La nueva economía venezolana E-Book
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- Herausgeber: Editorial Alfa
- Kategorie: Fachliteratur
- Sprache: Spanisch
Venezuela atraviesa una situación de mucha gravedad. El conjunto de problemas que sufre es abrumador: crisis económica,conflictividad política sin visos de acuerdo entre las partes para liberar las presiones e implementar las medidas económicas correctivas, criminalidad, pérdida de capital humano por la emigración creciente, aislamiento internacional… Las distorsiones de la economía venezolana son la consecuencia del sistema de controles y del manejo inadecuado del ingreso petrolero. Pero más que ante una falla producida por una mala administración, estamos ante la quiebra del modelo de desarrollo. No es solamente que las autoridades cometieron errores al gastar la totalidad del ingreso petrolero del boom 2003-2014 sin ahorrar para los malos tiempos, sino que las instituciones que hoy gobiernan la economía ya no tienen vigencia. En este sentido, a las medidas que deben tomarse ante el colapso del modelo rentista petrolero, de inspiración socialista, deben sumarse nuevas instituciones, capaces de regir la economía para evitar las crisis recurrentes y poner al país en el camino del crecimiento sostenido. Lo anterior resume los objetivos de este libro, el cual es un aporte de la Fundación Konrad Adenauer y del Instituto de Estudios Parlamentarios Fermín Toro al complejo y duro proceso de recuperación económica de Venezuela. En él intervienen Henning Suhr, José Guerra, Diego Bautista Urbaneja, Asdrúbal Oliveros, Carlos Miguel Álvarez, Fernando Spiritto, Luis Oliveros, José Manuel Rodríguez-Grille, Rafael J. Ávila D., Ronald Balza Guanipa, Sary Levy Carciente, Ruth de Krivoy, Tamara Herrera, Maikel Bello, Pedro Rosas, Francisco Rojas, Roberto Casanova y Ramón Guillermo Aveledo. Esperamos que de sus páginas salga información útil que ayude a encontrar caminos expeditos para alcanzar un crecimiento económico sostenido e igualitario.
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Veröffentlichungsjahr: 2018
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Prefacio
Venezuela atraviesa una coyuntura de mucha gravedad. El conjunto de problemas que sufre el país es abrumador: crisis económica en todos sus aspectos (déficit fiscal, recesión, inflación, escasez de bienes básicos y medicinas); conflictividad política sin visos de acuerdo entre las partes (Gobierno y oposición) para liberar las presiones e implementar las medidas económicas correctivas; criminalidad; pérdida de capital humano por la emigración creciente; aislamiento internacional.
Ningún país de América Latina necesita tanto diálogo y pensamiento constructivo para enfrentar esos problemas. Más democracia y eficiencia administrativa son los lineamientos fundamentales en la coyuntura. El reto consiste, entonces, en reforzar el Estado de derecho y diseñar e implementar un programa económico viable para iniciar la recuperación económica.
La Fundación Konrad Adenauer (KAS), con más de 50 años de presencia en Venezuela, ha trabajado con aliados nacionales en una gran variedad de programas académicos con el objetivo explícito de fomentar la democracia y coadyuvar en la formación del recurso humano necesario para el desarrollo político. Trabajamos en el marco de las realidades locales, sin imposiciones culturales o políticas, aunque nos anima la exitosa experiencia alemana de las últimas décadas, durante las cuales el país superó el trauma de la guerra y reconstruyó su economía bajo el signo de la economía social de mercado (ESM). La Fundación, hoy más que nunca, ratifica su compromiso con Venezuela bajo el mayor de los respetos a las realidades locales.
La situación económica venezolana requiere un cambio profundo. Ni en la simple voluntad política ni en la receta tecnocrática se encuentran las respuestas. En este sentido, la ESM es un marco global de referencias que podría ser útil en la dura coyuntura que atraviesa el país. Parte esta doctrina de la necesidad de contar con mercados libres donde el mecanismo de precios funcione; y, a la vez, con un Estado que regule eficazmente las fallas y los abusos que ciertamente pueden ocurrir en las economías libres. La ESM combina un Estado social que enfrenta la desigualdad de oportunidades y la pobreza, pero al mismo tiempo fomenta y se apoya en la productividad de las empresas e individuos.
Las distorsiones económicas de la economía venezolana en la actualidad son la consecuencia de un sistema de control de la economía y del manejo inadecuado del ingreso petrolero. Pero más que tratarse de una falla producida por una mala administración, estamos ante la quiebra del modelo de desarrollo. No es solamente que las autoridades cometieron errores al gastar la totalidad del ingreso petrolero del boom 2003-2014 sin ahorrar para los malos tiempos, sino que las instituciones que hoy gobiernan la economía ya no tienen vigencia. Ese es el sentido de las reformas que hoy se necesitan: a las medidas que deben tomarse ante la emergencia, se suman las nuevas instituciones que en lo sucesivo deben regir la economía para evitar las crisis recurrentes y poner al país en el camino del crecimiento sostenido.
Lo anterior resume los objetivos de este libro. Ante el colapso del modelo rentista petrolero de inspiración socialista, nuevas instituciones deben diseñarse y nuevas políticas públicas deben implementarse. Se trata de una investigación patrocinada por la KAS, en conjunto con el Instituto de Estudios Parlamentarios Fermín Toro (IEPFT) y en la cual participaron distinguidos profesionales de las disciplinas económicas y políticas.
En los capítulos del libro encontraremos, en primer lugar, una evaluación general del sector que se está estudiando y, en segundo lugar, las recomendaciones del caso. No todas las áreas fueron analizadas. En esta oportunidad se otorgó relevancia a la macroeconomía y a las instituciones (o reglas de juego) que regirían la economía si los actores políticos decidieran hacer los cambios necesarios.
El libro está organizado de la siguiente manera. En la introducción, José Guerra nos da su visión general de las reformas económicas que son necesarias en la coyuntura. Si partimos del hecho de que estas no se reducen a la simple receta tecnocrática, entonces la política adquiere mucha importancia para cualquier programa exitoso. Por ello el primer capítulo estudia los problemas políticos de la reforma, incluyendo temas como el papel del liderazgo y la secuencia de implementación (Diego Bautista Urbaneja).
En los dos capítulos siguientes (tercero y cuarto) se describe a fondo la evolución reciente de la economía venezolana y se expone la manera como se fueron formando los desequilibrios que hoy la afectan (Asdrúbal Oliveros, Carlos Miguel Álvarez y Fernando Spiritto). En el quinto capítulo se analiza el impacto de la renta petrolera, y los autores (Luis Oliveros y José Manuel Rodríguez) hacen recomendaciones para una eficiente administración de la misma.
Los tres capítulos que siguen desarrollan con detalle temas de política económica. La política monetaria, causante en parte de la alta inflación que sufre el país, es estudiada en el capítulo seis por Rafael Ávila. En el capítulo siete, Ronald Balza plantea las medidas que habría que tomar antes de levantar el control de cambio. En el capítulo ocho, las doctoras Sary Levy, Ruth de Krivoy y Tamara Herrera hacen el diagnóstico del sector financiero y recomiendan las reformas necesarias para fomentar la inclusión financiera.
