La posición constitucional del Poder Ejecutivo E-Book

César Landa

• Herausgeber: Fondo Editorial de la PUCP
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2023

Seitenzahl: 329

Beschreibung

El constitucionalismo peruano se asienta en un régimen presidencial que ha sido poco estudiado como poder político y administrador. Por ello, en este libro se desarrollan las instituciones centrales del Poder Ejecutivo, como la Presidencia y la Vicepresidencia de la República, la Presidencia del Consejo de Ministros y los ministerios, así como los instrumentos de gobierno, servicios y entidades públicas.

Leseprobe

César Landa Arroyo es doctor en Derecho por la Universidad Alcalá de Henares e investigador posdoctoral en la Universidad de Bayreuth y en el Max-Planck-Institut para el Derecho Público y el Derecho Internacional (Alemania). Es profesor en la Pontificia Universidad Católica del Perú, ha sido vicepresidente de la Asociación Internacional de Derecho Constitucional y presidente del Tribunal Constitucional del Perú.

Colección Lo Esencial del Derecho 67

Comité Editorial

Baldo Kresalja Rosselló (presidente)

César Landa Arroyo

Jorge Danós Ordóñez

Manuel Monteagudo Valdez

Juan Carlos Díaz Colchado (secretario ejecutivo)

La posición constitucional del Poder Ejecutivo

César Landa Arroyo

Colección «Lo Esencial del Derecho» Nº 67

© César Landa Arroyo, 2023

De esta edición:

© Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2023

Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú

[email protected]

www.fondoeditorial.pucp.edu.pe

La colección «Lo Esencial del Derecho» ha sido realizada por la Facultad de Derecho de la PUCP bajo los auspicios del equipo rectoral.

Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición: Fondo Editorial PUCP

Primera edición digital: abril de 2023

Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú N° 2023-02895

ISBN: 978-612-317-844-4

Índice

Presentación

Introducción

Capítulo1Posición constitucional del Presidente de la República

1. Presidente de la República y vicepresidentes

1.1. Elección del Presidente de la República

1.1.1. Sistema de elección a doble vuelta

1.1.2. Reelección presidencial

1.1.3. Período presidencial

1.2. Vicepresidentes de la República

1.2.1. Estatus constitucional del vicepresidente

1.2.2. Atribuciones del despacho presidencial

2. Responsabilidades del Presidente de la República

2.1. Antejuicio y juicio político

2.2. Vacancia presidencial

2.2.1. Muerte del Presidente de la República

2.2.2. Permanente incapacidad moral o física

2.2.3. Aceptación de renuncia

2.2.4. Salir del territorio nacional sin permiso del Congreso o no regresar en el plazo fijado

2.2.5. Destitución por delitos e infracciones

2.3. Suspensión presidencial

2.3.1. Incapacidad temporal

2.3.2. Hallarse sometido a un proceso judicial

2.4. Causales de acusación constitucional contra el Presidente de la República

2.4.1. Traición a la patria

2.4.2. Impedir las elecciones políticas

2.4.3. Disolver el Congreso fuera de la previsión constitucional

2.4.4. Impedir la reunión o funcionamiento de organismos del sistema electoral

3. Preguntas

Capítulo2Instrumentos de gobierno del Poder Ejecutivo

1. Actos de gobierno

1.1. Atribuciones legislativas

1.1.1. Decretos legislativos

1.1.2. Decretos de urgencia

1.1.3. Tratados simplificados

1.1.4. Iniciativa legislativa

1.2. Atribuciones reglamentarias

1.2.1. Decretos supremos

1.2.2. Resoluciones supremas

1.2.3. Resoluciones ministeriales

1.3. Atribuciones de protección constitucional

1.3.1. Observar las leyes inconstitucionales

1.3.2. Demandar la inconstitucionalidad de las normas legales

1.3.3. Demandar conflictos de competencias o atribuciones

1.3.4. Iniciativa de reforma constitucional aprobada por referéndum

2. Actos políticos

2.1. Cuestión de confianza obligatoria y facultativa

2.2. Disolución del Congreso e interregno parlamentario

2.3. Declaración de los estados de excepción constitucionales y legales

3. Actos de administración

3.1. Política general del Estado

3.2. Materia económica y financiera

3.3. Asuntos exteriores

3.4. Defensa y orden interno

3.5. Justicia y derechos humanos

3.6. Energía, minería y desarrollo sostenible

3.7. Infraestructura y comunicaciones

3.8. Producción, agricultura y ambiente

3.9. Comercio exterior y turismo

3.10. Educación, cultura y vivienda

3.11. Salud y trabajo

3.12. Poblaciones vulnerables, género e inclusión

3.13. Descentralización

3.14. Políticas intersectoriales en la lucha contra la corrupción

4. Preguntas

Capítulo3Consejo de Ministros, Presidencia del Consejo de Ministros y Ministros

1. Consejo de Ministros

2. Presidencia del Consejo de Ministros

3. Ministros de Estado

4. Voto de confianza obligatorio del Consejo de Ministros

5. Iniciativa legislativa y delegación de facultades

6. Cuestión de confianza facultativa y moción de censura

7. Pedidos de información e interpelación

8. Inestabilidad política y ministros

9. Preguntas

Capítulo4Servicios Públicos

1. Servicios públicos en el Estado constitucional de derecho

2. Creación, características y clasificación de los servicios públicos a cargo del Estado

3. Entes privados prestadores de servicios públicos

3.1. Concesión

3.2. Autorización

4. Preguntas

Capítulo5Entidades públicas

1. Entidades públicas por el buen gobierno y la buena administración

1.1. Organismos públicos

1.2. Organismos públicos ejecutores

1.3. Organismos públicos especializados

1.3.1. Organismos reguladores

1.3.2. Organismos técnico especializados

1.3.3. Funciones de los organismos reguladores

2. Empresas públicas y proyectos especiales

3. Sistemas de gestión públicos

4. Preguntas

Bibliografía

Presentación

En su visión de consolidarse como un referente académico nacional y regional en la formación integral de las personas, la Pontificia Universidad Católica del Perú ha decidido poner a disposición de la comunidad la colección jurídica «Lo Esencial del Derecho».

El propósito de esta colección es hacer llegar a los estudiantes y profesores de derecho, funcionarios públicos, profesionales dedicados a la práctica privada y público en general, un desarrollo sistemático y actualizado de materias jurídicas vinculadas al derecho público, al derecho privado y a las nuevas especialidades incorporadas por los procesos de la globalización y los cambios tecnológicos.

La colección consta de cien títulos que se irán publicando a lo largo de varios meses. Los autores son en su mayoría reconocidos profesores de la PUCP y son responsables de los contenidos de sus obras. Las publicaciones no solo tienen calidad académica y claridad expositiva, sino también responden a los retos que en cada materia exige la realidad peruana y respetan los valores humanistas y cristianos que inspiran a nuestra comunidad académica.

Lo «Esencial del Derecho» también busca establecer en cada materia un común denominador de amplia aceptación y acogida, para contrarrestar y superar las limitaciones de información en la enseñanza y práctica del derecho en nuestro país.

Los profesores de la Facultad de Derecho de la PUCP consideran su deber el contribuir a la formación de profesionales conscientes de su compromiso con la sociedad que los acoge y con la realización de la justicia. El proyecto es realizado por la Facultad de Derecho de la PUCP bajo los auspicios del equipo rectoral.

Introducción

La Constitución de 1993 continúa con la tendencia de la Carta de 1979, al acentuar el carácter presidencial de la forma de gobierno peruano. De esta manera ratifica la histórica y sociológica tradición presidencialista; pero incorporando a su vez instituciones parlamentaristas que han quedado a merced del presidencialismo. Esta realidad y concepción unidimensional del ejercicio del poder responde al estado de conciencia de la población, que pone en cuestión a las instituciones políticas —neutrales y objetivas—, prefiriendo instituciones altamente personalizadas. Ello es estimulado por las élites de los poderes políticos, económicos, mediáticos y militares, pues, desde la teoría de las élites, estas pueden ejercer más poder sobre el presidente que a través de los procesos electorales (De Vega, 1987, p. 81).

La necesidad de un gobierno fuerte, con capacidad para tomar decisiones y con liderazgo en su ejecución, es concebida, por lo general, como la aceptación inevitable de un régimen presidencialista que, a decir de Duverger, es el típico caso de las repúblicas latinoamericanas: «dictaduras civiles» (1984, p. 607). Sin embargo, el gobierno y la administración de los asuntos públicos en un régimen democrático constitucional que pretende resolver los graves problemas sociales, económicos, políticos o de seguridad que se presentan en el Perú demandan por parte del Poder Ejecutivo resolver dos cuestiones básicas para la gobernabilidad: una, realizar cambios importantes y reformas estructurales y, otra, mantener la paz, el orden y la seguridad de todos.

Saber conducir y resolver simultáneamente la tensión entre el cambio y la estabilidad, es decir el equilibrio entre la democracia y la gobernabilidad, requiere del reforzamiento de las atribuciones y competencias que permitan al Poder Ejecutivo atender rápida, ejecutiva y homogéneamente los problemas que se presentan, pero sujetas a controles al interior y al exterior de los órganos constitucionales (Loewenstein, 1976, p. 91). Dicho objetivo demanda configurar un gobierno fuerte, que es distinto a un gobierno autoritario porque se somete a controles políticos y a límites jurídico-constitucionales.

Esto significa, en primer lugar, que la atención y solución de los asuntos públicos no debe reposar absolutamente en la persona del Presidente de la República, sino en las instituciones del Poder Ejecutivo, como la Presidencia de la república, el Consejo de Ministros, la Presidencia del Consejo de Ministros, los ministerios y los vicepresidentes (Villarán, 1962, p. 71). Ello, sin embargo, no impide consagrar cuotas y áreas de legitimidad a la opinión pública ciudadana en la toma de decisiones del Poder Ejecutivo, a fin de asegurar la legitimidad democrática de las medidas a ejecutar.

En segundo lugar, a mayor uso de recursos económicos para las tareas del Poder Ejecutivo, se adquiere también mayor responsabilidad. Por ello es necesario que los actos de la administración pública sean pasibles del control político del Congreso, del control jurisdiccional del Poder Judicial y del Tribunal Constitucional, del administrativo de la Contraloría General de la República, y de la opinión pública en la lucha contra la histórica corrupción gubernamental (Quiroz, 2013, pp. 361 ss.). Para tal efecto, se debe garantizar que exista publicidad en la toma de decisiones, transparencia en su ejecución y control de las medidas asumidas, asegurando las investigaciones y sanciones correspondientes si hubiera responsabilidad por mal manejo de los fondos públicos.

