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- Herausgeber: Schäffer Poeschel
- Kategorie: Fachliteratur
- Sprache: Deutsch
Nach wie vor hat ein modernes Public Management große Relevanz für die kommunale Praxis. Wirtschaftliche, politische und gesellschaftliche Entwicklungen lassen den Professionalisierungs- und Modernisierungsdruck an öffentliche Verwaltungen weiter steigen. Auf bewährte Weise vermittelt das Lehrbuch die Grundlagen: - Organisation - Prozessmanagement - Personalführung, -bedarfsplanung und -entwicklung Die Neuauflage greift aktuelle Fragen zu den zentralen Managementaufgaben auf: Wie entwickelt sich das Public Management weiter? Welche Treiber und Entwicklungen gewinnen für die Verwaltung der Zukunft an Bedeutung? Welche Personal- und Organisationskonzepte erweisen sich als tragfähig? Zudem wurden alle rechtlichen Aspekte aktualisiert. Mit mehr als 100 Wiederholungsfragen inklusive Lösungshinweisen.
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Seitenzahl: 704
Veröffentlichungsjahr: 2020
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[9]Inhaltsverzeichnis
Hinweis zum UrheberrechtImpressumVorwort zur fünften AuflageVorwort zur ersten AuflageAbkürzungsverzeichnis1 Die öffentliche Verwaltung als Gegenstand modernen Managements: Funktionen, Strukturen und Probleme1.1 Funktionen und Strukturen der Kommunalverwaltung1.1.1 Funktionen und Aufgaben1.1.2 Strukturen1.1.3 Rechtliche Rahmenbedingungen1.2 Was heißt Verwaltungsmanagement?2 Kommunalverwaltung im stetigen Wandel2.1 Neues Steuerungsmodell: Verheißungen und Realitäten2.2 Relevante Trends2.3 Auswirkungen der Trends auf das Organisations- und Personalmanagement des öffentlichen Sektors3 Grundzüge des New Public Management3.1 Total Quality Management und Lean Management3.2 Outcome- und outputorientierte Steuerung: der KGSt-Ansatz3.3 Normatives Management3.3.1 Inhaltliche Gestaltung von Leitbildern3.3.2 Funktionen und Adressaten von Leitbildern3.3.3 Entwicklung von Leitbildern3.3.4 Wirksamkeit von Leitbildern3.4 Strategisches Management3.4.1 Grundlagen3.4.2 Strategisches Controlling 3.4.3 Balanced Scorecard3.4.4 Outcome: Wirkungsorientierte Steuerung und Qualitätsmanagement3.4.5 Produkte und Produktbildung3.4.6 Organisation3.4.7 Personal3.5 Operatives Management3.5.1 Produktmanagement3.5.2 Operatives Controlling 3.5.3 Budgetierung 3.5.4 Kosten- und Leistungsrechnung3.5.5 Kennzahlen3.5.6 Berichtswesen3.5.7 Operatives Organisations- und Personalmanagement3.6 Weitere Ansätze für Verwaltungsreformen3.6.1 Good Governance3.6.2 Neo-Weberianischer Staat3.6.3 Bürgerkommune3.6.4 Digitalisierung4 Organisationsmanagement 4.1 Grundlagen der Organisation4.2 Von der Gesamtaufgabe zur Organisation4.2.1 Aufgabenanalyse4.2.2 Arbeitsanalyse4.2.3 Aufgabensynthese4.2.4 Arbeitssynthese4.3 Elemente der Aufbauorganisation4.3.1 Merkmale von Organisationseinheiten und ihre Bildung4.3.2 Stellen und Gremien als Arten von Organisationseinheiten 4.3.3 Zusammenfassung von Organisationseinheiten 4.3.4 Gestaltung der Beziehungen zwischen Organisationseinheiten 4.3.5 Primär- und Sekundärorganisation4.4 Projektmanagement4.4.1 Kennzeichnung eines Projektes4.4.2 Grundprobleme des Projektmanagements4.4.3 Sachliche Projektplanung4.4.4 Projektorganisation4.4.5 Personal und Projekte4.4.6 Voraussetzungen für erfolgreich durchgeführte Projekte4.5 Prozessmanagement4.5.1 Grundlagen4.5.2 Kennzeichnung eines Prozesses4.5.3 Vorgehensmodell zur Prozessgestaltung4.5.4 Aktionsträger im Prozessmanagement4.6 Management des organisatorischen Wandels4.6.1 Change Management4.6.2 Vorgehensmodelle des organisatorischen Wandels4.7 Organisationscontrolling 4.8 Techniken der Organisation4.8.1 Vorbemerkungen4.8.2 Erhebungstechniken 4.8.3 Analysetechniken4.8.4 Techniken der Würdigung4.8.5 Techniken der Zielfindung4.8.6 Bewertungstechniken4.8.7 Kreativitätstechniken4.8.8 Großgruppenveranstaltungen5 Personalmanagement5.1 Grundlagen des Personalmanagements5.1.1 Begriffe5.1.2 Entwicklungsstand des Personalmanagements5.2 Aufgaben und Organisation des Personalbereichs5.3 Personalführung5.3.1 Menschenbilder als Basis für Personalführung5.3.2 Motivationstheorien 5.3.3 Führungsstilmodelle5.3.4 Führen durch Zielvereinbarung5.3.5 Anforderungsprofil und Beurteilung des Führungsverhaltens5.3.6 Praxisrelevante Führungsinstrumente5.4 Personalbedarfsplanung5.4.1 Ermittlung des Brutto-Personalbedarfs (Personalbemessung)5.4.2 Ermittlung des Netto-Personalbedarfs5.5 Personalbedarfsdeckung5.5.1 Personalbeschaffung und Personalmarketing5.5.2 Personalauswahl5.5.3 Personaleinführung5.6 Personalentwicklung5.6.1 Ziele der Personalentwicklung5.6.2 System der Personalentwicklung5.7 Ausgewählte Instrumente des Personalmanagements5.7.1 Stellenbeschreibung5.7.2 Stellenbewertung5.7.3 Personalcontrolling 5.7.4 Personalinformationssystem6 Die Zukunft des VerwaltungsmanagementsLösungshinweiseLiteraturverzeichnisStichwortverzeichnisDer AutorHinweis zum Urheberrecht
Schäffer-Poeschel Verlag für Wirtschaft - Steuern - Recht GmbH
[4]Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek
Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.dnb.de/ abrufbar.
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ISBN 978-3-7910-4855-0
Bestell-Nr. 20312-0002
ePub:
ISBN 978-3-7910-4856-7
Bestell-Nr. 20312-0100
ePDF:
ISBN 978-3-7910-4857-4
Bestell-Nr. 20312-0151
Helmut Hopp
Management in der öffentlichen Verwaltung
5. Auflage, September 2020
1.- 4. Auflage Helmut Hopp/Astrid Göbel
© 2020 Schäffer-Poeschel Verlag für Wirtschaft · Steuern · Recht GmbH
www.schaeffer-poeschel.de
Bildnachweis (Cover): © Antonioguillem, Adobe Stock
Produktmanagement: Alexander Kühn
Lektorat: Adelheid Fleischer
Dieses Werk einschließlich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschützt. Alle Rechte, insbesondere die der Vervielfältigung, des auszugsweisen Nachdrucks, der Übersetzung und der Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen, vorbehalten. Alle Angaben/Daten nach bestem Wissen, jedoch ohne Gewähr für Vollständigkeit und Richtigkeit.
