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- Herausgeber: Capital Intelectual
- Kategorie: Geisteswissenschaft
- Serie: Claves del Siglo XXI
- Sprache: Spanisch
- Veröffentlichungsjahr: 2021
En un recorrido apasionante por los principales centros del poder mundial, los autores, reconocidos internacionalistas, ofrecen un panorama profundo y al mismo tiempo accesible del escenario global, en busca de una respuesta a las preguntas que todos nos hacemos: ¿en qué mundo vivimos? ¿en qué mundo viviremos?
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Seitenzahl: 332
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LA DISPUTA POR EL PODER GLOBAL
ESTEBAN ACTIS - NICOLÁS CREUS
LA DISPUTA POR EL PODER GLOBAL
China contra Estados Unidos en la crisis de la pandemia
Capital Intelectual
Actis, Esteban
La disputa por el poder global : China contra Estados Unidos en la crisis de la pandemia / Esteban Actis ; Nicolás Creus ; coordinación general de Creusa Muñoz. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires : Capital Intelectual, 2021.
Libro digital, EPUB - (Claves del siglo XXI)
Archivo Digital: online
ISBN 978-987-614-629-6
1. Política Internacional. I. Creus, Nicolás. II. Muñoz, Creusa, coord. III. Título.
CDD 327.16
© de la presente edición, Capital Intelectual S.A., 2020.
Director: José Natanson.
Coordinadora de la Colección de libros de Capital Intelectual: Creusa Muñoz.
Diseño de tapa: Emmanuel Prado.
Diagramación: Daniela Coduto.
Corrección: Brenda G. Decurnex.
Comercialización y producción: Esteban Zabaljauregui.
© Capital Intelectual, 2020.
Paraguay 1535 (C1061ABC), Ciudad de Buenos Aires, Argentina.
Teléfono: (54-11) 4872-1300
www.editorialcapitalintelectual.com.ar
Pedidos en Argentina: [email protected]
ISBN 978-987-614-629-6
Primera edición en formato digital: abril de 2021
Versión: 1.0
Digitalización: Proyecto 451
Hecho el depósito que ordena la Ley 11.723
Todos los derechos reservados.
Prohibida la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio o procedimiento sin el permiso escrito de la editorial.
Prefacio
La presente obra tiene como propósito pensar el mundo desde el fin de mundo, pero a diferencia de Karl Marx, no con el objeto de transformarlo sino simplemente para poder surfearlo. Las placas tectónicas en el escenario internacional se están moviendo de manera brusca y acelerada, generando un oleaje que sacude fuertemente a todos y a cada uno de los actores que cohabitan en él. Quienes mejor logren surfear las amenazantes olas no serán solo quienes tengan las mejores tablas –recursos tangibles de poder– sino también –y sobre todo– quienes logren interpretar hacia dónde se mueve la marea.
Lógicamente, en estas lejanas y periféricas latitudes, las limitaciones materiales tornan imperioso comprender las vertiginosas dinámicas del sistema internacional para al menos lograr mantenerse a flote. La fuerte interconexión global que caracteriza al mundo actual hace que para cualquier Estado resulte imposible abstraerse de lo que ocurre en el plano internacional. La pandemia del COVID-19 puso de manifiesto esta realidad de la manera más cruda. En este sentido, es indispensable abandonar las visiones parroquiales que caracterizan el debate público –y privado– en nuestro país. Tanto para los Estados como para las empresas y los individuos, es preciso mirar al mundo y pensar desde una perspectiva global. Si el presente libro contribuye a que se incline la cabeza y se logre observar más allá de las fronteras nacionales para entender y resolver los problemas que nos aquejan, como autores nos sentiremos enormemente satisfechos y realizados.
El mundo actual es un mundo en crisis, interpelado por una coyuntura enormemente desafiante, signada por un brote pandémico con efectos de dimensiones inéditas y desconocidas, en el marco de un proceso estructural de disputa por el poder global entre las principales potencias del sistema, EE. UU. y China, con todo lo que esto implica.
Por esta razón, consideramos importante y valioso escribir un libro sobre la configuración en curso del nuevo orden internacional, desde una perspectiva propia de las relaciones internacionales, pero con un claro enfoque interdisciplinar –indispensable para hacer inteligible los complejos procesos que hoy tienen lugar en el mundo– y dirigido a un público general. Este enfoque es el resultado de un largo proceso de investigación y estudio sobre los distintos temas que se abordan e interminables intercambios entre los autores, muchos de los cuales fueron socializados en los últimos años a través de una serie de artículos académicos y periodísticos, publicados en diversos espacios, tanto en Argentina como en el exterior. Las páginas que siguen son el intento de integrar esas ideas en un texto afable, accesible y no solemne, aunque no por esto menos riguroso. Procuramos mantener la misma calidad analítica, empírica y conceptual de los trabajos y estudios previos que respaldan la presente obra.
