La transición inacabada E-Book

Claudio Fuentes S.

• Herausgeber: Editorial Catalonia
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Spanisch

Seitenzahl: 491

Veröffentlichungsjahr: 2020

Beschreibung

La transición formal en Chile ocurrió el 11 de marzo de 1990 pero, desde esa fecha y hasta fines de 2019, se desenvolvió otro ciclo político —más extenso y sinuoso— que requiere ser explicado y entendido. La transición inacabada alude a la decisión deliberada de los actores políticos de evitar referirse a los mínimos necesarios para convivir en comunidad. ¿Por qué, entonces, de pronto se aceptó revisar aquellos mínimos y establecer una nueva Constitución? ¿Por qué si durante tanto tiempo se convivió con el fantasma de la Constitución de 1980, de pronto se acepta reemplazarla? ¿Fue tan solo un acto de temor a la protesta de la calle de aquellos agitados meses de 2019? En este libro se ensaya una mirada multicausal para explicar los factores que gatillaron aquel inédito proceso que se desencadenó el 18 de octubre de 2019. Así, se abordan los cambios en las relaciones de poder y la secuencia de reformas institucionales que gatillaron y dinamizaron el activismo social durante tres décadas. A lo anterior se suma el rol gravitante que jugaron intelectuales públicos que contribuyeron sustantivamente a demarcar nuevos cursos de acción. La lectura de este volumen invita observar que no resulta fortuito que Chile se encuentre envuelto en un proceso de revisión de las bases de su convivencia política y social. A partir de un sistemático examen del proceso político chileno se muestra cómo ciertas fuerzas estructurales —políticas e institucionales— y determinados agentes de cambio hicieron posible que hoy intentemos responder una pregunta básica pero esencial: cómo queremos organizar nuestra convivencia política y social.

Leseprobe

CLAUDIO FUENTES S.

La transición inacabada

El proceso político chileno 1990-2020

Fuentes S., Claudio

La transición inacabadaEl proceso político chileno 1990-2020 / Claudio Fuentes S.

Santiago de Chile: Catalonia, 2021

ISBN: 978-956-324-838-8ISBN Digital: 978-956-324-839-5

CIENCIAS POLÍTICAS320

Diseño de portada: Mateo Infante VergaraCorrección de textos: Genaro HaydenDirección editorial: Arturo Infante ReñascoDiseño y diagramación eBook: Sebastián Valdebenito M.

Todos los derechos reservados. Esta publicación no puede ser reproducida, en todo o en parte, ni registrada o transmitida por sistema alguno de recuperación de información, en ninguna forma o medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electroóptico, por fotocopia o cualquier otro, sin permiso previo, por escrito, de la editorial.

Primera edición: abril 2021

Registro de propiedad intelectual:ISBN: 978-956-324-838-8ISBN Digital: 978-956-324-839-5

© Claudio Fuentes S., 2021

© Catalonia Ltda., 2021Santa Isabel 1235, ProvidenciaSantiago de Chilewww.catalonia.cl – @catalonialibros

Índice de contenido

Portada

Créditos

Índice

Introducción

Capítulo 1 El balance de poder, 1990-2020

Capítulo 2 La secuencia político-institucional, 1990-2020

Capítulo 3 Subordinar a los militares

Capítulo 4 El retorno de la ciudadanía

Capítulo 5 Cambiar la Constitución

Capítulo 6 Crónica de un proceso constituyente frustrado, 2014-2018

Capítulo 7 El rol de las ideas en el cambio constitucional. Cuando lo técnico es político

Capítulo 8 El acuerdo para cerrar la transición88

Capítulo 9 Ciudadanía indígena La promesa incumplida del reconocimiento

Capítulo 10 La transición larga y la desconfianza radical

Entrevistas

Referencias

Agradecimientos

Notas

“Crisis es una palabra rara: se queda igual en singular que en plural. Y así, para Caro, esta era solo una crisis de su hermana menor mientras, para mí, bajo esa palabrita, se guardaban cientos de malas decisiones”

María José Navia, Kintsugi.

A la memoria de René y Pablo.

Introducción

¿Qué es la democracia? El escritor y filósofo Jorge Millas en un breve pero profundo discurso pronunciado el 27 de agosto de 1980 —en plena dictadura— planteaba que el ideal democrático era sencillo y permanente: la democracia no es otra cosa que la búsqueda de un mínimo de concordia para vivir en comunidad. La democracia busca corregir las desigualdades anti-naturales y también trata de permitir la expresión de las diferencias.

Millas pronunció este discurso en el único acto que permitió la dictadura de Pinochet antes del plebiscito del 11 de septiembre de 1980 y que establecería la Constitución que tan profundamente marcó el juego político hasta nuestros días. Millas consideraba que aquel plebiscito era un acto de opresión intelectual y moral. Nacería allí un orden aparente y compulsivo con instituciones que no tenían base moral y sin un auténtico consentimiento ciudadano. Una farsa de participación ciudadana para ratificar un texto que establecía un nuevo orden.

Sabemos la historia que se desplegó desde aquel entonces. La oposición del régimen se resignó a jugar en las reglas de Pinochet. En palabras de Patricio Aylwin en el año 1984, la única opción posible para salir de la dictadura era eludir deliberadamente el tema de la legitimidad del texto constitucional. La correlación de fuerzas de aquel momento hacía imposible para algunos actores políticos pensar en el reemplazo de las reglas del juego. La oposición se dispuso a aceptar la temporalidad del cambio de régimen, aceptando ganarle a la dictadura en las urnas. La solución política entonces fue aceptar la Constitución y establecer ciertos mínimos y, a partir de allí, sostener una estrategia de gradualidad para liberarse de las ataduras de la dictadura. Y así fue.

La transición formal a la democracia tuvo lugar un 11 de marzo de 1990, exactamente nueve años después que Pinochet había promulgado la vigencia de su Constitución.

El objetivo de este libro es analizar precisamente el proceso político que ha tenido lugar en los últimos treinta años y que desde aquel 11 de marzo de 1990 y hasta el 15 de noviembre de 2019 constituyen un ciclo largo de transformación política y social. Marcamos el hito de noviembre de 2019 porque fue en ese momento cuando las principales fuerzas políticas aceptaron la idea de cambiar la Constitución. Si bien la transición formal tuvo lugar en 1990, una transición más sustantiva comenzó el 15 de noviembre pasado. Aquella noche las fuerzas políticas aceptaron que uno de los problemas de la crisis social que vivía Chile tenía que ver con la Constitución, con las reglas del juego, con el modo en que como sociedad se desea convivir. El plebiscito del 25 de octubre de 2020 donde se convocó a la ciudadanía a pronunciarse sobre si quería una nueva Constitución vino a sellar este largo ciclo de treinta años. Con un rotundo resultado, la ciudadanía aprobó en un 78% la idea de reemplazar la Constitución por la vía de una Convención Constitucional que recibió un 79% de las preferencias.

La noción de una transición inacabada alude precisamente a este largo ciclo político en donde los actores políticos aceptaron convivir eludiendo —deliberadamente—debatir sobre los mínimos de concordia que son necesarios para vivir en comunidad. No cabe duda que entre 1990 y 2020 se hicieron múltiples reformas a la Constitución. Nadie podría negar que la Constitución actual presenta diferencias muy marcadas con aquel texto que fue sometido a ese fraudulento plebiscito del año 80. Sin embargo, resulta analíticamente interesante señalar que al producirse la crisis social más crucial desde el retorno de la democracia a partir del 18 de octubre de 2019, todos los actores políticos plantearan como solución al estallido social que enfrentaban la idea de someter a la voluntad popular la opción de cambiar la Constitución. Durante largos treinta años se mantuvo en forma latente una disconformidad sustantiva respecto de las normas que regían la convivencia democrática.