Schäffer-Poeschel Verlag Stuttgart
Ein Unternehmen der Haufe Group
[5]Vorwort zur fünften Auflage
Seit dem erstmaligen Erscheinen dieses Lehrbuchs im Jahre 1999 hat die öffentliche Verwaltung einen turbulenten und permanenten Wandel erfahren. In den 2000er-Jahren war das Management der Verwaltung zunächst noch durch die weitgehenden Veränderungen des New Public Management beeinflusst. Strategische Steuerung, dezentrale Ressourcenverantwortung, Kontraktmanagement, Produktorientierung und Controlling sind die damit verbundenen Schlagworte gewesen. Im weiteren Verlauf der Reformbestrebungen traten eine zunehmende Skepsis und Kritik an den Vorstellungen eines betriebswirtschaftlich getriebenen Verwaltungsmanagements in den Vordergrund. Die seinerzeit immer deutlicher werdenden Umsetzungsprobleme schienen den Kritikern denn auch Recht zu geben. Alternative Konzepte wie das Good Governance und der Neo-Weberianische Staat besetzten die Leerstellen des New Public Management, konnten sich aber in der Verwaltungspraxis fast noch weniger festsetzen als die neuen Steuerungsmodelle des New Public Managements. Gleichzeitig übernahm das in den 90er-Jahren entwickelte E-Government weitgehend die dominante Treiberrolle für den Wandel der öffentlichen Verwaltung. Spätestens seit 2010 wird aber bemängelt, dass die deutsche öffentliche Verwaltung bei der Umsetzung der elektronischen Verwaltung im europäischen Vergleich eher auf den hinteren Plätzen zu verorten ist. Im Jahre 2013 hat die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt) das in den 90er-Jahren konzipierte Neue Steuerungsmodell zu einem Kommunalen Steuerungsmodell weiterentwickelt. Dabei wurden einerseits die Stärken des NSM verfestigt und leicht variiert, andererseits konnten im Hinblick auf die herrschenden Rahmenbedingungen und Entwicklungen neue Akzente gesetzt werden, wobei vor allem die relevanten Steuerungsakteure, die Führung und die Verwaltungskultur ein stärkeres Gewicht erlangten. Das New Public Management hat die öffentlichen Verwaltungen zwar nicht revolutioniert, etliche Errungenschaften der neuen Steuerungsmodelle haben sie jedoch spürbar verändert. Aus der Verwaltungspraxis sind sie jedenfalls nicht mehr wegzudenken. Seit etwa 2013 bestimmt der Begriff der Digitalisierung die Verwaltungsmodernisierung. Insoweit gerät auch das Organisations- und Personalmanagement verstärkt in das Betrachtungsfeld digitaler Veränderungsprozesse.
Im Rahmen der fünften Auflage sind sämtliche Kapitel aktualisiert und überarbeitet, teilweise auch neugestaltet worden. Im Kapitel Grundzüge des New Public Managements sind Aspekte des Kommunalen Steuerungsmodells (KSM) sowie weitere Modernisierungsansätze hinzugekommen. Sowohl im Organisationsmanagement als auch im Personalmanagement hat die Digitalisierung neue Möglichkeiten eröffnet. Auf die damit verbundenen Effekte geht der Autor in den jeweiligen Abschnitten ein. Das Kapitel Organisationsmanagement hat in weiten Teilen eine Neugestaltung erfahren. Im Abschnitt Management des organisatorischen Wandels sind Änderungen vor allem im Hinblick auf das Change Management, auf die Organisationsentwicklung und auf den Einsatz externer Berater vor[6]genommen worden. Die Ausführungen zu den Techniken der Organisation hat der Autor nahezu komplett neu gestaltet. Im Kapitel Personalmanagement enthält die neue Auflage Neuerungen und Erweiterungen vor allem in zwei Bereichen. Im Rahmen der Personalbedarfsdeckung wird ein stärkeres Gewicht auf den Zusammenhang zwischen Employer Branding, Personalmarketing und Personalbeschaffung sowie auf neue Beschaffungswege gelegt. Im Bereich der Personalentwicklung sind vor allem die Maßnahmen der Förderung vertieft worden.
An der Zielgruppe hat sich nichts verändert. Das Lehrbuch richtet sich primär an Studierende, die sich an den Verwaltungshochschulen der Länder für den gehobenen Dienst in der öffentlichen Verwaltung qualifizieren. Es ist genauso geeignet für Studierende anderer Hochschulen, die sich im Rahmen von BWL- oder Managementstudiengängen mit Fragestellungen der Verwaltungsorganisationen bzw. der Non-Profit-Organisationen auseinandersetzen. Schließlich ist das Buch auch für jene Praktiker in den öffentlichen Verwaltungen einsetzbar, die sich mit Organisations- und Personalfragen auseinandersetzen.
Dass das vorliegende Lehrbuch jetzt in der fünften Auflage erscheinen kann, ist den interessierten Studierenden und Praktikern geschuldet, die das Lehrbuch zum Lernen und als Handreichung zur praktischen Anwendung verwenden. Der Dank gilt auch den Dozierenden und Lehrkräften, die die Publikation im Rahmen ihrer Lehrveranstaltungen als Begleitlektüre empfehlen. Einen besonderen Dank schulde ich Astrid Göbel, die das Projekt viele Jahre lang mit mir gemeinsam erarbeitet und gestaltet hat. Auch wenn sie in der 5. Auflage als Koautorin ausgeschieden ist, gehen immer noch einige Inhalte und Akzente auf sie zurück. Für Fragen des Arbeits- und Tarifrechts hat mir auch dieses Mal mein Kollege Günter Pfeifer mit Rat und Tat zur Seite gestanden. Nicht zuletzt sind Frank Katzenmayer, Alexander Kühn und Adelheid Fleischer vom Schäffer-Poeschel Verlag zu erwähnen, die das Lehrbuch seit 1999 hervorragend betreuen.
Mundelsheim, im Juni 2020
Helmut Hopp
[7]Vorwort zur ersten Auflage
Die Kommunalverwaltungen befinden sich in einem durchgreifenden Umgestaltungsprozess. Die Finanzknappheit, der Wertewandel und der Blick auf Entwicklungen im westlichen Ausland haben einen Prozess ausgelöst, der die Strukturen und die Praxis der Verwaltungsorganisationen grundlegend verändert. Kundenorientierung, Dezentralisierung, Controlling und Wettbewerb sind nur einige der Aspekte, die heute in modernen Verwaltungen nicht mehr wegzudenken sind. Wer geglaubt hat, dass die deutsche öffentliche Verwaltung nicht reformfähig sei, wird gegenwärtig vielleicht eines Besseren belehrt. Obwohl sich die Praxis nicht immer so verhält, wie es sich die Theorie eines Neuen Steuerungsmodells vorstellt, zeichnen sich im Rahmen der Verwaltungsmodernisierung inzwischen Erfolge ab. Die Vision von einem modernen Dienstleistungsunternehmen nimmt in einigen Städten und Gemeinden Konturen an. Dort, wo die Entwicklungen noch nicht so weit fortgeschritten sind, wird der Reformdruck zusehends größer.
Um den Herausforderungen der Modernisierung gerecht zu werden, benötigt die öffentliche Verwaltung umfangreiches Managementwissen. Dabei ist es nicht damit getan, das notwendige Know-how je nach Bedarf durch den Einsatz von Unternehmensberatern ins Rathaus zu holen. Wer im Modernisierungsprozess mithalten will, muss die eigenen Mitarbeiter mit den neuen Managementinstrumenten vertraut machen. Unter diesen Voraussetzungen kommt dem Nachwuchs für den öffentlichen Dienst eine besondere Bedeutung zu. Die Hochschulen für öffentliche Verwaltung sind dabei besonders gefordert, sie müssen ihre Lehrinhalte an die neuen Entwicklungen anpassen. In Baden-Württemberg haben die Verwaltungsfachhochschulen bereits reagiert, indem sie Studieninhalte zugunsten von Betriebswirtschaft und Management verändert haben. Aber auch für die betriebswirtschaftlichen Studiengänge der externen Fachhochschulen sind die gegenwärtigen Entwicklungen von großem Interesse. Immer mehr Verwaltungen rekrutieren ihren Nachwuchs für Managementaufgaben aus externen BWL-Studiengängen.
Das vorliegende Lehrbuch richtet sich vornehmlich an Studierende der genannten Fachhochschulen. Darüber hinaus ist es natürlich auch für Praktiker geeignet, die in den Verwaltungen mit Managementaufgaben betraut sind. Es stellt die wesentlichen Konzepte, Instrumente und Maßnahmen des Organisations- und Personalmanagements dar. Grundlage bilden die Bausteine des Neuen Steuerungsmodells, an dem die Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsvereinfachung (KGSt) einen maßgeblichen Anteil hat. Der Untertitel »Organisations- und Personalarbeit in modernen Kommunalverwaltungen« weist bereits darauf hin, dass wir mit dem Lehrbuch nicht die gesamte »Betriebswirtschaftslehre der öffentlichen Verwaltung« abdecken. So werden finanzwirtschaftliche Zusammenhänge und das Haushalts- und Rechnungswesen nur soweit zum Gegenstand, als sie zum Gesamtverständnis des Neuen Steuerungsmodells notwendig sind.
