Les accords internationaux de l'Union européenne E-Book

Niki Aloupi

• Herausgeber: Editions de l'Université de Bruxelles
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Französisch
• Veröffentlichungsjahr: 2019

Seitenzahl: 1016

Beschreibung

Les accords internationaux de l'UE n'auront plus de secret pour vous !

Le présent volume est consacré aux accords internationaux de l’Union et aborde des thèmes qui traversent les divers domaines des relations extérieures de l’Union: les compétences externes, la procédure de conclusion des accords internationaux, les accords d’association et les accords mixtes.

Cet ouvrage de référence, destiné en particulier aux chercheurs et aux praticiens du droits, traite la matière de façon approfondie et s’appuie sur un ensemble impressionnant de références à la pratique décisionnelle, à la jurisprudence et à la doctrine.

EXTRAIT

La notion de compétences est au cœur du système communautaire et, aujourd’hui, de l’Union européenne. Mais sa prise en compte par les traités ne s’est faite que progressivement jusqu’au traité de Lisbonne. La Cour de justice des Communautés européennes, spécialement à propos des compétences externes, a pallié les lacunes du traité CEE et a levé ses approximations. Elle a ainsi érigé un véritable système des compétences externes dont on trouve un exposé particulièrement éclairant dans l’avis 2/94.
Pour tout accord que la Communauté européenne entendait conclure, il était donc nécessaire de procéder, sur la base des possibilités offertes par le traité et précisées par la jurisprudence, à une identification de la compétence communautaire du point de vue de son existence et de son étendue dans un premier temps, puis de sa nature dans un second temps, afin de savoir si la Communauté pouvait s’engager au plan international et si oui, seule ou avec ses États membres.
2. Le traité de Lisbonne apporte des nouveautés importantes en matière externe : le traité sur l’Union européenne (TUE) comporte notamment, à l’article 21 TUE, un énoncé des principes et objectifs que l’Union européenne, qui succède à la Communauté européenne et dispose expressément de la personnalité juridique, devra respecter dans l’ensemble de son action extérieure et le traité sur le fonctionnement de l’Union (TFUE) prévoit désormais une cinquième partie spécifique intitulée « L’action extérieure de l’Union », dont est cependant exclue la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Celle-ci, traitée dans le TUE, conserve son particularisme institutionnel en dépit de la disparition des piliers.
Du point de vue des compétences plus précisément, le traité de Lisbonne adopte également « une démarche tout à fait nouvelle par rapport aux traités initiaux » en procédant à une systématisation qui touche les compétences internes mais aussi externes dans la mesure où, comme l’avait relevé la Cour, « le respect de ce principe des compétences d’attribution s’impose tant pour l’action interne que pour l’action internationale ». Toutefois, s’agissant des compétences externes, certaines particularités largement inspirées par les acquis jurisprudentiels complètent le dispositif général.

Leseprobe

Collection fondée par Jacques Mégret

Comité de rédaction

Marianne Dony (directeur), Claude Blumann, Jacques Bourgeois, Emmanuelle Bribosia, Jean-Paul Jacqué, Mehdi Mezaguer, Arnaud Van Waeyenbergh, Anne Weyembergh

E D I T I O N S D E L ’ U N I V E R S I T E D E B R U X E L L E S

Commentaire J. Mégret

3e édition entièrement refondue et mise à jour

Relations extérieures

SOUS LA COORDINATION DE JACQUES BOURGEOIS

Les accords internationaux de l’Union européenne

NIKI ALOUPI, CATHERINE FLAESCH-MOUGIN, CHRISTINE KADDOUS, CÉCILE RAPOPORT

Le coordonnateur de la grande matière « Relations extérieures » est Jacques Bourgeois, avocat et professeur au Collège d’Europe.

Les auteurs du présent volume sont :

Niki ALOUPI, professeure à l’Université de Strasbourg, pour le chapitre II La négociation et la conclusion des accords internationaux ;

Catherine FLAESCH-MOUGIN, professeure émérite de l’Université de Rennes I, chaire Jean Monnet, pour le chapitre I Les compétences externes de l’Union européenne ;

Christine KADDOUS, professeure à l’Université de Genève, pour le chapitre IV Les accords mixtes ;

Cécile RAPOPORT, professeure à l’Université de Valenciennes et de Hainaut-Cambrésis, pour le chapitre III Les accords d’association.

Les opinions exprimées dans le présent ouvrage n’engagent que les auteurs et non les institutions pour lesquelles ils travaillent.

E D I T I O N S D E L ’ U N I V E R S I T E D E B R U X E L L E S

Commentaire J. Mégret

3e édition entièrement refondue et mise à jour

Relations extérieures

SOUS LA COORDINATION DE JACQUES BOURGEOIS

Les accords internationaux de l’Union européenne

NIKI ALOUPI, CATHERINE FLAESCH-MOUGIN, CHRISTINE KADDOUS, CÉCILE RAPOPORT

Troisième édition DROIT EUROPEEN DE LA CONCURRENCEContrôle des aides d’Etat, 2007.Contrôle des concentrations, 2009.

MARCHE INTERIEURLibre circulation des personnes et des capitaux. Rapprochement des législations, 2006.Environnement et marché intérieur, 2010.Politique agricole commune et politique commune de la pêche, 2011.Introduction au marché intérieur. Libre circulation des marchandises, 2015.

ORDRE JURIDIQUE DE L’UNION ET CONTENTIEUX EUROPEENLes compétences de l’Union européenne, 2017.Le contrôle juridictionnel dans l’Union européenne, 2018.

POLITIQUES ECONOMIQUES ET SOCIALESIntégration des marchés financiers, 2007.L’Union européenne et sa monnaie, 2009.Politique fiscale, 2012.

RELATIONS EXTERIEURESPolitique commerciale commune, 2014.L’Union européenne comme acteur international, 2015.Les accords internationaux de l’Union européenne, 2019.

E-ISBN 978-2-8004-1691-5 ISSN 2033-0197 D/2019/0171/6 © 2019 by Editions de l’Université de Bruxelles Avenue Paul Héger, 26 - 1000 Bruxelles (Belgique)[email protected]

À propos du livre

Le présent volume est consacré aux accords internationaux de l’Union et aborde des thèmes qui traversent les divers domaines des relations extérieures de l’Union : les compétences externes, la procédure de conclusion des accords internationaux, les accords d’association et les accords mixtes. L’ouvrage s’ouvre sur un chapitre consacré aux compétences externes, sujet d’une importance déterminante sur le plan institutionnel dans les rapports entre l’Union et ses États membres. Malgré les efforts de systématisation du traité de Lisbonne, l’auteure déclare que « la situation en matière externe reste toujours d’une redoutable complexité ». Cette complexité porte tant sur le fondement que sur la nature des compétences. Un des mérites de cette étude panoramique, menée avec grande maitrise, est de précisément recomposer les pièces du puzzle. Le chapitre II se penche sur la négociation et la conclusion des accords internationaux. Cette question a été abordée par le traité de Lisbonne dans un double souci à la fois de simplification et d’harmonisation. Au terme d’une description précise et instructive, l’étude conclut que la procédure mise en place par l’article 218 TFUE parait bien adaptée à la nature particulière de l’Union, établissant/atteignant un véritable équilibre institutionnel. Le chapitre III analyse le phénomène des accords d’association, dont la pratique a brouillé les contours, au point que l’on peut se demander à qui ils s’adressent vraiment et quelles sont leurs finalités. L’auteure dégage des critères – socle politique commun, réalisation progressive d’une intégration économique des parties, établissement d’une coopération multisectorielle –, qu’elle applique et conjugue à une analyse des différentes associations que l’Union entretient avec des partenaires, géographiquement proches comme lointains. Le chapitre IV concerne les accords mixtes, dont l’examen est effectué en partant de certains thèmes, encore d’actualité. Les arrêts et avis récents de la Cour de justice en témoignent. Parmi les problèmes signalés et leur solution, il convient de relever les difficultés posées par l’application provisoire des accords avec l’Afrique du Sud et l’Ukraine, la question de la compétence de la Cour de justice en matière d’interprétation d’accords mixtes et celle des violations d’accords mixtes par des États membres. Chaque chapitre traite la matière de façon approfondie et s’appuie sur un ensemble impressionnant de références à la pratique décisionnelle, à la jurisprudence et à la doctrine. C’est un ouvrage de référence qui sera particulièrement utile aux chercheurs et aux praticiens du droit. L’ouvrage réunit, autour de Jacques Bourgeois, avocat et professeur au Collège d’Europe et à l’Université de Gand, coordinateur de la grande matière « Relations extérieures » et du présent volume, une équipe d’éminentes universitaires : Catherine Flaesch-Mougin, professeure émérite à l’Université de Rennes I, Nicki Aloupi, professeure à l’Université de Strasbourg, Cécile Rapoport, professeure à l’Université de Valenciennes et du Hainaut-Cambrésis, et Christine Kaddous, professeure à l’Université de Genève.