Dos temas clave para cualquier proceso de reforma económica son desarrollados en los capítulos nueve y diez. Así, Maikel Bello, Pedro Rosas y Francisco Rojas revisan la política social necesaria para compensar los costos que inevitablemente ocasionará cualquier programa de reforma económica. Roberto Casanova, por su parte, destaca la importancia que tiene el respeto a la propiedad para el bienestar social. En el epílogo, Ramón Guillermo Aveledo resume la dimensión de los retos que tenemos por delante.
En suma, este libro es un aporte de la Fundación Konrad Adenauer y del Instituto de Estudios Parlamentarios Fermín Toro al complejo y duro proceso de recuperación económica de Venezuela. Esperamos que de sus páginas salga información útil que ayude a los decisores públicos a encontrar caminos expeditos para alcanzar crecimiento económico sostenido e igualitario. Partimos de la premisa según la cual la democracia es la condición básica del bienestar material.
Henning Suhr Representante de la Fundación Konrad Adenauer en Venezuela
Prólogo Ante el fin del socialismo rentista, una propuesta de reforma económicaJosé Guerra
1. El fracaso del socialismo del siglo XXI
Venezuela observa los signos claros del agotamiento de un modelo sociopolítico: el socialismo del siglo XXI. Este se fundamentó en la ampliación, hasta el límite de lo admisible, del papel del Estado en la economía como regulador y como empresario; en la destrucción de las capacidades productivas del sector privado y en la aplicación de una política económica basada en un intrincado sistema de controles de precios y de cambio, que generó los marcados desequilibrios macroeconómicos que produjeron un cuadro de potencial hiperinflación y deterioro sostenido del nivel de vida de los venezolanos que hoy se observa. La voracidad del Estado y la expansión de su tamaño causaron la paradoja de que, en la fase de recuperación de los precios petroleros luego de la crisis global de 2008, el déficit fiscal del sector público, en lugar de aliviarse, aumentaba. De esta manera, con cotizaciones del petróleo en la cúspide, promediando 103,4 dólares por barril en 2012, el déficit fiscal alcanzó a 13,0% del PIB, superior a los 2,6% del PIB cuando el petróleo se transó a 64,7 dólares por barril en 2007. Fue justamente en ese año cuando el Gobierno aceleró la marcha en la política de estatizaciones de empresas.
Junto a la voracidad fiscal, traducida en aumentos de gasto permanentes, el Gobierno arreció en la implementación de un punitivo esquema de controles de precios y de inconvertibilidad de la moneda. Uno de los efectos más visibles del control de precios fue el haber mermado la producción local al destruir la rentabilidad de los sectores productivos y causar, en consecuencia, escasez. Por su parte, el control de cambio, al mantenerse anclada la tasa de cambio nominal oficial en el contexto de una aceleración de la inflación, provocó una sustancial apreciación del tipo de cambio real, situación esta que impactó negativamente el ya reducido sector exportador no petrolero, al tiempo que potenció las importaciones y creó los incentivos para la corrupción y la fuga de capitales.
En lo relativo a la política petrolera, el Gobierno privilegió la búsqueda de precios elevados, sacrificando los volúmenes de producción. Ello derivó en una declinación acumulada del PIB petrolero de 12,3% entre 1999 y 2015. Acá se utiliza este concepto calculado por el BCV, en virtud de las dificultades de contar con cifras enteramente confiables acerca de la producción de petróleo. La estrategia de expansión de la producción petrolera definida en el Plan Siembra Petrolera de 2005, mediante el cual se intentó elevar la producción de crudo desde 2.700.000 barriles diarios ese año hasta 5.800.000 barriles en 2012, fue un auténtico fracaso, toda vez que al finalizar este último año la producción fue inferior a la de 2005. Formó parte de la política petrolera la sobrediversificación de PDVSA, a la cual le fueron asignados roles más allá de su capacidad gerencial y técnica, lo que terminó provocando un nivel de gasto insostenible, mientras sumió a la empresa en el foso de la corrupción.
En esa caída de la producción han jugado un papel importante las estatizaciones de empresas privadas que prestaban servicios a PDVSA y el caos originado en la gestión de los proyectos de la Faja del Orinoco cuando se nacionalizaron las empresas operadoras. Es PDVSA una empresa altamente endeudada tanto en términos financieros como con sus proveedores y, al mismo tiempo, enfrenta una cantidad importante de demandas en tribunales internacionales, con lo cual sus pasivos en moneda extranjera con certeza aumentarán.
Entre 1999 y 2015, Venezuela recibió por concepto de ingreso petrolero la sideral cifra de 866.303 millones de dólares, buena parte de la cual constituyó renta petrolera en el sentido estricto, al tratarse de un recurso que no es fruto del trabajo sino de la discrepancia entre el costo de producción más una ganancia normal y el precio de venta del petróleo. La percepción de ese flujo de moneda extranjera acentuó la naturaleza rentista de la economía venezolana durante el lapso reseñado, al relegarse otras actividades económicas, especialmente aquellas que producen bienes transables. Esa prominente suma de divisas fue la base sobre la cual se apoyó el proyecto del socialismo del siglo XXI y que permitió financiar tanto el consumo privado como la estatización de la economía. Con la caída de los precios petroleros que se evidencia desde mediados de 2014, las falencias del modelo se hicieron notorias cuando se restringió la capacidad de importar y con ello la de suplir con bienes externos la disminución de la producción nacional. Mermada la renta del petróleo, el modelo colapsó y por ello la crisis de Venezuela es la crisis de la renta petrolera.
El prolongado auge de los precios petroleros fue utilizado para sostener un boom de consumo que se apalancó en la apreciación del tipo de cambio real y en el crédito barato, financiado con impresión de dinero por parte del BCV que, al aplicar una política de tasas de interés sumamente generosa, propició adelantos del gasto ante las expectativas de alzas de precios. Así, entre 1998 y 2015 la tasa de crecimiento interanual del consumo fue 3,7% frente apenas 0,6% del PIB. Tal diferencia entre el consumo y la producción resultó insostenible, como era de esperarse.
No obstante esa laxitud de la política monetaria, reflejada en tasas de interés significativamente por debajo de la inflación, ello no se tradujo en un aumento de la inversión. Contrariamente, debido a la incertidumbre que la política económica propiciaba y las salidas de capital, entre 2010 y 2015 la tasa de inversión pasó de representar 32,0% del PIB a 22,0% del PIB, en tanto que la caída acumulada de la formación de capital en ese mismo lapso se cifró en 30,0%. Esta declinación de la inversión pesa tanto o más que la baja reciente del precio del petróleo en la explicación del pobre desempeño de la economía venezolana.
Vista la mayor dimensión del sector público, así como la imposibilidad de financiar con ingresos corrientes el gasto público y de articular el asociado al componente empresarial del Gobierno, amplificado este con la política de nacionalizaciones, estatizaciones y confiscaciones de empresas que comenzó en 2003 y se profundizó a partir de 2007, el déficit fiscal se acentuó y de esta manera creció el monto de la deuda respecto al tamaño de la economía, al pasar este indicador de un modesto 30,0% del PIB en 1998, hasta 67,0% del PIB en 2015, a lo que se añaden vencimientos y pagos por servicios de la deuda externa en 2016 y 2017 que comprometen el financiamiento de las importaciones, debido a la caída de los precios del petróleo y a la falta de acceso al crédito internacional.