Y es que precisamente el carácter inacabado de la transición alude a dos cuestiones esenciales y que entrelazan. La primera tiene que ver con la definición de ciertos contenidos mínimos que ordenen la vida de la república. El rol que le cabe al Estado y el mercado, el nivel de concentración o desconcentración de poder territorial, el reconocimiento de pueblos originarios, el modo en que se distribuye el poder en la democracia, la relevancia de las mayorías y minorías en las definiciones políticas, el rol que le cabe a las Fuerzas Armadas, el rol que deben cumplir los órganos autónomos del Estado, etc. Aunque desde el retorno de la democracia se advierte un sinnúmero de reformas —algunas de ellas muy sustantivas—, las élites políticas carecían de acuerdo respecto de algunos aspectos esenciales de la organización de esta vida en comunidad. En un trabajo anterior describíamos precisamente el hecho que la principal reforma constitucional ocurrida en democracia (la de Lagos en 2005), fue seguida por un casi inmediato impulso por cambiar la Constitución (Fuentes 2013). Es decir, la reforma constitucional de 2005 más que amainar el interés por cambiar las reglas del juego, produjo exactamente lo contrario, un impulso por querer cambiarla.

La segunda dimensión dice relación con el modo en que se organizó el proceso político después de la transición. Siguiendo el análisis de Manuel Antonio Garretón (2012), el sistema político mantuvo una lógica donde los partidos asumían el rol de intermediadores de las demandas sociales hacia el Estado. El problema es que aquel vínculo entre partidos y sociedad se fracturó. La representación se tornó vacía por lo que se produce una fuerte brecha o distanciamiento entre un sinnúmero de iniciativas sociales y el modo en que se toman las decisiones en una democracia representativa. De este modo, la transición a la democracia formal no significó necesariamente una democratización del modo en que se tomaban las decisiones.

Retornando a la definición de Millas, aunque desde el retorno a la democracia se buscaría alterar el statu quo, por una parte, no se lograba discutir respecto de los mínimos esenciales que afectaban la vida en común. Por la otra no implicó un ensanchamiento de las posibilidades de participación ciudadana incidente en las definiciones que se tomaban. La transición formal tuvo lugar en 1990, pero otra transición, más profunda y significativa quedó pendiente.

Ahora bien, si comparamos desde el punto de vista político y social el momento inicial de esta transición (1990) y el momento actual (2020) observamos una notable transformación. Hoy, las discusiones aluden precisamente a cuestiones muy sustantivas del modo en que queremos convivir: el rol del Estado en las políticas sociales, el debate sobre la redistribución y los impuestos, la regulación del mercado, el reconocimiento de los pueblos indígenas, la diversidad sexual, la discriminación de las mujeres respecto de los hombres, la protección de los bienes públicos y recursos naturales, el poder del Ejecutivo respecto del Congreso, el poder del Tribunal Constitucional, la regionalización, el poder de los alcaldes, etc. Pero además, se advierte el surgimiento de una acción colectiva como no habíamos visto en todo el período 1990-2020.

La pregunta es, ¿por qué llegamos a este momento? ¿cuáles son los factores que explican esa dinámica? ¿fue tan inesperado el cierre de la transición que estamos observando en la actualidad?

En este volumen buscamos responder a estas interrogantes adoptando una perspectiva estructural y coyuntural. Pensamos que el único modo de entender este ciclo político es combinando el análisis de ciertos macro-factores estructurales (el cambio en la distribución del poder político, la transformación de las instituciones), y algunos elementos coyunturales (momentos críticos que desatan o explicitan un cambio en los paradigmas vigentes). 

Analíticamente distinguiremos entre dos arenas: la arena política y la social. En la primera observamos que en los últimos treinta años se ha dado un relevante cambio en el balance de poder que ha reducido el poder relativo de las fuerzas de centro y ha tendido a producirse un aumento de la fragmentación política. A ello se suma la existencia en la mayor parte del período que analizamos de coaliciones que llegan al poder pero que no cuentan con una mayoría significativa en el Congreso para alterar el statu quo. Otra de las características dice relación con contar con gobiernos con minoría electoral —esto es, donde si bien obtienen un triunfo por la mayoría, se trata de una mayoría de aquellos que asisten a votar y no del total de la ciudadanía habilitada para votar—. Tal como varios estudios lo han observado, la dinámica de la negociación, de la búsqueda de “consensos”, se explica en gran medida por las características en la distribución de poder entre gobiernos que carecen de mayorías. Pero a lo largo del tiempo, y dadas las condiciones de mayor fragmentación, la dinámica de negociación se va alterando significativamente. En el capítulo 1 abordamos con detenimiento estos factores políticos de distribución de poder.

Ahora bien, el hecho de no contar con una distribución de poder favorable al cambio de las reglas del juego no produjo inmovilismo. De hecho en este ciclo político advertimos varias reformas significativas. El argumento que desarrollaremos en este libro es que algunas de las reformas institucionales implementadas han producido efectos muy significativos y, de hecho, requieren considerarse como factores que contribuyen a explicar la dinámica política y social reciente. Cambios normativos como la supresión de los senadores designados y vitalicios, la reforma al Tribunal Constitucional y la reforma al sistema binominal alteraron los balances de poder político. Pero además otras reformas institucionales como la reducción del período de mandato presidencial o el establecimiento del voto voluntario alteraron los incentivos de los actores políticos de modo significativo. En el capítulo 2 precisamente examinamos con detención las motivaciones para realizar ciertas reformas y el impacto que tuvieron en la dinámica política nacional. De este modo, el cambio gradual en las relaciones de poder antes descrito, acompañado de transformaciones institucionales críticas fueron alterando las condiciones iniciales de la transición. 

Desde hace mucho tiempo la literatura ha distinguido analíticamente entre las arenas política y social y varios estudios han contribuido a clarificar el modo en que interactúan ambas esferas1 . En el capítulo 4 estudiamos precisamente esta dimensión mostrando que en el ciclo 1990-2020 se produce un incremento significativo de la acción colectiva social y la notable diversificación de los repertorios de acción colectiva. Damos cuenta en ese capítulo de la controversia sobre los factores que explicarían esta notable activación social, particularmente en los últimos diez años.

Esta controversia plantea tres tesis alternativas: elementos macro-estructurales (el malestar con el modelo), el cambio en las condiciones materiales (la tesis de la modernización y el cambio de las expectativas), y el argumento del desacople o ruptura de las esferas políticas y sociales que gatillan nuevas formas de expresión colectiva. Aunque estos autores discrepan de los factores que originan la protesta social, la mayoría de los escritos coinciden en reconocer el encapsulamiento de la esfera política, el debilitamiento de los proyectos ideológicos que anteriormente aglutinaban partidos y movimientos, y la “tecnocratización” de los discursos políticos.

Mientras la esfera política estaría encapsulada, la esfera social produciría procesos no siempre lineales de acción colectiva social y popular. En algunos casos se observaría mayor continuidad (el movimiento indígena mapuche por ejemplo), mientras en otros se observan procesos más discontinuos. Asimismo, emergen nuevos actores sociales, nuevos repertorios y formas de relaciones transversales. En el trabajo colectivo de Donoso y Bülow (2017) se identifican estas formas y se advierte sobre la relevancia de la temporalidad o secuencia de aprendizaje en estas acciones colectivas.

Pero hasta aquí la historia es relativamente conocida: una esfera política ensimismada, prisionera de sus propias prácticas y hábitos; y una dimensión o arena social que presiona progresivamente al sistema político para motivar transformaciones.

Sugerimos en este volumen la necesidad de observar el modo en que lo político y lo social interactúan. Argumentamos que estas esferas no están totalmente aisladas. Ellas interactúan y se retroalimentan. Tal como mostramos en el capítulo 4, tanto los cambios en el balance de poder como algunas reformas institucionales (legales) van produciendo impactos muy relevantes en la esfera social, que luego impactan nuevamente en la esfera política. En ciertas ocasiones la activación social se traduce en una acción colectiva persistente que logra provocar reformas institucionales significativas, como los movimientos feministas y el movimiento indígena, que han generado alteraciones más o menos parciales en el plano institucional. Señalamos también que en otros casos esta activación social no necesariamente generó en el corto plazo una transformación institucional relevante.