Vale destacar, asimismo, que este libro se escribió al calor de los acontecimientos. El desafío intelectual ha sido mayúsculo, y en muchos pasajes apabullante, interpelados por una coyuntura dinámica y cambiante, que intentamos reflejar pero al mismo tiempo procuramos matizar mediante el análisis de los aspectos estructurales. Meses de lectura, reflexión, discusión entre los autores (plataforma de Zoom mediante) y de intensa escritura, todo en un contexto de abrupta transformación de nuestras vidas cotidianas.
Antes de adentrarnos en esta apasionante “vuelta al mundo”, queremos agradecer a la Universidad Pública, de la cual ambos autores somos producto, a la cual defendemos y de la cual hoy orgullosos formamos parte. Agradecemos a la Universidad Nacional de Rosario y a nuestra casa académica, la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, así como también a nuestros colegas y amigos que con sus comentarios y críticas nos ayudaron a mejorar. Por último, a José Natanson y a la Editorial Capital Intelectual por apostar a un ensayo que pretende pensar el complejo y desafiante mundo en el que vivimos.
Rosario, agosto 2020
Prólogo
En mayo de 2012, Gladys Lechini me invitó a dar un curso sobre regionalismo y política exterior en el doctorado que ella dirigía en la Universidad Nacional de Rosario. Cargué mis filminas y allá fui. Pasé una semana excepcional enseñando en La Siberia, como llaman al campus frío y lejano de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales. Me acuerdo de cada lugar donde comí y de todos los amigos que encontré, pero recuerdo más que nada a los alumnos: eran una docena de jóvenes brillantes, uno de los cursos más inteligentes que tuve el privilegio de torturar. Esteban fue uno de esos alumnos, Nicolás zafó por poco. Mantuve contacto con buena parte de ellos, que hoy se destacan en la profesión como entonces lo hacían en el aula. Y, ahora como entonces, me hacen trabajar. Por momentos los odio.
A veces, los académicos se encierran en su torre de marfil: saben cosas, pero no saben –o no les interesa– contarlas. Otras veces, presenciamos en el debate público a gente que no sabe pero igual cuenta. En la Antigua Roma los llamaban chantas. Este libro consigue el equilibrio perfecto: sabe y cuenta, y por sobre todo no aburre. Porque esa, que Martín Fierro ignoraba, es la ley primera: no importa cuánto sabemos o cuánto contamos si el que escucha se durmió.
Hay tres maneras de abordar tanto la investigación como la divulgación científica. La primera se enfoca en la teoría o el método: tengo una sola herramienta y la uso con todo lo que se mueve, y también si se queda quieto. La segunda se enfoca en el caso: tengo una obsesión y la persigo aumentando el arsenal de herramientas en desmedro de la posibilidad de generalizar y comparar. La tercera se enfoca en un problema: quiero saber por qué algo no funcionó cómo se esperaba, y recurro a todas las herramientas y todo el conocimiento disponible para averiguarlo. Esteban y Nicolás se alinean en este último grupo: son teóricamente pluralistas y metodológicamente eclécticos, y nada de lo humano les es ajeno. ¿Por qué el mundo está en crisis? ¿En qué se parece esta crisis a las anteriores y en qué se diferencia? ¿Y qué factores pueden impulsar a la política internacional en cuáles trayectorias? El lector que busque ratificar prejuicios se desilusionará. Este libro abraza la complejidad del mundo y procura entenderla, no esconderla.
Los autores no caen en la grieta: a pesar de conocerlos personalmente, y después de leer su obra, no sé a quién votan. Ellos no confunden análisis con deseos, el gran problema de quienes buscan cambiar el mundo antes de comprenderlo. Tejen sus argumentos con datos y con conceptos ajustando el análisis a la realidad –y no al revés–.
Hay cuatro formas en que un académico puede intervenir en el debate público: como intelectual orgánico, como intelectual público, como analista político y como divulgador científico. El intelectual orgánico defiende a un partido; es un militante instruido. El intelectual público defiende causas variadas; suele saber mucho sobre un tema y pontificar sobre otros. El analista político torna inteligible la realidad; aplica categorías y conceptos de las ciencias sociales a los procesos políticos. El divulgador científico torna inteligible la ciencia; presenta investigaciones y descubrimientos académicos de forma comprensible para el lego. Los autores de este libro cumplen eficazmente los dos últimos roles, y dejan el papel de intelectual orgánico e intelectual público para quienes no entienden de ciencia o de política.
Desde hace tiempo hay quienes postulan, medio en broma y medio en serio, a Rosario como la Capital Argentina de las Relaciones Internacionales. Ya su Concejo Municipal la había declarado, en 2018, Cuna del Rock Argentino, como si no les bastase con haber sido la cuna de Roberto Fontanarrosa. No es recomendable seguir alimentando ese ego, so riesgo de que parezcan porteños. Y sin embargo, libros como este justifican el apodo.