La aplicación, en términos de política económica, de los preceptos del modelo antes enunciados llevó a que la economía se estancara primero y se contrajera después, una vez que no se pudo continuar oxigenando los niveles de consumo mientras que al unísono se conformaba un cuadro de alta inflación debido, principalmente, al financiamiento monetario de los déficits fiscales, tal como relata la experiencia universal. Efectivamente, la persistencia de la impresión de dinero para enjugar el déficit fiscal, aunada a ajustes abruptos de la tasa de cambio oficial en el contexto del control de cambios, propició que la inflación acumulada entre 1999 y 2015 se situara en 10.630,0%, equivalente a una tasa interanual de 31,7%, con el agravante de que, en 2015 y 2016, la variación de precios ha sobrepasado los tres dígitos. Así, mientras que en 2015 la inflación cerró en 160,0%, para 2106 se ha estimado un alza de precios superior al 700,0%.
Por tanto, los niveles de pobreza, transitoriamente disminuidos por el despliegue del consumo, volvieron a subir a partir de 2014, animados por la caída del ingreso y la aceleración de la inflación, dejando atrás los años en los cuales la pobreza de ingresos ciertamente disminuyó. En las postrimerías de 2016, Venezuela tiene una situación de pobreza más aguda que la que tenía en 1998, no obstante haber disfrutado de un ingreso petrolero sin precedentes.
La evaluación de la obra del socialismo del siglo XXI estaría incompleta si no se hiciera mención al cuadro de destrucción institucional que ha ocurrido en Venezuela. El Poder Judicial, ente fundamental encargado de asegurar el equilibrio entre los Poderes Ejecutivo y Legislativo, ha sido transformado en un apéndice del Gobierno para deformar la esencia de la democracia. Ello es especialmente visible en la conformación de la Sala Constitucional, elevada a intérprete último de la Constitución para procurar servir de esta forma a la consolidación de la hegemonía política de un sistema con claros rasgos totalitarios. Ha contemplado atónito el país la aberración de integrantes de esa sala sin la capacitación jurídica para detentar el cargo bajo su responsabilidad, al desdoblarse instantáneamente de activistas y parlamentarios del partido de Gobierno a magistrados del más alto tribunal.
Esta situación es igualmente manifiesta en el órgano electoral, transformado en una sucursal del partido de Gobierno debido a una composición excesivamente sesgada de ese cuerpo. El ventajismo se hizo parte del sistema electoral conjuntamente con la obstaculización de comicios cuando se anticipa que el voto popular no favorece a los candidatos de ese partido. Igualmente causó estragos el socialismo del siglo XXI en la institucionalidad económica y financiera de la nación. Así como los magistrados se seleccionan sin que cumplan con los requisitos académicos mínimos, los funcionarios a cargo de la gestión de la política económica manifiestan claras falencias y se cuestiona su integridad para dirigir la economía. Del mismo modo, los principales organismos a cargo de los asuntos económicos, como son los casos del BCV y el Ministerio de Finanzas, fueron literalmente demolidos, lo mismo que el INE. Ello ha derivado en la destrucción del sistema estadístico nacional, por cuanto esos entes optaron por dejar de publicar oportunamente las cifras económicas de Venezuela y hundieron al país en el oscurantismo.
Fracasado en todos los planos el socialismo del siglo XXI, entra el país en una nueva etapa de transición en lo político y lo económico, la cual está sucediendo en un contexto internacional donde pareciera que los elevados precios del petróleo van a ceder ante la realidad de cotizaciones moderadas, en torno a 50 dólares por barril. Ello tiene una importancia vital para Venezuela, adicta a un ingreso petróleo creciente y cuya economía, aun con precios que duplicaron aquella referencia, exhibió un comportamiento macroeconómico mediocre.
2. El nuevo contexto petrolero
Son varios los factores que condicionan los cambios en el mercado petrolero global. En primer lugar, la demanda por petróleo extranjero ha venido disminuyendo en Estados Unidos como resultado de los avances en la producción local mediante el método de la fractura hidráulica y el menor consumo, motivado por la mejora en la eficiencia energética, especialmente en el sector automotor. Por su parte, en Europa el consumo de energía fósil se ha reducido como expresión del estancamiento de la actividad económica y las acciones para estimular el ahorro energético.
En segundo lugar, Arabia Saudita ha afianzado su estrategia de defensa de su cuota de mercado, para lo cual se ha propuesto mantener o aumentar su volumen de producción, afectando así a los productores de altos costos. Adicionalmente, ha privado en la estrategia saudita su conflicto con su rival religioso, Irán, por el dominio del área de influencia en el Medio Oriente. Así, cuando los precios del crudo se mantienen a la baja, las finanzas de la nación persa acusan el desequilibrio y se posponen o detienen muchos planes de expansión interna, así como su influencia regional, justamente el objetivo que persiguen los sauditas, el de detener el avance iraní. Analizados con objetividad los acontecimientos geopolíticos y sus necesidades internas, las autoridades de Arabia Saudita lanzaron el 25 de abril de 2016 el Plan 2030, contentivo de los lineamientos de una nación que se propone mutar hacia una fase postpetrolera. Entre los lineamientos de ese plan destacan la transformación de la compañía estatal de petróleos Aramco en un conglomerado energético e industrial, la disminución de la dependencia del ingreso petrolero, la inversión de 100.000 millones de dólares para apuntalar la economía no petrolera y la venta del 5,0% de la acciones Aramco en el mercado de capitales.
En tercer lugar, Rusia también optó por seguir su política de maximizar la producción de crudos, no obstante las sanciones de las cuales fue objeto por parte de EE.UU. y la Unión Europea a raíz de la invasión a Crimea y la guerra con Ucrania. Ello propició que sus crudos buscaran mercados en países asiáticos de elevadas tasas de crecimiento. Los rusos siempre fueron los grandes beneficiarios cuando la OPEP acordaba recortes de producción, toda vez que ellos ocupaban el espacio que dejaban abierto quienes disminuían su producción. Una nación como Rusia, con reservas cuantiosas, decidió seguir apuntalando la extracción de petróleo aun al costo de precios más modestos que los observados entre 2010 y 2014.
Para completar la valoración de los factores que condicionan el comportamiento de la economía mundial, debe destacarse que en el XVII Congreso del Partido Comunista de China se adoptó la política encaminada a «rebalancear» la economía. Esta consiste esencialmente en moderar el crecimiento de la producción ante la insostenibilidad de las tasas de expansión del pasado reciente, en el entorno del 10,0% interanual, y basar el crecimiento más en la demanda interna y menos en las exportaciones, lo que está significando dejar de contar con una moneda débil. De igual forma, el plan económico chino pretende conferirle más importancia al mercado como mecanismo de asignación de los recursos en lugar de al dirigismo estatal y, en general, priorizar las políticas de ofertas y el aumento de la productividad. Todo ello representa una transformación en lo que ha sido el modelo chino de crecimiento.