Ello es importante para evitar o desalentar casos de corrupción como los acontecidos en las últimas décadas por los presidentes Alberto Fujimori (1990-2000) condenado a 25 años por delitos de corrupción y grave violación de derechos humanos; Alejandro Toledo (2001-2006) con orden de extradición por delitos de lavado de activos; Alan García (2006-2011) quien se suicidó en el momento de su detención preliminar porque habría recibido sobornos; Ollanta Humala (2011-2016) investigado también por recibir sobornos; Pedro Pablo Kuczynski (2016-2018) que sufrió detención domiciliaria durante las investigaciones por corrupción; y Pedro Castillo (2021-2026) sindicado por una candidata a colaboradora eficaz por supuestos actos de corrupción y llevado también a prisión preliminar luego de un intento de autogolpe de Estado. Asimismo, la líder de la oposición Keiko Fujimori ha estado en prisión preventiva y en arresto domiciliario por presuntos delitos de lavado de activos.

Sin embargo, la Constitución peruana de 1993 mantiene el esquema de regular al Poder Ejecutivo casi exclusivamente como poder político y gubernamental antes que como un sistema desconcentrado y descentralizado del poder en distintos niveles de gobierno y como un conjunto de instituciones constitucionales que garanticen una administración moderna del Estado basada en el buen gobierno, los servicios públicos en favor de la ciudadanía, el control de los altos funcionarios del Estado y las sanciones parlamentaria, judicial o administrativa de los responsables de los asuntos públicos (Ponce, 2019, pp. 63 ss.). Por eso, cabe estudiar a este poder del Estado en función de la posición constitucional de la Presidencia de la república, los instrumentos de gobierno del Poder Ejecutivo, el rol del Consejo de Ministros, la Presidencia del Consejo de Ministros y los ministerios, los servicios y las entidades públicas de la gestión gubernamental.

Finalmente, quiero expresar mi agradecimiento por la colaboración recibida de Sebastián Shimabuku y Juan Carlos Jara destacados asistentes de docencia en el curso a mi cargo de Derechos Fundamentales e Interpretación Constitucional en la PUCP.

César Landa ArroyoLima, 16 de mayo de 2021

Post Scriptum

Durante el año 2022 (febrero a diciembre, con excepción de agosto) asumí el cargo de ministro de Relaciones Exteriores; mandato que me permitió conocer desde dentro el funcionamiento del Poder Ejecutivo y asumir responsabilidades no solo sectoriales. Motivo por el cual, a la versión entregada en 2021 se le han realizado algunas actualizaciones y ampliaciones necesarias que también son una suerte de rendición de cuentas de la labor cumplida, en defensa del Estado democrático constitucional.

Lima, 30 de enerode 2023

Capítulo 1Posición constitucional del Presidente de la República

1. Presidente de la República y vicepresidentes

En nuestro régimen político la elección presidencial es el acto político más trascendente de la democracia constitucional, puesto que desde hace dos décadas representa la expresión auténtica, libre y espontánea de la voluntad popular. Sin embargo, no siempre ha sido así. Recordemos que, en el año 2000, la legislación electoral permitió la re-reelección de Fujimori a pesar de que el Tribunal Constitucional había declarado inconstitucional la ley de interpretación auténtica del artículo 112 de la Constitución (Hakkanson, 2001, p. 376). Ello quebró la imparcialidad electoral del gobierno, generó ausencia de competencia electoral y demostró la incompetencia y parcialidad de las autoridades electorales. Ello derivó en que las elecciones fueran denunciadas como fraudulentas, se recortara el período presidencial de Fujimori a un año y que, finalmente, este huyera del país.

Con la caída del régimen fujimorista se realizaron reformas constitucionales y legales que han ido fortaleciendo el proceso electoral para asegurar la alternancia democrática en la Presidencia de la república mediante una legislación electoral imparcial y estable. Esta, en principio, ha asegurado la neutralidad gubernamental y la competencia electoral equitativa, con autoridades electorales independientes y confiables que garanticen la transparencia de las elecciones políticas. En última instancia, sin embargo, ello depende de las buenas prácticas de los partidos políticos y sus candidatos presidenciales.

Así, el 27 de marzo de 2020, el Congreso —complementario para el período 2020-2021— aprobó la ley 31010, suspendiendo el artículo 4, segundo y tercer párrafo de la ley 26859, Ley Orgánica de Elecciones (LOE). De este modo, el Congreso se otorgó por seis meses la competencia para modificar las normas con rango de ley y normas reglamentarias relacionadas con los procesos electorales o de consulta popular, para su inmediata entrada en vigencia. Ello, dado que la LOE prohibía modificar la legislación electoral menos de un año antes de la fecha de las elecciones. El sustento de estas facultades fue el compromiso político nacional de continuar con las reformas políticas y electorales propuestas por el gobierno del presidente Martín Vizcarra a partir de la crisis política de 2018-2019 producida por la corrupción política y judicial (Comisión de Alto Nivel para la Reforma Política, 2019).