Lo interesante aquí es que también se pueden identificar procesos inversos, donde es una reforma institucional la que ha provocado o dinamizado la acción colectiva, y lo que luego genera nuevos procesos recursivos de transformación institucional. Un ejemplo de esa trayectoria son las medidas anticorrupción que en el caso de Chile originalmente no fueron producto de una acción colectiva ciudadana de protesta. Aquí, una reforma institucional provocada desde las élites políticas (fortalecimiento de mecanismos para controlar colusiones de empresas por ejemplo), generó efectos políticos que posteriormente develaron escándalos de colusión, lo que a continuación motivó nuevas reformas. Las reformas al sistema de evaluación de impacto medioambiental es otro caso donde la generación de ciertos dispositivos institucionales de consulta permitieron que las comunidades se organizaran y presionaran (más o menos exitosamente), por cambios o reformas en determinadas esferas del ámbito socio-ambiental. De esta forma, la esfera político-institucional se vincula y retroalimenta respecto de las dinámicas sociales y viceversa.

Este entrecruzamiento de una dimensión político-institucional y la dinámica que ocurre en el campo social nos hacen pensar que para adquirir una adecuada comprensión de lo sucedido en los últimos treinta años requerimos poner mucha atención a la secuencia de hechos (Pierson 2004). En este sentido el orden de los factores es determinante para explicar el producto. Por ejemplo, no podríamos entender los cambios institucionales operados en 2005 sin la salida de Pinochet de la esfera política. Aquello gatilló una apertura muy crucial en la derecha que estimuló reformas que luego afectarían balances de poder. Pero al mismo tiempo, la secuencia temporal de escándalos de corrupción a fines de los noventa, generan condiciones para introducir reformas institucionales de control económico y político hacia el 2003, lo que a su vez generó condiciones para develar escándalos de corrupción en el período 2009-2011 y que incrementaría el descontento social desde fines de los dos mil.

Aunque analíticamente dividimos los capítulos temáticamente, en la mayoría de ellos intentamos adoptar una perspectiva temporal de mediano plazo que consideramos vital para comprender cómo la secuencia de hechos va explicando los nuevos contextos y condiciones. Aquí seguimos la tradición y premisas del institucionalismo-histórico que combina una aproximación que considera la relevancia de los recursos de poder para la acción política pero que al mismo tiempo considera la secuencia temporal que va explicando los procesos políticos y sociales (ver por ejemplo, Steinmo, Thelen y Longstreth 1992, Pierson 2004).

Nos interesa entonces contribuir a la comprensión de esta “transición larga” a partir de la introducción de algunas dimensiones no muy destacadas en algunos casos (reformas institucionales por ejemplo), junto con la revisión de la secuencia socio-política que contribuye a dar sentido a la transformación del modo de hacer política en Chile. Si retornamos al momento de 1990 y lo comparamos con el año 2020 advertimos fuertes diferencias en la esfera política social. En el primer momento vemos partidos fuertes, élites cooperadoras, restricciones institucionales muy significativas, y una sociedad civil que conducía sus demandas principalmente a través de los partidos. En el segundo momento (2020) observamos partidos debilitados, élites más fragmentadas, una pléyade de cambios institucionales no necesariamente armoniosos y coherentes, y una sociedad civil diversa, más fragmentada y que no necesariamente canaliza sus demandas sociales a través de los partidos políticos tradicionales.

¿Por qué el cambio? Aludimos a transformaciones en el balance de poder, cambios institucionales que estimularon transformaciones políticas y sociales y la activación de la acción colectiva en parte producto de la reconfiguración propia de la esfera social, pero en parte también como efecto de cambios en la esfera político-institucional. A diferencia de otros estudios que solo observan las instituciones como barreras o cortapisas a la plena expresión de la ciudadanía, en este libro adoptamos una visión más compleja considerando que algunos dispositivos institucionales podrían ser barreras pero también generadoras o posibilitadoras de la alteración del statu quo.

El argumento que desarrollamos aquí se nutre de una serie de escritos que han examinado el proceso social y político chileno. En los capítulos específicos iremos revisando estas contribuciones. Aquí nos detendremos solo en algunas revisiones generales del período. Respecto del encapsulamiento de la esfera política el aporte de la ciencia política y la sociología política ha sido muy relevante. Esta distancia entre política y sociedad fue tempranamente advertida por Moulian (1997) y analizada en detalle en varios escritos de Luna (2014, 2017) y Garretón (2003, 2016), entre muchos otros. Alan Angell (2005) por ejemplo, al estudiar la dinámica de los partidos políticos en la primera década desde el retorno de la democracia advierte tendencias de gran estabilidad. Sostiene que por una parte los partidos han tendido a perder el vínculo de articuladores con la sociedad, pero al mismo tiempo lograron adaptarse rápidamente a la función de articuladores de la gestión pública en el Estado.

Augusto Varas (2012) al evaluar el proceso político 1990-2010 estudia las distintas dimensiones del poder evidenciando la desbalanceada relación de poder existente entre las élites político-empresariales y la ciudadanía, aunque también sistematiza las transformaciones y dinámicas propias que se observaron en el plano societal. Por su parte, en su libro La democracia semisoberana Carlos Huneeus realiza un similar diagnóstico, poniendo énfasis además del sistema elitista de toma de decisiones, en el vínculo con el poder empresarial. A lo anterior se agregaría una lógica del poder de los expertos o “técnicos” que negaban las dimensiones políticas. De este modo, “la democracia semisoberana ha producido un debilitamiento del desarrollo político que se manifiesta en el desplome organizativo de los partidos, la debilidad de las asociaciones voluntarias y los grupos de interés de los chilenos —con la excepción de las organizaciones empresariales—, la caída de la participación electoral, la baja confianza en las instituciones y en las élites y la mala imagen de la política y los políticos” (Huneeus 2014: 16-17).

El volumen editado por Kirsten Sehnbruch y Peter Siavelis (2014) que realiza un balance del período de la Concertación (1990-2010) sostiene que los enclaves transicionales condicionaron profundamente el modelo político chileno, lo cual se reflejó en un enorme predominio de las élites políticas y la generación de un modelo de resolución de conflictos por “consensos” que terminó por convertirse en ideología. Este modelo, sostienen los autores, fue muy exitoso para enfrentar la transición política pero no lo fue posteriormente. El dominio marcado de las élites se distingue del resto de otros procesos políticos a partir de prácticas de cuoteo y el modo en que se practica la política en forma cerrada. En su trabajo, que examina los primeros veinte años de democratización, ya se advertían los bajos niveles de participación ciudadana, altas desigualdades y fuerte desconexión entre el ámbito político y el social.

Hasta aquí el argumento descrito se nutre de dimensiones más bien estructurales que afectan el proceso político (cambios en las correlaciones de poder político y social, marcos institucionales para la acción). Un elemento que la literatura también ha abordado se refiere al modo en que las élites procesan las demandas políticas y aquello nos retrotrae al debate sobre aquellos que finalmente toman las decisiones y que han sido caracterizados como “tecnopols”; un segmento particularmente relevante de la esfera política que ha ido alimentando y conduciendo las definiciones políticas. Tal como lo expresa Huneeus (2014), Sehnbruch y Siavelis (2014) y otros autores como Joignant y Güell (2011) y Joignant (2018) se trata de un campo particularmente crucial en sociedades desiguales, en donde las élites políticas, económicas y culturales comparten una esfera socio-cultural relativamente compacta y homogénea —se educan en los mismos entornos, participan de las mismas redes, usualmente estudian las carreras universitarias que les dan acceso al poder—.