Estos elementos han creado una nueva realidad en el mercado global de los hidrocarburos que tiende a deprimir los precios en un horizonte de mediano plazo, no obstante que, en la coyuntura, factores tales como la sobreoferta de productos destilados y los movimientos del tipo de cambio del dólar estadounidense respecto al euro generen oscilaciones puntuales en la valoración del petróleo.
3. Un nuevo modelo de desarrollo
Venezuela no enfrenta exclusivamente la urgencia de un cambio de Gobierno sino principalmente de modelo económico y político. Enunciado de forma sintética, el nuevo modelo se ancla en tres pilares. El primero es el de la equidad. El postulado básico es una sociedad de hombres iguales en oportunidades, no solamente frente a la ley. Descartada por utópica la igualdad absoluta, las sociedades más democráticas son aquellas que garantizan que ciudadanos genéticamente desiguales alcancen la igualdad plena de sus derechos, incluidos el de progresar, para así lograr un país donde nadie al nacer esté condenado a ser lo que es, sino lo que su talento, su capacitación y sus habilidades le permitan ser.
El segundo es el de la libertad, porque en nombre de la igualdad los regímenes comunistas liquidaron la libertad de los hombres, transformándolos en siervos del Estado. Libertad significa respeto a los derechos de propiedad, porque sin esta no hay libertad efectiva, y también implica libre albedrío para emprender, disfrutar del derecho a organizarse políticamente y aspirar a gobernar. La propiedad privada es fundamental tanto para la libertad personal como para la mayor eficiencia de la economía. No habrá libertad donde el Poder Ejecutivo acumule para sí las facultades de los Poderes Legislativo y Judicial, porque el ciudadano será un ser indefenso frente al déspota.
El tercer pilar es la prevalencia de la ley y la imposición de límites a la arbitrariedad del Poder Ejecutivo. No se trata de sustituir la opresión de una minoría por la de la mayoría, sino de acotar y contrabalancear el poder del Gobierno para que el ciudadano no sea una víctima del Estado. La ley y no la voluntad de un hombre, por muy bien intencionado que este sea, debe ser el referente de la convivencia entre los ciudadanos. Si no media la ley, la sociedad queda en manos de un tirano, quien detenta el Gobierno y además tiene poder para legislar y juzgar.
El abordaje de los aspectos más concretos de este modelo en lo económico pasa por identificar dos tipos de asuntos; en primer lugar, sus lineamientos estratégicos y en segundo término las tareas urgentes que la coyuntura demanda. Para que Venezuela traspase su actual y precaria etapa de desarrollo hace falta su incorporación a la economía mundial en condiciones distintas a las actuales, donde el país exporta literalmente solo petróleo e importa el resto de los bienes. En el mundo globalizado, la forma más eficiente de crecer es con una economía abierta al comercio mundial, fomentando las exportaciones; más aún para Venezuela, con su limitado mercado interno.
Hay que tener al mundo como la gran fuente de la demanda para colocar los bienes que Venezuela puede producir eficientemente sobre la base de la amplia dotación de recursos de los cuales dispone. Por tanto, hay que aprovechar la ampliación de mercado que está teniendo lugar con la incorporación de millones de nuevos consumidores en Asia, partes de África y América Latina que, al dejar atrás la pobreza, ven incrementarse su poder de compra. Si a ello se agrega una recuperación económica firme en Estados Unidos y Europa, podría la economía mundial atestiguar un nuevo auge en el mediano plazo que Venezuela está obligada a aprovechar. No puede Venezuela seguir apostando permanentemente a subidas de los precios del petróleo, sino más bien al auge de la economía mundial para insertarse con fuerza en ella con bienes y servicios con mayor valor agregado.
La incorporación de Venezuela a esas tendencias de la economía mundial puede ocurrir de dos maneras: la primera, para reforzar el actual patrón de proveedor exclusivo de petróleo y como importador de muchos bienes que con facilidad se pueden manufacturar localmente; la segunda, para potenciar las capacidades productivas internas y de esa forma contribuir a que se diversifiquen las exportaciones y también se sustituyan importaciones. Con sustento en la plataforma de recursos energéticos y en las disponibilidades de hierro, aluminio, carbón y otros minerales, puede Venezuela acometer un agresivo proceso de nueva industrialización que agregue valor a los recursos naturales. El futuro de Venezuela, para que el país sea sustentable, está en una nueva relación con la economía mundial de la cual el petróleo es un componente fundamental pero no el único, como ha sido hasta ahora. Ello exige un esfuerzo enorme para aumentar la productividad y que así la integración al expandido mercado global no sea sobre la base de salarios deprimidos. Aunque no es fácil conciliar una economía con vocación en las exportaciones con un flujo de ingresos de origen petrolero, ello es perfectamente factible.
Venezuela tiene que participar de una manera distinta en la economía global y para hacerlo tiene forzosamente que tornarse más competitiva y diversificada; basar su crecimiento en la productividad, que es el motor que permite sostener el crecimiento más allá de las oscilaciones de la actividad económica de corto plazo. Ello demanda un esfuerzo muy significativo para encauzar los recursos y diseñar planes para promover la innovación técnica, la capacitación laboral. Por todo ello debe instituirse el Consejo Nacional de la Productividad, donde con esfuerzo mancomunado se conjuguen las iniciativas del Gobierno, el sector privado y la academia. Lo primero que habría que hacer es una evaluación descarnada de la situación actual, cuantificar el estado de la producción por trabajador, medir el acervo de capital y su vida útil, estudiar las condiciones de la fuerza laboral y sobre esa base trazar una política para incrementar los niveles de productividad.
Un buen ejemplo de una economía abierta al mundo que, más allá de su tradición petrolera, ha logrado aumentar su presencia en el comercio mundial es México. La nación azteca en 1985 exportaba 24.363 millones de dólares, de los cuales 17.762 millones los representó el petróleo (73,0%) y el resto, 6601 millones, manufacturas y bienes agrícolas (27,0%). Gracias a una política claramente encaminada a mejorar su inserción en un mundo global, en el contexto del Acuerdo de Libre Comercio de las Américas, en 2015, México exportó 437.039 millones de dólares y, de ese monto, 413.866 millones correspondieron principalmente a manufacturas (94,7%) y 23.173 millones a petróleo (5,3%). Conviene destacar que México fue una economía petrolera y que aun con tal condición logró diversificarse y ampliar su base exportadora gracias a una política económica que posibilitó un manejo activo y armónico de la política cambiaria, comercial e industrial. Ello influyó para que el PIB por habitante de México pasara de 3436 dólares en 1990 a 9178 en 2015, es decir el ingreso por habitante más que se duplicó, lo que significó un aumento interanual de 4,0%.
Para lograr en Venezuela niveles elevados de productividad y diversificación es perentorio estabilizar la economía y ello está condicionado a la resolución del déficit fiscal y su financiamiento no inflacionario. Esto claramente remite a la dimensión del sector público y su conglomerado de empresas, altamente ineficientes, que insumen recursos del Gobierno central. Buena parte del déficit fiscal en los últimos años se origina en un esquema cambiario francamente absurdo que, al tener un tipo de cambio significativamente sobrevaluado, abre un hueco en la gestión financiera de PDVSA que la ha llevado a recurrir al financiamiento monetario por parte del BCV. Por tanto, resolver el déficit fiscal implica al mismo tiempo resolver el problema cambiario y la perniciosa política de propiciar apreciaciones indeseadas de la moneda.
