Materieel EU - Staatssteunrecht E-Book

Tim Bruyninckx

• Herausgeber: Uitgeverij Larcier
• Kategorie: Fachliteratur
• Serie: Bibliotheek Handelsrecht - Reeks Mededinging, Marktpraktijken en Intellectuele rechten
• Sprache: Niederländisch

Seitenzahl: 596

Veröffentlichungsjahr: 2015

Beschreibung

Dit boek behandelt het thans geldende materieel EU-staatssteunrecht. Dit werk biedt een overzicht van dit complexe rechtsdomein, dat in zeer grote mate vorm werd (en wordt) gegeven door de rechtspraak van het Hof van Justitie en het Gerecht en door de praktijk van de Europese Commissie. Het bespreekt de voorwaarden voor de toepasselijkheid van het EU staatssteunrecht alsook onder welke voorwaarden het volgens datzelfde regime de lidstaten is toegestaan staatssteun te verlenen.

Naast een analyse van deze regelgeving wordt aan de hand van voorbeelden uit de rechtspraak en praktijk ter zake de theorie tastbaar gemaakt. Zowel de jurist die reeds vertrouwd is met het EU -staatssteunrecht als de neofiet in dit rechtsdomein zal in dit werk een waardevol instrument vinden in een wereld die wellicht nooit staatssteunvrij kan of zal zijn.    

Leseprobe

© Groep Larcier NV, Brussel, 2015Departement Larcier Gent Coupure Rechts 298 – 9000 Gent

Verantwoordelijke uitgever: Marc-Olivier Lifrange, Algemeen directeur, Groep Larcier

Alle rechten voorbehouden. Niets uit deze uitgave mag worden verveelvoudigd, opgeslagen in een geautomatiseerd gegevensbestand, of openbaar gemaakt, in enige vorm of op enige wijze, hetzij elektronisch, mechanisch, door fotokopieën, opnamen of enige andere manier, zonder voorafgaande schriftelijke toestemming van de uitgever.

EAN: 978-2-8044-8029-5

Cette version numérique de l’ouvrage a été réalisée par Nord Compo pour le Groupe Larcier. Nous vous remercions de respecter la propriété littéraire et artistique. Le « photoco-pillage » menace l’avenir du livre.

Reeds verschenen in de Bibliotheek Handelsrecht Larcier

Transportrecht

❑ Hubert LIBERT, Arbeidsrechtelijke verhoudingen in de koopvaardij, 2001, 144 blz.

❑ Frank STEVENS, Vervoer onder Cognossement, 2001, 346 blz.

❑ Eddy SOMERS, Scheepvaart op zee, 2004, 184 blz.

❑ Christian DIERYCK, Zeeverzekering en averijvordering, 2005, 408 blz.

❑ Steven DEWULF, Zending en opdracht van de Nautische Commissie bij de Rechtbank van Koophandel te Antwerpen. Een praktische benadering, 2006, 98 blz.

❑ Dirk NOELS, De commissionair-expediteur, 2006, 720 blz.

❑ Christian ROGIEST, Arbeidsrechtelijke aspecten van nationaal en internationaal wegvervoer, 2007, 251 blz.

❑ Frank StEVENS, Beperking van aansprakelijkheid, zee- en binnenvaart, 2008, 386 blz.

❑ Patrick RUBENS, Vervoer van zaken over de weg, bespreking wet 3 mei 1999, 2009, 291 blz.

Vennootschaps- en financieel recht

❑ Koenraad AERTS, Taken en aansprakelijkheden van de commissarissen en bedrijfsrevisoren, 2002, 212 blz.

❑ David NAPOLITANO, De Publieke vennootschap, 2003, 324 blz.

❑ Koen SELLESLAGS, Inbreng en overdracht van bedrijfstak en algemeenheid, 2004, 232 blz.

❑ Koen TROCH, Ondernemingsfinanciering bij de overname van vennootschappen. Een praktische commentaar op artikel 629 Wetboek van Vennootschappen, 2004, 137 blz.

❑ Denis-Bruno FLOOR, Tijdelijke handelsvennootschappen, 2007, 314 blz.