Andrés Malamud
Lisboa, agosto 2020
A Georgina, mi compañera de vida. Por su infinito amor y paciencia en los difíciles tiempos de cuarentena. A mi hija Agustina, por iluminar cada momento. Sin ellas, estas páginas no hubiesen sido posibles.
Esteban Actis
A las mujeres de mi vida: mi abuela María Luisa –quien ya no está–, mi mamá Ana, mi tía Mónica y mi compañera de vida, Natalí. Porque todo lo bueno que ocurre en algún punto siempre es gracias a ellas y al amor que me brindan.
Nicolás Creus
Introducción
Hace mucho tiempo, en mi juventud, yo tenía el descaro de creerme capaz de pronunciarme sobre el “sentido de la historia”. Ahora sé que el sentido de la historia es algo que debemos descubrir, no proclamar.
Henry Kissinger
Tiempo, geografía y áreas temáticas. Pocas veces en la historia contemporánea un acontecimiento generó tanto impacto en tantas dimensiones como la pandemia del COVID-19. En cuestión de meses y en una escala planetaria, los principales aspectos de la vida humana se vieron trastocados. El trabajo, el ocio, el consumo, la educación, la política, los negocios, el cuidado de la salud y las relaciones sociales en general fueron reformulados en pos de adaptarse a una estremecedora e impactante “nueva normalidad”.
Un aspecto que evidencia con claridad el carácter altamente disruptivo del COVID-19 es la reiteración de la frase “por primera vez en la historia”. Nunca antes ocurrió que millones de personas fueran obligadas a permanecer en cuarentena en sus hogares al tiempo que más de mil millones de estudiantes de todos los niveles educativos en todo el mundo se vieron imposibilitados de asistir físicamente a sus clases. Por primera vez 85.000 museos en todo el mundo tuvieron que cerrar de manera simultánea sus puertas. El espacio de Schengen –acuerdo que constituye todo un símbolo de la integración europea, por medio del cual varios países del continente suprimieron los controles entre sí de las fronteras interiores– se cerró por primera vez desde su creación, mientras que en la Ciudad del Vaticano, en una imagen inédita, el Papa celebró la misa de Pascua sin fieles, frente a la Plaza de San Pedro vacía.
En la dimensión económica los ejemplos abundan. Las minas de plata de Potosí paralizaron su producción luego de cinco siglos de actividad sin interrupciones y el precio del petróleo registró un peculiar récord al cotizar por primera vez en valores negativos en su variedad WTI. Por su parte, la Reserva Federal de los EE. UU. (FED) llevó adelante una política de estímulo sin precedentes que hace lucir pequeña a la desplegada durante la crisis financiera internacional de 2008, hasta ese entonces la mayor de la historia. La deuda global en relación al PIB se amplió de manera significativa en el contexto de la pandemia marcando un nuevo máximo histórico, del mismo modo que lo hicieron los déficits fiscales en la mayoría de los mercados emergentes. Igual de fuerte e histórica –tanto en volumen como en velocidad– fue la salida de fondos registrada en estos últimos, en busca de un refugio seguro ante tanta incertidumbre a nivel global. Más impresionante aún fue la caída en las principales plazas bursátiles, con el índice Standard & Poor’s 500 –uno de los más importantes y representativos de EE. UU.– registrando la mayor pérdida de valor en el menor lapso de tiempo, en términos comparativos con anteriores caídas a lo largo de la historia.
En este marco, no caben dudas de que estamos siendo testigos de lo que los internacionalistas llamamos un “acontecimiento con impacto sistémico”. La afectación no se reduce a un conjunto de actores, interacciones y agendas, sino que, por el contrario, condiciona el comportamiento de todas y cada una de las unidades del sistema e impacta en todas sus dimensiones (político-diplomática, económico-financiera, comercial y estratégico-militar). La literatura anglosajona denomina game changer a este tipo de eventos por sus efectos disruptivos.
Por todo lo referido, resulta evidente que más allá de los desafíos que la pandemia supone para la ciencia biológica y la medicina, vinculados con el desarrollo de vacunas y tratamientos que logren controlar los efectos del COVID-19, constituye además un gran desafío para las ciencias sociales en general y para las relaciones internacionales en particular. Para agregar complejidad al asunto, la pandemia se combina y retroalimenta con un proceso incluso más desafiante que la antecede y atraviesa, a saber: la disputa por el poder global, con Estados Unidos y China como principales protagonistas. El alcance y la magnitud del impacto de estos procesos, sumado al carácter multidimensional de sus efectos, conducen indefectiblemente a la gran pregunta que atraviesa todo el debate: ¿la pandemia del COVID-19 cambiará el mundo? Si usted lector espera encontrar en estas páginas una respuesta taxativa y unívoca para este interrogante, lamentamos decepcionarlo y sentimos la obligación de anticiparle que eso no ocurrirá, al menos no de ese modo. Como dice el popular dicho, “es muy difícil hacer pronósticos, sobre todo cuando se trata del futuro”.