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Table des matières

Avant-propos

Chapitre I - Les compétences externes de l’Union européenne

Introduction

I - L’identification des fondements de la compétence externe de l’Union européenne

1 - L’article 216, par. 1, TFUE, une disposition nouvelle regroupant les divers fondements possibles de la compétence externe de l’Union

2 - Des compétences expresses de l’Union confirmées et amplifiées par le traité de Lisbonne

§1 - Les compétences expresses au titre des politiques externes de l’Union

a) La compétence au titre de la politique commerciale commune

b) La compétence au titre de la coopération avec les pays tiers et l’aide humanitaire

1°) La politique de coopération au développement (PCD)

2°) La coopération économique, financière et technique avec les pays tiers

3°) L’aide humanitaire

c) La compétence au titre de la PESC

§2 - La mosaïque des compétences externes prévues dans le cadre de certaines politiques internes de l’Union

a) Les domaines internes prévoyant expressément la conclusion d’accords internationaux de l’Union

1°) Espace de liberté, de sécurité et de justice

2°) Union économique et monétaire

3°) Recherche et développement technologique

4°) Environnement

b) Les domaines prévoyant une coopération avec les tiers sans référence à la conclusion d’accords externes

§3 - L’introduction par le traité de Lisbonne de compétences externes spécifiques dans le TUE

a) L’adhésion de l’Union européenne à la CEDH

1°) Une adhésion impérative

2°) Les exigences procédurales prévues par le TFUE

3°) Les limites matérielles imposées à l’Union concernant le contenu de l’accord d’adhésion

4°) L’étendue de la compétence de l’Union au titre de l’article 6, par. 2, TUE : la question des protocoles à la CEDH et de ses développements ultérieurs

b) Les accords de retrait

c) Les accords spécifiques avec les pays du voisinage

3 - Des compétences implicites constitutionnalisées

§1 - Évaluation retrospective à la jurisprudence AETR

a) Le critère d’affectation dans l’hypothèse de l’exercice préalable de la compétence interne

b) Le critère de nécessité en cas d’absence d’exercice préalable de la compétence interne

§2 - Les apports de l’article 216, par. 1, TFUE

4 - Des compétences supplétives de l’Union maintenues à l’article 352 TFUE… mais d’utilisation potentiellement limitée en matière externe

§1 - La confirmation constitutionnelle des compétences supplétives comme fondement possible de la compétence externe de l’Union

§2 - Un encadrement accru du recours à l’article 352 TFUE

a) La reconduction dans le contexte des nouveaux traités des conditions de fond originaires

b) L’adjonction de nouvelles dispositions encadrant le recours à l’article 352 TFUE

1°) Conditions de fond

2°) Conditions procédurales

§3 - Des perspectives limitées d’utilisation de l’article 352 TFUE en matière externe

II - La détermination de la nature des compétences externes de l’Union européenne

1 - Les compétences exclusives de l’Union européenne en matière externe

§1 - Les deux types de compétences exclusives prévus par le TFUE

a) Les compétences exclusives par nature : les cinq domaines prévus au paragraphe 1 de l’article 3 TFUE

1°) L’union douanière (article 3, par. 1, a) TFUE)

2°) L’établissement des règles de concurrence nécessaires au fonctionnement du marché intérieur (article 3, par. 1, b) TFUE)

3°) La politique monétaire (article 3, par. 1, c) TFUE)

4°) La conservation des ressources biologiques de la mer dans le cadre de la politique commune de la pêche (article 3, par. 1, d) TFUE)

5°) La politique commerciale commune (article 3, par. 1, e) TFUE)

b) La possibilité d’acquérir une compétence exclusive pour conclure des accords internationaux : l’exclusivité « par exercice » prévue au paragraphe 2 de l’article 3 TFUE

1°) La constitutionnalisation de la jurisprudence de la Cour relative à l’exclusivité de la compétence externe implicite

2°) Le champ d’application de l’article 3, par. 2, TFUE

§2 - Les implications pour les États membres de l’existence d’une compétence exclusive de l’Union

a) Les différentes facettes du dessaisissement des États membres

b) Des possibilités d’action des États membres limitativement prévues à l’article 2, par. 1, TFUE

1°) La mise en œuvre par les États des accords internationaux de l’Union

2°) L’habilitation susceptible d’être accordée par l’Union aux États membres

2 - Les compétences externes non exclusives de l’Union européenne

§1 - Les différentes hypothèses de compétence externe partagée de l’Union

a) L’hypothèse d’une compétence partagée non exercée par l’Union

b) L’hypothèse d’une compétence partagée exercée par l’Union, mais ne satisfaisant pas aux conditions d’exclusivité de l’article 3, par. 2, TFUE

1°) Le cas d’une action individuelle des États membres

2°) Le cas de l’action conjointe des États membres et de l’Union

c) L’hypothèse d’une compétence partagée de type parallèle prévue aux paragraphes 3 et 4 de l’article 4 TFUE

1°) Observations générales

2°) Implications pour l’Union et les États membres de l’existence d’une compétence externe partagée de type parallèle

§2 - La compétence externe de l’Union dans les domaines d’appui, de coordination ou de complément

§3 - La compétence non qualifiée de l’Union en matière de PESC

Conclusion générale

Chapitre II - La négociation et la conclusion des accords internationaux

Introduction

I - à la recherche d’une cohérence optimale pour la négociation et la conclusion des accords internationaux

1 - La coopération horizontale interinstitutionnelle

§1 - La procédure générale et les procédures spéciales de négociation et de conclusion des accords internationaux

§2 - Les principes régissant la procédure de négociation et de conclusion des accords internationaux

2 - La coopération verticale entre Union européenne et États membres

§1 - La coopération verticale lors des négociations des accords internationaux

§2 - La coopération verticale lors de la conclusion des accords internationaux

II - à la recherche d’une légitimité optimale des accords internationaux

1 - Le contrôle par le Parlement européen

§1 - Le renforcement du rôle du Parlement en matière de négociation et de conclusion des accords internationaux

§2 - La mise en œuvre du contrôle parlementaire

2 - Le contrôle préalable opéré par la Cour de justice

§1 - La compétence temporelle

§2 - La compétence matérielle

Conclusion

Chapitre III - Les accords d’association

Introduction

I - L’identification de l’accord d’association

1 - La détermination du critère d’identification de l’accord d’association

§1 - L’appellation des accords, critère non pertinent d’identification des associations

a) L’existence d’associations innommées

b) L’existence d’associations mal nommées

§2 - La base juridique, critère pertinent mais imparfait de l’accord d’association

a) L’existence d’accords sectoriels conclus sur le fondement de la base juridique « association »

1°) Les accords sectoriels « accessoires » d’un accord d’association

2°) Les accords CE-Suisse « bilatéraux 1 » : usage détourné ou association atypique ?