No obstante, algunos líderes de los partidos mayoritarios en el Congreso transitorio plantearon la posibilidad de aplazar las elecciones generales de abril de 2021 debido a la pandemia del Covid-19. Lo cierto es que, según denuncias, en realidad intentaban continuar como congresistas más allá del plazo constitucional, lo cual fue rechazado por la opinión pública y por el Presidente de la República. Más aún, con motivo del debate sobre la reforma de la inmunidad parlamentaria, asignatura pendiente heredada del Congreso disuelto, se produjo una errática sesión extraordinaria del Pleno del Congreso el domingo 5 de julio de 2020, en la que se aprobó en primera votación la reforma constitucional ampliando más bien la inmunidad parlamentaria para cualquier acto de un congresista1.

Asimismo, dicha reforma constitucional arrastró a otras instituciones, como a la Presidencia de la república, al establecer que el presidente podía ser acusado, además de por los cuatro casos previstos en el artículo 117 de la Constitución Política de 1993 (CP), por delitos contra la administración pública cometidos durante su mandato o con anterioridad. Además, estableció que los ministros de Estado no contarían con antejuicio político ni ningún tipo de inmunidad durante el ejercicio del cargo y que los magistrados del Tribunal Constitucional y el Defensor del Pueblo ya no serían irresponsables por los votos u opiniones que emitieran, respectivamente. Tal fue el rechazo popular al quiebre del equilibrio y control de los poderes que en la segunda votación estas reformas quedaron descartadas por la mayoría de los líderes de la oposición parlamentaria.

Por su parte, el entonces presidente Martín Vizcarra realizó la convocatoria a las elecciones generales para elegir presidente y vicepresidentes de la república, así como a los congresistas y representantes ante el Parlamento Andino, de acuerdo con el artículo 118, inciso 5 de la Constitución. El plazo para la convocatoria no debía ser menor a nueve meses antes del día de las elecciones, y estas fueron convocadas para el domingo 11 de abril de 2021 mediante decreto supremo 122-2020-PCM publicado en el diario oficial El Peruanoel 9 de julio de 2020. El mismo decreto dispuso que si ninguno de los candidatos a la presidencia obtuviera más de la mitad de los votos válidos, se realizaría una segunda elección con los dos candidatos que obtuvieran la mayor votación en la primera vuelta, estableciéndose el 6 de junio de 2021 como fecha para la segunda elección presidencial.

A su vez, el Congreso, mediante ley 31031 del 23 de julio de 2020 estableció el principio de paridad y alternancia de género en las listas de candidatos para las elecciones generales del 11 de abril, tanto para la fórmula de candidatos para presidente y vicepresidentes de la república, como para las demás elecciones políticas y las elecciones de autoridades dentro de los partidos políticos. Así, el sistema de elección presidencial se caracteriza por una lista o fórmula presidencial integrada por un candidato a la Presidencia de la república y dos vicepresidentes, pero con una composición de género intercalada. La elección de la lista es cerrada y bloqueada; es decir se elige a los tres en bloque, con un solo voto.

Asimismo, el Congreso aprobó la ley de reforma constitucional, ley 31042 del 14 de setiembre de 2020, incorporando el artículo 34-A a la Constitución, en el cual se dispuso que están prohibidas de postular a cargos públicos de elección popular las personas sobre quienes recaiga una sentencia condenatoria en primera instancia, en calidad de autor o cómplice, por la comisión de delitos dolosos (Landa, 2019). Ello es muy importante no solo para los candidatos al Congreso, donde muchos que fueron elegidos sin sentencia condenatoria firme hicieron abuso de la inmunidad parlamentaria, sino también es necesario para los y las candidatas a la presidencia en 2021 procesados, por ejemplo, por delitos de lavado de activos —Ollanta Humala o Keiko Fujimori— e incluso asesinato, como Daniel Urresti.

1.1. Elección del Presidente de la República

En ese escenario las regulaciones constitucionales y legales para ser candidato a la Presidencia de la república son las siguientes:

Para ser presidente se requiere ser peruano de nacimiento, tener más de 35 años de edad al momento de la postulación y gozar del derecho de sufragio (art. 110, CP). La nacionalidad por nacimiento se adquiere de acuerdo con el ius solis al haber nacido en territorio peruano y, por el ius sangüinis, por haber nacido en el exterior de padre o madre peruano, pero inscrito en el registro consular peruano correspondiente (art. 52, primer párrafo, CP).

Ahora, también son peruanos los que adquieren la nacionalidad por naturalización o por opción, siempre que tengan residencia en el Perú (art. 52, segundo párrafo, CP), aunque los peruanos que no lo son por nacimiento no podrán ser candidatos a la Presidencia de la república. Sin embargo, como la Constitución reconoce el derecho a la doble nacionalidad (art. 53), se ha presentado la controversia no sobre el requisito de la nacionalidad de nacimiento, sino del ejercicio soberano de un presidente con doble nacionalidad hacía el país de su segunda nacionalidad.

Este fue el caso del expresidente Fujimori, quien, al desmoronarse su régimen huyó al Japón, desde donde renunció a la Presidencia de la república, reactivó su nacionalidad japonesa y postuló al Senado del Japón en 2007, fracasando en su intento (Olivares, 2001, p. 57). Sin embargo, previamente, ante el intento de un contragolpe militar, el 13 de noviembre de 1992 —luego del que Fujimori realizó el 5 de abril del mismo año— que finalmente fue sofocado, Fujimori se refugió preventivamente en la residencia del embajador de Japón.

