alberto Fujimori dio un autogolpe de Estado. A raíz de eso, se suprimieron los gobiernos regionales, se recentralizó el poder en el gobierno central, y se aprobó una nueva constitución en 1993 con solo los gobiernos municipales. Esta estructura gubernamental duró hasta el año 2000, cuando Fujimori renunció a la presidencia por fax.

Al retornar al régimen democrático con el gobierno de transición de Valentín Paniagua, se volvió a poner en agenda la descentralización. Fue en el gobierno de Alejandro Toledo2 (2001-2006) en el que se modificó la Constitución de 1993, volvieron los gobiernos regionales y se reincorporó la descentralización como reforma del Estado, para lo cual se aprobó la Ley de Descentralización 27783 en el año 2002. Así, el nuevo proceso de descentralización se reinició el año 2003.

La descentralización ha sido y es una aspiración republicana de los gobiernos democráticos (Planas, 1998). Siempre se ha considerado como la alternativa a la «herencia colonial» centralista. En la historia peruana hubo un movimiento pendular entre gobiernos centralistas y descentralistas (Zas Friz, 2001). Los gobiernos democráticos la incluyeron como una de las piezas claves para la democratización de la gobernanza en distintos ámbitos territoriales. En cambio, los gobiernos autocráticos o dictatoriales han sido centralistas por definición.

La idea eje de la descentralización consiste en el reparto del poder estatal en varios niveles de gobiernos, de tal manera que cada nivel pueda cumplir sus funciones según los principios de eficiencia, subsidiariedad y equidad, cuyo efecto debería ser el aumento del bienestar social e individual de la población y la promoción del desarrollo territorial. En consecuencia, la descentralización es una reforma institucional que permite mejorar el bienestar de las personas al acceder a los bienes y servicios que presta el Estado de la manera más eficaz, equitativa e informada.

Dependiendo del tamaño del Estado, de su calidad y de las funciones que le asigna la Constitución, la descentralización tendrá efectos diversos sobre el bienestar, el producto nacional, la desigualdad y el crecimiento. Un Estado mínimo, con pocos recursos presupuestarios, que solo se ocupe de la educación, salud y la infraestructura básica tendrá un efecto mínimo; en cambio, en un Estado con mayores recursos y funciones en la producción y la distribución, la descentralización tendría mayores efectos.

La pregunta esencial es ¿un Estado descentralizado obtiene mejores resultados económicos y sociales que uno centralizado? Desde el punto de vista teórico la respuesta es afirmativa y así lo demuestran varios autores3; sin embargo, en la práctica, los resultados son mixtos: desde el punto de vista económico y social, están en función de la caja fiscal y de la calidad del Estado, y desde el punto de vista político, son mejores, pues permite la democratización de las decisiones a través de los distintos niveles de gobierno.

Una de las razones más importantes por las que los resultados económicos y sociales de la descentralización pueden ser diferentes es la estructura económica existente en cada región y localidad. La diversidad productiva, las tecnologías, las productividades, la capacidad de exportación, el capital humano, el grado de urbanización, el tamaño de las ciudades, las relaciones de las ciudades con sus entornos rurales son los factores determinantes para definir la base tributaria y de ingresos para que los gobiernos, de los distintos niveles, ofrezcan los bienes y servicios públicos, tengan capacidad redistributiva, y determinen su rol en relación con el manejo de los recursos naturales y del medio ambiente.

Al tener en cuenta estos factores se presenta el problema de la concentración económica en el espacio, es decir, la aglomeración del capital en sus diversas formas, de la población, de los trabajadores en espacios territoriales restringidos —las ciudades— que son los que determinan la organización económica y social de las regiones al constituirse en centros. La concentración económica y demográfica en el espacio es un condicionante para las políticas y estrategias de descentralización.

Para concebir a cabalidad un proceso de descentralización es imprescindible tomar en cuenta la estructura económica en el espacio geográfico de cada región, pues esta define el empleo, los ingresos, las productividades y la demanda efectiva. Dependiendo de estas características es que se presentan procesos de concentración económica en el espacio, que a menudo acompañan el centralismo estatal. En consecuencia, las políticas de descentralización deben tomar en cuenta los grados de concentración y desconcentración geográfica de la economía. El espacio importa para el desarrollo regional y local, así como para el éxito de la descentralización.