3°) La nature incertaine de l’accord sur le commerce, le développement et la coopération avec l’Afrique du Sud

b) La nécessaire assimilation de l’accord d’association aux accords de l’article 217 TFUE

2 - Les parties contractantes de l’accord d’association

§1 - L’entité européenne engagée

§2 - L’entité « tierce » engagée

a) Un ou plusieurs « pays tiers »

b) Une organisation internationale

3 - Le domaine de l’accord d’association

§1 - Domaine de l’association et traités communautaires

§2 - Domaine de l’association et traité sur l’Union européenne

a) Domaine de l’association et PESC (art. 37 TUE)

b) Domaine de l’association et voisinage (article 8 TUE)

4 - Le contenu des accords d’association

§1 - L’existence d’un cadre institutionnel sophistiqué

a) Les enceintes d’expression des positions des associés

1°) Le conseil d’association, organe principal de l’association

2°) Le comité d’association et les comités spécialisés, enceintes subalternes

b) Les organes mixtes parlementaires

1°) La composition des organes mixtes parlementaires

2°) Les attributions des organes mixtes parlementaires

c) Les enceintes d’expression de la société civile

§2 - Le caractère globale des accords d’association

a) Un socle politique commun fondant la relation associative

b) Une intégration économique désormais consubstantielle à l’association

c) Une coopération multisectorielle aux déclinaisons juridiques variables

II - Le droit de l’association

1 - L’élaboration du droit de l’association

§1 - L’élaboration de l’accord d’association

a) Une solennité caractérisé par le poids procédural du Parlement européen

1°) Une solennité procédurale limitée à la phase d’élaboration de l’accord

2°) Une solennité procédurale de moins en moins spécifique aux accords d’association

b) Une conclusion ralentie par la mixité de l’accord

1°) La mixité persistante des accords d’association après Lisbonne

2°) La mise en place de palliatifs permettant l’application anticipée de certaines dispositions des accords

§2 - L’élaboration du droit dérivé de l’association

a) Les instruments de droit dérivé de l’association

1°) Les décisions

2°) Les recommandations

b) La détermination des positions de l’Union européenne aux fins d’élaboration du droit de l’association

1°) L’évolution des procédures de détermination de la position de l’Union

2°) La délicate détermination de la base juridique fondant la position de l’Union européenne

2 - Le contrôle de la mise en œuvre du droit de l’association

§1 - L’invocabilité du droit de l’association devant les juridictions internes des parties contractantes

§2 - Le contrôle de l’exécution par les instances envisagées par l’accord

a) Le contrôle par le conseil d’association

b) Le contrôle par une instance arbitrale

III - La diversité des accords d’association

1 - L’association avec les partenaires géographiquement proches

§1 - Les associations préadmission

a) L’association CEE-Turquie

1°) L’adhésion comme finalité de l’accord d’association

2°) L’obsolescence du domaine matériel de l’association euro-turque au regard de l’objectif d’adhésion

3°) Les conséquences de la finalité préadmission sur la mise en œuvre du droit de l’association

b) Les accords de stabilisation et d’association

§2 - L’association des pays membres de l’AELE dans le cadre de l’Espace économique européen (EEE)

a) Une association en sursis permanent ?

b) Une intégration juridique matérielle durable garantie par des mécanismes juridiques et institutionnels atypiques

c) Une source d’inspiration pour la rénovation de certaines relations de proximité de l’Union européenne

§3 - Les « associations de voisinage »

a) Les accords euro-méditerranéens établissant une association

b) Les accords d’association avec le voisinage de l’Est

1°) L’origine des associations de voisinage

2°) L’objet des associations de voisinage : association politique et intégration économique

2 - L’association avec les partenaires géographiquement lointains

§1 - L’association partenariale en vue du développement des pays ACP

a) L’adaptation de l’instrumentum aux spécificités et à la pluralité des partenaires

b) L’adaptation du negotium au niveau de développement des partenaires

§2 - Les associations avec les pays et les groupements d’Amérique latine

a) Les raisons du tournant associatif de l’Union en Amérique latine

b) Les résultats du tournant associatif de l’Union en Amérique latine

1°) Un résultat mitigé sur le plan quantitatif

2°) Un résultat prometteur sur le plan qualitatif

Conclusion

Chapitre IV - Les accords mixtes

Introduction

I - La négociation des accords mixtes

II - La conclusion d’accords mixtes

III - La participation du Parlement européen à la négociation et à la conclusion des accords

IV - L’application provisoire

V - Le statut des accords mixtes dans l’ordre juridique de l’Union européenne et leur interprétation

1 - Compétence de la Cour de justice et interprétation des accords mixtes

2 - Principes d’interprétation de l’accord EEE et violation par les États membres d’accords mixtes

3 - Similarité des dispositions de l’accord EEE et du traité FUE et leur interprétation par la Cour

4 - Interprétation des actes pris par les organes institués par les accords internationaux

VI - Invocabilité des accords mixtes et contrôle de validité des actes des institutions de l’Union

1 - Conditions de la reconnaissance de l’effet direct de dispositions d’accords mixtes et pratique récente des institutions de l’Union

§1 - Le GATT et les accords OMC

§2 - La convention d’Aarhus

2 - Conditions du contrôle de validité des actes des institutions de l’Union

Bibliographie

Index alphabétique des matières

Index chronologique de la jurisprudence

Liste des abréviations, acronymes et sigles

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Avant-propos

Le présent volume de la grande matière « Relations extérieures » de la troisième édition du Commentaire J. Mégret est l’œuvre de quatre professeures. Pourquoi noter ce qui est normal ? Peut-être parce que cela devrait être normal.

Tout comme le deuxième volume, il est consacré à des thèmes qui sont communs aux divers domaines des relations internationales de l’Union européenne : les compétences externes, la procédure de conclusion des accords internationaux, les accords d’association et les accords mixtes. Plus encore que dans le deuxième volume, les matières ainsi traitées sont marquées par des évolutions internes à l’Union européenne sur les plans juridictionnel et législatif, plus particulièrement par de nouvelles politiques internes qui acquièrent, dans un contexte international marqué par la porosité, une dimension internationale. Il suffit de penser aux évolutions technologiques qui par exemple ont amené l’Union à adopter un règlement général sur la protection des données dont la face extérieure a conduit l’Union européenne à conclure des accords avec des pays tiers.

Chaque thème est abordé par une experte universitaire que nous avons pu persuader à contribuer au présent volume et à accepter les contraintes du style « maison ». Qu’elles en soient remerciées.

L’étude de Madame Flaesch-Mougin, qui constitue le chapitre I, est consacrée aux compétences externes de l’Union européenne. Ce thème revêt, dans les rapports entre l’Union et ses États membres, une importance déterminante sur le plan institutionnel. Présent dans tous les domaines où l’Union européenne déploie une action extérieure, il est d’une pertinence croissante pour l’autonomie des États membres dans leurs relations avec les pays tiers. Les auteurs du traité de Lisbonne se sont efforcés de procéder à une systématisation des compétences externes de l’Union européenne. S’agissant des fondements de la compétence externe, certains ont cru voir dans la formulation négative du principe d’attribution à l’article 5, par. 2 TUE un verrou. Il résulterait de cette formulation que l’Union ne peut agir que dans les limites des compétences « attribuées » pour atteindre les objectifs. Madame Flaesch-Mougin rejette cette interprétation en observant que la révision du traité de Lisbonne a intégré dans l’article 216, par. 1, TFUE les hypothèses de compétences implicites dégagées par la jurisprudence de la Cour comme fondement possible d’un accord. Elle note aussi que « la situation en matière externe reste toujours d’une redoutable complexité ». Le choix de la base juridique reste une question sensible qui donne lieu à de nombreux contentieux en matière externe. ← 7 | 8 →

L’analyse à laquelle se livre Madame Flaesch-Mougin distingue les fondements possibles de la compétence externe, d’une part, et la nature de cette compétence, d’autre part.