Durante la transición democrática en las elecciones del 2011, pero sobre todo en las del 2016, el candidato presidencial Pedro Pablo Kuczynski fue objeto de controversia por tener también la nacionalidad de los Estados Unidos por matrimonio. Tanto sus adversarios como la opinión pública le requirieron renunciar a ella, a efectos de no repetir eventualmente la historia del refugio de Fujimori en Japón. Así, se vio forzado a iniciar el trámite de renuncia a la nacionalidad norteamericana.

No obstante, no se ha reformado la Constitución o legislado sobre el eventual conflicto de intereses nacionales de un Presidente de la República con doble o triple nacionalidad.

1.1.1. Sistema de elección a doble vuelta

El Presidente de la República es elegido por el voto popular directo en un sistema electoral de doble vuelta —ballotage—, de modo que los dos candidatos que hayan obtenido la mayor votación relativa en la primera vuelta electoral, si ninguno hubiera obtenido la mayoría absoluta de los votos válidos —50% + 1, sin considerar los votos nulos y en blanco—, deben competir en una segunda vuelta electoral (art. 111 CP). Los dos vicepresidentes son elegidos junto con el presidente.

Cuando se incorporó el ballotage en la Constitución de 1979 se estableció que si un candidato no obtenía más de la mitad de los votos válidamente emitidos debía pasar a una segunda votación con quien hubiera obtenido la segunda más alta votación. Sin embargo, la mayoría parlamentaria de Acción Popular y el Partido Popular Cristiano aprobó la ley 23903 del 24 de agosto de 1984, que dispone que los votos nulos y en blanco debían ser considerados como válidamente emitidos. Esto, desde el punto de vista cuantitativo, tiene una importancia sustancial para definir el marco de referencia del 50% de votos establecido para ganar la presidencia en primera vuelta en 1985, en la cual el candidato del APRA, Alan García, era favorito.

La bancada parlamentaria aprista planteó una demanda de inconstitucionalidad contra dicha ley, pero los magistrados del Tribunal de Garantías Constitucionales no llegaron a los seis votos necesarios para hacer sentencia (Valle Riestra, 1986, p. 230). De este modo, la ley rigió para la elección presidencial de 1985, donde en la primera vuelta Alan García quedó en primer lugar (46% o el 53% de los votos válidamente emitidos si se hubieran descontado los votos nulos y en blanco) y el candidato de la izquierda Alfonso Barrantes quedó en segundo lugar con un 21% de los votos. Sin embargo, el debate jurídico sobre la validez de los votos nulos y blancos no llegó a mayores, debido a que el candidato Barrantes renunció a presentarse a la segunda vuelta electoral (JNE, s/f, pp. 212-215).

Situación diferente se produjo en las elecciones presidenciales del año 1990, en la cual en primera vuelta Mario Vargas Llosa quedó en primer lugar pero con una magra votación (32%) y Alberto Fujimori en segundo lugar (29%). No obstante, en la segunda vuelta Fujimori obtuvo el respaldo de las fuerzas políticas antineoliberales y ganó la presidencia. De modo que, recién en la Constitución de 1993, que estableció que los votos viciados y en blanco no se computan para la elección del Presidente de la República, se resolvió dicho asunto (art. 111, CP).

En los primeros cinco procesos electorales presidenciales experimentados durante la transición democrática siempre se ha llegado a una segunda vuelta electoral: en 2001 entre Alejandro Toledo y Alan García; en 2006 entre Alan García y Ollanta Humala; en 2011 entre Ollanta Humala y Keiko Fujimori; en 2016 entre Pedro Pablo Kuczynski y Keiko Fujimori; y en 2021 entre Pedro Castillo y Keiko Fujimori.

La segunda vuelta es un incentivo perverso para la proliferación de candidatos que tientan ser presidentes. Ello se puso en evidencia, por un lado, cuando en el año 2001 hubo veinticuatro candidaturas, diez en 2011, diecinueve en 2016 y dieciocho en 2021. Sin embargo, estas candidaturas terminan otorgando su apoyo en segunda vuelta al candidato que venza a su mayor adversario; expresa la falta de representatividad de los partidos políticos históricos y la anárquica promoción de la participación política del sistema electoral, al extremo de que candidatos sin partido o trayectoria política surgen a la política en épocas de crisis y han llegado a la presidencia en segunda vuelta: Fujimori en 1990, Toledo en 2001, Humala en 2011, Kuczynski en 2016 y Castillo en 2021. La excepción fue García, del partido aprista, en 2006.

1.1.2. Reelección presidencial

En la historia constitucional democrática peruana, la reelección presidencial inmediata ha estado prohibida hasta la Constitución de 1993, aprobada luego del autogolpe de Fujimori (1992), que en su redacción original del artículo 112 permitía la reelección inmediata para un período adicional del presidente en ejercicio. Esto, con el claro propósito de permitir la continuidad del entonces presidente Alberto Fujimori, quien en las elecciones presidenciales de 1995 obtuvo la reelección en primera vuelta (64%) frente a Javier Pérez de Cuellar (21%).

Esto reabrió el debate constitucional sobre los alcances del mandato constitucional del artículo 112, sobre la aplicación o no a Fujimori de la prohibición de la reelección presidencial, dado que su mayoría parlamentaria consideraba que, con la Constitución de 1993, su primera elección se había producido el año 1995 y que en consecuencia podía ser candidato a la reelección el año 2000; desconociendo que en 1990 había sido ya elegido por vez primera, en el marco de la Constitución de 1979. Por ello, aprobaron la ley 26657 «de interpretación auténtica» del artículo 112 de la Constitución, habilitando la re-reelección de Fujimori.