[8]Der Aufbau und die inhaltliche Gestaltung des Buches gibt die Erfahrungen und Erkenntnisse der Autoren wieder, die sie als Studierende, als Organisations- und Wirtschaftsberater sowie als Hochschullehrer gesammelt haben. Für Hinweise, die das vorliegende Lehrbuch verbessern können, sind wir dankbar.
Im Unterschied zu den anderen Lehrbüchern der Reihe »Praxisnahes Wirtschaftsstudium« konnten wir aufgrund unseres Gegenstandes nicht auf das Fallbeispiel Speedy GmbH zurückgreifen. Wir haben deshalb im ersten Kapitel ein spezifisches Fallbeispiel eingeführt, das den Leser durch alle weiteren Kapitel des Lehrbuches begleiten wird: die Stadtverwaltung Bürohausen. Zahlreiche Tabellen und Abbildungen sowie über 100 Kontrollfragen runden das didaktische Konzept des Buches ab. Ohne die Unterstützung des Umfeldes ist die Produktion eines Buches nicht denkbar. Wir bedanken uns deshalb bei allen, die uns in dem Vorhaben bestärkt und uns mit Rat und Tat zur Seite gestanden haben.
Ludwigsburg und Stuttgart, im Februar 1999
Helmut Hopp
Astrid Göbel
[13]Abkürzungsverzeichnis
Abb.AbbildungAbs.AbsatzACAssessment-Centera. F.alte FassungAGGAllgemeines GleichbehandlungsgesetzApfAusbildung – Prüfung – Fortbildung (Zeitschrift für die staatliche und kommunale Verwaltung)ARGEArbeitsgemeinschaftArt.ArtikelBAGBundesarbeitsgerichtBATBundesangestelltentarifBBesGBundesbesoldungsgesetzBFGBeratungs- und FörderungsgesprächBMBürgermeisterBMT-GBundesmanteltarifvertrag für Arbeiter gemeindlicher VerwaltungenBSCBalanced ScorecardBSHGBundessozialhilfegesetzBWBaden-Württembergbzw.beziehungsweiseCAFCommon Assessment FrameworkCPSCyber-physische SystemeDGFPDeutsche Gesellschaft für Personalführung e. V.d. h.das heißtDINDeutsche-Industrie-Norm(en)DVPDeutsche VerwaltungspraxisDZDatenzentraleEDVElektronische DatenverarbeitungEFQMEuropean Foundation for Quality ManagementE-GovernmentElectronic GovernmentEUEuropäische Unionf.folgende Seiteff.folgende SeitenFuEForschung und EntwicklungGBl.GesetzblattGGGrundgesetzGmbHGesellschaft mit beschränkter HaftungGTZGesellschaft für Technische ZusammenarbeitHöVHochschule für öffentliche VerwaltungHVFHochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen[14]HWFHandwörterbuch der FührungIuKInformation und Kommunikationi. V.in VerbindungKGStKommunale Gemeinschaftsstelle für VerwaltungsmanagementKiFöGKinderförderungsgesetzKIKünstliche IntelligenzKSMKommunales SteuerungsmodellKVPKontinuierlicher VerbesserungsprozessLBesGLandesbesoldungsgesetzLGALandesgesundheitsamtLHOLandeshaushaltsordnungLVALandesversicherungsanstaltMBDManagement by DelegationMBEManagement by ExceptionMBOManagement by ObjectivesMFWMinisterium für Finanzen und WirtschaftNPMNew Public ManagementNSINeue SteuerungsinstrumenteNSMNeues SteuerungsmodellMTArbManteltarif ArbeiterOBOberbürgermeisterOCOrganisationscontrollingOEOrganisationsentwicklungOECDOrganisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD, en.: Organisation for Economic Cooperation and Development)PEPersonalentwicklungPISPersonalinformationssystemSGKSozialdemokratische Gemeinschaft für Kommunalpolitik Nordrhein-WestfalenStOGVOStellenobergrenzenverordnungTQMTotal Quality ManagementTRMTalent Relationship ManagementTVöDTarifvertrag für den öffentlichen DienstTVÜTarifvertrag zur Überleitung in den TVöDTV-LTarifvertrag für den öffentlichen Dienst der LänderUAUnterabschnittu. a.unter anderemu. E.unseres Erachtensusw.und so weiterv. a.vor allemVCVerwaltungscontrollingvgl.vergleiche[15]VHSVolkshochschuleVOVerordnungVOPVerwaltung Organisation Personal Die Fachzeitschrift für erfolgreiches VerwaltungsmanagementVKAVerband der Kommunalen Arbeitgeberz. B.zum BeispielZfoZeitschrift Führung + Organisationz. T.zum Teil[17]1Die öffentliche Verwaltung als Gegenstand modernen Managements: Funktionen, Strukturen und Probleme
LERNZIELE
Kapitel 1 thematisiert die spezifischen Strukturen und Problemlagen der öffentlichen Verwaltung. In diesem Zusammenhang soll der Leser:
die spezifischen Funktionen, Strukturen und Probleme der öffentlichen Verwaltung kennenlernen,die Besonderheiten der Verwaltung als Gegenstand des modernen Managements erkennen,die gegenwärtigen Probleme der Kommunalverwaltungen aufzeigen und den Begriff Verwaltungsmanagement in Grundzügen herleiten und einordnen.1.1Funktionen und Strukturen der Kommunalverwaltung
Besonderheiten der Verwaltung
Die öffentliche Verwaltung ist ein besonderer Gegenstand für das moderne Management. Dies müssen bisweilen auch Unternehmensberater feststellen, die im Bereich der öffentlichen Verwaltung jene Konzepte realisieren wollen, mit denen sie im privaten Sektor erfolgreich gewesen sind. Viele Strategien und Maßnahmen, die in der gewerblichen Wirtschaft funktionieren, sind in der öffentlichen Verwaltung nicht in jedem Fall geeignet, um die Qualität der Aufgabenbewältigung oder die ökonomische Effizienz des Verwaltungshandelns zu gewährleisten. Mitunter scheitern Beratungsprojekte, weil die besonderen Rahmenbedingungen der Verwaltung nicht ausreichend berücksichtigt werden. Wenn es um das Management in der Kommunalverwaltung geht, müssen die spezifischen Rahmenbedingungen des dreigliedrigen Verwaltungssystems beachtet werden. Ein kurzer Blick auf Funktionen, Aufgaben und Strukturen der Kommunalverwaltung ist deshalb notwendig.
1.1.1Funktionen und Aufgaben
Unterschiede zu Wirtschaftsunternehmen
Aufgrund ihrer besonderen Funktion haben Verwaltungsorganisationen als Gebietskörperschaften einerseits Gemeinsamkeiten, andererseits markante Unterschiede zu privaten Wirtschaftsunternehmen. »Die Kommunalverwaltung bietet öffentliche Güter an. Die Produktpalette ist extrem heterogen: Z. T. werden Produkte auf Märkten, zumeist aber zu politisch bestimmten, subventionierten Preisen (z. B. Theater) angeboten, sodass der Konsum der Güter relativ höher ist (sog. meritorische Güter). Z. T. funktioniert der Markt nicht, sodass die Leistung immer kostenlos angeboten bzw. über Steuern finanziert wird
[18]Rechtliche Stellung der Kommunalverwaltung (sog. Kollektivgüter). Z. T. müssen die Bürger die Leistungen abnehmen (Anschluss- und Benutzungszwang) oder sie haben keine andere Alternative (Pass von der Meldebehörde)« (Rau, T. 2007 S. 63). Des Weiteren ist zu beachten, dass über das Leistungsangebot eine politische Vertretungskörperschaft (der Rat) befindet. Die Betriebsleitung selbst muss die Entscheidungen der Gemeinderäte umsetzen (vgl. Rau, T. 2007 S. 64). Verfassungsrechtliche und politische Voraussetzungen sind demgemäß zu berücksichtigen.