S’agissant des fondements de la compétence externe, les compétences expresses, tant au titre des politiques externes de l’Union (politique commerciale commune, coopération avec les pays tiers et aide humanitaire, PESC) que dans le cadre de certaines politiques internes, sont passées en revue. Il est souligné que le traité de Lisbonne a clarifié la question de l’existence d’une compétence de l’Union en matière de PESC, toutefois celle de son étendue reste incertaine compte tenu de ses spécificités (voir l’article 24 TUE). Les compétences externes prévues dans le cadre de certaines politiques internes de l’Union sont une mosaïque, que l’auteure réussit à recomposer. S’y ajoutent des compétences externes spécifiques introduites par le traité de Lisbonne qui présentent des singularités (adhésion de l’Union à la CEDH, accords de retrait et accords de voisinage). Suit l’analyse des compétences implicites constitutionnalisées et plus particulièrement la doctrine AETR et les apports de l’article 216, par. 1, TFUE. Celui-ci consolide la doctrine des compétences implicites mais, selon l’auteure, sa rédaction est critiquable et non dénuée d’ambiguïtés. Enfin, les compétences dites « supplétives » sont maintenues. L’ancien article 235 CEE, devenu article 308 CE avec le traité d’Amsterdam est repris dans l’article 352 TFUE. En conclusion, Madame Flaesch-Mougin relève, entre autres, que « l’unification en trompe l’œil de l’architecture de l’Union et le maintien d’une spécificité institutionnelle marquée de la PESC » favorisent les tensions liées aux questions de base juridique.

La seconde partie de la contribution de Madame Fleasch-Mougin est consacrée à la nature des compétences externes, à savoir leur délimitation par rapport aux compétences des États membres. Le traité de Lisbonne a distingué les compétences exclusives (article 3, par. 1 TFUE) de celles qui ne le sont pas (compétences partagées énoncées à l’article 4 TFUE, et compétences d’appui prévues à l’article 6 TFEU). La situation reste complexe. L’auteure identifie les différentes hypothèses de compétence externe partagée et celle d’appui, la nature de celles-ci et comment s’organise l’exercice des compétences par l’Union et/ou par ses États membres. A signaler l’hypothèse à part de la compétence non qualifiée de l’Union en matière de PESC, dont les caractéristiques sont difficilement conciliables avec la définition d’une compétence partagée.

Cette étude panoramique est aussi ample qu’approfondie et s’appuie sur un ensemble impressionnant de références à la pratique décisionnelle, la jurisprudence et la doctrine. La conclusion est que l’on est en présence d’un véritable patchwork, qui s’explique par des questions de souveraineté internationale sensible pour certains États membres et par la complexification croissante des sujets traités sur le plan internationale et les enjeux économiques et politiques.

Contrairement à la question des compétences, celle concernant la négociation et la conclusion des accords, qui fait l’objet du chapitre II, a été abordée par le traité de Lisbonne dans un double souci de simplification et d’harmonisation. Cependant Madme Aloupi, qui traite de cette question, ne se limite pas à un commentaire de l’article 218 TFUE. Elle examine également les aspects procéduraux relatifs à ← 8 | 9 → la conclusion des accords mixtes, en opérant une distinction entre, d’une part, la participation mixte à laquelle s’applique l’article 218 TFUE, et, d’autre part, la participation des États membres régie par le droit international public et par l’obligation de coopération loyale. Ceci amène l’auteure à dégager deux objectifs centraux : en premier lieu la cohérence recherchée par une coopération étroite interinstitutionnelle et entre l’Union et les États membres, en second lieu la légitimité démocratique des accords et le respect de l’ordre juridique de l’Union faisant l’objet d’un contrôle parlementaire, l’autre d’un contrôle juridictionnel préalable.

L’auteure offre une description précise et instructive du processus de négociation. Elle s’attarde, à juste titre, sur certains aspects tels qu’un accord intérimaire et l’application provisoire par l’Union de la partie commerciale d’un accord mixte en attendant la ratification par les États membres permettant l’entrée en vigueur de l’ensemble de l’accord. Madame Aloupi passe ensuite en revue la procédure proprement dite de négociation et de conclusion des accords internationaux, pour en conclure que la procédure mise en place par l’article 218 TFUE paraît bien adaptée à la nature particulière de l’Union, établissant un véritable équilibre institutionnel. Toutefois, tout comme Madame Flaesch-Mougin, l’auteure relève la place particulière de la PESC. En effet, la procédure de négociation dans le cadre de la PESC n’est pas complètement unifiée à celle prévue pour d’autres domaines de l’action extérieure de l’Union.

Ceci dit, Madame Aloupi conclut, à juste titre, de son étude, appuyée sur de solides sources jurisprudentielles et doctrinales, que l’ensemble des principes qui animent le processus de négociation et de conclusion des accords internationaux offrent à l’Union les outils juridiques nécessaires pour sauvegarder l’autonomie et son ordre juridique et son rôle en tant qu’acteur international global, tout en respectant la répartition des compétences entre elle et les États membres et les besoins de transparence et de légitimité démocratique.

Le chapitre III est consacré aux accords d’association, sous la plume de Madame Rapoport. D’entrée de jeu, l’auteure relève la distinction opérée à l’origine entre le régime unilatéral d’association des PTOM et celui conventionnel à destination des pays tiers et des organisations. S’agissant de ce dernier, la pratique a brouillé les contours d’un concept non précisément défini par les traités, notamment quant à qui s’adressent de tels accords et avec quelles finalités.

Elle s’efforce d’identifier les accords d’association en partant de la constatation que certains accords d’association ne sont pas nommés comme tels tandis que d’autres faisant référence à l’association ne sont pas de véritables associations. Le critère juridique s’impose en raison des incidences procédurales de la qualification d’association lors de l’adoption de l’accord. La recherche de ce critère juridique conduit l’auteure à dégager des critères, consistant à fonder la relation association en premier lieu, sur un socle politique commun (le partage des points communs sur la base desquels opérer les rapprochements nécessaires à la finalité de l’association établie), en deuxième lieu sur la réalisation progressive d’une intégration économique des parties (une libéralisation des échanges dont l’ampleur et la nature varient ← 9 | 10 → d’une association à l’autre), en troisième lieu sur l’établissement d’une coopération multisectorielle (aux déclinaisons juridiques variables).

Par ailleurs, il existe un droit de l’ensemble des accords d’associations qui présente des caractéristiques communes du point de vue des conditions de son élaboration et des modalités de son contrôle, étant entendu que les accords d’association présentent des spécificités. Madame Rapoport le démontre en passant en revue des associations instituées avec des partenaires géographiquement proches (CEE-Turquie, avec les pays de la région des Balkans occidentaux et le cas atypique de l’Accord sur l’espace économique européen, les accords avec le voisinage de l’Est) et les associations avec les partenaires géographiquement lointains (avec les ACP, avec les pays et groupements d’Amérique latine).

Selon l’auteure de cette étude, l’Union a fait un usage sélectif de l’accord d’association en y attachant une signification politique clairement perçue par ses partenaires. L’Union a ainsi dessiné de facto les contours d’une politique associative au service de politiques externes mieux identifiées, comme la politique d’élargissement, de voisinage, la politique de développement et parfois même la politique commerciale.

Cette étude est également riche d’enseignements et offre une somme considérable de références jurisprudentielles et doctrinales.

Le chapitre IV porte sur les accords mixtes, qui comme on le sait, sont des accords conjointement par l’Union et ses États membres pace que les compétences de l’Union ne couvrent pas ces accords dans leur ensemble. Ils sont traités par Madame Kaddous, qui s’est fixée comme objectif de donner une vue d’ensemble de quelques questions intéressantes relatives à la mixité des accords internationaux.

Pour la négociation, l’Union a recours à une solution pratique. Les États membres confient à la Commission la tâche de négocier aussi en leur nom la négociation d’un accord envisagé susceptible d’être conclu sous la forme d’un accord mixte.

La conclusion d’accords mixtes exige la signature par l’Union et les États membres et leur approbation par l’Union et la ratification par tous les États membres. Afin de tenir compte du risque que tous les États membres ne ratifient pas les accords, les accords mixtes sont généralement conclus par l’Union seulement lorsque tous les États membres les ont ratifiés. L’auteure relève, elle également, les méthodes utilisées pour pallier les difficultés : accord intérimaire conclu par l’Union notamment lorsque les accords mixtes contiennent des dispositions portant sur le commerce ; application provisoire prévue à l’article 218, par. 5 TFUE.