Una vez que las cuentas fiscales comiencen a consolidarse y se saneen las finanzas públicas, ello será piedra angular para disminuir las elevadas alzas de precios que actualmente acosan a la economía. Alcanzar una tasa de inflación en la vecindad de la inflación internacional requiere igualmente una activa política monetaria que establezca claramente un objetivo de inflación flexible, para lo cual es condición indispensable un tipo de cambio flotante. Dotado el BCV de un esquema institucional basado en el esquema de metas de inflación y recuperada su autonomía técnica para ejecutar la política monetaria, estarán dadas las condiciones para tener una inflación baja y estable, requisito fundamental para aumentar la productividad y crecer sostenidamente.
Abierta la economía a los mercados globales, asegurados los derechos de propiedad, alineada la inflación local con la mundial y sin expectativas importantes de depreciación del tipo de cambio, la tasa de interés debería ser la adecuada para propiciar un ciclo de inversiones privadas que revierta la destrucción del acervo de capital y relance la economía más allá de la expansión coyuntural. Conjuntamente con un plan de inversiones públicas en infraestructura, recibirá la economía el doble impacto que la inversión genera. Por un lado, el aumento de la demanda y por el otro el incremento de la productividad.
No obstante el trazado de los principales lineamientos de lo que debe ser un nuevo modelo económico para Venezuela, en lo inmediato deben encararse urgencias relacionadas con la situación alimentaria, la estabilidad sociopolítica y el financiamiento externo. En primer lugar se trata de comenzar a reconstruir lo destruido, comenzando por el sistema de precios, actualmente inexistente. El atributo esencial de los precios, de transmitir información acerca de la asignación de los recursos, ha sido entrabado por una madeja burocrática donde los precios de ciertos bienes han pasado años sin ningún ajuste, lo que ha llevado a la liquidación de actividades productivas completas, las cuales han desaparecido, creando importantes déficits de oferta. Ese esquema de fijación administrativa de los precios debe ser sustituido de inmediato por condiciones de mercado, donde estos se sometan a la competencia con la debida regulación del Estado para evitar situaciones distorsionantes y posiciones monopólicas u oligopólicas.
En segundo lugar, es prioritaria la unificación cambiaria con el objeto de eliminar la gigantesca brecha entre los dos tipos de cambio oficiales y el tipo de cambio paralelo, situación esta que influye en la formación de los precios. Ese diferencial cambiario provoca espacios para el arbitraje y estimula la corrupción. Con tres tipos de cambio en los niveles de Bs. 10,0 por dólar, Bs. 650,0 por dólar y Bs. 950,0 por dólar (estimación del tipo de cambio paralelo para agosto de 2016), es literalmente imposible discernir cuánto cuesta un bien en Venezuela y, además, a la primera tasa oficial se hace imposible producir localmente un bien exportable o que compita con las importaciones. La nueva tasa de cambio debe ser relativamente libre, con la mínima intervención del BCV, lo que, por tanto, reflejaría la escasez relativa de divisas.
En tercer lugar, a muy corto plazo debe iniciarse un programa de refinanciamiento voluntario de la deuda externa, de manera de oxigenar la restricción externa. Ello requiere la definición de un programa económico tanto de largo como de corto plazo, del tenor del esbozado anteriormente, y también darle un tratamiento de Estado al tema de la deuda en moneda extranjera, para lo cual se debe integrar un equipo profesional, preferiblemente bipartidista, para explorar acuerdos con los acreedores. Igualmente, basada en su potencial petrolero, actualmente en serias dificultades debido a la caída de la producción, puede Venezuela acceder a financiamiento de empresas petroleras internacionales en un plan encaminado a incrementar rápidamente la producción de hidrocarburos. Esto puede llevarse a cabo reactivando la producción de crudos ligeros y también la de la Faja del Orinoco, para lo cual es prioritario modificar el régimen cambiario y dejar claramente establecido un nuevo trato con las compañías petroleras.
En cuarto lugar, debe instrumentarse un plan urgente para mejorar el abastecimiento de alimentos y medicinas. Este contará con el soporte del nuevo sistema de precios libres. Pero ello no es suficiente en virtud de las serias averías y falencias del sector agroalimentario y farmacéutico. Por tanto, debe buscarse la cooperación internacional y realizar importaciones de emergencia para lidiar con las deficiencias alimenticias y de medicamentos, realizadas y distribuidas esencialmente por el sector privado, dejando atrás el virtual monopolio estatal en las compras externas de esos renglones.
Finalmente, hay que procurar lograr un acuerdo con factores del chavismo democrático para que participen en un nuevo Gobierno. Ello sentaría las bases para conferirle gobernabilidad a un nuevo Gobierno para acometer los cambios que el país requiere. No es esta una tarea fácil pero tampoco imposible. El estado de destrucción en que se encuentra Venezuela así lo demanda.
4. Reflexión sobre política petrolera
Clarificado el curso de la política petrolera seguido entre 1999 y 2015 por Chávez y Maduro, toca ahora delinear los elementos esenciales de una estrategia radicalmente diferente, que no vea al petróleo como una maldición que haga renegar de la dotación de un recurso que permitió a Venezuela, entre 1930 y 1976, sostener un aumento del ingreso por habitante en un contexto de baja inflación y superávits externos. Hace más de treinta años se pensó que el petróleo se encaminaba a su declinación como fuente fundamental de la matriz energética; y, aunque ello no ha sucedido, actualmente es cada vez más claro que hay un ahorro considerable en el uso de la energía fósil y que las cuestiones ambientales ganan más espacio por los efectos contaminantes de esas energías. No va a ocurrir algo como el agotamiento total de los yacimientos, sino más bien la pérdida de relevancia económica del petróleo.
Ello sugiere que Venezuela debe apurar el paso en materia petrolera si no quiere ver sus yacimientos, principalmente de crudos pesados, valiendo menos en un futuro no muy lejano. Debe el país dejar el complejo de ser lo que ha sido y lo que será por otro tiempo: una nación petrolera. Ello, sin embargo, no es obstáculo para que diversifique su economía. El petróleo tiene múltiples facetas. Lo concebimos como un instrumento para apuntalar el crecimiento y el desarrollo de la economía, pero también como una herramienta para lograr cambiar la relación política entre la sociedad y un Estado muy poderoso, justamente porque es el propietario del recurso natural. La tesis que sostenemos aquí consiste en hacer del ciudadano venezolano dueño real del recurso y así modificar el vínculo entre el petróleo y sus verdaderos dueños. El petróleo ha hecho que el Estado todo lo tenga, que en sus manos se decidan las actividades que se pueden hacer y las que no; y, de allí, el paso al despotismo es muy corto cuando un líder hace del Estado su elemento de dominación.