La descentralización es un proceso que depende de una decisión política del gobierno o del Estado, es una decisión colectiva; en cambio, la concentración económica en el espacio es el producto de varias decisiones individuales, basadas en la racionalidad de cada actor económico (capitalistas, empresarios, trabajadores, familias) dentro de un marco legal e institucional.

Desde otra perspectiva, la descentralización estatal es una reforma política que ha sido profusamente impulsada en las últimas décadas en varios países europeos y latinoamericanos, sobre todo en aquellos que tenían gobiernos unitarios, con el propósito de democratizar el Estado. Ha sido una manera de acercar el Estado a los ciudadanos, para reforzar las democracias4.

El propósito de este trabajo es analizar el proceso de descentralización en el Perú, iniciado el año 2003, ver sus resultados en la producción, la distribución, el empleo, el bienestar y el desarrollo humano en las regiones. Es decir, analizar el efecto sobre la desconcentración económica y sobre el desarrollo regional para ver si han contribuido a la solución de los tres problemas estructurales en el ámbito regional que son causantes del desarrollo desigual entre regiones y del bienestar de sus habitantes. Estos son: la débil integración, la divergencia en el crecimiento y las desigualdades entre regiones y dentro de ellas. Obviamente, haremos el análisis tomando en cuenta el contexto económico nacional e internacional y sus oscilaciones, la falta de un plan de descentralización desde el inicio, el pequeño tamaño del Estado peruano, los sesgos de la inversión privada y la corrupción, factores que han condicionado la evolución del proceso de descentralización y de sus resultados.

En este sentido, nuestro objetivo es evaluar no solo los resultados de las acciones de los distintos niveles de gobierno en el bienestar de los habitantes de las distintas localidades del Perú, sino también los procesos políticos e institucionales generados por la aplicación de la Ley de Descentralización, que en parte explicarían los resultados alcanzados. Una reforma debe analizarse de una manera integral, tanto en sus objetivos, sus procesos, sus logros y la dinámica sociopolítica que generó.

Como es conocido, el Perú es un país con grandes desigualdades socioeconómicas y regionales. En el año 2019, la relación entre la región con mayor PBI per cápita (Moquegua) y la de menor (San Martín) fue de 7 a 1. En la figura 1, podemos observar las desigualdades entre todas las regiones del Perú.

Figura 1. Perú: PBI per cápita por regiones 2019 (soles de 2007)

En otras palabras, después de dieciséis años de descentralización, las desigualdades no han variado sustantivamente, como analizaremos más adelante. Esto da a entender que la descentralización, tal como ha sido planteada, no ha sido la conductora del proceso de desarrollo territorial.

Es obvio que el desarrollo de las regiones sea un objetivo central de cualquier esfuerzo estatal, pues detrás de estas disparidades hay una gran desigualdad de los niveles de vida de las personas, de las oportunidades para mejorar, que se traducen en índices de desarrollo humano también desiguales. En realidad, el desarrollo regional es una condición sine qua non para el desarrollo humano.

Por esta razón, el enfoque normativo de nuestro análisis es el logro del desarrollo humano, entendido como el proceso de expansión de capacidades y derechos de las personas para que puedan lograr las vidas que valoran tener, para cuyo propósito la descentralización debería ser un importante instrumento para la igualdad de oportunidades.

La descentralización es pues una de las reformas institucionales que, en opinión de políticos y académicos, podría contribuir al desarrollo regional. Por ello, en este trabajo, trataremos de comprobar esta hipótesis.