Abordamos esta particular dimensión de la política a partir del estudio de los agentes que han participado en el debate constitucional. Cambiar la Constitución es al mismo tiempo un asunto político y técnico. Es esencialmente político porque implica una lucha por transformar las reglas del juego, lo que significa redistribuir poder en una sociedad. Pero al mismo tiempo requiere un “saber técnico” al considerar una serie de dispositivos institucionales que son necesarios para articular aquella re-distribución de poder. Desde este punto de vista y en la medida en que las sociedades se van complejizando, es esperable que las ideas sean transmitidas por determinados agentes que se constituyen en actores cruciales tanto en la producción de ideas como en su implementación. Pero, como las élites políticas, económicas y culturales participan de los mismos círculos, es plausible suponer que el límite entre lo técnico y político será borroso.

Nos interesó entonces observar el modo en que se fue materializando la idea de establecer una nueva Constitución. La pregunta entonces es cómo ocurrió tal proceso. ¿Por qué después de varias décadas de evitar deliberadamente la cuestión de la legitimidad de la Constitución, de pronto los actores políticos y sociales llegaron al convencimiento que era mejor cambiarla? ¿Cómo se explica esta transformación de la estrategia del permanente gradualismo en la acción política a la decisión de alterar la carta fundamental?

Si siguiéramos el argumento ya señalado la respuesta sería sencilla: primero, se alteraron las relaciones de poder favoreciendo aquellos grupos que demandaban un cambio; segundo, se reformaron ciertas instituciones políticas que estimularon debates sobre la pertinencia de hacer nuevas reformas a la Constitución, y tercero, se activó la ciudadanía que comenzó a observar que todos los caminos conducían al “problema constitucional”.

Si bien en el libro que presentamos cada uno de estos factores se explicitan, intentaremos incorporar el rol de los y las agentes de la transformación al indagar en las dinámicas intra-élites que van permitiendo aquel resultado favorable a un cambio constitucional. En el capítulo 5 veremos cómo en las élites políticas comenzó a ganar fuerza y posicionarse la cuestión del cambio constitucional desde el año 2009 y particularmente a partir de 2013. Observaremos asimismo cómo se articuló un movimiento político-social que trató de vincular las demandas sociales que hasta ese momento eran dispersas con el “problema” constitucional. Aquello gatilló decisiones políticas muy significativas que provocaron que durante el segundo gobierno de Michelle Bachelet (2014-2018) se desarrollara un proceso constituyente que, aunque frustrado, alimentó un inicial debate sobre el cambio constitucional (capítulo 6). Las condiciones sociales de protesta social y una acción sostenida de la comunidad “epistémica” permitió que se generaran condiciones para el acuerdo político del 15 de noviembre. Sin aquellas condiciones previas no hubiésemos tenido un acuerdo político como el que se generó.

En el capítulo 7 indagamos precisamente sobre aquellas personas que han promovido ideas sobre el cambio constitucional. Se estudia quiénes son esos actores y se concluye que estos portadores del saber “técnico” están mediados políticamente. Por tratarse de una élite político-intelectual muy acotada, la distinción entre lo puramente técnico y lo puramente político se diluye. Al examinar el acuerdo político —sus actores y condiciones para el inicio del proceso constituyente (capítulo 8)— observamos cómo estos “tecnopols” interactúan con la esfera política de modo fluido produciendo una simbiosis entre una y otra esfera. Quienes se sentaron a negociar las condiciones del acuerdo político en términos “técnicos” venían interactuando hace ya varias décadas, se conocían, por lo que el alcance del acuerdo no les generaría sorpresas.

Incorporamos un análisis (capítulo 9) que es particularmente revelador de los juegos de poder entre sociedad y élites. Cuando estudiamos el reconocimiento de pueblos indígenas, vemos que desde el inicio de la transición se produce una gradual pero sostenida presión indígena por sus derechos que se agudiza en la última década. Se trata de un caso donde existe un actor social movilizado y con amplio apoyo social —medido en encuestas de opinión— respecto del reconocimiento de sus derechos. Sin embargo, cuando analizamos específicamente el proceso de consulta y participación indígena en dicho proceso, las expectativas de lograr un reconocimiento sustantivo de sus derechos se ven frustradas. Las élites políticas parecen no estar dispuestas a reconocerles derechos políticos y territoriales, aunque sí derechos culturales. Otro ámbito donde no se advierten avances sustantivos de la transición se refiere al rol de los militares, donde vemos muy lentos y contradictorios avances (Capítulo 3).

En el último capítulo repasamos el argumento central de este volumen y proponemos algunas claves de lo que será la transición corta hacia un nuevo sistema político. Sostenemos que el 15 de noviembre de 2019 se inició esta transición más breve, pero no por ello menos importante, de un régimen de gobierno normado bajo el esquema de la Constitución de 1980 hacia un nuevo marco constitucional que aún está por definirse. El plebiscito de octubre de 2020 ratificó un proceso que venía sedimentándose hace ya varios años. Así, la transición larga alude a la dinámica sociopolítica que ha ido modificando las relaciones de poder y que explican por qué se posibilitó llegar a este momento único de querer alterar el modo en que la sociedad desea convivir.

En la parte final de este libro incluimos dos entrevistas que complementan la aproximación politológica que se despliega en estos diez capítulos. En la primera, Kathya Araujo (psicóloga y doctora en estudios americanos), reflexiona sobre los últimos treinta años desde la perspectiva de las transformaciones del concepto de autoridad a nivel social y político. Nos entrega una rica reflexión sobre los cambios en el espacio de la familia y del modo en que se construyen o reconstituyen los lazos societales. En la segunda, el expresidente Ricardo Lagos nos entrega una reflexión del ciclo político chileno anclado en las transformaciones que ocurren a nivel de la economía-política global. Los cambios en las relaciones laborales, el cambio tecnológico y las alteraciones en la sustentabilidad medioambiental son ejes explicativos de lo que ocurre en el país sobre todo a partir de la crisis de 2008/2009. Estas miradas complementarias enriquecen una necesaria reflexión sobre uno de los ciclos políticos que más debates ha ocasionado a nivel político e intelectual. Lo que se pretende aquí es mostrar la secuencia de lo ocurrido y contribuir a explicar los factores que ocasionaron este no tan inesperado cierre de la transición.

Capítulo 1 El balance de poder, 1990-2020

En democracia, la capacidad de convertir un programa político en acciones concretas de transformación política e institucional dependerá del apoyo electoral o del caudal de votos que una determinada autoridad posea. En un sistema presidencial como el chileno debemos poner atención a tres dimensiones básicas: el apoyo popular al presidente medido en términos de votos, el apoyo legislativo que un determinado gobierno tiene para impulsar su programa, y la fuerza política y electoral de los partidos que componen una determinada coalición.

En este capítulo analizaremos las transformaciones en el balance de poder electoral que es básico para entender las dinámicas políticas que se han desencadenado en estos últimos treinta años. No se trata del único factor que explica el proceso político, pero constituye un elemento de contexto sin el cual no podríamos entender el modo en que se ha desenvuelto la política en las últimas tres décadas.

Observaremos tres tendencias fundamentales en el período analizado: primero, en gran parte del período se observan gobiernos que no obtienen mayoría sustantiva para realizar transformaciones profundas de las reglas del juego institucional. De hecho, salvo en un par de excepciones, los gobiernos electos no contaron siquiera con una mayoría simple para introducir reformas legislativas. Segundo, de presidentes que contaban con un caudal electoral muy elevado al inicio de la transición, pasamos a un momento donde los presidentes son electos gracias a una minoría de votos. Este fenómeno tendrá importantes repercusiones en la lógica con la que funciona la política y la sociedad en general. Tercero, se advierte una importante transformación del balance de poder de los partidos, con un más que evidente decaimiento del centro y una mayor fragmentación del sistema de partidos.

A continuación documentaremos estas tendencias, para luego reflexionar sobre los efectos de ellas en la dinámica política nacional, lo que catalogaremos como la tormenta perfecta para los procesos que evidenciamos al final de la década.

Gobiernos con minoría legislativa

A diferencia de los sistemas parlamentarios, donde una mayoría de legisladores define al jefe de gobierno, en un sistema presidencial le corresponde a la ciudadanía escoger simultáneamente a los legisladores y al encargado de gobernar en el Poder Ejecutivo. Esto implica que los resultados políticos no dependerán exclusivamente de cuántos votos se obtienen en una determinada elección presidencial, sino que del equilibrio de poder que se establezca entre el Ejecutivo y el Legislativo.