Dicha ley fue materia de una demanda de inconstitucionalidad sobre la que, debido a la presión gubernamental, cuatro magistrados se abstuvieron, dejando a tres la declaración de inconstitucionalidad de la mencionada ley. Estos magistrados fueron sometidos a un arbitrario juicio político y destituidos del Tribunal Constitucional por el Congreso fujimorista, por haber declarado inconstitucional dicha ley (Landa, 2007, pp. 772 ss.).

No obstante, dada la sujeción al régimen de los organismos electorales, en las elecciones presidenciales del año 2000 (Chávez López, 2002, pp. 180-201), Fujimori se presentó a la re-reelección en medio de graves denuncias de violaciones a los derechos humanos y de corrupción generalizada de su gobierno, con la pretensión de ganar nuevamente en la primera vuelta electoral. Sin embargo, dada la resistencia de las fuerzas democráticas, no pudo alterar el 49,87 % obtenido frente al 43,24% de Alejandro Toledo (Transparencia, 2000).

Sin embargo, a pesar de que en la segunda vuelta electoral Fujimori logró ganar con el 73% de los votos a Toledo, que obtuvo el 25%, la Organización de Estados Americanos (OEA) y veintidós países desconocieron la credibilidad internacional de su gobierno y del omnipresente asesor Vladimiro Montesinos, encargado de la corrupción institucional. Esta corrupción quedó evidenciada en los llamados «videos de la corrupción» (Biblioteca del Congreso del Perú, III, 2004)2.

Nunca más en la historia constitucional contemporánea se ha planteado el tema de la reelección inmediata; aunque sí algunos expresidentes han tentado la reelección, prevista en la Constitución pasado un período presidencial, como Alejandro Toledo el 2011 yel 2016, Alan García el 2016, y Ollanta Humala el 2021, sin éxito alguno.

1.1.3. Período presidencial

El mandato presidencial es de cinco años, no hay reelección inmediata, pero transcurrido otro período constitucional como mínimo, el expresidente puede volver a postular sujeto a las mismas condiciones (art. 112, CP). Sin embargo, durante la transición democrática del siglo XXI se ha dado excepcionalmente el recorte de dicho período quinquenal de gobierno; debido a graves crisis políticas.

Una primera se suscitó en el año 2000, cuando el expresidente Fujimori intentó ser elegido por tercera vez continua, de forma fraudulenta. Por este motivo se produjo la «Marcha de los Cuatro Suyos» que fueron grandes manifestaciones democráticas que partieron del interior del país hacia Lima en el mes de julio del 2000, en contra del fraude y de la corrupción. A raíz de ello se instaló una mesa de diálogo entre el gobierno y la oposición democrática, promovida por la Organización de los Estados Americanos (OEA).

A partir del diálogo entre el gobierno y la oposición se arribó a ciertos acuerdos para reformar la Constitución mediante la ley 27365 del 4 de noviembre de 2000. Con ella se eliminó la reelección presidencial inmediata y se acortó el período presidencial quinquenal de Fujimori a un año, debiendo concluir el 28 de julio de 2001, volviendo a la tradición constitucional de la alternancia democrática en la elección presidencial (Landa, 2017).

Una segunda crisis se produjo como consecuencia de la crisis política desatada por el fallido intento del autogolpe de Estado del expresidente Pedro Castillo, el 7 de diciembre de 2022. Al ser este vacado por el Congreso de la República por permanente incapacidad moral —según el artículo 113, inciso 2 de la Constitución (Resolución del Congreso 001-2022-2023-CR)— y detenido el mismo día por la policía, se nombró a la primera vicepresidenta, Dina Boluarte, presidenta de la república, para completar el período presidencial de cinco años, hasta el 28 de julio del 2026, de conformidad con el artículo 115 de la Constitución.

Sin embargo, las masivas movilizaciones populares —sobre todo del sur andino del país— en demanda del cierre del Congreso, la convocatoria a una Asamblea Constituyente, la liberación de Pedro Castillo y la renuncia de la presidenta Boluarte, han tenido como respuesta inicial represión policial y militar con muertos y heridos3. Esto ha conducido a plantear una reforma constitucional del período presidencial y congresal, para convocar elecciones políticas generales el año 2024, y otro proyecto para adelantar las elecciones al 2023. La decisión, a la fecha de redacción de este texto, sigue pendiente de la aprobación del Congreso. Se busca reducir el período quinquenal a la mitad, lo cual es inédito y pone en evidencia que la mutilación del período presidencial es un medio para solventar las graves crisis no solo entre el gobierno y la oposición, sino también, entre las élites políticas de Lima y las masas populares.

1.2. Vicepresidentes de la República

El régimen presidencial ha tratado históricamente de paliar la concentración del poder del presidente con la figura de la vicepresidencia y asegurar la continuidad del Poder Ejecutivo en caso de muerte del presidente (García Martínez., 1972, p. 803). Así, con la Constitución de 1826 se incorporó la vicepresidencia, pero a partir de la Constitución de 1860 se incorporó una segunda vicepresidencia, vigente hasta la Constitución de 1993. Dada la naturaleza democrática del cargo de los vicepresidentes, no pocas veces estos han asumido la Presidencia de la república en circunstancias de crisis o vacancia del presidente.