La participation du Parlement européen à la négociation et à la conclusion des accords a donné lieu à des arrêts récents de la Cour de justice, que Madame Kaddous a analysés et dont elle approuve la conclusion en soulignant que la Cour a ainsi veillé à l’équilibre des pouvoirs entre institutions de l’Union sur le plan interne comme sur le plan externe. Elle signale aussi le cas de l’accord CETA à propos duquel l’approbation par un parlement régional a suscité des difficultés. Elle évoque un possible rôle conjugué du Parlement européen et des parlements nationaux sur la base du protocole n°1 annexé au traité de Lisbonne portant sur le rôle des parlements nationaux. ← 10 | 11 →

Quant à l’application provisoire, Madame Kaddous ne manque pas de signaler des problèmes qui peuvent en résulter, tels que celui de l’accord avec l’Afrique du Sud et de l’absence de protection de la dénomination « Grappa » mise en cause par l’Italie et celui né du référendum organisé aux Pays-Bas au sujet de l’accord mixte avec l’Ukraine.

Le statut des accords mixtes dans l’ordre juridique de l’Union et leur interprétation ont donné lieu à une série d’arrêts de la Cour de justice soulevant en particulier la question de la compétence de la Cour. L’auteure évoque par ailleurs les arrêts en manquement dans lesquels la Cour a eu l’occasion de se prononcer sur les violations d’accords mixtes par des États membres en considérant, que ce faisant, ces États membres manquaient à une obligation envers l’Union qui a assumé la responsabilité pour la bonne exécution de l’accord.

S’agissant enfin de l’invocabilité des accords mixtes, Madame Kaddous rappelle une série de dispositions d’accords mixtes dont la Cour de Justice a reconnu l’effet direct. Elle se réfère aussi aux cas dans lesquels la Cour de Justice a rejeté l’effet direct des dispositions du GATT et des accords de l’OMC, ainsi que de certaines des dispositions de la Convention d’Aarhus. Il y a lieu de préciser que soit la décision d’approbation par l’Union des accords mixtes, soit les accords eux-mêmes excluent désormais expressément leur effet direct.

Les questions que Madame Kaddous a retenues sont effectivement intéressantes et sont traitées de façon approfondie. Son étude est riche en références jurisprudentielles et doctrinales.

L’intérêt de ce volume tient au traitement de questions qui se présentent de façon horizontale dans l’action externe de l’Union. Les études dans chacun des chapitres sont produites par d’éminentes universitaires qui se sont livrées à une recherche approfondie et un effort de systématisation d’une matière qui en a bien besoin.

Jacques BOURGEOIS← 11 | 12 →

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Chapitre I

Les compétences externes de l’Union européenne1

Introduction

1. La notion de compétences est au cœur du système communautaire et, aujourd’hui, de l’Union européenne. Mais sa prise en compte par les traités ne s’est faite que progressivement jusqu’au traité de Lisbonne. La Cour de justice des Communautés européennes, spécialement à propos des compétences externes, a pallié les lacunes du traité CEE et a levé ses approximations. Elle a ainsi érigé un véritable système des compétences externes dont on trouve un exposé particulièrement éclairant dans l’avis 2/942.

Pour tout accord que la Communauté européenne entendait conclure, il était donc nécessaire de procéder, sur la base des possibilités offertes par le traité et précisées par la jurisprudence, à une identification de la compétence communautaire du point de vue de son existence et de son étendue dans un premier temps, puis de sa nature dans un second temps, afin de savoir si la Communauté pouvait s’engager au plan international et si oui, seule ou avec ses États membres.

2. Le traité de Lisbonne apporte des nouveautés importantes en matière externe : le traité sur l’Union européenne (TUE) comporte notamment, à l’article 21 TUE, un énoncé des principes et objectifs que l’Union européenne, qui succède à la Communauté européenne3 et dispose expressément de la personnalité juridique4, devra respecter dans l’ensemble de son action extérieure et le traité sur le fonctionnement de l’Union (TFUE) prévoit désormais une cinquième partie spécifique intitulée « L’action extérieure de l’Union », dont est cependant exclue la politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Celle-ci, traitée dans le TUE, conserve son particularisme institutionnel5 en dépit de la disparition des piliers.

Du point de vue des compétences plus précisément, le traité de Lisbonne adopte également « une démarche tout à fait nouvelle par rapport aux traités initiaux »6← 13 | 14 → en procédant à une systématisation qui touche les compétences internes mais aussi externes dans la mesure où, comme l’avait relevé la Cour, « le respect de ce principe des compétences d’attribution s’impose tant pour l’action interne que pour l’action internationale »7. Toutefois, s’agissant des compétences externes, certaines particularités largement inspirées par les acquis jurisprudentiels complètent le dispositif général.

3. Reposant sur le principe d’attribution, l’Union ne peut agir, conformément à l’article 5, par. 2, TUE, que « dans les limites des compétences que les États membres lui ont attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissent ». Le principe d’attribution, énoncé antérieurement à l’article 5 CE et rappelé par la Cour en matière externe à la veille de l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne8, est repris.

Mais, outre la formulation recourant à la négation9 et la précision redondante des conséquences de la non-attribution d’une compétence à l’Union10, la rédaction retouchée de l’article 5 TUE apparaît plus restrictive et la compétence de l’Union est « verrouillée »11. En effet, les limites fixées à l’action communautaire résultaient précédemment « des compétences qui lui (étaient) conférées et des objectifs qui lui (étaient) assignés par le traité ». Le terme « conférées », déjà en soi plus large qu’« attribuées », n’était de plus pas assorti d’une précision quant à la source des compétences et seuls les objectifs assignés à la Communauté renvoyaient au traité pour circonscrire sa compétence. La nouvelle formulation lie attribution de compétences et objectifs : l’Union n’agit que dans les limites des compétences « attribuées (…) pour atteindre les objectifs » et, surtout, sont visées les compétences que « les États membres lui ont été attribuées dans les traités pour atteindre les objectifs que ces traités établissent »12. Une lecture restrictive de cette disposition aurait même pu amener à s’interroger sur la possible prise en compte des compétences externes implicites, dans la mesure où l’attribution expresse stricto sensu n’est prévue par les traités qu’à propos de la compétence interne dans le domaine concerné. Mais, fort heureusement, la révision du traité de Lisbonne a intégré comme fondement possible d’un accord les hypothèses de compétences implicites dégagées par la jurisprudence de la Cour ; il y a donc bien attribution explicite d’une compétence découlant implicitement des traités. ← 14 | 15 →

Sur la base de ce principe d’attribution, il convient d’examiner comment les dispositions issues de la dernière révision des traités envisagent plus particulièrement les compétences externes de l’Union. La nouveauté, par rapport à la situation antérieure, se situe à deux niveaux.

4. En premier lieu, du point de vue des fondements de la compétence externe, il est désormais prévu à l’article 216, par. 1, TFUE un énoncé des différents fondements sur lesquels peut reposer la compétence de l’Union pour conclure un accord international. C’est un changement par rapport à la situation antérieure où ceux-ci étaient seulement identifiables à partir des dispositions éparses des traités et de la jurisprudence de la Cour. Il s’agit donc d’une nouveauté bienvenue car elle codifie, au moins partiellement, la jurisprudence de la Cour issue notamment de l’arrêt AETR13 et présente de façon synthétique les diverses sources de la compétence de l’Union pour conclure des accords externes, y compris en matière de PESC, dans la mesure où les traités, au pluriel, sont visés à l’article 216, par. 1, TFUE14.