Pero, además, en este juego político es crucial observar el tipo de mayoría alcanzada. Para el caso de Chile, las reformas a las leyes regulares requieren mayoría simple (de los presentes en la sala). A otros temas se les asigna un quórum calificado (mayoría de diputados y senadores en ejercicio). Existe, además, una veintena de materias definidas en leyes orgánicas constitucionales que para su aprobación requieren de un quórum de 4/7 (57,1% de los congresistas en ejercicio). Finalmente, las normas que abordan temas constitucionales requieren 3/5 (60% de congresistas en ejercicio) y algunas materias específicas constitucionales un quórum de 2/3 (66,6% de congresistas en ejercicio).

Tabla 1. Materias y quórum para aprobación de normas

Quórum

Carácter

Materias

2/3 en ejercicio

(66,6%)

Constitucional

Bases de la institucionalidad; derechos y deberes constitucionales; Tribunal Constitucional;

Fuerzas Armadas;

Consejo de Seguridad Nacional; Reforma Constitucional.

3/5 en ejercicio

(60%)

Constitucional

Nacionalidad y ciudadanía; Gobierno; Congreso Nacional; Poder Judicial; Ministerio Público; Servicio Electoral; Contraloría; Banco Central; Gobierno y administración.

4/7 en ejercicio

(57,1%)

Leyes Orgánicas

Bases de la administración; gobierno regional; consejos regionales; Banco Central; Congreso Nacional; Contraloría; Código orgánico tribunales; Tribunal Constitucional; Ministerio Público; Fuerzas Armadas; Carabineros; Concesiones Mineras; Estados de excepción; Tribunal calificador de elecciones; Inscripciones electorales; partidos políticos; planta del servicio electoral; Ley Gral. de educación. 

Mayoría absoluta

(50% + 1 en ejercicio)

Otras leyes

(Ejemplos) Ley de libertad de opinión y ejercicio del periodismo; Consejo Nacional de Televisión; Conductas terroristas; armas; regulaciones del derecho a la seguridad social; indultos; autorización para desarrollar actividades empresariales a organismos del Estado.

Mayoría simple

(50% + 1 en sala)

Otras Leyes

Otras materias no consideradas con quórum especial.

Fuente: Constitución de la República de Chile. Art. 66 y 127.

Lo anterior establece un contexto de acción política extremadamente exigente para el sistema político. Si por ejemplo se pretendía avanzar en derechos y deberes constitucionales, incluyendo derechos básicos como de libertad de opinión, el derecho de propiedad, derecho a sindicarse, derecho de aguas, o respecto de las bases de la institucionalidad, o la modificación al rol de las Fuerzas Armadas, todo aquello necesita de un peso político en ambas Cámaras superior al 66%. Por su parte, modificar las leyes orgánicas de instituciones centrales de la República como el Banco Central, la Contraloría General de la República, las Fuerzas Armadas o temas tan variados como el funcionamiento de los partidos políticos y la Ley de Educación necesita de quórum superiores al 57% en ambas Cámaras.

En el caso de Chile y dado el marco institucional electoral definido por la dictadura, incentivó a los partidos a formar coaliciones para competir en elecciones presidenciales y del Congreso (Siavelis 2004).2 La Unión Demócrata Independiente (UDI) y Renovación Nacional (RN) establecieron una alianza electoral que ha competido ininterrumpidamente desde el retorno a la democracia. La Democracia Cristiana (DC), Partido Radical Socialdemócrata (PRSD), Partido por la Democracia (PPD) y Partido Socialista (PS) establecieron una coalición (Concertación) que compitió entre 1990 y 2009 para elecciones del Congreso, y en las elecciones de 2013 y 2017 sumaron al Partido Comunista (PC). Otros partidos de izquierda han estructurado coaliciones que no han alcanzado una representación significativa, salvo en las últimas elecciones de 2017 donde se estructuró una coalición de izquierda denominada Frente Amplio3 .

¿Qué nos revelan los resultados electorales en los últimos treinta años? Lo que nos muestra es un hecho bastante evidente: nunca un gobierno ha contado con una mayoría suficiente en ambas Cámaras para realizar transformaciones profundas al sistema político. Los dos primeros gobiernos de la transición, Patricio Aylwin (1990-1994) y Eduardo Frei (1994-2000), contaron con un alto apoyo electoral en las elecciones presidenciales y de la Cámara de Diputados, pero ambos gobiernos debieron afrontar la mayoría que les otorgaron los nueve senadores designados a la oposición de derecha. Recordemos que la Constitución de 1980 establecía esta figura y que al asumir el primer Congreso post dictadura todos los senadores designados tenían una inclinación favorable a la derecha.4 Lo anterior implicó que cualquier intento de reforma a cualquier aspecto de la vida política nacional requería del concurso de los congresistas de derecha dado que el gobierno no contaba con la mayoría en una de las Cámaras.

En el gobierno de Ricardo Lagos (2000-2006) el escenario se transformaría levemente dado que se incorporaron dos senadores designados en 1998 por la entonces Concertación (senadores designados Edgardo Boeninger y Enrique Silva Cimma), y el senador vitalicio Eduardo Frei (expresidente).5 No obstante, el balance de poder seguía favoreciendo a la derecha política toda vez que pese a los cambios electorales mantuvieron el 50% del Senado, lo que les permitía controlar la agenda de reformas político-institucionales dados los altos quórum necesarios para aprobación que se requieren para aprobar una ley de relevancia política.

El primer momento donde una autoridad presidencial tuvo la capacidad de controlar una mayoría en ambas Cámaras fue con la elección de Michelle Bachelet en su primer gobierno (2006-2010). Sin embargo, aquella mayoría fue circunstancial y no se extendió por mucho tiempo dado que dos senadores de la coalición de gobierno (Adolfo Zaldívar [DC] y Fernando Flores [PPD]), manifestaron profundas diferencias con la coalición de gobierno, lo que culminó en la renuncia a sus partidos y el establecimiento de un nuevo referente denominado Chile Primero.6 Pero incluso si hubiese tenido mayoría en ambas Cámaras con el concurso de estos dos senadores, tampoco hubiese sido suficiente para avanzar en reformas significativas en materia orgánica y de carácter constitucional.

El primer gobierno de Sebastián Piñera (2010-2014) no consideraba reformas significativas en materia de orden institucional por lo que su gestión se limitó a aprobar algunos proyectos a los que nos referiremos en el capítulo siguiente. En todo caso, tampoco contaba con las mayorías en las Cámaras para aprobar proyectos de ley sin el concurso de la oposición, en este caso de centro-izquierda.

En el segundo gobierno de Michelle Bachelet (2014-2018) se dieron condiciones excepcionales de primacía de la coalición de gobierno en ambas Cámaras. En el caso de la Cámara Baja, la coalición DC-PRSD-PPD-PS-PC logró 66 diputados. Si a ello sumamos cuatro congresistas independientes de izquierda, la centro-izquierda lograba el 58% de la Cámara Baja. En el caso del Senado, la mayoría alcanzaría a 55% con 21 senadores que apoyaban al gobierno. Con todo, el porcentaje alcanzado solo le permitía realizar reformas con quórum calificado. En reformas asociadas a leyes orgánicas y a la propia Constitución necesitaba al menos conseguir algunos votos de la derecha en el Senado.

Finalmente, la situación del segundo gobierno de Sebastián Piñera (2018-2022) retornaba al esquema de un Ejecutivo que enfrentaba ambas Cámaras de oposición, lo que se complejizaría por el tipo de conformación partidista de las Cámaras que analizaremos más adelante.