Para tal fin, el libro se organiza de la siguiente manera. En los capítulos 1 y 2 presentaremos las teorías sobre el desarrollo económico, con el propósito de tener una idea clara sobre sus determinantes y las posibles acciones y políticas que podrían ser tomadas en cuenta para lograr, el desarrollo regional y el desarrollo humano. En el capítulo 3 describiremos los principales problemas que tiene el desarrollo regional en el Perú, que permiten precisar las acciones y políticas de desarrollo a seguir. Estas dos partes conceptuales son cruciales para poder analizar el desarrollo regional y humano, y aclarar los objetivos de fondo de la descentralización. En el capítulo 4 analizaremos las dos caras del problema regional: la concentración económica en el espacio y la centralización estatal. En los capítulos 5 y 6 estudiaremos el proceso de descentralización iniciado el año 2003 y sus resultados. En el capítulo 7 presentaremos un balance y terminaremos con conclusiones y reflexiones sobre el devenir del desarrollo regional en el Perú y de la misma descentralización.

1 Hubo dos niveles en las propuestas descentralistas. Por un lado, los intelectuales como: Manuel Gonzales Prada, Emilio Romero, José Carlos Mariátegui, Antenor Orrego, José Uriel García, Ezequiel Urviola, Pedro Zulen. Por otro lado, los movimientos descentralistas e indigenistas: El comité descentralista federal de Cusco, Puno, Moquegua y Tacna, el grupo Orkopata en Puno, Resurgimiento en el Cusco, Bohemia de Trujillo, Grupo Avanzada en Chiclayo, el Partido Descentralista de Puno.

2 Durante la campaña electoral de 2000-2001, Alejandro Toledo incluyó en su plan de gobierno la descentralización, como reforma postergada por la autocracia de Fujimori.

3 Musgrave y Musgrave, 1984; Burki y Perry, 1999; Litvack, Ahmad y Bird, 1985; Prud’homme, 1995; Tanzi, 1996; Tiebout, 1956; Wiesner, 2003.

4 Ver Aja, 2014; Carrión, 2004; Greffe, 2005; Finot, 2007; Martínez y otros, 2017; Kyriacou y Roca, 2018.

Capítulo 1.Marco conceptual

En líneas generales existen dos grandes corrientes sobre el desarrollo económico. El desarrollo como crecimiento de las cosas (medios) y el desarrollo como progreso de las personas (fines). En el primer caso, se suele definir el desarrollo como el crecimiento con redistribución, y se mide a través del crecimiento del producto per cápita y de algún indicador de desigualdad (Gini, Theil). En el segundo caso, el desarrollo se define como el incremento de las capacidades y derechos de las personas durante sus vidas. Existe una marcada diferencia en los objetivos del desarrollo. En el primer caso, se trata de producir la mayor cantidad de cosas para que las personas las puedan utilizar. En el segundo caso, el desarrollo debe mejorar la vida de las personas y las cosas son los medios. El conflicto surge en: ¿Cómo se producen las cosas? ¿cómo se distribuyen las cosas? y ¿cómo se usan para el desarrollo de las personas?

En el enfoque de las cosas, el objetivo es la utilidad; en el enfoque de las personas, es la libertad. Son dos enfoques distintos, tanto en cómo promover el desarrollo y cómo mejorar el bienestar de las personas.

Los enfoques sobre libertad:

Milton Friedman (1980) ha sido unos de los más conspicuos promotores del neoliberalismo, sobre la base de la doctrina ética del utilitarismo5. La libertad que tienen las personas para optar por una u otra decisión que les permita maximizar su utilidad es la esencia del neoliberalismo. En consecuencia, el desarrollo económico se origina en el comportamiento individual de las personas que tratan de maximizar sus utilidades a través de los bienes y servicios que consumen o invierten, lo que les genera felicidad. Es por esta razón que la teoría neoclásica se basa en las funciones microeconómicas de consumo o de producción que, bajo restricciones presupuestales, permiten maximizar sus utilidades o sus beneficios. Para que esto suceda, la sociedad debe producir la mayor cantidad de bienes y servicios para que los individuos puedan escoger. En consecuencia, el desarrollo económico se medirá a través de la producción material, medida por el producto bruto. De ahí, que la principal medida del desarrollo sea el crecimiento de la producción y del consumo. Es decir, el desarrollo proviene de la cantidad de bienes y servicios que se ponen a disposición de los individuos. La libertad consiste en la posibilidad de escoger entre varias opciones de cosas bienes y servicios que tienen los individuos, obviamente bajo las restricciones de ingresos o presupuestos que ellos tengan6.