En second lieu, l’apport du traité de Lisbonne concerne la nature des compétences : toujours en s’inspirant des acquis textuels et jurisprudentiels, ont été énoncés à l’article 2 TFUE les catégories et les domaines de compétence de l’Union. Ces domaines ont été répartis, sauf cas spécifiques15, au sein de chacune des trois grandes catégories prévues, qu’il s’agisse de politiques externes ou internes. Les compétences externes susceptibles de relever de ces catégories font, par ailleurs, l’objet de dispositions spécifiques à un double titre. Tout d’abord, une rubrique propre leur est consacrée au titre des compétences exclusives : au-delà des domaines de compétence exclusive par nature, sont énoncées les hypothèses où la conclusion d’un accord portant sur un domaine relevant d’une autre catégorie procède de la seule compétence de l’Union16. Ensuite, dans la catégorie des compétences partagées où joue normalement la préemption, il existe une particularité concernant les domaines externes de la coopération au développement et de l’aide humanitaire ainsi que pour la recherche et l’espace qui, bien que relevant d’une politique interne, peuvent faire l’objet d’accords externes : l’exercice de la compétence par l’Union ne prive pas les États membres de la possibilité d’exercer la leur, « l’objectif principal consistant ici à ← 15 | 16 → accroître l’action européenne globale et non à compenser une compétence accrue de l’Union par une diminution des efforts nationaux »17.

5. La systématisation apportée au niveau des compétences par le traité de Lisbonne constitue un indéniable progrès dans la mesure où sont désormais intégrées dans les traités les bases du système des compétences dégagé par la Cour, qu’il s’agisse des fondements de la compétence externe ou de sa nature. Même si des garde-fous sont prévus pour éviter tout débordement de l’Union, cette constitutionnalisation s’avère fondamentale dans un contexte marqué par « le retour des États »18 et leur raidissement face aux problèmes de compétences. Toutefois, en dépit de l’objectif de simplification des traités figurant dans la déclaration relative à l’avenir de l’Union19, la situation en matière externe reste toujours d’une redoutable complexité.

L’Union ne dispose pas d’une compétence générale, sauf cas exceptionnels20. Elle doit donc, pour chacune de ses décisions relatives à la signature et à la conclusion des accords internationaux, voire de positions à adopter pour leur mise en œuvre, rechercher, au regard de leur(s) objectif(s) et de leur contenu notamment, la source précise de sa compétence : il lui faut identifier la base ou les bases juridique(s) matérielle(s) pertinente(s) sur laquelle, ou sur lesquelles, elles reposent. Devra par ailleurs y être ajoutée la base procédurale de l’article 218 TFUE21 dont les variantes sont elles-mêmes fonction de la base juridique substantielle retenue. Dès lors, le choix de la base juridique appropriée conserve toute son « importance de nature constitutionnelle »22 et reste une question particulièrement sensible comme en ← 16 | 17 → témoigne sa place dans les nombreux contentieux post-Lisbonne rapidement apparus en matière externe23. Non seulement les enjeux traditionnels qui s’y attachent n’ont pas disparu (fondement24 et nature de la compétence25 de l’Union, prérogatives du Parlement européen, notamment en lien avec le statut de la PESC26, modalités de vote au Conseil27), mais s’y ajoutent également de nouveaux enjeux liés à la différenciation âprement défendue par le Royaume-Uni28.

C’est dans ce contexte et à la lumière des décisions de la Cour sur les nouvelles dispositions introduites par le traité de Lisbonne qu’il convient d’aborder la question des divers fondements possibles de la compétence externe de l’Union européenne (I), et celle de la nature de cette compétence (II).

I   L’identification des fondements de la compétence externe de l’Union européenne

6. La situation de l’action extérieure de l’Union européenne, telle qu’elle résulte du traité de Lisbonne, est très différente de celle des décennies antérieures du point de vue des compétences externes. Elle se caractérise en premier lieu par la rationalisation que le nouveau traité a cherché à introduire dans le domaine des compétences externes en énonçant dans une même disposition, l’article 216, par. 1, TFUE, les fondements possibles de la compétence externe de l’Union. Toutefois, au-delà de cette innovation systémique, la dernière révision des traités apporte également des changements relatifs à la source et à l’étendue des différentes compétences externes. Ils s’inscrivent, quant à eux, dans le prolongement d’un double mouvement amorcé de longue date, celui d’une accumulation matérielle des compétences externes, d’une part, et celui d’une dynamique de celles-ci du point de vue de leur fondement, d’autre part. ← 17 | 18 →

S’agissant en premier lieu de « l’accumulation des compétences »29, elle s’est amorcée rapidement après l’entrée en vigueur du traité de Rome créant la Communauté économique européenne30. Celui-ci, concentré sur le développement du marché commun, n’abordait en effet que peu les relations extérieures31. Or, dès les années soixante, tant les besoins internes que les évolutions internationales ont conduit la Communauté à « inventer » des solutions palliatives, grâce à la jurisprudence de la Cour et à l’ex-article 235 du traité CEE, de façon à étoffer ses compétences externes pour pouvoir y faire face. Toutefois, elle a dû attendre l’Acte unique européen pour que s’élargisse le champ des compétences externes expressément prévues par le traité. Par la suite, ce mouvement s’est poursuivi régulièrement et chaque révision a été l’occasion d’une nouvelle expansion des compétences externes expresses : des politiques externes ont été créées ou leur champ d’application élargi, et des volets externes ont été prévus lors de la création de nouvelles politiques internes. Même sans ajout de compétences externes explicites, les révisions ont également contribué indirectement à la densification des compétences externes grâce à la théorie des compétences implicites.

En second lieu, une dynamique des compétences32 s’est greffée sur ce mouvement d’accumulation des compétences. Comme celui-ci, elle caractérise une évolution qui a progressivement permis à l’Union européenne, par différents moyens, de diversifier ses domaines d’intervention externe et de prétendre au rôle d’acteur sur la scène internationale. La dynamique des compétences mise en exergue témoigne cependant surtout de l’originalité de la démarche intégrative dans le domaine de l’action extérieure et de la porosité des frontières entre les divers fondements de la compétence externe – expresse, implicite, supplétive. Il est en effet bien connu que le recours à l’ex-article 235 du traité CEE (devenu article 308 CE) a ouvert la voie à la création, lors des révisions successives, de compétences expresses de la Communauté qu’il s’agisse, par exemple, d’environnement, de recherche ou de coopération avec les tiers. Mais il existe également une « dynamique des compétences implicites »33 illustrée notamment lors de la révision du traité de Nice par les modifications des dispositions relatives à la politique commerciale commune (ex-article 133 CE). Celles-ci évitaient ← 18 | 19 → en effet le recours à des bases juridiques renvoyant aux compétences implicites, qui étaient nécessaires tant pour les accords de commerce portant sur les services et les droits de propriété intellectuelle liés au commerce, que pour les accords de partenariat et de coopération (APC) incluant des dispositions sur ces questions34.

Le traité de Lisbonne s’inscrit dans ce double mouvement. Outre l’énoncé à l’article 216, par. 1, TFUE de tous les fondements possibles de la compétence externe de l’Union (1), ses compétences expresses sont enrichies (2), intégrant des domaines dans lesquels les accords externes étaient antérieurement fondés sur les compétences implicites ou supplétives. Par ailleurs, s’il confirme l’existence de compétences supplétives35 dont le champ d’application apparaît toutefois de plus en plus résiduel en matière externe (4), le nouveau traité donne pour la première fois un fondement constitutionnel à la jurisprudence sur les compétences implicites (3), dont la nouvelle qualification reste à inventer, et les dote ainsi d’une assise juridique solide au niveau du droit primaire.

Toutefois, en dépit de la simplification que l’on aurait pu a priori espérer du nouvel article 216, par. 1, TFUE, la recherche du fondement de la compétence externe suscite toujours de redoutables problèmes d’interférences entre les compétences36 et nourrit, en raison des enjeux institutionnels et politiques qui s’y attachent, un abondant contentieux focalisé sur le choix de la base juridique pertinente d’un accord.

1   L’article 216, par. 1, TFUE, une disposition nouvelle regroupant les divers fondements possibles de la compétence externe de l’Union

7. Introduit par le traité de Lisbonne, l’article 216, par. 1, TFUE est placé en tête du titre V « Accords internationaux » de la nouvelle partie consacrée à l’action extérieure de l’Union. Il énonce désormais tous les fondements possibles de la compétence de l’Union pour conclure un accord international. Cette disposition nouvelle est le produit d’une évolution ponctuée par les révisions des traités, mais surtout par les apports de la jurisprudence de la Cour de justice et de la pratique institutionnelle.