No obstante, a lo largo de este ensayo se identificarán las “fuerzas profundas” de la política internacional, es decir, aquellas tendencias –previas a la pandemia– que ejercen presión sobre el orden actual, así como también las principales variables que condicionan su intensidad, su dirección y su velocidad y de las cuales depende en consecuencia la configuración de los posibles escenarios futuros. Si bien resulta complejo determinar cómo será el mundo posterior a la pandemia, podemos intentar anticipar sus características según la forma que adquiera la coevolución de las principales variables que explican y condicionan la dinámica internacional. En otras palabras, para simplificar, no podemos saber cuál será exactamente el estado del clima en un día determinado con un año de anticipación, pero sí sabemos que si la temperatura atmosférica es muy baja y la humedad es elevada, de seguro caerá nieve. También sabemos que en determinadas áreas geográficas es muy poco probable que las variables en cuestión se comporten de la manera referida.
El COVID-19 agrega una elevada dosis de complejidad a un mundo de por sí nada sencillo. Retomando la analogía climatológica, el COVID-19 alteró las estaciones del año y evidenció con claridad uno de los rasgos centrales de nuestro tiempo: la incertidumbre. Lo inimaginable ocurre con mayor frecuencia de lo que uno cree. En este sentido, escribir sobre la coyuntura plantea enormes desafíos y el éxito depende de lograr tamizar correctamente lo superficial de lo estructural. Somos plenamente conscientes de esta dificultad y asumimos los riesgos. También tenemos la profunda convicción de que estudiar el mundo anterior a la pandemia ya no será una tarea de los internacionalistas sino más bien de los historiadores.
El libro se propone sistematizar el debate disciplinar en el campo de las relaciones internacionales en relación a los impactos de la pandemia del COVID-19 en la disputa por el poder global y la configuración de un nuevo orden. Se espera poder mostrarle al lector qué se discute y desde qué perspectiva, de dónde viene y hacia dónde se dirige el mundo, así como también qué aspectos podrían alterar el rumbo o bien acelerarlo. Se plantean tantos interrogantes como respuestas posibles y, en pos de no abrumar al lector, aquí procuramos ordenarlos con un sentido lógico y explicativo que se cristalizará a medida que se avance en la lectura: ¿Qué diferencias tiene este acontecimiento de impacto sistémico con otros ocurridos en el pasado? ¿Es posible calificar al COVID-19 como un cisne negro? ¿El mundo atraviesa una crisis como consecuencia del coronavirus o este actuó más bien como catalizador de riesgos globales preexistentes? ¿Cuál es el impacto sobre la gobernanza global y sobre el llamado “orden internacional liberal” y sus instituciones? ¿Estamos frente al final de la globalización? ¿Hay una crisis de liderazgo global? ¿Marcará el COVID-19 la declinación de EE. UU. y la emergencia definitiva de un mundo liderado por China o será este, por el contrario –y como muchos sostienen–, un “nuevo siglo americano”? ¿Cuál es el lugar de los países emergentes en esta crisis? ¿Qué implicancia tiene la disputa por el poder global entre EE. UU. y China y por qué la evolución de este vínculo es central para entender la configuración del mundo pospandemia? En los capítulos subsiguientes se buscará articular respuestas para todos y cada uno de los interrogantes listados en pos de despejar algo de la incertidumbre que reina sobre el mundo que viene.
El presente ensayo se estructura en torno a cuatro supuestos de partida que dan forma y articulan el debate en cada uno de los cuatro capítulos que componen el libro. En primer lugar, y como adelantamos, estamos siendo testigos de un acontecimiento con impacto sistémico –el tercero en lo que va del siglo–, el cual de ninguna manera puede ser catalogado como un cisne negro.
En segundo lugar, la crisis global producto de la pandemia del COVID-19 dejó al desnudo y agudizó los fuertes desequilibrios y riesgos globales que se vienen gestando desde hace décadas, al tiempo que expuso la incapacidad del mundo para gestionarlos y mantenerlos a raya, lo que provocó a su vez una aceleración de las tendencias preexistentes.
En tercer lugar, se reconoce la existencia de una crisis de liderazgo global que condiciona fuertemente el éxito de la cooperación internacional, así como también la provisión de bienes públicos globales, ambos aspectos centrales para garantizar la estabilidad en cualquier orden internacional y asegurar un manejo ordenado de las tendencias disruptivas que eventualmente puedan emerger.
Por último, se sostiene que la coevolución del vínculo entre EE. UU. y China es clave en este sentido y resulta determinante en la configuración de los escenarios futuros. De la dinámica del vínculo bilateral dependerá en buena medida el grado de control, la dirección y la velocidad de las tendencias que hoy irrumpen y ejercen presión sobre el orden internacional.