Die Stellung der kommunalen Verwaltungen ergibt sich aus dem Grundgesetz, in dem die Grundstruktur des öffentlichen Sektors festgelegt ist. Besonders maßgeblich sind die Art. 20 und 28 GG. Art. 20 regelt die Gewaltenteilung, die vorsieht, dass drei voneinander unabhängige Gewalten existieren: die Judikative, die Legislative und die Exekutive. Die Letztere ist wiederum differenziert in Regierung und Verwaltung, wobei festgelegt ist, dass der Regierung die grundsätzliche Organisationsgewalt obliegt, die sich zum Beispiel auf die Auflösung, die Veränderung und die Neubildung ganzer Verwaltungseinheiten bezieht. Weniger gravierende Veränderungen in Aufbau- und Ablauforganisation können eigenverantwortlich durch die Verwaltung selbst vorgenommen werden. Überdies sieht das Grundgesetz eine föderale Struktur vor, was bedeutet, dass sich der Staatsaufbau aus zwei voneinander unabhängigen staatlichen Ebenen, dem Bund und den Bundesländern, konstituiert (vgl. Damkowski, W./Precht, C. 1995 S. 133). Zudem gilt: »Die kommunale Ebene (bestehend aus Kreisen und Gemeinden) im deutschen Bundesstaat ist Teil des ›dreistufigen Verwaltungsaufbaus‹. Der ›funktionale Föderalismus‹ zielt nicht auf ethnische Differenzierung oder regionales Eigenbewusstsein, sondern vor allem auf Machtverteilung. Die Kommunen sind zwar nur ›Hintersassen der Bundesländer‹, tragen aber als Ausdruck eines machtverteilenden Organisationsprinzips zur Begrenzung staatlicher Herrschaft bei« (Naßmacher, H./Naßmacher, K.-H. 2007 S. 23).
In Art. 28 Absatz 2 GG wird den Gemeinden das Recht gewährt, »… alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.« Daraus ergibt sich die dritte Ebene des Verwaltungsaufbaus. Das Prinzip kommunaler Selbstverwaltung bestimmt, dass die Gemeinden gegenüber der Bundes- und der Landesebene eine relative Unabhängigkeit haben, obwohl sie keinen Staatscharakter besitzen (vgl. Köster, R. 2003a S. 18 ff.). Kommunalverwaltungen können zwar keine formalen Gesetze erlassen, sie haben jedoch das Satzungsrecht.
Die Verwaltungsorganisationen der kommunalen Ebene sind in das rechtliche und strukturelle Gefüge des dreigliedrigen Verwaltungsaufbaus eingebunden. Die Möglichkeiten und Grenzen der kommunalen Verwaltung ergeben sich aufgrund der verfassungsrechtlichen Voraussetzungen. Von besonderer Bedeutung sind der föderale Staatsaufbau und das verbriefte Recht auf kommunale Selbstverwaltung.
Europäische Richtlinien
Inzwischen ist die kommunale Selbstverwaltung auch in der Europäischen Union ein akzeptiertes Strukturprinzip. Dies ist insofern von besonderer Bedeutung, als ein Großteil der [19]Gesetze in der Bundesrepublik Deutschland durch Richtlinien der EU verursacht ist und viele dieser Gesetze auf Ebene der Kommunen umgesetzt werden müssen. So betont der damalige Oberbürgermeister der Landeshauptstadt Stuttgart Dr. Wolfgang Schuster anlässlich der Europakonferenz des Landeskreises Ludwigsburg (vgl. Haas, R./Hopp, H./Kese, V. 2008) hinsichtlich des 2007 neu formulierten EU-Vertrages: »In den Verhandlungen war es den kommunalen Vertretern wichtig, dass im künftigen Artikel 4 des EU-Vertrages ein Passus aufgenommen wurde, der die lokale Selbstverwaltung als Bestandteil der Identität der Mitgliedstaaten ausdrücklich anerkennt. Die kommunale Selbstverwaltung ist ein unverzichtbares Ordnungsprinzip, das von allen akzeptiert werden muss« (Schuster, W. 2008 S. 34).
Sozialstaatsprinzip
Weitere Verfassungsbestimmungen geben Aufschluss darüber, welche inhaltlichen Funktionen Staat und Verwaltung zu erfüllen haben. Aus dem Sozialstaatsprinzip (Art. 20 Absatz 1 GG), aus der Sozialbindung des Eigentums (Art. 14 Absatz 1 GG) wie auch aus dem Grundrechtskatalog geht hervor, dass der Staat primär die Verpflichtung hat, das Gemeinwohl zu erhalten und zu fördern. Das nur schwer materiell zu bestimmende Gemeinwohl muss im Einzelfall durch entsprechende legislative bzw. politisch-administrative Entscheidungen definiert werden. Dabei sind die Chancengleichheit und der gerechte soziale Ausgleich durch Formen der Umverteilung zu gewährleisten. Daraus folgt, dass Staat und Verwaltung nicht beliebig entscheiden dürfen, ob und welche Aufgaben bzw. Dienstleistungen sie durch ihr Handeln gewährleisten (vgl. Damkowski, W./Precht, C. 1995 S. 134, Franz, T. 2013 S. 268).
Funktion der Verwaltung
Die Funktion der öffentlichen Verwaltung liegt primär in der Durch- bzw. Umsetzung jener kollektiv verbindlichen Entscheidungen, die im Rahmen der gesetzgebenden Gewalt (Bundestag und Landesparlamente) formuliert worden sind. Dabei ist in vielen Fällen die Ebene der Kommunalverwaltung (Kreise, Städte und Gemeinden) für die Sicherstellung der damit verbundenen Aufgaben verantwortlich. Das heißt, Gesetze und Rechtsverordnungen, die auf Bundes- oder Landesebene erarbeitet werden, führen auf der Ebene der kommunalen Selbstverwaltung fast immer zu neuen Aufgaben bzw. zu Ausweitungen bereits bestehender Aufgaben. Wie das Zusammenspiel zwischen staatlicher Gesetzgebung und kommunaler Aufgabenbewältigung funktioniert, lässt sich an einem konkreten Beispiel deutlich machen.
BEISPIEL AUSWIRKUNG DER GESETZGEBUNG
Nach dem Gesetz zur Förderung von Kindern unter drei Jahren in Tageseinrichtungen und in Kindertagespflege (Kinderförderungsgesetz – KiFöG) haben Kinder vom ersten bis zum vollendeten dritten Lebensjahr einen Anspruch auf frühkindliche Förderung in einer Tageseinrichtung oder in Kindertagespflege. Das Gesetz wurde 2008 erlassen und garantierte diesen Anspruch ab August 2013. Danach waren die Träger der öffentlichen Jugendhilfe verpflichtet, die Voraussetzungen für die Realisierung des Anspruchs zu schaffen (vgl. § 24 KiFöG vom 15. Dezember 2008).
[20]Pflichtaufgaben und freiwillige Aufgaben
Ein großer Teil der Aufgaben der Kommunalverwaltungen resultieren aus derartigen Gesetzen. Selbst die sogenannten freiwilligen Aufgaben (Kultur, Sport, Freizeit) der Städte und Gemeinden gehen letztlich aus gesetzlichen Vorgaben hervor. So ist im Grundgesetz und in den Gemeindeordnungen festgelegt, dass die Kommunalverwaltungen die allgemeine Daseinsvorsorge für die Bevölkerung ihrer Gebietskörperschaften gewährleisten müssen. Allerdings haben die Kommunen bei der Realisierung dieser Vorgaben Interpretations- und Ermessensspielräume. Tatsächliche Handlungsspielräume bei den freiwilligen Aufgaben ergeben sich jedoch nur dann, wenn nach ordnungsgemäßer Erfüllung der Pflichtaufgaben noch genügend finanzielle Mittel zur Verfügung stehen.