Elle prévoit quatre cas de figure : en premier lieu, l’article 216, par. 1, TFUE fait ainsi référence aux compétences expresses de l’Union – lorsque les traités prévoient la conclusion d’un accord – puis, en second lieu, dans un même bloc », à chacune des autres sources de sa compétence, implicite ou supplétive. Si l’énoncé de ces divers ← 19 | 20 → fondements est à saluer dans la mesure où il constitutionnalise une jurisprudence qui aurait pu autrement être, à tout moment, infléchie voire remise en cause, la formulation retenue par l’article 216, par. 1, TFUE à propos des compétences autres qu’expresses n’est toutefois pas exempte d’ambiguïtés.

8. Tout d’abord, est prévue la possibilité de conclure un accord lorsque celui-ci « est nécessaire pour réaliser, dans le cadre des politiques de l’Union, l’un des objectifs visés par les traités ». La reprise des mêmes termes que ceux de l’article 352 TFUE, relatif à la clause de flexibilité, semble a priori évoquer les compétences supplétives. Mais le terme de nécessité renvoie également à la jurisprudence de la Cour relative aux compétences implicites : dans l’hypothèse de l’avis 1/7637, celle-ci a estimé que, si la compétence interne existait mais n’avait pas été exercée38, un accord pouvait néanmoins être conclu s’il s’avérait nécessaire pour réaliser l’un des objectifs du traité, sans faire néanmoins dans ce cas une référence particulière aux politiques de la Communauté (ou de l’Union).

Toutefois, si seules les compétences supplétives étaient visées par la formulation de l’article 216 TFUE, cela impliquerait que la jurisprudence résultant de l’avis 1/76 ne soit pas prise en compte, ce qui s’avérerait peu cohérent avec la démarche codificatrice du traité de Lisbonne et la référence particulière à cette hypothèse, mais à propos de la nature exclusive des compétences externes de l’Union, dans l’article 3, par. 2, TFUE. Aussi semble-t-il judicieux de se rallier à la position de M. Blanquet qui estime que les formules générales de l’article 216, par. 1, TFUE peuvent s’appliquer aux deux cas de figure39.

Ensuite, l’ordre de présentation des fondements n’est pas conforme à celui exigé par l’article 352 TFUE, d’une part, et par la jurisprudence de la Cour, d’autre part : en effet, le recours aux compétences supplétives n’est possible qu’à défaut de compétences expresses ou implicites pour conclure un accord. Or, les deux dernières hypothèses évoquées par l’article 216, par. 1, TFUE renvoient clairement, quant à elles, aux compétences implicites dans l’hypothèse où la compétence interne a été exercée, que la conclusion d’un accord soit prévue dans un acte juridique contraignant de l’Union, ou qu’elle soit susceptible d’affecter les règles communes adoptées ou d’en altérer la portée.

On ajoutera enfin, concernant ces compétences implicites par exercice, que la formulation retenue pour le dernier cas de figure évoqué entretient également la ← 20 | 21 → confusion : elle est en effet calquée sur celle de la Cour mais assez maladroitement dans la mesure où cette dernière l’utilise dans sa jurisprudence pour déterminer la nature, exclusive ou pas, de la compétence externe et non son existence proprement dite. La formule se retrouve d’ailleurs, significativement, dans l’article 3, par. 2, TFUE relatif à l’exclusivité de la compétence externe de l’Union. Certains États membres se sont d’ailleurs appuyés sur cette rédaction identique pour dénier à l’Union toute compétence externe dans un domaine de compétence partagée où le critère d’affectation ne pourrait être satisfait40.

9. En dépit de ces limites, l’article 216, par. 1, TFUE constitue un apport indéniable et apparaît, par sa généralité, comme l’interface « matérielle » de l’article 218 TFUE, qui prévoit la procédure générale de conclusion des accords. Toutefois, si les décisions du Conseil relatives à leur signature et à leur conclusion visent pratiquement toujours comme base procédurale l’article 218 TFUE, l’article 216, par. 1, TFUE, bien que cela ait pu être regretté41, n’a jamais jusqu’à présent été cité, même à titre complémentaire, à côté de la base matérielle42.

En effet, les décisions du Conseil se réfèrent toujours aux articles pertinents des politiques, externes ou internes, dont relèvent les accords. Pour chaque accord, il convient donc encore aujourd’hui de rechercher, au cas par cas, la base juridique substantielle43 sur laquelle se fonde la compétence externe et qui peut, conformément à l’article 216, par. 1, TFUE, être expressément prévue par les traités, découler implicitement d’une compétence interne ou résulter de la clause relative aux compétences supplétives. C’est à partir de cette démarche d’identification des fondements des compétences externes de l’Union qu’il sera possible de déterminer non seulement leur existence mais aussi leur étendue et, par ailleurs, leur nature.

Toutefois, l’existence de l’article 216, par. 1, TFUE, qui donne une même assise constitutionnelle aux divers fondements possibles de la compétence externe de l’Union, soulève la question de l’intérêt pratique de distinguer aujourd’hui compétences expresses et compétences implicites44. Même si cela a pu être mis en doute45, cette question n’est pas, à notre sens, purement rhétorique. Outre le fait que l’article 216, ← 21 | 22 → par. 1, TFUE distingue lui-même ces hypothèses, il importe de souligner, en premier lieu, que l’affirmation expresse dans les traités d’une compétence externe de l’Union constitue pour les tiers une sécurité juridique que ne peut leur fournir la théorie des compétences implicites, même constitutionnalisée, a fortiori lorsque la question de l’existence de la compétence se conjugue avec celle de sa nature. En second lieu surtout, la liberté dont jouit l’Union pour mener son action internationale est différente dans les deux hypothèses. Dans le cas d’une compétence expresse, elle peut s’engager au plan externe, que des règles internes aient ou non été adoptées.

En reprenant les termes de la Cour en matière de politique commerciale, l’Union peut édifier sa politique par « le concours et l’interaction de mesures internes et externes, sans qu’il y ait priorité pour les unes ou les autres »46. Certes, dans la mesure où sont en cause des politiques internes, il peut paraître préférable, politiquement et juridiquement, que l’Union se soit dotée d’un acquis interne avant de s’engager au plan externe. Il en va de son autonomie d’action puisque les accords conclus par l’Union lient, conformément à l’article 216, par. 2, TFUE, ses institutions et ses États membres. Toutefois, on ne peut exclure l’hypothèse où la situation inverse puisse s’avérer avantageuse pour l’Union. Dans ce cas, elle ne pourrait, sauf à faire jouer le critère de nécessité47, se fonder sur ses compétences implicites. Distinguer les deux hypothèses nous paraît donc conserver sa pertinence même si une solution incontestablement préférable et plus cohérente eût été de reprendre le système prévu par le traité CEEA et de prévoir une compétence externe de l’Union dans tout le champ d’application de ses compétences internes.

2   Des compétences expresses de l’Union confirmées et amplifiées par le traité de Lisbonne

10. Les dispositions habilitantes figurant dans les traités TUE et TFUE constituent des bases juridiques spécifiques qui fondent la compétence externe de l’Union dans le cadre de ses politiques externes (§1) et au titre de certaines de ses politiques internes qui comprennent un volet externe (§2). Il existe toutefois également dans les traités d’autres dispositions relatives à la compétence externe de l’Union. Il en est ainsi de l’association, désormais prévue à l’article 217 TFUE, qui dote l’Union d’une compétence externe de caractère général48. Abordée dans le cadre d’une ← 22 | 23 → étude spécifique de cet ouvrage, elle ne sera pas développée ici. Mais, outre cette disposition prévue depuis l’origine dans les traités communautaires, le traité de Lisbonne a introduit dans le traité sur l’Union européenne trois nouvelles hypothèses dans lesquelles l’Union se voit expressément reconnaître la possibilité de conclure un accord et, pour deux d’entre elles, sa compétence a un caractère général (§3).