La dinámica esperada en una estructura como la descrita es bastante evidente: en primera instancia observaremos que las promesas programáticas de un gobierno que accede al poder con fuerte respaldo electoral siempre se verán moderadas al enfrentar un Congreso que mantiene el control de la aprobación de proyectos que requieren quórum elevados. La negociación política es la única posibilidad para un gobierno que no cuenta con mayoría. En segundo lugar, el Poder Ejecutivo intentará utilizar su apoyo electoral para presionar por la aprobación de ciertas reformas que le sean de su interés, bajo el supuesto que los congresistas son sensibles a lo que la ciudadanía espera.

A las dos dinámicas descritas (moderación vía negociación y presión del Ejecutivo), se suma una tercera —complementaria con las anteriores— y que apunta a buscar aliados dentro de la oposición. En efecto, resulta muy esperable que el Ejecutivo intente aprobar proyectos de ley mediante la búsqueda de compromisos políticos con algunos sectores políticos más próximos a sus posiciones y es precisamente esto lo que ha sucedido en el proceso político chileno, cuestión que ha sido bien documentada por la literatura.

Por ejemplo, Toro (2007) demuestra cómo durante el gobierno de Ricardo Lagos la aprobación legislativa se explica por la combinación de una fuerte disciplina de la coalición de su gobierno, y la relativa heterogeneidad de la oposición, siendo el partido de derecha RN quien actuaría como “pivote” al tender a apoyar proyectos presentados por el gobierno de turno. Unos años más tarde, Toloza y Toro (2017) describen cómo esta misma lógica aplicó en el primer gobierno de Sebastián Piñera (2010-2014), advirtiendo que mientras los partidos que eran parte de la coalición de gobierno (UDI y RN) mostraron altos niveles de disciplina con el gobierno, en la oposición se advertían posturas más heterogéneas, particularmente en los legisladores de la DC y del PRI. En otros términos, los legisladores de esos partidos se dividían a la hora de votar por proyectos que enviaba el Ejecutivo. No es que la DC votara en todos los proyectos a favor del gobierno de derecha, sino que algunos legisladores de dicho partido se inclinaban por favorecer las propuestas del gobierno, mientras otros las rechazaban.

Tabla 2. Balance de poder Ejecutivo-Legislativo por períodos. 1990-2017

Presidente(a)

% votación obtenido

Período Legislativo

% favorable en Cámara

% favorable en Senado

Balance de poder

Aylwin(DC)

55

1990-1994

60

47

Minoría

Frei(DC)

58

1994-1998

58

46

Minoría

1998-2000

58

50

Minoría

Lagos(PPD-PS)

51

2000-2002

58

50

Minoría

2002-2006

53

50

Minoría

Bachelet(PS)

53

2006-2007

53

53

Mayoría

2007-2010

53

47

Minoría

Piñera(RN)

52

2010-2014

48

47

Minoría

Bachelet(PS)

62

2014-2018

55

55

Mayoría

Piñera(RN)

55

2018-2022

46

47

Minoría

Fuente: Elaborado por el autor en base a servel.cl. Se considera balance de poder al inicio de cada período legislativo.7

Campos y Navia (2017) reafirmaron esta idea, indicando que la disciplina de los partidos tiende a ser mayor cuando forman parte de una coalición que controla el Poder Ejecutivo. No es la ideología lo que definiría este comportamiento, sino el hecho de estar controlando el poder en el Ejecutivo. Esta mayor disciplina de los partidos de la coalición de gobierno se daría por el control presupuestario del Ejecutivo y que se constituye en un fuerte incentivo para mantener unida a la coalición de gobierno y para dividir a algunos legisladores de oposición que están dispuestos a apoyar proyectos a cambio de recursos estatales para sus distritos8.

En efecto, en un sistema presidencial como el chileno donde el Ejecutivo posee altos poderes para iniciar legislación de modo exclusivo, controlar la agenda durante el proceso de debate legislativo y redistribuir recursos de acuerdo a intereses electorales de los congresistas, las posibilidades de aprobación de sus proyectos son muy altas (Viaconti 2011, Campos y Navia 2017). Aunque también se ha demostrado que una vez iniciado el proceso legislativo, el Poder Ejecutivo debe negociar intensamente con los congresistas para obtener resultados políticos satisfactorios a sus intereses (Siavelis 2001, Morgenstern y Nacif 2002, Fuentes 2013).

Presidencias con minoría electoral

Thomas Jefferson sostenía que “no somos un gobierno de mayoría. Somos el gobierno de la mayoría que vota”. Aquella premisa expresada hace más de doscientos años, puede aplicarse precisamente para el Chile actual. Al iniciarse la transición a la democracia, se contaba con un escenario donde prácticamente la totalidad de la ciudadanía mayor de 18 años estaba registrada para votar y efectivamente concurrió a votar. En el año 1989, de los poco más de 8 millones de ciudadanos que podían votar, concurrieron a las urnas poco más de 6,9 millones, lo que representaba el 85% de aquel universo. Treinta años más tarde, concurrieron a votar exactamente la misma cantidad de electores (6,9 millones), pero ahora el universo de votantes era de 14,3 millones, alcanzando una tasa de participación del 49%.

Uno de los factores que explican esta situación es el sistema de inscripción electoral. En dictadura se estableció un sistema de inscripción de carácter voluntaria, combinado con la obligación de asistir a votar. A partir del año 1990 observamos que las nuevas generaciones que cumplían 18 años no se registraban, por lo que el padrón electoral literalmente se fue envejeciendo. Se produjo así una determinante generacional como explicación para la participación electoral, en la que aquellas personas que se registraron y participaron del momento crítico del plebiscito de 1988, mantuvieron aquella conducta a través de los años (Contreras y Navia 2013). En el año 2012 se aprobó una reforma al sistema, estableciéndose un mecanismo de inscripción automática en los registros electorales para todos los ciudadanos mayores de 18 años y asistencia voluntaria a votar. La tendencia de las dos municipales (2012 y 2016) y presidenciales (2013 y 2017) mostró una baja considerable en la participación electoral, particularmente en las municipales.

Desde el punto de vista del comportamiento político, que es lo que nos interesa aquí analizar, un aspecto muy relevante de observar es el apoyo electoral para los presidentes en ejercicio. Para ello comparamos el porcentaje que obtuvo un candidato presidencial respecto del total de votantes y el porcentaje en relación a los ciudadanos mayores de 18 años. El Gráfico 1 nos muestra que en 1989 el presidente electo (Patricio Aylwin) obtuvo el 55% respecto del universo de personas que concurrió a votar, y un 47% en relación al universo de mayores de 18 años. Es decir, en ese caso es plausible indicar que cerca de la mitad de la ciudadanía lo apoyó para ser presidente. En 1994, Frei obtuvo el 58% de las preferencias, pero ellas representaban al 45% de los mayores de 18 años. La distancia entre ambas cifras se acrecienta significativamente a lo largo de los años.

En las últimas dos elecciones la cifra se hace todavía más dramática. Mientras los canales de televisión y la prensa escrita anunciaban el triunfo de Bachelet en el año 2013 con un histórico 62% entre quienes fueron a votar, dicha cifra alcanzaba apenas al 26% de los ciudadanos mayores de 18 años. En las últimas elecciones de 2017, el segundo mandato del presidente Piñera se iniciaba con un histórico 55% de preferencias —el más alto porcentaje de votos obtenidos por un candidato de derecha en Chile desde el retorno de la democracia— y, sin embargo, dicho porcentaje representaba al 27% del universo electoral.

Gráfico 1. Porcentaje votación obtenida por los presidentes que resultaron electos. Cálculo en relación a total votantes (línea) y respecto de total población mayor de 18 años (barra).

Fuente: Elaborado por el autor en base a datos servel.cl.

De este modo, salvo las dos primeras Presidencias, a partir del tercer mandato observamos que se trata de presidentes electos por aproximadamente un tercio de la ciudadanía mayor de 18 años.