Son muchos los interrogantes. Son múltiples los debates y las reflexiones impulsadas por el temblor que ha provocado la pandemia. Son muchos los escenarios posibles. Cualquier atajo lleva inexorablemente al encierro del pensamiento. Sobre algo no hay dudas: son tiempos históricos interesantes los que corren. Desafiantes para vivirlos, apasionantes para intentar descubrirlos en su sentido.
Capítulo I
El COVID-19 y los acontecimientos con impacto sistémico
Los shocks globales han sido en su momento groseramente subestimados por sus efectos de largo plazo. La caída del Muro de Berlín en 1989 determinó el momento unipolar de los EE. UU. Los ataques del 11S condicionaron 20 años de intervenciones estadounidenses en Medio Oriente y el colapso financiero del 2008 ayudó a la revuelta populista de Trump y el Brexit.
Paul Gillespie
Transcurren los primeros días del año 2020. En una oficina de Buenos Aires, el ministro de Economía de Argentina planifica una oferta de reestructuración de la deuda externa, clave para el devenir económico del país sudamericano. Cruzando el charco, en Madrid, Pedro Sánchez repasa en su casa el discurso de investidura que dará en el Congreso de los Diputados, donde piensa plasmar la hoja de ruta del futuro gobierno de España. En Nueva York, el magnate Warren Buffett, considerado uno de los más grandes inversores de la historia, decide aumentar agresivamente el capital de su fondo de inversión Berkshire Hathaway en distintas aerolíneas. Con menor exposición pública, pero seguramente no sin menos presiones, el CEO de la filial de una importante multinacional en San Pablo ultima los detalles de su plan anual de ventas e inversiones, casi listo para ser reportado a la casa matriz. Mientras todo esto ocurre, en el Aeropuerto Internacional de Wuhan-Tianhe –China– decenas de personas se ajustan sus cinturones para emprender sus respectivos viajes rumbo a destinos de lo más diversos, desde Nueva York, París o San Francisco hasta Roma, Tokio o Seúl. Muchos de los pasajeros no saben que con ellos viaja un nuevo y peligroso pasajero, se trata de un virus que afectará el curso de la historia. Guzmán, Sánchez, Buffett, así como miles de directores ejecutivos de empresas en todo el mundo, no imaginaron ni remotamente la tormenta que se avecinaba.
Mirar al mundo: ayer, hoy, siempre
La pandemia del COVID-19 evidenció a gran escala cómo los acontecimientos externos pueden en muy poco tiempo trastocar los planes de cualquier actor –estatal y no estatal–. La globalización acentúa este fenómeno al acotar tiempos y espacios. Todos los días decisiones y acciones que se toman más allá de las fronteras afectan los intereses particulares de actores que se encuentra a cientos o miles de kilómetros de distancia. Un rasgo distintivo del mundo actual es su carácter interméstico, entendido este concepto como la imposibilidad de separar lo doméstico de lo internacional. Los ejemplos van desde aspectos pequeños y cotidianos hasta aquellos dede carácter macro y estructurales.
Una pyme puede verse afectada temporalmente por la caída de la demanda de su principal comprador externo. Esto les sucedió a muchas firmas argentinas con la brutal recesión brasileña (casi un 8% de contracción del PIB) ocurrida entre 2015 y 2016. Por su parte, una región entera, como América Latina, puede verse golpeada por una brusca caída en los precios internacionales de las materias primas, tal como viene sucediendo desde 2013. Empresarios y funcionarios poco pueden hacer para revertir esa dinámica externa que les es totalmente ajena e impuesta, pero mucho pueden hacer para anticiparse, cubrirse y amortiguar el impacto de los eventos externos disruptivos, cada vez más frecuentes en un mundo que se ha tornado altamente volátil en las últimas décadas.
Sin importar la magnitud de lo que los internacionalistas denominamos variable sistémica, es dable señalar la importancia de contar, en particular en el caso de quienes tienen que tomar decisiones, con buenas lecturas de lo que pasa en el mundo. La fuerte interconexión global que caracteriza al mundo actual, hace que para cualquier actor resulte imposible abstraerse de lo que ocurre en el plano internacional. Las políticas y estrategias desplegadas por los distintos jugadores globales –sean estos estatales o no estatales– constituyen un input insoslayable para cualquier decisor.
Esta premisa se torna aún más relevante para los Estados periféricos y en desarrollo, puesto que su vulnerabilidad a los condicionantes externos es sustancialmente mayor que la de aquellos actores que disponen de un mayor poder relativo, al tiempo que su capacidad para influir sobre el curso de los acontecimientos que ocurren más allá de sus fronteras es escasa o más bien nula.