Querschnittsaufgaben
In Kommunalverwaltungen sind die Fachaufgaben von den Querschnittsaufgaben zu unterscheiden. Als Fachaufgaben bezeichnen wir jene Aufgaben, die unmittelbare Außenwirkung haben und somit entweder auf gesellschaftliche Bedarfe oder Problemlagen reagieren, oder unerlässliche Voraussetzungen für gesellschaftliche Funktionsbereiche (Wirtschaft, Bildung, Sport, Kultur …) schaffen. Naßmacher/Naßmacher sprechen einerseits von der bürgernahen Versorgung mit öffentlichen Dienstleistungen und andererseits von einer kleinräumigen Steuerung der Stadtentwicklung (vgl. Naßmacher, H./Naßmacher, K.-H. 2007 S. 73 ff.). Querschnittsaufgaben sind demgegenüber Leistungen, die die Facheinheiten erst in die Lage versetzen, ihre Aufgaben zu erfüllen. Die Querschnittsämter (Hauptamt, Organisations- und Personalamt …) versorgen die Facheinheiten mit jenen Ressourcen, die notwendig sind, um die Aufgaben zu bewältigen. Die Organisation der konventionellen Kommunalverwaltung zeichnet sich dadurch aus, dass Fachverantwortung und Ressourcenverantwortung jeweils unterschiedlichen Organisationseinheiten zugeordnet sind. In einer reformierten Kommunalverwaltung sind Fach- und Ressourcenverantwortung auf Ebene der Fachbereiche zusammengeführt.
1.1.2Strukturen
Aufgabenspektrum
Wie breit das Aufgabenspektrum der Kommunalverwaltungen ist, zeigen die Verwaltungsgliederungspläne der Stadt- und Gemeindeverwaltungen. Der Muster-Verwaltungsgliederungsplan der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement – kurz: KGSt – aus dem Jahre 1979 umfasst insgesamt 45 Aufgabengruppen, die in der kommunalen Struktur als Ämter bezeichnet werden. Die Ämter bilden somit das Kernstück des kommunalen Verwaltungsaufbaus, sie fungieren als die den Aufgabenvollzug tragenden Organisationseinheiten. »Die Ämter stellen die untersten Organisationseinheiten der Verwaltung dar, die den Vollzug der kommunalen Aufgaben tragen und nach außen im Rahmen ihrer Befugnisse als Teileinheiten der Verwaltung selbstständig in Erscheinung treten, u. a. für die Belange der Bürger zur Verfügung stehen« (Naßmacher, H./Naßmacher K.-H. 2007 S. 74, vgl. auch Streibl, U. 1996 S. 52). Im KGSt-Verwaltungsgliederungsplan werden die Aufgabengruppen wiederum zu Aufgabenhauptgruppen zusammengefasst. Organisatorisch bilden sie jeweils einen Geschäftsbereich, der als Einzelverwaltung bezeichnet [21]wird. Insgesamt sind die 45 Ämter acht Einzelverwaltungen zugeordnet, die schließlich zusammengenommen die kommunale Gesamtverwaltung darstellen (vgl. Streibl, U. 1996 S. 53, KGSt 1979 S. 27 f. und 230, Naßmacher, H./Naßmacher K.-H. 2007 S. 74). Inzwischen haben die Arbeiten am Neuen Steuerungsmodell zu einer deutlichen Modifikation der überholten Aufgabengliederungspläne geführt. So sind die Aufgabenbeschreibungen durch Produkte und Produktpläne ersetzt worden (vgl. Naßmacher, H./Naßmacher K.-H. 2007 S. 74 f.). Der Kommunale Produktplan Baden-Württemberg unterscheidet insgesamt über 400 Einzelprodukte. Um eine Übersichtlichkeit in die komplexe Struktur der Produkte zu bekommen, sind Produkte zu Produktgruppen und Produktgruppen zu Produktbereichen zusammengefasst worden (vgl. Kommunaler Produktplan Baden-Württemberg – Stand 2017).
1 Allgemeine Verwaltung2 Finanzverwaltung3 Rechts-, Sicherheits- und Ordnungsverwaltung4 Schul- und Kulturverwaltung5 Sozial-, Jugend- und Gesundheitsverwaltung6 Bauverwaltung7 Verwaltung der öffentlichen Einrichtungen8 Verwaltung für Wirtschaft und Verkehr10 Hauptamt20 Kämmerei30 Rechtsamt40 Schulverwaltungsamt50 Sozialamt60 Bauverwaltungsamt70 Stadtreinigungsamt80 Amt für Wirschafts- und Verkehrsförderung11 Personalamt21 Kasse3141 Kulturamt51 Jugendamt61 Stadtplanungsamt71 Schlacht- und Viehhof81 Eigenbetriebe12 Statistisches Amt22 Steueramt32 Ordnungsamt42 Bibliothek52 Sportamt62 Vermessungs- und Katasteramt72 Marktamt82 Forstamt13 Presseamt23 Liegenschaftsamt33 Einwohner- und Meldeamt43 Volkshochschule53 Gesundheitsamt63 Bauordnungsamt14 Rechnungsprüfungsamt24 Amt für Verteidigungslasten34 Standesamt44 Musikschule54 Krankenhäuser64 Wohnungsförderungsamt[22]35 Versicherungsamt45 Museum55 Ausgleichsamt65 Hochbauamt3646 Theater66 Tiefbauamt37 Feuerwehr47 Archiv67 Grünflächenamt38 ZivilschutzamtQuelle: KGSt 1979 S. 234
Tab. 1-1 Muster – Verwaltungsgliederungsplan der KGSt
An der Spitze der Kommunalverwaltung steht die Verwaltungsleitung, die je nach Größe und geltender Gemeindeordnung unterschiedlich ausgestaltet ist. Entweder handelt es sich um einen (Ober-)Bürgermeister oder um ein Gremium bestehend aus Bürgermeister und Beigeordneten (vgl. Streibl, U. 1996).
Aufbaustruktur
Kommunalverwaltungen weisen je nach Einwohnerzahl unterschiedliche Aufgabenspektren auf, die sich dann wiederum auf die jeweilige Aufbaustruktur der Verwaltung auswirken. In kleineren Verwaltungen ist der zweistufige Verwaltungsaufbau, bestehend aus der Verwaltungsleitung und der Ämterebene, die Regel. In größeren Kommunalverwaltungen (ab ca. 20.000 Einwohnern) schiebt sich zwischen Verwaltungsleitung und Ämterebene die Ebene der Dezernate. Die einzelnen Ämter können je nach Größe intern nochmals in Abteilungen und Sachgebiete unterteilt sein. Als organisatorische Basiseinheit fungiert die einzelne Stelle. Auch in der Aufbaustruktur der Kommunalverwaltungen haben sich inzwischen Änderungen ergeben. Die neue Produktstruktur hat sich auf die Aufbaustruktur der Kommunen ausgewirkt. An die Stelle der stark ausdifferenzierten und spezialisierten Ämter sind sogenannte Fachbereiche getreten, die eine Mehrzahl von ähnlichen Produktgruppen zusammenfassen, um einerseits den Bürgern bzw. Kunden umfassendere und ganzheitliche Dienstleistungsangebote unterbreiten zu können und andererseits
[23]insgesamt eine schlankere und damit effizientere Organisation zu gewährleisten. Fachbereiche können aufgrund ihrer Größe selbstständige Managementverantwortung übernehmen. Im Zuge des Fachbereichsdenkens ist in einigen größeren Kommunalverwaltungen zudem die Dezernentenebene entfallen. An die Stelle von Dezernenten und Amtsleitern ist dann die Position des Fachbereichsleiters getreten, der mithin beide bisherigen Funktionen integriert wahrnehmen muss. Insofern ist der Verwaltungsaufbau auch größerer Kommunalverwaltungen zumindest teilweise zweistufig. In der Praxis ist aber auch bei Fachbereichsstrukturen noch oft eine Dezernatsebene vorgesehen.
Rat und Verwaltung
Bei Kommunalverwaltungen muss überdies berücksichtigt werden, dass die wesentlichen Angelegenheiten durch den Stadt- bzw. Gemeinderat entschieden werden. Die Verwaltungsführung bereitet die Entscheidungen vor und ist nach den entsprechenden Beschlüssen des Rates verpflichtet, die jeweiligen Entscheidungen umzusetzen. Eine der zentralen Aufgaben besteht darin, die Haushaltssatzung für das jeweils anstehende Haushaltsjahr zu verabschieden. Die Gemeinderäte wiederum sind den Wählern, das heißt den Bürgern verpflichtet. Im Idealfall setzen sie durch ihre Entscheidungen den Willen der Bürgerschaft um. Unterstützung finden die Gemeinderäte durch die Arbeit der von ihnen selbst eingerichteten Ausschüsse, die sich jeweils spezifischen Fachthemen widmen, um dem Rat Empfehlungen zu geben. Üblicherweise werden u. a. folgende Ausschüsse eingerichtet: Schulausschuss, Kulturausschuss, Sozialausschuss und Bauausschuss. Kritisch ist zu sehen, dass die konventionelle Zusammenarbeit zwischen Rat und Verwaltung auch gegenwärtig noch unzureichend organisiert ist, weil sich die politische Ebene zu sehr in Detailfragen des Verwaltungsvollzugs einmischt und somit das durchaus bestehende kreative Potenzial der Verwaltung eher behindert als befördert.