Así, antes de la asunción de la vicepresidenta Dina Boluarte como presidenta de la república ante la vacancia del presidente Castillo, se ha tenido los casos de los vicepresidentes Martín Vizcarra en 2018 por renuncia del presidente Kuczynski; Máximo San Román en 1992 frente al autogolpe de Estado de Fujimori, aunque no pudo asumir el cargo; Serapio Calderón en 1904 por la muerte del presidente Manuel Candamo; Francisco Diez Canseco en 1872 por el asesinato del presidente Balta; Juan Antonio Pezet y Pedro Díez Canseco en 1863 tras la muerte del presidente San Román; y Manuel Méndez como presidente del Consejo de Estado, quien asumió en 1842 la presidencia provisoria a la muerte de Gamarra (Villalobos, 1990, pp. 282 ss.).

De este modo, la experiencia histórica ha hecho que en determinadas circunstancias la figura de la vicepresidencia haya generado debates sobre su estatus y atribuciones, los cuales es importante delimitar.

1.2.1. Estatus constitucional del vicepresidente

El estatus constitucional del vicepresidente de la República contiene una doble naturaleza o dimensión: jurídica y política.

De un lado, por la dimensión jurídica se entiende que, en el marco del régimen presidencial, los dos vicepresidentes son elegidos junto con el Presidente de la República como parte de la plancha presidencial, de conformidad con lo contenido en el último párrafo del artículo 111° de la Constitución.

No obstante, el primer y segundo vicepresidentes de la república, pese a haber sido elegidos por sufragio popular, no asumen sus cargos con funciones propias o autonomía funcional alguna. Ello es así en la medida en que el origen de su elección se ha concretado en tanto miembros de la plancha presidencial; con lo cual se configura una dependencia total de los vicepresidentes hacia el Presidente de la República.

Cabe precisar que en nuestro sistema constitucional no se han establecido funciones específicas para el cargo de los vicepresidentes. De modo tal que el primer vicepresidente —y ante la ausencia de este, el segundo vicepresidente— solo ejerce funciones constitucionales cuando el Presidente de la República se encuentra de viaje en el exterior, conforme a lo señalado en el artículo 115° de la Constitución. De lo anterior, resulta claro que el vicepresidente de la República no cumple función constitucional o política alguna durante el ejercicio regular de las atribuciones presidenciales.

Asimismo, el citado artículo hace alusión al rol que cumplen el primer o segundo vicepresidente en los casos de impedimento temporal o permanente del Presidente de la República, enunciados en los artículos 113° y 114° de la Constitución, tales como muerte, declaración de permanente incapacidad moral o física, renuncia, salida del territorio nacional sin permiso del Congreso de la República, destitución, declaración de incapacidad temporal por parte del Congreso o hallarse sometido a proceso judicial.

En lo que va del siglo XXI, ante la ausencia del presidente y sus dos vicepresidentes le corresponde al presidente del Congreso asumir la Presidencia de la república, como sucedió el 22 de noviembre de 2000, cuando ante la declaración de la vacancia presidencial de Fujimori y la renuncia de sus dos vicepresidentes, el presidente del Congreso, Valentín Paniagua Corazao, juró el cargo de presidente Constitucional de la república por un período de ocho meses, asumiendo plenamente todas las competencias constitucionales presidenciales. Asimismo, ante la declaratoria de la vacancia presidencial de Martín Vizcarra, el presidente del Congreso, Francisco Sagasti, elegido para tal efecto, asumió la Presidencia de la república el 17 de noviembre de 2020, por el período faltante de gobierno hasta el 28 de julio de 2021.

Sin embargo, ante la vacancia presidencial de Pedro Castillo, la primera vicepresidenta, Dina Boluarte, juró como la primera mujer Presidente de la República, el 7 de diciembre de 2022, aunque no para culminar el período presidencial hasta el año 2026, sino, según solicitud de la propia presidenta, solo hasta 2024, para evitar la grave crisis de legitimidad interna e internacional, que pide su renuncia o no la reconoce como presidenta4.

De otro lado, en virtud de la dimensión política del estatus de la vicepresidencia de la república se establece un margen de legitimación de la más alta autoridad del Estado cuando reemplaza al presidente. Ello es así en la medida que los dos vicepresidentes son elegidos por el pueblo en votación directa, con lo cual, de acuerdo al artículo 45° de la Constitución, se encuentran legitimados por el principio de soberanía popular pero limitados en sus responsabilidades y obligaciones por la Constitución y las leyes. Por tanto, las obligaciones y límites de los vicepresidentes se dan en función a las que le competen al Presidente de la República.

No obstante, aunque los vicepresidentes se encuentren subordinados a la figura del presidente; estos no se hallan sujetos a mandato imperativo, por lo cual ni el Presidente de la República ni el Congreso podrían pedir su renuncia. No obstante, cabe señalar que, de proceder la acusación constitucional contra alguno de los vicepresidentes, de conformidad con los artículos 99° y 100° de la Constitución, el Congreso podría llevar a cabo el antejuicio político o juicio político, de acuerdo a los alcances de la Sentencia del Tribunal Constitucional 0006-2003-AI/TC.