En este punto es necesario resaltar las nociones de sensibilidad y vulnerabilidad de Keohane y Nye (1). La sensibilidad refiere al grado de afectación de un actor frente a un acontecimiento externo, mientras que la vulnerabilidad involucra la capacidad de respuesta de un actor para superar, sobrellevar o adaptarse al impacto de un evento externo. De este modo, un actor es vulnerable cuando su capacidad de respuesta es limitada y continúa experimentando costos derivados del contexto externo incluso aún después de haber modificado sus políticas, mientras que es sensible –mas no vulnerable– cuando sufre por un hecho externo, pero logra revertir o amortiguar sus efectos mediante el ajuste de sus políticas. La diferencia entre experimentar una y otra situación depende principalmente de los recursos de poder con los que se cuente y la capacidad para movilizarlos. Un aspecto resulta indiscutible: sin poder y sin lecturas correctas sobre lo que acontece en el mundo no hay ningún actor que pueda escapar a la trampa de la vulnerabilidad.
La necesidad de mirar al mundo puede ser bien explicada y largamente justificada a partir del enfoque metodológico que propone uno de los mayores exponentes de las relaciones internacionales: Kenneth Waltz (2). Sobre él y su obra volveremos casi al finalizar el libro. El prestigioso académico norteamericano procuró identificar y determinar dónde residen las causas de la guerra y la paz. A su entender, las respuestas pueden ser ordenadas bajo los siguientes encabezamientos: dentro del hombre, dentro de la estructura de los Estados, dentro del sistema internacional. Estas tres variables son referidas por el autor como imágenes de las relaciones internacionales y enumeradas en el orden presentado.
De este modo, a partir de la distinción y el análisis de las tres imágenes en cuestión, Waltz no hace otra cosa que identificar los factores internos (primera y segunda imagen) y externos (tercera imagen) que condicionan el comportamiento de los Estados y permiten explicar el porqué de sus acciones en el plano internacional. El autor advierte que el peso de cada una de las imágenes como variable explicativa del comportamiento externo de un Estado depende de diferentes factores y circunstancias, al tiempo que destaca que ninguna imagen por sí sola resulta suficiente y adecuada. En tal sentido, es conveniente evitar que se produzcan desbalances en detrimento de alguna de las imágenes, puesto que –tal como señala Waltz– la mayor importancia atribuida a alguna de ellas frecuentemente distorsiona la comprensión de las otras dos. Esta observación resulta válida tanto para el analista como para los propios decisores políticos.
Breves notas sobre Argentina
Argentina constituye un claro ejemplo acerca de la importancia de mirar al mundo y de prestar mayor atención a lo que ocurre en la tercera imagen en términos de Waltz. Una de las cuentas pendientes de nuestro país –como de tantos otros– es justamente mirar el escenario internacional y pensarse desde una perspectiva global y no parroquial. Este déficit no solo se observa en el sector público nacional y subnacional, sino también en el sector privado (3). Esta necesidad no implica ni subestimar las particularidades endógenas ni extrapolar de manera acrítica modelos exógenos. Es común escuchar que el país debe adoptar el modelo chileno, australiano, israelí o coreano para dejar atrás años de frustraciones en materia de desarrollo. Lo paradójico de dicho razonamiento es que al mismo tiempo que se reconoce la condición de rara avis de la Argentina se piensa que un conjunto de políticas aplicadas en otras latitudes pueden funcionar, como si se tratara de simples fusibles intercambiables. Los meses de pandemia han sido ejemplificadores en esta cuestión. Las experiencias de Suecia, Nueva Zelanda o Corea del Sur fueron resaltadas una y otra vez en el debate público en relación con las políticas que debían implementarse.
Hecha esta salvedad, el punto a destacar es que la realidad nacional suele ser abordada por analistas y periodistas –e incluso por la propia clase política y empresarial– desde las imágenes primera y segunda marginando o subestimando a la tercera. Un ejemplo emblemático de la carencia señalada fueron las lecturas que se hicieron de la Cumbre del G20 celebrada en Buenos Aires durante los primeros días de diciembre de 2018. La decisión de Washington de utilizar al G20 como un espacio más para dirimir la disputa con China eclipsó la dinámica del foro, como así también la agenda que tenía en mente la administración argentina como país anfitrión. Si bien para muchos esta dinámica fue sorpresiva, lo cierto es que la Cumbre de Hamburgo –realizada el año anterior– había marcado un antecedente en este sentido y representó una clara muestra de que la coevolución del vínculo entre EE. UU. y China era el nuevo eje ordenador de las relaciones internacionales.
La ventaja de contar con buenas lecturas sobre las relaciones internacionales permite dejar atrás visiones maniqueas y absolutistas. “La globalización es buena y hay que ser parte de ella”, se escucha desde los sectores liberales. “La globalización es mala y lo mejor es vivir con lo nuestro”, se escucha desde la izquierda. Gran parte del debate parece anclarse en un pensamiento guiado por el deseo, en el que se busca forzar evidencia en pos de aumentar el “sesgo de confirmación”(4).