Por estas razones, cualquier proyecto político que de verdad se plantee un cambio debe mirar primero al petróleo y a la forma de relacionarse con la sociedad. En fin, hay que quitarle poder al petro-Estado para dárselo al ciudadano. Ello pasa por el hecho fundamental de abrir la industria petrolera a los venezolanos de forma tal que, de simples perceptores de subsidios a los combustibles y beneficiarios del estipendio del gasto público, los ciudadanos se empoderen para vigilar, supervisar y decidir sobre la gestión de la industria y la renta que ella genera. Por tanto, aunque PDVSA seguirá siendo una empresa pública, en virtud de la nueva política petrolera, tendrá que competir con diversas empresas privadas, nacionales e internacionales, en diferentes áreas del negocio. La conceptualización de la nueva política petrolera se esboza seguidamente.
Venezuela tiene una base de recursos petroleros que permite afirmar que sea más probable que el petróleo deje de tener importancia comercial antes de que se agoten comercialmente sus yacimientos. Según cálculos realistas, de acuerdo con un factor de recobro de diez por ciento (10,0%), las reservas probadas se estiman en 180.000 millones de barriles, las segundas en el mundo luego de las de Arabia Saudita. Sin embargo, el coeficiente de extracción de petróleo es significativamente bajo, el menor entre los países de la OPEP, con lo cual ocurre una paradoja: el país con la segunda mayor reserva de petróleo es el que produce proporcionalmente menos. Con la actual tasa de producción, Venezuela cuenta con petróleo para trescientos años. Nadie en su sano juicio puede pensar que el petróleo tendrá en ese tiempo el uso industrial y para el transporte que hoy detenta. Por tanto, una producción de 3.000.000 de barriles diarios no se compadece con el potencial de reservas de Venezuela.
La referencia de política petrolera que surge de estos datos es que Venezuela debe aumentar su producción de petróleo en el futuro inmediato. El mercado de los Estados Unidos siempre ha concentrado una proporción sustancial de las exportaciones de Venezuela, tanto por una relación histórica como por el pronunciado déficit de hidrocarburos de la nación norteamericana. Sin embargo, la política energética de los Estados Unidos bajo la administración del presidente Barack Obama estuvo encaminada a sustituir buena parte de las importaciones mediante el incentivo tanto a los recursos energéticos de origen fósil como a las energías más limpias. Más recientemente, algunos estados como Dakota del Norte y Texas están presenciando una intensificación de la producción petrolera basada en las lutitas. Todavía más, entre 2010 y 2014, Estados Unidos incorporó más de 450.000 nuevos barriles diarios de petróleo a su nivel de producción. Ello claramente representa un reto muy grande para Venezuela, que obligará a acentuar la política de diversificación de sus mercados.
Hay dos enfoques en la manera de abordar el aumento de la producción petrolera en Venezuela. El primero es el modelo estatista y el segundo es el modelo participativo. Según el modelo estatista, el cual siguió el Gobierno de Chávez y ahora el de Nicolás Maduro, el Estado debe mantener el monopolio del negocio petrolero en todas sus fases, lo que implica la planificación y ejecución de significativas inversiones por parte de PDVSA, tanto para mantener el nivel de producción como para incrementarlo. Ha sido ese modelo el que ha causado una caída importante en los niveles de producción.
El modelo participativo, en cambio, implica una transformación fundamental. La nación conserva la propiedad de los yacimientos y PDVSA continúa siendo una empresa totalmente estatal. Sin embargo, el Estado venezolano, de diversas maneras, abriría oportunidades a los inversionistas, nacionales y extranjeros, para que inviertan en uno de los negocios más rentables del mundo: el petróleo. Se asignarían campos mediante diversas asociaciones a potenciales productores y el Estado cobraría la regalía establecida en la ley más los impuestos correspondientes por los beneficios que obtengan los inversionistas. Debe procurarse la progresividad impositiva para que el Estado perciba una mayor porción del aumento de los precios sin que ello desincentive la inversión. Entre ambos, regalía e impuestos, la participación del Estado en los ingresos no debe ser inferior al 70,0%. De esta manera, Venezuela aumentaría su nivel de producción, recibiría cuantiosas inversiones y se ahorraría buena parte de las erogaciones que actualmente realiza PDVSA. Esos recursos ahorrados se destinarían a fortalecer la inversión en infraestructura y el gasto social.
Entre esos inversionistas debe estimularse especialmente la participación del capital nacional. El petróleo ha sido extraño a los venezolanos desde el punto de vista productivo y financiero. Su vinculación al petróleo ha sido como rentistas, mediante la transferencia del gasto público. Cuando se otorgaron las primeras concesiones petroleras, los beneficiarios nacionales rápidamente las traspasaron a las compañías extranjeras, ávidas de explotar el abundante petróleo venezolano; y hasta la nacionalización del petróleo, en 1976, fue marginal la participación del capital nacional en la actividad del petróleo. De hecho, cuando Carlos Andrés Pérez nacionaliza la industria del petróleo, pasaron a manos del Estado varias empresas pequeñas de capital nacional.
La creación de la Corporación Venezolana del Petróleo (CVP), en abril de 1960, la concebía como empresa de capital estatal con el objeto de explorar, explotar, refinar y comercializar petróleo. Para estimularla, el Gobierno le asignó por decreto un tercio del mercado interno de los hidrocarburos una vez que estuvo en capacidad de refinar petróleo. Pero no hubo un esfuerzo similar para promover la creación de empresas de capital privado nacional y la política que siguió la administración del presidente Chávez consistió en asociarse en algunas áreas y bajo la modalidad de empresas mixtas, únicamente con el capital internacional, fuera este privado o estatal.
Las mismas facilidades que el Estado venezolano le ha otorgado al capital foráneo son las que le ha negado al criollo. El modelo participativo plantea, en consecuencia, la incorporación de capitales venezolanos en el negocio petrolero, no como simple prestadores de servicios accesorios, sino también en las áreas donde lo hace el capital internacional e inclusive en otras actividades. Igualmente, promovería la industria petrolera una agresiva política de compras nacionales de bienes y servicios que sustituyan las importaciones. Pero no se trata del capital exclusivamente. El modelo participativo incluye que los venezolanos puedan también colocar sus ahorros en fondos financieros para apalancar el negocio petrolero y obtener dividendos. De esta manera, venezolanos con potencial de ahorro colocarían sus fondos con rendimientos superiores a los que devengan en un mercado financiero reprimido.
Todas estas formas de participación en el negocio petrolero propiciarían una descentralización del poder, al tiempo que harían de los venezolanos socios del negocio por primera vez en la historia. La vinculación de los venezolanos con el petróleo dejaría de ser como meros tributarios de renta para ser verdaderos afiliados a la industria. Esto se complementaría con un esquema de distribución de la renta petrolera a los venezolanos, donde se contemplen fondos patrimoniales en los que los venezolanos reciban una porción directa de la regalía petrolera en cuentas individuales de las cuales podrían disponer a lo largo del tiempo para usos muy precisos y delimitados, como podrían ser los casos del financiamiento de la salud y la educación.
Ello reforzaría un esquema de gobernabilidad distinto en la industria petrolera. Ya no podrán los burócratas disponer a su antojo de los recursos que provengan del petróleo para la corrupción y PDVSA dejará de ser, como lo es actualmente, la filial de un partido político. Por estas razones, desde ciertos sectores políticos hay tanta reticencia a que los venezolanos participen activamente en el negocio del petróleo, porque tendrán que rendir cuentas a sus verdaderos propietarios: los venezolanos.