Abb. 1-1 Der zweistufige Aufbau der Kommunalverwaltung
Abb. 1-2 Der dreistufige Aufbau der Kommunalverwaltung
1.1.3Rechtliche Rahmenbedingungen
Die Aufgabenbewältigung der öffentlichen Verwaltung ist in fast perfekter Weise rechtlich geprägt. Nicht ganz zu Unrecht spricht man von einer Überreglementierung. Für die Kommunalverwaltung sind zahlreiche Gesetze und Vorschriften maßgeblich. Dazu zählen u. a. das Staatsrecht, das allgemeine und das besondere Verwaltungsrecht, das Sozialrecht, das Baurecht, das öffentliche Dienstrecht, das Kommunalverfassungsrecht, das kommunale Wirtschaftsrecht und das Kommunalabgabenrecht. In Bezug auf das Organisations- und Personalmanagement sind insbesondere die folgenden rechtlichen Rahmenbedingungen von Interesse:
rechtliche Rahmenbedingungen für die Finanzwirtschaft,rechtliche Rahmenbedingungen für die Organisation,rechtliche Rahmenbedingungen für die Personalwirtschaft.Finanzen
Die finanzwirtschaftlichen Rahmenbedingungen des Verwaltungshandelns sind im Wesentlichen durch das Kommunale Wirtschaftsrecht abgesteckt. Hier werden u. a. die Grundlagen für die Finanzverfassung und den Finanzausgleich, das Haushaltswesen, die Steuerpflicht öffentlicher Betriebe, die Buchführung und die Abwicklung finanziell bedeutsamer Investitionen geregelt. Das Kommunale Wirtschaftsrecht wird durch das Staatliche Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen ergänzt. Das dominierende Instrument der Haushaltswirtschaft war die Kameralistik, die in erster Linie dem externen [25]Ziel der Rechenschaftslegung dient. Im Zuge der aktuellen Verwaltungsreform ist die Kameralistik in die Kritik geraten, weil sie die interne Betriebsführung nicht ausreichend unterstützt. Inzwischen ist die Umstellung auf die kaufmännische doppelte Buchführung in fast allen Bundesländern beschlossene Sache. In einigen Bundesländern (z. B. Bayern und Thüringen) wird den Kommunen die Wahl gelassen, ob sie auf Doppik umstellen oder die Kameralistik weiterführen wollen. In Baden-Württemberg ist die Umstellung im Rahmen eines Neuen Kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens (NKHR) fest eingeplant gewesen, allerdings hat die neue grün-rote Landesregierung, die 2011 ins Amt gekommen war, den Kommunen zunächst wieder ein Wahlrecht zugestehen wollen. Schließlich hat man sich jedoch zur Beibehaltung der verpflichtenden Umstellung bekannt. Die Frist zur Umstellung ist aber von 2016 auf 2020 verlängert worden.
Organisation
Die rechtlichen Rahmenbedingungen bestimmen weitgehend die interne Organisation der Verwaltung. Im Grundgesetz ist bereits geregelt, dass sich der Verwaltungsaufbau in Bundes-, Landes- und Kommunalebene differenziert. Die kommunale Selbstverwaltung ist wesentlicher Bestandteil der mittelbaren Landesverwaltung. Wichtige Rechtsgrundlagen finden sich in den Landesverfassungen, den Gemeindeordnungen und den Landesverwaltungsgesetzen. Weitere wichtige Rahmenbedingungen sind das Hierarchieprinzip, die Organisationsgewalt und die verschiedenen Arten der Aufsicht: Rechtsaufsicht, Fachaufsicht und Dienstaufsicht (vgl. Joerger, G./Geppert, M. 1983 S. 303 ff.).
Personal
Schließlich ist die Personalwirtschaft der öffentlichen Verwaltung durch zum Teil überkommene Strukturen geprägt. Das öffentliche Dienstrecht behindert in vielen Verwaltungsbereichen immer noch notwendige Modernisierungen. Es ist aber auf Ebene der Bundesländer neu gestaltet worden. Im Bereich der Angestellten und Arbeiter ist der neue Tarifvertrag für den öffentlichen Dienst (TVöD) eingeführt worden. In diesem Zusammenhang sind u. a. folgende Neuerungen realisiert worden: Bezahlung nach individueller Leistung und Berufserfahrung, variable Leistungsbezahlung und Wegfall leistungsunabhängiger Bewährungs- und Zeitaufstiege. Zudem ist die Trennung von Angestellten und Arbeitern aufgehoben worden. Insoweit ist davon auszugehen, dass die neuen Regelungen die Kompatibilität mit den Verwaltungsreformen deutlich verbessert.
Es bleibt somit festzuhalten: Die Finanzwirtschaft, die Organisation und die Personalwirtschaft der konventionellen Kommunalverwaltungen sind in ein relativ enges und durch rechtliche Vorgaben geprägtes Korsett eingebunden. Die organisatorischen Handlungsspielräume wie auch die personalwirtschaftliche Flexibilität sind eher gering ausgebildet.
[26]BEISPIEL BÜROHAUSEN
Die Stadtverwaltung Bürohausen ist eine Große Kreisstadt mit etwa 34.000 Einwohnern. Neben den typischen gesetzlichen Pflichtaufgaben nimmt sie vor allem im Kultur- und Sportbereich zahlreiche freiwillige Aufgaben wahr. Bereits Mitte der 90er-Jahre steht Bürohausen finanzwirtschaftlich unter starkem Druck. Vor allem die zahlreichen städtischen Kultur- und Freizeiteinrichtungen belasten den kommunalen Haushalt, der schon seinerzeit nicht ausgeglichen werden konnte. 1998 entschließt man sich dazu, die Aufbauorganisation umzubauen und einige Bausteine des Neuen Steuerungsmodells einzuführen. Zudem will man nicht nur die Effizienz der Stadtverwaltung erhöhen, sondern zudem durch eine stärkere Kundenorientierung Qualitätsverbesserungen erzielen. Abbildung 1-3 stellt den Verwaltungsgliederungsplan der Stadtverwaltung Bürohausen aus dem Jahre 1998 dar.
Im Zuge der Veränderungen hat die Stadt Ende der 90er-Jahre begonnen, eine Kosten- und Leistungsrechnung einzuführen. Zudem sind einige Pilotbereiche budgetiert worden. Die Einführung eines modernen Bürgeramtes scheitert zunächst an den fehlenden finanziellen Mitteln zum Umbau des Rathauses. Die Umsetzung einer dezentralen Ressourcenverantwortung kann wegen der fehlenden betriebswirtschaftlichen Qualifikation und Motivation der Amtsleiter im Jahre 2000 zunächst noch nicht umgesetzt werden. Trotz mehrerer Klausurtagungen des Gemeinderates, in denen qualifizierte und praxisorientierte Berater die Vorzüge des Kontraktmanagements (Zielvereinbarungen zwischen Rat und Verwaltung) erörtert haben, können sich die Politiker nicht dazu entschließen, sich auf die Festlegung globaler Zielsetzungen zu beschränken. Der Oberbürgermeister setzt 2001 aber gemeinsam mit einer Unternehmensberatungsgesellschaft die Einführung einer neuen Organisationsstruktur durch, die zwar noch keine Fachbereiche vorsieht, aber dennoch einige sinnvolle Umgestaltungen gebracht hat. So ist die Zahl der Ämter von 18 auf 12 reduziert worden, von ehemals vier Dezernaten sind noch drei geblieben. Abbildung 1-4 stellt den geänderten Aufbau der Stadtverwaltung Bürohausen dar. Obwohl die realisierten Veränderungen nicht sehr weit gegangen sind, ist aufseiten der Mitarbeiter keine Begeisterung ausgebrochen. Viele sind verunsichert und beklagen sich über die Mehrarbeit, die durch die Umorganisationen offensichtlich verursacht ist. Der notwendige Ruck, der die Einstellungen und Verhaltensweisen durchgreifend hätte ändern können, ist seinerzeit ausgeblieben. Im Resultat verbleiben teils Verunsicherung, teils erhebliche Frustrationen und Demotivationen. Die Umstrukturierung gelingt schließlich nur deshalb, weil sich der Oberbürgermeister auf knapp die Hälfte der Führungskräfte des mittleren Managements stützen konnte.