Esto produce dos efectos en la dinámica política. El primero de ellos es que las coaliciones en competencia responden a nichos electorales bastante acotados y relativamente estables en el tiempo. Mientras la coalición de centro-izquierda obtuvo un promedio de 3,6 millones de votos, la coalición de derecha promedió 3 millones. Las diferencias más marcadas se dieron en las elecciones de 1993 cuando Frei resultó electo por la Concertación, y en el segundo gobierno de Bachelet. Pero en este último caso la diferencia se explica más por la baja en la concurrencia a votar por la candidatura de derecha que por la atracción de votos por la centro-izquierda. El universo de votantes se mantiene bastante estable en el tiempo, lo que convierte a las Presidencias en una virtual competencia por el voto de minorías movilizadas.

Tabla 3. Votos obtenidos por candidaturas presidenciales según tendencia política

Derecha

Centro-Izquierda

Diferencia

Favorable a Centro-Izquierda

1989

3.129.288

3.850.571

+721.283

1993

2.132.274

4.040.497

+1.908.223

1999 v2

3.495.569

3.683.158

+187.589

2005 v2

3.236.394

3.723.019

+486.625

2009 v2

3.591.182

3.367.790

-223.392

2013 v2

2.111.891

3.470.379

+1.258.488

2017 v2

3.796.918

3.160.628

-636.290

Fuente: Elaborado por el autor a partir de servel.cl En las elecciones de 1989 y 1993 se contabiliza la suma de votos de las candidaturas de derecha. A partir de 1999 se contabilizan los votos obtenidos por coalición solo en segunda vuelta, pues para propósitos de este análisis es más relevante.

La movilización efectiva de este tercio del electorado en cada bando provoca un espejismo en la representación. Pese a que se trata de Presidencias que representan a una minoría electoral, al ser electas estas autoridades se plantean como gobiernos de mayoría, aspecto que suele ser refrendado por encuestas de opinión pública por el efecto de “luna de miel” ya descrito por otros autores (Carlin et al. 2018).9 Así por ejemplo, la presidenta Bachelet señalaba a sus simpatizantes “hoy somos en Chile una amplia mayoría y es tiempo de ponernos en marcha, de cumplir ese sueño de todos, de volver a creer en nosotros mismos, de creer que la unión hace la fuerza”.10 Por su parte, el presidente electo Piñera enfatizaba en diciembre de 2017 que “en esta elección lo importante nunca fuimos los candidatos. Lo importante siempre fuiste tú, tu familia y el futuro de nuestra patria… Hoy se apagó la voz de los candidatos y se escuchó fuerte y clara la voz de los chilenos”11. Más recientemente, el mismo presidente en su segunda cuenta pública ante la nación señalaba que “en diciembre del año 2017 no solo obtuvimos una gran victoria electoral, el pueblo de Chile nos dio un mandato a cumplir nuestros compromisos de campaña, a cumplir nuestro Programa de Gobierno y a fortalecer los valores que inspiraron a ese programa. Los valores de la libertad, de la vida, de los derechos humanos, de la familia, la diversidad y la solidaridad”12.

Como el Poder Ejecutivo tiene fuertes poderes para definir la agenda, las autoridades electas transforman el voto ciudadano en un mandato para cumplir un determinado programa de gobierno. En cada gestión observamos la utilización de este recurso político para avanzar en su agenda programática, independiente de si aquella “mayoría”, es en realidad, como nos decía Jefferson, la expresión tan solo de la mayoría que asiste a votar. La ilusión de la representación está dada por gobiernos que tratan de avanzar en sus programas de gobierno bajo el supuesto que representan a una mayoría electoral, cuando en la práctica responden a un juego político que representa a segmentos de la población más acotados.

El decaimiento del centro y la fragmentación del sistema de partidos

El tercer proceso vital a considerar es el progresivo declive del peso electoral de la DC en las últimas tres décadas. A inicios de los sesenta, la DC se transformó en el partido más relevante del sistema político chileno desde el punto de vista electoral, obteniendo la Presidencia de la República Eduardo Frei Montalva sin necesidad de establecer un pacto electoral en 1964, y en las elecciones parlamentarias de 1965 alcanzó el 55,8% de los diputados y 29% del Senado. Al restablecerse la democracia en 1990, la DC se transformaría en el eje articulador de la coalición gobernante asumiendo la Presidencia de la República y convirtiéndose en el partido con el mayor número de parlamentarios con el 31,7% de los diputados y 34,2% de los senadores electos13.

Para efectos de este análisis, interesa analizar la evolución electoral de dicho partido y para hacerlo existen dos maneras: la pérdida efectiva de los votos obtenidos por las distintas tiendas políticas, y el peso relativo de los partidos en el Congreso Nacional. Respecto de la primera dimensión, el indicador que mejor refleja la capacidad de los partidos de obtener votos son las elecciones de concejales a nivel municipal. Esto porque se trata de elecciones que se realizan con un sistema proporcional y donde los partidos compiten entre sí en la mayoría de los municipios. En el caso de elecciones nacionales, por la menor distribución de cupos, los partidos realizan pactos electorales que inhiben la competencia política en cada uno de los distritos.

Desde el retorno a la democracia se han realizado siete elecciones municipales (Tabla 4)14. Observamos que el partido más votado en las elecciones de 1992 fue precisamente la DC obteniendo poco más de 1,8 millones de votos. Los partidos que le seguían eran los dos de derecha (RN con 861 mil y la UDI con 652 mil votos). En las últimas elecciones (2016) la DC se convirtió en la tercera fuerza electoral, pero lo más llamativo es que perdió el 73,8% de sus votos originales, reduciéndose su caudal de votos en este período en poco más de 1,3 millones. Los otros partidos que evidenciaron caídas relevantes fueron el PPD (que pasó de 590 mil a 281 mil votos), el PC (de 419 mil a 208 mil votos) y el PRSD (de 341 mil a 197 mil votos).

Tabla 4. Votos obtenidos por partido en elecciones de concejales 1992-2016

UDI

RN

DC

PRSD

PPD

PS

PC

1992

652.954

861.784

1.854.679

341.542

590.321

547.031

419.778

1996

820.660

1.162.949

1.640.108

411.430

737.919

702.482

320.519

2000

1.040.349

1.012.382

1.408.445

352.857

743.384

735.209

211.018

2004

1.151.703

923.887

1.243.220

281.662

610.603

667.235

299.121

2008

919.765

980.196

849.714

316.975

517.469

679.982

305.990

2012

733.855

701.078

694.369

217.148

409.906

556.702

286.009

2016

570.480

694.667

485.516

197.802

281.789

413.328

208.635

Dif 92-16

-82.474

-167.117

-1.369.163

-143.740

-308.532

-133.703

-211.143

% Declive

-12,6

-19,3

-73,8

-42,1

-52,3

-24,4

-50,3

Fuente: Elaborado por el autor a partir de servel.cl

Así, aunque la capacidad de capturar votos de todos los partidos del sistema político tiende a caer en el ciclo político que analizamos, las caídas más evidentes se observan precisamente en partidos asociados al centro político (DC, PRSD, PPD) y dentro de ellas particularmente en la DC.

La baja en el peso electoral y político de la DC se ha hecho también evidente en el Congreso Nacional. Al considerar el porcentaje de representantes electos de la DC en la Cámara en relación a los representantes de derecha y de otras fuerzas políticas, vemos que el peso relativo de la DC cayó dramáticamente entre 1989 y 2017. Si en el año 1990 la DC representaba el 33% de los diputados (40 de 120 diputados), en el año 2018 ese porcentaje se redujo a 9% (14 de 155 diputados). En el Senado, su representación cayó de 27,7% en el año 1990 a 14% en el 2018.

Gráfico 2. Porcentaje de diputados por tendencia política (1989-2017)

Fuente: Elaborado por el autor a partir de servel.cl

En “Derecha” se incluye a UDI-RN. En “Otros NM” se incluye al PRSD, PC, PS y PPD. En “Otros Izq” se incluye a otros partidos de izquierda —principalmente integrantes del Frente Amplio—. Finalmente, un bajo porcentaje se asigna a “Otros” partidos (Chile Primero, Partido del Sur e independientes). Para las elecciones del período 1989-2013 la base de cálculo es 120 diputados, mientras que para 2017 es de 155 diputados por la reforma que amplió el número de asientos.