Si bien esta es la doble naturaleza de la figura del vicepresidente —que jurídicamente depende del Presidente de la República y políticamente está legitimado por la voluntad popular—, el suyo no constituye un cargo de confianza del Presidente de la República, como sí lo es el cargo de ministro de Estado. Con ello se configura una característica más de la situación de tensión que no es inusual de los vicepresidentes en sus relaciones con el presidente. En ese sentido, el Presidente de la República no puede remover a los vicepresidentes, como sí lo puede hacer con sus ministros, de conformidad con el artículo 122° de la Constitución.

1.2.2. Atribuciones del despacho presidencial

El primer vicepresidente —o en su defecto el segundo vicepresidente— se encarga del despacho presidencial cuando el Presidente de la República sale del territorio nacional. Asimismo, cuando el presidente se encuentra impedido temporal o permanentemente, sea por suspensión o vacancia del cargo, asume sus funciones el primer vicepresidente o en su defecto el segundo vicepresidente y, por el impedimento de ambos el presidente del Congreso. Cuando este impedimento es permanente, el presidente del Congreso convoca de inmediato a elecciones, según señala el artículo 115 de la Constitución.

Los vicepresidentes de la república cumplen las funciones de suplencia establecidas en la Constitución y aquellas otras que les encargue el Presidente de la República. Más aún, pueden participar en las sesiones y debates del Consejo de Ministros con voz, pero sin voto, según señala el artículo 10 de la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, ley 29158.

Si bien de manera ordinaria los vicepresidentes asumen el despacho presidencial cuando el presidente viaja al exterior, cabe distinguir su función de la del despacho presidencial como órgano responsable de la asistencia técnica y administrativa a la Presidencia de la república para el cumplimiento de sus competencias y funciones. Este está a cargo del secretario general de la Presidencia de la república, según el artículo 10 de la ley 29158.

Así, el vicepresidente encargado del despacho presidencial asume en principio las atribuciones propias de las funciones de mandatario del Presidente de la República, lo que no significa que estas funciones estén limitadas a atender asuntos de mero trámite mientras dure la ausencia presidencial. Por el contrario, para el normal funcionamiento del Estado y el manejo gubernamental del país, el vicepresidente se encontrará habilitado para realizar funciones presidenciales que continúen y desarrollen las políticas establecidas por el Presidente de la República, en tanto director de la política general, según dispone el artículo 118 numeral 3 de la Constitución.

Sin embargo, se podría distinguir entre funciones constitucionales exclusivas y excluyentes del Presidente de la República propias del desarrollo y conducción del Estado y, funciones de despacho presidencial a cargo del vicepresidente.

De un lado, corresponde únicamente al presidente el diseño y ejecución de las funciones constitucionales exclusivas y excluyentes, ya sea por la forma en que estas actuaciones deban adoptarse o por constituir prerrogativas presidenciales. Así, por ejemplo, otorgar indultos —que constituyen gracias presidenciales—, nombrar o remover ministros, embajadores y otros altos dignatarios del Estado, convocar a elecciones generales, dirigir la política exterior, declarar la guerra y firmar la paz, convocar a Congreso extraordinario, negociar empréstitos o dirigir el mensaje anual al Congreso, entre otras, son funciones que no deberían ser efectuadas por el vicepresidente encargado del despacho presidencial.

De otro lado, las funciones presidenciales propias del gobierno cotidiano del país versan sobre diversas materias, algunas de las cuales podrán ser asumidas por el vicepresidente encargado del despacho de manera ordinaria, salvo que ejerza el despacho presidencial en épocas de anormalidad o crisis nacional —desastres, invasión exterior o vencimiento de plazos constitucionales—, lo que requiere de una respuesta activa por parte del vicepresidente, que coadyuve a que el presidente, a su retorno, pueda asumir las funciones que le son propias.

2. Responsabilidades del Presidente de la República

En el régimen presidencial ficticiamente atenuado con instituciones parlamentaristas, el presidente goza de la titularidad y las responsabilidades más importantes en la conducción del gobierno, con efectos directos e indirectos sobre los poderes y organismos públicos, y las personas naturales y jurídicas. Sin embargo, el presidente no puede tomar decisiones o disponer de la expedición de normas y actos de gobierno sin la rúbrica de un ministro (art. 121, CP) y con el acuerdo del Consejo de Ministros (art. 125, CP). De allí que, en principio, la responsabilidad política frente al Congreso y la responsabilidad legal frente al Poder Judicial recae en los ministros y el presidente del Consejo de Ministros (art. 128, CP), pero, de manera excepcional, el Presidente de la República durante su mandato de cinco años solo puede ser acusado por cuatro delitos: traición a la patria; impedir las elecciones presidenciales, parlamentarias, regionales o municipales; disolver el Congreso, salvo en los casos previstos en el artículo 134° de la Constitución; y por impedir su reunión o funcionamiento, o los del Jurado Nacional de Elecciones y otros organismos del sistema electoral (art. 117, CP). En tales casos procede el antejuicio o el juicio político.

2.1. Antejuicio y juicio político

La potestad del control parlamentario en el Perú se ha ido forjando a través de la historia política y constitucional en las relaciones entre el Congreso y el Poder Ejecutivo. Así, hasta la Constitución de 1979 la institución para investigar a las altas autoridades era el antejuicio político, conforme a la Ley de Responsabilidad de los Funcionarios Públicos de 1868. Sin embargo, la Constitución de 1