Abb. 1-3 Verwaltungsgliederungsplan der Stadtverwaltung Bürohausen (1998)
In den folgenden Jahren sind die Probleme keineswegs geringer geworden. So haben die permanent herrschenden Finanzprobleme weitere Reformen nach sich gezogen. Zudem haben interkommunale Kennzahlenvergleiche seinerzeit gezeigt, dass Bürohausen überdurchschnittlich viel Personal einsetzt. Bei Qualitätsvergleichen hat sich die Große Kreisstadt regelmäßig im Mittelfeld wiedergefunden. Im Jahre 2004 haben diese Probleme eine neuerliche Aufbruchsstimmung erzeugt. Gespräche mit den Oberbürgermeistern vergleichbarer Städte haben aufgezeigt, dass durch gezielte Strukturveränderungen und durch weitere Modifikationen im strategischen und operativen Management durchaus Verbesserungen erzielt werden können. Weil auch der Gemeinderat der Auffassung gewesen ist, dass weitere Reformschritte notwendig sind, ist in 2006 eine neuerliche Umorganisation gelungen, in der eine Organisationsstruktur mit insgesamt fünf Fachbereichen bei gleichzeitiger Suspendierung der Dezernats- und Ämterebene realisiert wird (siehe Kap. 3). Aufgrund einer systematischen Personalentwicklung ist zudem erreicht worden, dass die neuen Fachbereichsleiter die dezentrale Ressourcenverantwortung nunmehr realisieren konnten. Auf die Umsetzung des Kontraktmanagements musste der OB aufgrund des Widerstandes der meisten Gemeinderäte verzichten. Dennoch konnte bei weiteren strategischen Überlegungen beschlossen werden, eine Balanced Scorecard zur strategischen Steuerung einzuführen (siehe Kap. 3).
Abb. 1-4 Verwaltungsgliederungsplan der Stadtverwaltung Bürohausen (2003)
Seither kann festgestellt werden, dass durch die neuen Strukturen keineswegs sämtliche Probleme bewältigt werden können. Die Stadt hat weiterhin vor allem mit Problemen der Haushaltskonsolidierung zu kämpfen. Dabei stellt man immer wieder fest, dass Haushaltskonsolidierung und New Public Management nicht immer miteinander vereinbar sind. Auch in den öffentlichen Diskussionen kommt vielfach zum Ausdruck, dass die Verheißungen der neuen Steuerungsmodelle bzw. -instrumente nicht oder kaum erfüllt werden können. Inwieweit die Kommunalverwaltungen ihre mit dem New Public Management verbundenen Ziele tatsächlich erreichen, hängt weitgehend davon ab, wie sie innerhalb der Strukturen konkret agieren bzw. arbeiten. Es kommt zudem darauf an, dass es gelingt, das Personal zu qualifizieren und zu motivieren. Auch in Bürohausen hat man inzwischen realisiert, dass das Personalmanagement und der Kulturwandel fast noch wichtiger sind als die Einrichtung neuer, ausgetüftelter Strukturen. Ein wichtiges Projekt, das die Stadt Bürohausen zuletzt angestoßen hat, ist deshalb die Konzeption einer systematischen Personalentwicklung.
Eine weitere ständige Herausforderung für das kommunale Management geht von den modernen Informations- und Kommunikationstechniken aus. E-Government verändert das Handeln der Gebietskörperschaften kontinuierlich und wird es in Zukunft wohl noch viel stärker beeinflussen. Während bis etwa 2005 die Verbesserung der Kundenorientierung im Fokus steht, sind es seit einigen Jahren vor allem die neuen Formen der Bürgerbeteiligung, die auch durch die technischen Möglichkeiten entstanden sind. Open Government und Open Innovation heißen die Schlagworte, unter denen bis heute völlig unbekannte Praktiken der Bürgerbeteiligung entstehen. Die damit verbundene »neue« Transparenz des Verwaltungshandelns muss aufseiten von Politik und Verwaltung mehr und mehr akzeptiert werden. Überhaupt scheint das Thema der Digitalisierung [29]gegenwärtig alles andere zu überlagern. Politik und Wissenschaft werden nicht müde zu betonen, dass längst notwendige Schritte noch nicht vollzogen sind. Die deutsche Verwaltung hat im Vergleich zu anderen Staaten im internationalen Vergleich zweifellos einen Nachholbedarf. Die vielfach bereits eingeführte E-Akte kann nur der Anfang einer notwendigen Entwicklung sein. Mit diesen Forderungen muss sich auch die Stadtverwaltung Bürohausen intensiv auseinandersetzen. Bürohausen ist zwar ein fiktives Beispiel, es spiegelt jedoch die Situation vieler Städte und Gemeinden wider. Im weiteren Verlauf dieses Lehrbuchs werden wir immer wieder auf dieses Beispiel zurückkommen und Maßnahmen des Organisations- und Personalmanagements exemplarisch erläutern.
1.2Was heißt Verwaltungsmanagement?
Führen und Leiten
Der Begriff Management hat eine anglo-amerikanische Herkunft und ist seit Ende des Zweiten Weltkrieges auch im deutschen Sprachraum weitverbreitet. Es herrscht die Auffassung, dass sich der Begriff aus dem lateinischen manus agere herleitet, was so viel bedeutet wie »an der Hand führen« (vgl. Staehle, W. H. 1999 S. 71). Im deutschen Sprachgebrauch wird der Begriff demgemäß oft mit Führen und Leiten gleichgesetzt. Dieser Sichtweise kommt auch die nachstehende Definition nahe:
»Management ist ein Komplex von Steuerungsaufgaben, die bei der Leistungserstellung und -sicherung in arbeitsteiligen Organisationen erbracht werden müssen. Diese Aufgaben stellen sich ihrer Natur nach als immer wiederkehrende Probleme dar, die im Prinzip in jeder Leitungsposition zu lösen sind, und zwar unabhängig davon, in welchem Ressort, auf welcher Hierarchieebene und in welcher Organisation sie anfallen. (…) Sie werden in der Regel (aber keineswegs notwendigerweise) von speziell dazu bestellten Personen erfüllt, den Führungskräften« (Steinmann, H./Schreyögg, G./Koch, J. 2013 S. 8).
Steuerungsaufgaben
Da die öffentliche Verwaltung ein arbeitsteiliges System ist, bedarf sie einer zielorientierten Steuerung. Die Steuerungsaufgaben beziehen sich dabei einerseits auf den Verwaltungsbetrieb und andererseits auf das Personal:
Sachbezogenes Management
Das sachbezogene Management bezieht sich auf die Aufgaben, die notwendig sind, um die Leistungserstellung des Verwaltungsbetriebs zu koordinieren. Die öffentliche Aufgabenwahrnehmung muss geplant werden, die erforderlichen Instrumente sind auszuwählen. Überdies ist der Vollzug der Aufgabenerfüllung zu organisieren und der Erfolg der Leistungen zu kontrollieren. Schließlich bedarf es einer kontinuierlichen Anpassung an die gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und technologischen Entwicklungen.Personenbezogenes Management
Das personenbezogene Management bezieht sich auf alle Funktionen, die dafür sorgen, dass der Verwaltungsbetrieb kontinuierlich mit genügend gut qualifizierten Mitarbeitern ausgestattet ist. Dabei ist Folgendes zu gewährleisten: Der Personalbedarf ist zu planen, die notwendigen Mitarbeiter sind zu suchen und auszuwählen. Darüber [30]hinaus müssen die beschäftigten Mitarbeiter veranlasst werden, sich für die Ziele der Organisation zu engagieren (Personalführung). Besonderes Augenmerk gilt der Personalentwicklung. In diesem Zusammenhang muss das Management auch dafür sorgen, dass die Mitarbeiter eines Verwaltungsbetriebs jederzeit in der Lage sind, den vielfältigen fachlichen, methodischen und sozialen Anforderungen zu entsprechen. Die immer wieder thematisierte Motivationslücke im öffentlichen Dienst macht deutlich, dass das Potenzial der Mitarbeiter kaum ausreichend genutzt wird. Das Human Resource Management, das im Rahmen der Verwaltungsführung die Leistungsbeiträge der Mitarbeiter in den Mittelpunkt stellen will, hat deshalb eine besondere Bedeutung.Abb. 1-5 Managementbegriff
Managementfunktionen
Allgemein werden fünf Grundfunktionen des Managements unterschieden:
Planning,Organizing,Staffing,Directing or Leading,Controlling.Die genannten Funktionen leiten sich aus der amerikanischen Managementlehre her, die die Management-Funktionen folgendermaßen beschrieben und unterschieden hat (vgl. Staehle, W. H. 1994 S. 78 ff., Vahs, D. 2019 S. 20 f.):
Planning ist der erste Schritt des Managementprozesses. Hier wird das Management gedanklich vorstrukturiert.