Así las cosas, el escenario político al inicio de la transición es muy distinto al de treinta años después. Al comienzo de la transición, la DC podía ejercer una influencia moderadora que estaba respaldada por un balance de poder que les favorecía en ambas Cámaras. Treinta años después, la DC ya no tendría aquella fuerza política moderadora, aunque como veremos en otros capítulos, continuaba ejerciendo una posición estratégica entre la derecha y la izquierda.

A lo anterior se suma una mayor fragmentación del sistema de partidos políticos. Entre el año 1990 y 2017, el Congreso funcionó con un moderado número de partidos que tenían representación parlamentaria y que osciló entre 6 y 9 partidos en la Cámara y 6 a 7 partidos en el Senado. En las elecciones de 2017 se introdujo una reforma al sistema electoral para el Congreso, posibilitando que un mayor número de partidos pudiesen obtener representación parlamentaria. Esto se tradujo en que en las últimas elecciones obtuvieran un asiento representantes de 16 colectividades en la Cámara y 9 en el Senado. Esta mayor dispersión se dio particularmente en la centro-izquierda que pasó de 7 a 12 partidos15.

Tabla 5. Número de partidos al iniciarse periodo legislativo (Cámara de Diputados)

Derecha

Centro-Izquierda

Otros

izquierda

Otros

Cámara

Senado

Cámara

Senado

Cámara

Senado

Cámara

Senado

1989

2

2

5

4

-

-

-

-

1993

3

3

4

4

-

-

-

-

1997

4

2

4

4

-

-

-

-

2001

2

2

4

4

-

-

-

-

2005

2

2

4

4

-

-

1

-

2009

2

2

4

4

1

1

1

-

2013

2

2

6

4

1

-

-

-

2017

3

3

5

4

7

2

1

-

Fuente: Elaborado por el autor a partir de servel.cl

Como las elecciones legislativas requieren mayor coordinación entre las tiendas políticas por la menor cantidad de asientos a distribuir, la evolución no refleja con toda claridad el esfuerzo de las nuevas agrupaciones políticas por alcanzar el poder. El sistema electoral binominal que repartía dos asientos por distrito en el período 1989-2013 obligaba a los partidos políticos a realizar pactos electorales, lo que reducía la cantidad de actores en competencia. Las elecciones municipales, en este sentido, constituyen un mejor parámetro para observar la evolución de la dinámica de fragmentación política por cuanto se trata de una elección donde se reparte un número mayor de asientos por comuna (concejales).16 Al respecto (Tabla 6), vemos una alta estabilidad en el número de partidos compitiendo entre 1992 y 2012, y una explosión de partidos en el año 2016 llegando a contabilizar 25 conglomerados. Esto se debe principalmente a la importante fragmentación de la izquierda. Desde el punto de vista del porcentaje de votos, observamos la misma tendencia que se observa a nivel de elecciones nacionales, con una importante reducción del caudal de votos del centro y un aumento de la izquierda y derecha.

Tabla 6. Número de partidos en competencia elecciones municipales (concejales)17

Izquierda

Centro

Derecha

Otros

Total

1992

4

4

4

-

12

1996

4

2

4

-

10

2000

4

3

3

-

10

2004

4

2

2

2

10

2008

6

2

3

1

12

2012

8

2

4

-

14

2016

12

2

5

6

25

% votos obtenidos

1992

18,9

38,9

32,5

-

2004

27,7

24,9

33,9

0,5

2016

35,0

20,2

40,6

0,6

Fuente: Elaborado por el autor a partir de servel.cl En % de votos, se consideran solo votos obtenidos por partidos, excluyéndose independientes dentro de listas.

La tormenta perfecta

En este capítulo hemos abordado la dinámica política considerando únicamente la dimensión del balance de poder electoral en el juego político chileno para el período de post transición. Observamos tres tendencias centrales que definen el juego político: se trata de gobiernos que no alcanzan una mayoría suficiente en el Congreso Nacional para aprobar reformas sustantivas de carácter orgánico constitucional y de la propia Constitución. Como las materias más relevantes del debate político en Chile dependen de la existencia de altos quórum de aprobación (superiores al 58% en la mayor parte de los casos), los gobiernos no han tenido otra opción que negociar proyectos de ley en el Congreso con la oposición.

En segundo lugar, como el Poder Ejecutivo concentra altas atribuciones para la aprobación de leyes, intentará materializar su programa de gobierno mediante el ejercicio de esas atribuciones asumiendo que se trata de un gobierno de mayoría —mayoría que le fue dada por su votación en las elecciones presidenciales—. Sin embargo, con el pasar de los años y dado el creciente abstencionismo electoral, los presidentes terminan representando no a la mayoría de la población sino que a la mayoría de aquellos que asisten a votar. Se trata de presidentes de minorías electorales que representan solo a los segmentos de las mayorías movilizadas para votar. Desde el punto de vista de la opinión pública no debiese sorprender entonces que se trate de presidentes que —salvo al inicio y término de sus mandatos— son apoyados por aproximadamente un 30% de los encuestados. Los programas de gobierno de estas candidaturas también y los mandatos que les entrega esta ciudadanía movilizada representarán a poco menos de un tercio del universo electoral.

En tercer lugar, se produjo un cambio relevante del peso específico de las fuerzas políticas y particularmente de la DC. De ser un partido con capacidad de definir la agenda política en la década de los noventa por su caudal de representación parlamentaria, pasó a convertirse en un partido bisagra entre las fuerzas de derecha y de izquierda. En ambos escenarios continuaría siendo estratégico su rol, pero en formas muy diferentes. Al menos respecto de la fuerza política representada en el Congreso, al iniciarse la transición la DC sería la articuladora de la definición de políticas públicas, cuestión que no ocurrió luego del año 2000.

El retorno a la democracia mostraba un paisaje donde predominaron partidos moderados y conservadores (DC, RN, UDI), donde existían muy pocos partidos y en la que la legitimidad política del presidente electo se correspondía con la mayoría social. Las coaliciones de gobierno funcionaban con alta disciplina. Como en la mayoría de los gobiernos no se obtenía la mayoría en el Senado, los gobiernos disciplinaban a los miembros de su coalición y buscaban acuerdos con los sectores más afines o moderados de la oposición. La DC y RN han cumplido esta función.

El paisaje político posterior al 2018 es muy distinto pues existe una mayor polarización partidista, donde los ejes están en la derecha y la izquierda (UDI-RN por un lado y PPD-PS-PC y Frente Amplio por otro) pero con una significativa mayor fragmentación o atomización en el eje de centro-izquierda, y particularmente de la izquierda. La estructura de pocos partidos ordenados en torno a dos coaliciones dejó de funcionar a partir del año 2018. Ahora el paisaje político muestra una coalición de derecha relativamente cohesionada, y en la centro-izquierda un juego político con alianzas circunstanciales con la DC actuando aislada y como partido bisagra; el PPD-PS actuando como una izquierda moderada, y las agrupaciones del Frente Amplio en el extremo izquierdo del arco político. 

En este capítulo solo se ha abordado la dimensión del balance de poder entre los partidos. Asumimos, por el momento, que la fuerza electoral —medida en votos y número de representantes— es relevante para comprender el modo en que funciona el sistema político. Pero reconocemos que esta no es el único factor que define la política. Otra dimensión es la ideológica y que desarrollaremos en otros capítulos. Adelantando el argumento que desarrollaremos más adelante, sostenemos que las transformaciones en los equilibrios de poder dentro de la coalición de centro-izquierda explican, en parte, el movimiento programático más progresista que se fue evidenciando en las administraciones de Lagos, y en el primer y segundo gobierno de Bachelet. Pero este movimiento hacia la izquierda no fue suficiente para materializar ciertas reformas en las reglas del juego democrático. Existían profundas diferencias dentro de la coalición de centro-izquierda sobre la estrategia y contenidos de una reforma institucional.