Sobre esta base está construida la teoría neoclásica de crecimiento económico, que equivale al desarrollo. De ahí que los principales factores del desarrollo son, el cambio tecnológico para reducir costos o para crear nuevos productos y la productividad total de los factores. En esta corriente de pensamiento, el desarrollo de las personas será una consecuencia de las cosas que «libremente» puede elegir para consumir o invertir. El desarrollo es una consecuencia de las utilidades que alcanzan los individuos al satisfacer sus necesidades. Primero los bienes, después las personas.

En las antípodas se encuentra la concepción del desarrollo de Amartya Sen. Su definición del desarrollo parte también del individuo y de sus libertades. En este sentido, la teoría del desarrollo humano de Sen se nutre también del liberalismo del siglo XIX, pero cambia el sentido de la causalidad entre los bienes y las gentes. Para Sen, el desarrollo humano es la oportunidad real de llevar una vida de acuerdo con los deseos y aspiraciones de cada uno y poder satisfacer las necesidades materiales, políticas, sociales y culturales. El desarrollo se centra en lo que y en lo que no pueden ser y hacer las personas, la utilidad que les brindan los bienes no son un fin en sí mismos, sino un medio para alcanzar sus aspiraciones y deseos, es decir para alcanzar su libertad. De ahí que su tesis sea el desarrollo como libertad (Sen, 1999) y no el desarrollo como utilidad y felicidad.

Ciertamente son dos visiones diferentes, que conllevan propuestas normativas diversas.

Desde nuestra perspectiva el desarrollo económico para el desarrollo humano es un proceso que, en cada lugar (espacio) de un país, debe crear condiciones —producción y empleo— para que las personas puedan incrementar sus capacidades y derechos que les permitan alcanzar la vida que quisieran tener. La libertad es una condición para el desarrollo, pero al mismo tiempo el desarrollo de las personas aumenta su libertad. Los pobres tienen pocas cosas y pocas capacidades; por ello, no pueden escoger con libertad la vida que quisieran tener. La pobreza no permite escoger libremente las cosas que el ser humano necesita para tener una vida valiosa.

5 El utilitarismo es una doctrina propuesta por Jeremy Bentham, 2008 y 1780, y por John Stuart Mill, 2014, en el siglo XIX. En esencia se trata de que las personas buscan la felicidad a través de la utilidad de sus acciones y sus comportamientos, así la utilidad se convierte en un principio moral por encima de cualquier cosa. La felicidad es consecuencia de la utilidad. Si las acciones buenas son mayores que las malas, la consecuencia es que se convierte en una acción moral.

6 Los ingresos que tienen los individuos es un dato que proviene de la riqueza, educación o capital, cuya distribución no está puesta en causa.

Capítulo 2.El desarrollo humano como condición y como efecto del desarrollo regional

El desarrollo regional, entendido como el crecimiento económico con equidad, inclusión y sostenibilidad ambiental en el espacio de cada región7 debería ser la meta de cada región; sin embargo, desde la perspectiva del desarrollo humano, se requiere que el crecimiento productivo vaya de la mano con el crecimiento del empleo y de la productividad del trabajo. Solo bajo estas circunstancias es que las personas pueden lograr su propio desarrollo en el lugar donde viven. La causalidad entre desarrollo humano y desarrollo regional debe ser biunívoca, es decir, que al mismo tiempo que hay desarrollo regional se debe estar dando el desarrollo humano.

Para que esto suceda, se requiere de la orientación del Estado a través de los tres niveles de políticas: macroeconómicas (gobierno central), sectoriales y regionales (gobiernos regionales), y sociales (gobiernos municipales), es decir, se requiere de coordinación entre niveles de gobierno para que la acción del Estado sea eficiente, equitativa y subsidiaria. El mercado por sí solo no logra una asignación capaz de generar equidad.