Como analizaremos en el capítulo III, las relaciones internacionales son ante todo relaciones de poder. Diversos actores –en muchas ocasiones con intereses diferentes– buscan promover y alcanzar sus objetivos en la arena internacional. De este modo, la globalización no constituye un proceso necesariamente neutro, sino que es más bien un reflejo de las referidas relaciones de poder. En tal sentido, la clave no pasa ni por el abrazo acrítico ni por el rechazo liso y llano. Por el contrario, la clave radica en la comprensión del orden internacional y de las relaciones de poder imperantes para maximizar las oportunidades que ofrece el mundo y minimizar sus amenazas, las cuales son siempre cambiantes y dinámicas. Las (malas) percepciones de los distintos gobiernos argentinos en el último tiempo sobre la denominada “globalización financiera” resultan un buen ejemplo para graficar este punto.
Con la crisis financiera del 2008, cuyo epicentro tuvo la particularidad de estar localizado en EE. UU. y Europa, la –en ese entonces– presidenta de Argentina, Cristina Fernández de Kirchner, se refirió al crack económico como efecto jazz (5). La lectura en el círculo íntimo de la Casa Rosada era que el mundo iba a hacia una mayor regulación de los flujos de capitales, así como también hacia un mayor control sobre las actividades de los denominados fondos buitres. Se esperaban cambios sustanciales en la dinámica de la globalización financiera y, en línea con ello, se reforzaron las críticas y los cuestionamientos hacia el funcionamiento del sistema financiero internacional. A modo de ejemplo, en 2011 en el marco de la reunión del G20 en Cannes (Francia), la mandataria habló de la existencia de un “anarcocapitalismo financiero”, en alusión a la falta de regulaciones.
La Argentina claramente sobreestimó el impacto de la crisis sobre la dinámica de la globalización financiera y, en consecuencia, sobre su posición negociadora de cara a la normalización de su vínculo con el sistema financiero internacional. Vale recordar que en aquellos años Argentina se encontraba marginada del mercado internacional de capitales con una serie significativa de cuestiones pendientes por resolver de su default del año 2001, a saber: resolución de la deuda con los holdouts, regularización de la deuda con el Club de París, solución de las demandas cursadas contra el país en el marco del Centro Internacional para Arreglo de Diferencias relativas a Inversiones (CIADI) y la normalización de su vínculo con el FMI. En ninguno de los puntos Argentina vio su posición fortalecida. Por el contrario, sus márgenes de maniobra se acotaron cada vez más en la medida en que el contexto internacional se fue tornando más restrictivo para el país frente al evidente agotamiento del denominado “superciclo de los commodities”.
Por su parte, el gobierno de Mauricio Macri marcó el regreso de Argentina al mercado internacional de capitales. Durante 2016 y 2017, el gobierno argentino aprovechó un contexto internacional ciertamente favorable para la colocación de deuda a tasas relativamente bajas en términos históricos. Sin embargo, como suele ocurrir, subestimó los riesgos derivados de un cambio en las condiciones favorables, en tanto no se tomaron las medidas ni los recaudos necesarios para reducir el impacto de eventuales shocks externos al tiempo que tampoco se avanzó de manera decidida en la corrección de los desequilibrios domésticos (6).
Hacia finales de 2017, existía suficiente evidencia que indicaba que el contexto favorable no duraría eternamente. Los riesgos globales estaban latentes, y la política de normalización monetaria de la FED y las tensiones geopolíticas presagiaban un clima internacional más complejo y restrictivo. La mayor rigidez en las relaciones entre EE. UU. y China aumentó la aversión al riesgo y empujó a los inversores hacia una mayor selectividad en 2018. Este nuevo escenario encontró a la Argentina desarmada, la confianza se disipó y los desequilibrios internos ya no eran tolerados del mismo modo por los actores del mercado. Una vez más, el país volvió a sufrir –ahora de manera casi aislada entre los mercados emergentes (junto con Turquía)– un fuerte episodio de reversión del flujo de capitales.
La nueva crisis económica y financiera que atraviesa el mundo como consecuencia de desequilibrios previos, agudizados por la pandemia del COVID-19, abre nuevamente un sinfín de interrogantes sobre hacia dónde se dirigen las relaciones económicas internacionales y el proceso de globalización. La historia, en esta oportunidad, aún está por escribirse. Comprender la dinámica internacional será clave para definir un modelo de inserción asertivo. Esto aplica más allá del caso argentino e incluso más allá de los actores estatales.
Los acontecimientos con impacto sistémico
Cuando un evento o acontecimiento afecta los intereses, comportamientos y expectativas de todos y cada uno de los actores que cohabitan en el escenario internacional –Estados, empresas, organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, entre otros– podemos argumentar sin temor a equivocarnos que estamos en presencia de un acontecimiento con impacto sistémico en las relaciones internacionales. En el siglo XX podemos identificar ejemplos como la Primera Guerra Mundial, el crack financiero de 1929, la Segunda Guerra Mundial, el shock petrolero de 1973 y la caída del Muro de Berlín.