En este esquema, PDVSA volvería a ser una empresa petrolera y sus funciones sociales serían transferidas gradualmente a los entes competentes en la política social, como corresponde en un país moderno. Así se cortaría parte del peculado relacionado con la compra de alimentos, la construcción de viviendas y demás actividades que de forma cuestionable ahora realiza la empresa petrolera.
Así concebido, el petróleo sería una palanca para el desarrollo, mediante el despliegue de un conjunto de estímulos a sectores productivos conexos, como son la industria metalmecánica y la petroquímica. La capacidad de encadenar procesos industriales mediante una demanda derivada de una actividad petrolera en expansión generaría los estímulos para que sectores manufactureros deprimidos recobren su vitalidad. Ello es consistente con un programa de compras nacionales por parte de las empresas petroleras existentes y las nuevas que se establecerían. Ello se robustecería con el relanzamiento de la petroquímica y la refinación de petróleo, de modo que el valor agregado por cada barril sea sustancialmente mayor que en el caso de un barril de crudo que se exporte. Se desarrollaría así un tejido industrial con base en ventajas comparativas claramente identificadas.
Problemas políticos de un programa de reformas económicasDiego Bautista Urbaneja
1. Introducción
Corresponde examinar en este trabajo los obstáculos y problemas de índole política que posiblemente tendría que enfrentar un programa de reformas económicas adecuado para un país como la Venezuela de hoy. Las causas de esos riesgos se pueden agrupar en dos grandes sectores: las causas, digamos, técnicas y las causas políticas, que tienen por costumbre, por cierto, desarrollar temibles sinergias. Pero por mucho que se entrelacen en la vida real, es posible separarlas analíticamente.
Esto puede dar lugar a debates complicados. Tomemos por ejemplo el caso de un programa de reformas que pareció tener mucho éxito durante un tiempo y que luego se vino abajo: el del Gobierno de Carlos Saúl Menem, programa que tuvo su eje en la política de conversión asociada al nombre de Domingo Cavallo. Podría argüirse que la causa central del fracaso estuvo en una falla de diseño: la vulnerabilidad de ese tipo de política a shocks externos que afectaran seriamente la disponibilidad de divisas. Sería un fracaso debido originariamente a una falla técnica. Una vez que esta despliega sus efectos, el engarce de estos con factores políticos es cuestión de tiempo. Pero no es ese el tipo de fallas o peligros que nos van a ocupar aquí. Contamos con que los economistas serán capaces de resolver los asuntos técnicos del programa de reformas. Además, asumimos otro supuesto: ese tipo de problemas son comparativamente más fáciles de resolver que los políticos. Hacemos nuestra entonces esta premisa, tomada de Alberto Alesina, quien, para descartar la idea de que una de las causas del fracaso de los programas de reforma sea la falta de preparación de los gobernantes y sus asesores en materias económicas, dice:
«En la mayoría de los casos, los ingredientes cruciales de las reformas son simples. Las verdaderas dificultades son políticas: por ejemplo, cómo distribuir las cargas del ajuste, cómo ejecutar el programa sin crear descontento social, etc. Los problemas políticos son mucho más difíciles que los problemas técnicos de cómo diseñar el programa perfecto desde el punto de vista de la teoría económica. Esto no significa negar que una buena asesoría económica a los dirigentes sea importante; sin embargo, los conflictos y constricciones políticas son con frecuencia mucho más difíciles de superar que las dificultades técnicas (Alesina, 1994: 40).»
Los problemas de economía política que rodean a un programa de reformas económicas se pueden sintetizar en la siguiente forma: ¿qué está dispuesta a aceptar la sociedad de la cual se trate –la venezolana de 2016– en cuanto a reformas económicas se refiere? Lograr que la respuesta sea positiva es lo que da sostenibilidad y credibilidad a los programas. En etapas más ingenuas de la historia de los programas de reformas –digamos, cuando el llamado Consenso de Washington se consideraba irrefutable y milagroso–, se pudo creer que bastaba con la corrección técnica de un programa para solventar cualquier otro problema que pudiera presentarse. Pero esa etapa quedó atrás y nadie cree ya tal cosa. Todo el mundo, incluida esa entidad cuasiteológica que llaman «los mercados» sabe que lo político es decisivo y ahí es donde primero van a leer las perspectivas de éxito de cualquier programa. Y ya que usamos el ejemplo argentino, traigamos a colación unas palabras de Dani Rodrik. Analizaba Rodrik las razones de la pérdida de credibilidad internacional de la política económica argentina, ya para finales de los noventa, y afirmaba en conclusión:
«… lo que selló la suerte de Argentina a los ojos de los mercados financieros no era lo que Cavallo y de la Rúa estaban haciendo, sino lo que el pueblo argentino estaba dispuesto a aceptar. Los inversionistas y los acreedores estaban cada vez más escépticos de que el Congreso, las provincias, y la gente de la calle fuese a aceptar políticas de austeridad ya desacreditadas en los países avanzados. Al final, los mercados tenían razón, Cuando la globalización[1] colide con la política doméstica, el dinero apuesta a la política (Rodrik, 2011: 188).»
Los estudios de economía política que abordan el tema de las reformas económicas con frecuencia se concentran en cuáles son los factores políticos que hacen que esas reformas se aplacen, cuando la racionalidad económica las señala como indudablemente necesarias, cuando se sabe que cuanto más tarde se tomen más costosas y difíciles serán y cuando la teoría económica provee ya los instrumentos para diseñarlas correctamente. Pero en las páginas que siguen nos ocuparemos más bien de los obstáculos que el programa enfrentará, bajo la premisa de que ya se ha puesto en marcha. El tema de la dilación asomará la cabeza con frecuencia, y en todo caso está implícito que el temor a enfrentar obstáculos como los que se señalen podrá actuar en el sentido de la dilación, para no tener que enfrentarlos mientras se pueda. En ese caso, el mensaje de estas líneas se refiere a lo que hay que hacer para desactivar los obstáculos previsibles, de modo que no actúen ni como factores de aplazamiento ni como factores de fracaso.
El trabajo que sigue se divide en tres secciones. Las dos primeras consisten en un desglose de los principales aspectos que pueden afectar la disposición de la colectividad a asumir un programa de reformas económicas o que pueden llevar a reacciones negativas de sectores con capacidad de echar por tierra el intento. Esto a su vez se aborda en dos secciones. La primera se refiere a los obstáculos que el análisis y la reflexión pueden indicar como previsibles en general. La otra se refiere a los agravantes –o «atenuantes», como también será el caso– que puede presentar la situación venezolana y los elementos de resistencia que esa situación puede añadir a la lista original.
Una tercera y última sección se dedica a las indicaciones que proponemos para solventar los obstáculos antes analizados[2].
Un rasgo general que envuelve toda la temática de las reformas económicas es la fragilidad que va a caracterizar a la situación política en la que aquellas se han de llevar a cabo. La enumeración de los obstáculos y problemas que hemos decidido singularizar es expresión concreta de esa fragilidad. Correlativamente, las respuestas a tales problemas, sugeridas en la última parte de este trabajo, pueden ser entonces vistas, además de como soluciones a ellos, como formas de colocar pernos, cuñas que apuntalen el frágil andamio sobre el que se va a cargar el peso de las reformas.