Organizing gewährleistet, dass im Rahmen des Managements eine arbeitsteilige Vorgehensweise vorgenommen werden kann. Organisation mündet in eine klare Aufgabenzuteilung und damit verbunden in Entscheidungs- und Anordnungsbefugnisse.
Staffing Organisation impliziert, dass die ausdifferenzierten Funktionen mit entsprechend qualifiziertem Personal ausgestattet werden müssen. Personalwirtschaftliche Vor[31]kehrungen ermöglichen, dass der quantitative und qualitative Personalbestand gesichert werden kann.
Directing oder Leading veranlassen die Arbeitsausführung und die zielgerichtete Steuerung einer Unternehmung.
Controlling ermöglicht systematische Soll-Ist-Vergleiche, die Korrekturmaßnahmen und Planrevisionen anleiten.
Managementprozess
Auf diese Grundfunktionen wiederum baut sich ein Managementprozess auf, der als »… ein rückgekoppeltes Regelkreismodell zu begreifen (ist), das sich idealtypisch gliedert in die Phasen
der Definition des Managementproblems,der Bestimmung des angestrebten Ziels bzw. der Entwicklung eines Zielsystems zur Problemlösung,der Suche nach und der Bewertung von Lösungsalternativen zur Zielerreichung,der Entscheidung zugunsten einer bestimmten Alternative,der Um- und Durchsetzung der gewählten Alternative (Implementation),der Erfolgskontrolle im Sinne einer auf das Zielsystem bezogenen Soll-Ist-Abweichungsanalyse (Evaluation), sowieder Rückkoppelung der Ergebnisse der Evaluation und Implementation an die vorlaufenden Managementphasen mit dem Ziel einer eventuellen Modifikation der Problemdefinition, des Zielsystems, des Sets von Alternativen und des Entscheidungs- bzw. Maßnahmenprogramms« (Damkowski,W./Precht, C. 1995 S. 18).Die dargestellten Phasen des Managementprozesses lassen sich anhand der Abbildung 1-6 verdeutlichen.
Abb. 1-6 Managementprozess
[32]Die Praxis eines derartigen Managementprozesses könnte bezogen auf ein spezifisches Organisationsproblem der exemplarischen Verwaltung Bürohausen folgendermaßen aussehen:
BEISPIEL BÜROHAUSEN: MANAGEMENTPROZESS
Problemdefinition
Die ursprüngliche Aufbauorganisation der Stadtverwaltung sah vor, dass sich der Aufgabenbereich Stadtwerke in zwei Teilbereiche gliedert: technische Funktionen und kaufmännische Funktionen. Während die technischen Aufgaben in Dezernat IV (Bauverwaltung) angesiedelt waren, wurden die kaufmännischen Aufgaben im Bereich der Finanzverwaltung bewältigt. Diese Konstellation hatte immer wieder zu komplizierten Verwaltungsabläufen und damit zu Reibungsverlusten geführt. Eine effiziente Betriebsführung war deshalb nicht möglich, weil der Technische Leiter der Stadtwerke die kaufmännischen Funktionen kaum beeinflussen konnte.
Zielsystementwicklung
Eine neue Organisation der Stadtwerke sollte unter anderem den folgenden Zielen gerecht werden:
Kaufmännische und technische Betriebsführung sind stärker aufeinander abzustimmen.Die Betriebsleitung soll in die Lage versetzt werden, Entscheidungen schnell und problemgerecht zu fällen.Das Personal der Stadtwerke ist bedarfsgerecht, flexibel und effizient einzusetzen.Die Kundenbeziehungen sind zu verbessern.Alternativensuche und -bewertung
Für eine Neuorganisation wurden folgende organisatorische Alternativen in Erwägung gezogen:
Zusammenführung von kaufmännischen und technischen Funktionen im Rahmen der herkömmlichen Verwaltungsorganisation (Regiebetrieb).Finanzwirtschaftliche Verselbstständigung der Organisation im Rahmen eines öffentlichen Eigenbetriebs. Die Stadtwerke können dann finanzwirtschaftlich selbstständig geführt werden, die Belegschaft bleibt weiterhin Personal der Stadtverwaltung.Formale Privatisierung durch Gründung einer privatrechtlichen städtischen Gesellschaft in Form einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung (GmbH).Entscheidung
Nach Prüfung der Vorteile und der Nachteile der verschiedenen Alternativen entschieden sich die Verantwortlichen für die Eigenbetriebslösung.
[33]Implementation
Durch die Schaffung der notwendigen Voraussetzungen wurde die Eigenbetriebslösung umgesetzt.
Evaluation und Rückkoppelung
Im Rahmen dieser vorläufig letzten Phase des Managementprozesses sollte beobachtet und geprüft werden, wie erfolgreich die Neuorganisation ist. Haben sich die erwarteten Effekte auch tatsächlich ergeben oder zeigen sich signifikante Abweichungen? Die Evaluationsergebnisse wiesen darauf hin, dass die realisierte Lösung noch nicht zufriedenstellend war. Insofern konnte daraus eine neuerliche Problemdefinition abgeleitet werden. In einem weiteren Managementprozess wurde dann nach einer weiteren Analyse doch die GmbH-Lösung realisiert.
Kontinuierlicher Veränderungsprozess
Die Situation der öffentlichen Verwaltung ist weiterhin äußerst problematisch. Die Finanzkrise, die Probleme der Überreglementierung und der Wertewandel innerhalb der (Welt-)Gesellschaft machen weitere Veränderungsprozesse notwendig, die im Rahmen des Verwaltungsmanagements gestaltet werden müssen. Die Kommunalverwaltungen versuchen kontinuierlich die neuen Steuerungsinstrumente umzusetzen und weiterzuentwickeln, um die Entwicklung zu einer schlanken, leistungsfähigen und kundenorientierten Kommunalverwaltung zu forcieren. Das neue Steuerungsmodell wurde im Jahre 2013 zum Kommunalen Steuerungsmodell umbenannt. Eine weitere noch größere Herausforderung ist die Gestaltung der fortschreitenden Digitalisierung. Zur erfolgreichen Umsetzung sind Mitarbeiter notwendig, die einerseits die Bereitschaft zu Veränderungen mitbringen und andererseits sich die Qualifikationen aneignen, um in den neuen Strukturen handeln zu können. Sie müssen mehr denn je eine permanente Lernbereitschaft mitbringen, um einen kontinuierlichen Veränderungsprozess zu gewährleisten. Das moderne Management schafft dafür die Voraussetzungen, indem es Wissen, Methoden und Instrumente bereithält, mit deren Hilfe die Ziele einer modernen Verwaltungsorganisation und Personalführung erreicht werden können.
Das Verwaltungsmanagement bezieht sich auf die Planung, Steuerung, Organisation und Kontrolle der Aufgaben, Strukturen und Prozesse von Verwaltungsorganisationen und die Führung des dazu notwendigen Personals. Es handelt sich um einen kontinuierlich fortlaufenden Entwicklungsprozess, der darauf ausgerichtet ist, die Organisation der Verwaltung im Rahmen interner und externer Bedingungen erfolgreich zu platzieren.