Cada uno de estos episodios alteró el funcionamiento y la dinámica del orden internacional. Como bien señala Henry Kissinger (7), todo orden está basado en dos componentes centrales: un conjunto de reglas comúnmente aceptadas que definen los límites de acción permisible y un equilibrio de poder que lleva a cabo la restricción cuando las reglas se rompen. En otras palabras, todo orden internacional se sustenta sobre una naturaleza de acuerdos (legitimidad) y una particular distribución del poder.
Los acontecimientos sistémicos justamente impactan de lleno en el poder y la legitimidad del orden. Esta afirmación no implica sostener que se trate necesariamente de puntos de inflexión o que marquen un parteaguas hacia un mundo totalmente distinto, sino que interpelan al orden vigente en aspectos fundantes y basales. Si se observan los eventos citados con una perspectiva histórica se podrá percibir que todos ellos generaron impactos en las dos dimensiones referidas. La magnitud de los ajustes y cambios en la actual crisis dependerá de la gestión que puedan lograr los diferentes actores.
La Gran Guerra (1914-1918) y la posterior humillación a Alemania fueron el germen del nacimiento del nazismo. La Gran Depresión del 29 condujo a la crisis del liberalismo –político y económico–. La Segunda Guerra Mundial configuró un escenario de bipolaridad y dio origen a la denominada Guerra Fría entre los EE. UU. y la Unión Soviética. La crisis petrolera de los años setenta mostró la sensibilidad de la potencia hegemónica, trastocó el mapa energético mundial e inauguró una prolongada recesión global. Por último, la implosión de la Unión Soviética no solo modificó el mapa europeo sino que además –y sobre todo– implicó la emergencia de un momento de excepcionalidad histórico en relación a la abrumadora asimetría de poder vigente entre la ahora única superpotencia del sistema –EE. UU.– y el resto (momento unipolar).
Ahora bien, aunque para un observador desprevenido pueda parecer que los acontecimientos con impacto sistémico siempre generaron cambios abruptos y bien marcados, lo cierto es que en realidad fueron más bien grandes dinamizadores de tendencias ya existentes y en curso. Por ejemplo, luego de la Primera Guerra Mundial, y de la famosa gripe española que produjo casi el doble de fallecidos que el conflicto, las tendencias observables fueron la profundización de un malestar social creciente, una marcada inclinación hacia el militarismo entre las grandes potencias europeas y el auge de las ideologías antiliberales (8).
El debate sobre el impacto de la pandemia del COVID-19 sobre las tendencias y desequilibrios preexistentes en el contexto internacional actual será abordado en el siguiente capítulo. Antes de meternos de lleno en dicho análisis, es menester señalar que la pandemia del coronavirus representa el tercer acontecimiento con impacto sistémico en lo poco que llevamos recorrido del siglo XXI. Los otros dos eventos que completan la lista fueron los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001 en EE. UU. y la crisis financiera internacional iniciada formalmente con la quiebra del banco Lehman Brothers, declarada el 15 de septiembre de 2008, claro que sus efectos resultaron mucho más prolongados y se extendieron además a lo largo y a lo ancho de todo el globo.
Las nuevas amenazas
Los episodios señalados tienen al menos dos elementos en común. El primero de ellos, similar a casi todos los acontecimientos con impacto sistémico, es que golpearon fuertemente a la potencia hegemónica. Resulta poco probable la ocurrencia de una crisis sistémica sin algún tipo de afectación del poder global. En este sentido, es interesante analizar el caso de la denominada Primavera Árabe, un episodio ciertamente disruptivo para las relaciones internacionales, pero que no alcanzó per se a tener un impacto sistémico. Más aún, el origen de aquellas revueltas sociales bien puede encontrarse en la alteración del tablero geopolítico provocado en la región de Medio Oriente como consecuencia del intervencionismo estadounidense luego de los atentados de 2001. Observando la historia reciente, la Primavera Árabe parece ser más bien un subproducto indirecto de las respuestas del hegemón a un acontecimiento anterior con impacto sistémico, que sacudió su estructura y alteró su agenda de políticas.
El segundo elemento en común es en cambio una característica algo más novedosa, propia de la política internacional que siguió al final de la Guerra Fría. Los tres eventos fueron el resultado de la irrupción de las llamadas amenazas asimétricas (9). Los ataques a la estabilidad del orden en ninguno de los tres casos provinieron de un Estado con voluntad revisionista. No hubo ningún Pearl Harbor ni tampoco un síndrome de Vietnam. El terrorismo internacional, el sistema financiero y un agente patógeno –altamente contagioso y con significativos índices de mortalidad– sacudieron en diferentes momentos a la principal potencia mundial y pusieron patas arriba al resto de los actores del sistema. Las amenazas parecen haber cambiado y resulta difícil vincularlas directamente con estructuras estatales, todo lo cual redunda en mayor incertidumbre y complejidad.