§1   Les compétences expresses au titre des politiques externes de l’Union

11. Le traité de Lisbonne, outre les innovations propres à chacune des politiques externes de l’Union, inscrit ces dernières dans un système qui se veut plus cohérent. De façon récurrente, les dispositions relatives aux politiques externes rappellent qu’elles doivent être menées dans le cadre des principes (communs) et des objectifs (transversaux) de l’action extérieure de l’Union énoncés à l’article 21 TUE. Par ailleurs, les traités ont fait l’objet d’une réorganisation avec la création, au sein du TFUE, d’une cinquième partie spécifiquement consacrée à l’action extérieure de l’Union et constituant, en quelque sorte, le pendant de la troisième partie dédiée aux politiques et actions internes de l’Union. Même si son intitulé ne se réfère pas expressément au terme « politiques et actions » et que son contenu dépasse ce seul objet49, cette cinquième partie comporte deux titres qui leur sont dédiés et entrent dans le champ de cette étude50 : l’un, le titre II, concerne la politique commerciale commune (a) et l’autre, le titre III, traite de la coopération avec les tiers et de l’aide humanitaire (b), cette dernière constituant elle-même une innovation du traité de Lisbonne. Toutefois, la rationalisation entreprise reste inaboutie dans la mesure où la politique étrangère et de sécurité commune de l’Union, en dépit de la disparition officielle du pilier PESC, conserve une forte spécificité institutionnelle51 et n’est pas traitée avec les autres politiques externes. Les dispositions la concernant figurent à part, au sein du TUE, même si quelques dispositions de la cinquième partie du TFUE consacrée à l’action extérieure de l’Union lui sont applicables52(c).

a)   La compétence au titre de la politique commerciale commune

12. L’existence d’une politique commerciale commune (PCC) de la Communauté a été prévue dès l’origine dans le traité de Rome. Elle constituait d’ailleurs le seul exemple de politique prévoyant expressément la possibilité de conclure des ← 23 | 24 → accords externes, plus spécifiquement tarifaires et commerciaux. Si l’existence de la compétence externe de la Communauté n’a pas soulevé de problème, les questions relatives à sa nature et à son étendue ont en revanche rapidement suscité de vifs débats et la Cour a joué un rôle déterminant en la matière. S’agissant notamment du champ d’application de la politique commerciale53, elle en a défini les contours, avant que la révision de Nice puis celle de Lisbonne ne modifient l’étendue de la compétence commerciale de l’Union désormais prévue à l’article 207 TFUE.

La Cour a ainsi été amenée à se prononcer sur différentes affaires dans un contexte caractérisé par la vacuité initiale du traité CEE en matière externe et par de profondes évolutions des relations économiques internationales. En s’appuyant sur l’adverbe « notamment » figurant dans l’énoncé des objets de la politique commerciale de l’ex-article 113 CEE, elle a estimé que la politique commerciale devait être conçue « dans une perspective ouverte »54 et intégrer, sauf « à devenir graduellement insignifiante »55, les nouveaux instruments du commerce, tels, par exemple, ceux procédant d’une organisation des relations Nord/Sud et mis au service du développement56 ou les crédits à l’exportation57. L’argument lié à l’objectif poursuivi par les instruments unilatéraux ou les accords commerciaux, qui a été avancé devant la Cour pour circonscrire l’étendue de la compétence de la Communauté, n’a pas été retenu et la haute juridiction a toujours cherché à éviter de trancher entre la conception dite instrumentale58 et la thèse dite finaliste59 de la politique commerciale commune. Elle a jugé que « le lien avec les problèmes de développement ne fait pas échapper un acte au domaine de la politique commerciale commune tel qu’il est défini par le traité »60, comme elle le fera ultérieurement à propos d’objectifs de politique étrangère61. Ainsi, les États membres « ne sauraient soustraire des mesures nationales ayant pour effet d’empêcher ou de restreindre l’exportation de certains produits du domaine de la politique commerciale commune au motif qu’elles visent à atteindre des objectifs de politique étrangère et de sécurité »62. De même, s’agissant des biens à double usage, ← 24 | 25 → la « nature des produits ne peut-elle les faire échapper au champ d’application de la politique commerciale »63.

13. Si le traité de Maastricht n’a pas entrainé de modification significative de rédaction de l’ex-article 11364, le contexte dans lequel il été ratifié, ainsi que l’affirmation explicite du principe des compétences d’attribution, n’ont sans doute pas été étrangers à l’inflexion de l’approche de la Cour concernant l’étendue de la politique commerciale. L’avis 1/9465 rompt avec celle de l’avis 1/75 dans lequel la Cour affirmait que « la notion de politique commerciale commune doit avoir le même contenu qu’elle s’applique dans la sphère d’action internationale d’un État ou de celle de la Communauté » et consacre un décrochement entre la notion de commerce au plan mondial, telle qu’elle résulte de l’OMC, et la définition du champ de la politique commerciale de la Communauté. Dans cet avis, la Cour reconnait en effet que seuls les services dits de mode 1 (fourniture de services transfrontières), en matière de commerce des services, et la contrefaçon, en matière de droits de propriété intellectuelle liés au commerce, entrent dans la notion de politique commerciale commune. Elle impose donc, pour fonder la compétence de la Communauté concernant les autres services et les aspects commerciaux de la propriété intellectuelle traités par les accords GATS et TRIPs, de recourir à la théorie des compétences implicites, voire aux compétences supplétives. Toutefois, au-delà de cette retenue concernant les activités couvertes par l’ex-article 113 CEE, la Cour confirme une conception large des instruments qui relèvent de la politique commerciale commune66 et une approche englobante des produits qu’elle peut couvrir67.

Les inconvénients de cette situation ont été largement mis en lumière, et la Cour les a elle-même reconnus68, sans s’estimer compétente pour y remédier. Seule une révision des dispositions du traité CE était donc envisageable pour sortir de ces difficultés et redonner une pleine efficacité à l’action communautaire en matière commerciale.

Après la tentative quasi-avortée du traité d’Amsterdam69, l’article 133 CE (ex-113 CEE) a pu être modifié, mais aussi redoutablement complexifié, par le traité de Nice70. ← 25 | 26 → Le champ de la compétence de la Communauté au titre de la politique commerciale commune a bien été élargi aux services de modes 2 à 471 – excepté les services de transports – et aux droits de propriété intellectuelle liés au commerce72, domaines qui sauf pour la contrefaçon n’entraient pas dans le champ d’application de la politique commerciale commune tel qu’il avait été défini par l’avis 1/94. Toutefois, si la Communauté disposait d’une compétence propre au titre de la politique commerciale dans ces nouveaux domaines73, cette extension n’avait pu être arrachée qu’au prix d’un régime particulier de ces questions et de modalités d’exercice de la compétence communautaire qui rompaient avec les attributs traditionnels de la politique commerciale commune : le vote à la majorité qualifiée cédait le pas à l’unanimité dans certaines hypothèses74 et la compétence exclusive elle-même disparaissait lorsque l’accord portait sur certains services sensibles75. La réforme du traité de Nice a souffert des compromis qui ont été nécessaires pour la réaliser et elle laissait espérer une nouvelle étape permettant d’en simplifier les dispositions et de parvenir à une politique commerciale externe plus « globale, cohérente et efficient »76.

14. Le traité de Lisbonne marque « une nouvelle évolution significative du droit primaire »77. Il modifie à nouveau les dispositions relatives à la politique commerciale commune dont l’importance apparaît de plus en plus stratégique pour l’Union78. Sans négliger l’importance de la dimension démocratique de la PCC jusque-là quasi-ignorée79, l’article 207 TFUE, qui succède à l’article 133 CE, apporte des changements visant à améliorer l’efficacité de l’action de l’Union en ce domaine. En premier lieu, le champ d’application de la politique commerciale est accru et la compétence de l’Union est étendue aux investissements directs étrangers qui occupent une place croissante dans la réorganisation mondiale des échanges. L’Union, sous réserve des services de transports toujours exclus de la politique commerciale (paragraphe 5), dispose ainsi d’une compétence couvrant tous les champs du commerce tel qu’entendu au plan mondial. En deuxième lieu, le traité de Lisbonne homogénéise le traitement des nouveaux aspects de la politique commerciale. Ceux-ci sont désormais cités ← 26 | 27 →