Esto de la fragilidad no sugiere nada a priori en cuanto a la manera con que debe ser tratada. Eso dependerá en mucho del estilo del liderazgo que de hecho se haga cargo de llevar a cabo las reformas. Sobre ello se hablará abundantemente. Sabemos que nunca se tratará de un problema técnico, sino que siempre estará presente un componente político crucial y, dentro de él, será crucial el papel del liderazgo. Podrá este sacar conclusiones –de la fragilidad y de los otros obstáculos– que conduzcan a la cautela y la prudencia. Otros sacarán conclusiones que vayan en cambio en la dirección de la audacia y el riesgo. Todas esas palabras son elogiosas para el liderazgo al cual sean aplicables. Habrá él de escoger cuáles de ellas preferirá.
En la historia venezolana hay una sola experiencia en la cual un programa de reformas económicas –que a nuestro juicio amerite ese nombre– hubo de enfrentar obstáculos como los que examinaremos aquí: el programa de ajustes que intentó el segundo Gobierno de Carlos Andrés Pérez. Recurriremos entonces a aspectos de esa experiencia que ilustren de modo pertinente lo que vayamos diciendo en estas líneas.
2. Los obstáculos generales a un programa de reformas
1.- Todo programa de reformas económicas apunta a una corrección sistemática de los desperfectos acumulados en la situación que se quiere reformar. De ese punto de partida es posible deducir una ristra de obstáculos que habrán de aparecer. La ciencia política, la teoría económica, la economía política han sido capaces de señalar ciertos obstáculos que todo intento de reforma económica va a enfrentar. También se puede afirmar que la configuración de esos obstáculos variará según sea el contenido de las reformas de las que se trate.
La enumeración de estos obstáculos no es nunca una sugerencia de resignación, de sumisión a ellos. Es más bien una etapa previa a la formulación de las medidas o los atajos que los dominen o los esquiven. Esta temática es altamente sensible a la realidad concreta en la que la reforma haya de moverse, aunque más no sea por lo corto que en estas cosas resultan ser las llamadas ventanas de oportunidad.
2.- Como dijimos, todo programa de reformas económicas, visto desde la perspectiva de los obstáculos que ha de enfrentar, puede ser concebido como un conjunto de medidas destinado a eliminar, a corregir las distorsiones existentes en la economía del país. El concepto de distorsión guarda fuerte relación con otro concepto de gran relevancia para el tema de los obstáculos: el concepto de renta; entendido este, por cierto, no en el sentido de la economía clásica de renta de la tierra, sino en el sentido más reciente de tasa de retorno de un factor productivo que está por encima de lo que sería su tasa de retorno «normal», de modo que, detrás de una distorsión, posiblemente se halle una renta y, por lo tanto, un beneficiario de ella. Advirtamos sin embargo que no hay, entre distorsión y renta, una relación necesaria. Pudiera ser el caso de que con las distorsiones perdieran todos. Ya veremos la pertinencia de esta consideración para la Venezuela de 2016.
Siguiendo la cadena conceptual, tendríamos que un programa de reformas apunta a la eliminación o corrección del sistema de distorsiones y rentas presentes en el momento dado. Aquí se abren varias vías posibles. Se puede querer eliminar unas distorsiones y sus correspondientes rentas, pero no otras. O se las quiere eliminar todas, apuntando a una economía sin distorsiones, en la medida en que ello sea humanamente posible. O se quiere reemplazar un sistema de distorsiones y de rentas por otro considerado preferible.
Todo programa de reformas ha de haber resuelto esas cuestiones por una razón elemental: los principales obstáculos a todo programa de reformas son los beneficiarios de las rentas que van a ser afectadas por él (como sugerimos, pudiera ser que en la Venezuela de 2016 ya casi no quedaran, pero la afirmación es de todos modos conceptualmente válida).
No solo es necesario haber respondido a la cuestión de cómo manejar el tema de las rentas y de su eliminación y/o reemplazo. En general, sea cual sea su contenido y su ritmo, cada programa producirá su propia constelación de obstáculos en la forma de beneficiarios actuales de renta que defenderán sus posiciones privilegiadas. Por lo tanto, el diseño del programa tiene que incorporar, para determinar tanto sus contenidos como su ritmo –el famoso dilema ¿shock o gradualismo?–, el criterio de cuáles rivales y obstáculos van a generar unos y otros. La incorporación de ese criterio es parte sustancial del programa de reformas mismo.
3.- Los obstáculos a las reformas económicas que resultan de la resistencia y saboteo por parte de intereses creados cobrará mayor fuerza según sea su presencia en el entramado institucional del Estado y la sociedad en cuestión. Un adversario de las reformas con una presencia importante en el aparato judicial o legislativo tiene una capacidad de obstrucción mayor que otro que no tuviera esa presencia. Se recuerda muy bien cómo, cuando el programa de reformas del segundo Carlos Andrés, la reticencia del partido ad, de presencia determinante en el Poder Legislativo y que se consideraba negativamente afectado por varios de sus aspectos, fue un obstáculo en el que encalló buena parte de aquel intento.
4.- Un programa de reformas va a tener un obstáculo particularmente insidioso, porque es interno al sujeto mismo que ha de llevar a cabo las reformas, llámese Estado, Gobierno o Administración. No es producto de la acción deliberada de nadie en especial, de ningún adversario ostensible de las reformas. Hablamos de la inercia, de la rutina. Hablamos de la capacidad administrativa del Estado, donde aquellas se alojan con tanto calor hogareño. Es ese un mundo donde no es raro que pululen enjambres de minidistorsiones y minirrentas, con todas las implicaciones que, según lo antes dicho, ello tiene para el tema de los obstáculos[3].
Para agravar las cosas, un programa de reformas económicas plantea a ese aparato administrativo un nivel de exigencias superior al requerido para el manejo rutinario de los asuntos. Del mismo modo, mientras más crítica, más necesitada de reformas haya llegado a ser la situación, más negativamente habrá sido afectada, a lo largo de todo ese declive, la capacidad administrativa, haciéndose más acentuada la brecha mientras peor sea la situación a corregir. Esto puede conducir a decisiones ingratas. Una de las razones conocidas que, según uno de los actores de aquello, llevó al segundo Carlos Andrés a decantarse por una estrategia de shock para la ejecución de sus reformas, fue la percepción de que una estrategia gradualista exigía una capacidad administrativa con la que no se creía contar en la Venezuela de 1989.
5.- Uno de los aspectos de nuestro tema más estudiados por la ciencia política y por la economía política es el del ciclo electoral y sus consecuencias para la política económica. La idea básica es que los Gobiernos adoptan medidas económicas cuyos efectos de corto plazo mejoran sus perspectivas electorales –o no las empeoran, como ocurre con las no decisiones–. Esto aplica tanto más a las reformas económicas, cuyos efectos en la vida de la gente habrán de ser más notorios, como lo son las medidas tomadas para corregir situaciones dramáticamente malas, como es la venezolana actual.