❑ Yvette VERLEISDONK, Elke JANSSENS en Margaretha WILKENHUYSEN, Due Diligence, 2007, 163 blz.

❑ Rutger VAN BOVEN, De Belgische Stichting, 2011, 238 blz.

❑ Yvette VERLEISDONK, Elke JANSSENS en Margaretha WILKENHUYSEN, Due Diligence, Tweede herwerkte editie, 2007, 182 blz.

❑ Koen TROCH, Ondernemingsfinanciering bij de overname van vennootschappen, 2011, 204 blz.

❑ Joke PATTYN, Aandeelhoudersovereenkomsten. Overdrachtsbeperkingen en stemafspraken in een niet-publieke NV, 2012, 202 blz.

Mededinging, marktpraktijken en intellectuele rechten

❑ Anne-Marie VAN DEN BOSSCHE, Horizontale Overeenkomsten en EG-Mededingingsrecht, 2002, 164 blz.

❑ Alain VANDERELST, Frank WIJCKMANS & Filip TUYTSCHAEVER, EG-Groepsvrijstelling, Verticale overeenkomsten en motorvoertuigendistributie, 2003, 356 blz.

❑ Tom HEREMANS, Domeinnamen: een juridische analyse van een nieuw onderscheidingsteken, 2003, 224 blz.

❑ Paul MAEYAERT, De bescherming van de handelsnaam en de vennoootschapsnaam in België, 2006, 151 blz.

❑ Hendrik VANHEES, Het Beneluxmodel, 2006, 234 blz.

❑ Vincent WELLENS, Doorwerking van de intellectuele rechten in de Wet Handelspraktijken. Voorrangsregels op het kruispunt van de oneerlijke mededinging en vrijheid van kopie, 2007, 134 blz.

❑ Yves Van COUTER, Bernard VANBRABANT, Handboek Licentieovereenkomsten, 2008, 410 blz.

❑ Johan YSEWYN, Tien jaar Mededingingsrecht, rechtspraakoverzicht, 2008, 640 blz.

❑ Paul CAMBIE, Onrechtmatige bedingen, 2009, 250 blz.

❑ Alex TALLON, De wet op de marktpraktijken, Procedure en sancties, 2012, 222 blz.

❑ Frank WIJCKMANS, Filip TUYTSCHAEVER, Distributieovereenkomsten in het mededingingsrecht, 2012, 466 blz.

Bank- en insolventierecht

❑ Reinhard STEENNOT, Financiële diensten op afstand, 2006, 264 blz.

❑ Stefaan LOOSVELD, Geld, geldschulden en deviezen. Belgisch, Europees en internationaal perspectief, 2006, 450 blz.

Algemeen handelsrecht en handelscontracten

❑ Annick DE BOECK en Raf VAN RANSBEECK, De opzegging van handelscontracten, 2014, 226 blz.

De Bibliotheek Handelsrecht Larcier

Volgens het Groot Woordenboek der Nederlandse Taal is een bibliotheek de titel van een reeks uitgaven op een bepaald gebied bij een zelfde uitgever, of althans als één onderneming verschijnend.

Het project dat door de Uitgeverij Larcier onder de benaming ‘Bibliotheek Handelsrecht Larcier’ op het getouw wordt gezet, beantwoordt in alle onderdelen aan deze begripsbepaling.

De Bibliotheek Handelsrecht biedt aan de in het Belgisch handelsrecht actieve praktijkjurist een wetenschappelijk verantwoorde maar bovenal praktische en thematisch opgebouwde boekenreeks met betrekking tot het handelsrecht. In de Bibliotheek Handelsrecht worden zes reeksen onderscheiden die de belangrijkste takken van het handelsrecht, het economisch en het financieel recht bestrijken:

I.Algemeen handelsrecht en handelscontracten

II.Bank- en insolventierecht

III.Vennootschaps- en financieel recht

IV.Verzekeringen

V.Transportrecht

VI.Mededinging, marktpraktijken en intellectuele rechten

De Bibliotheek Handelsrecht is opgezet als een reeks monografieën van relatief beperkte omvang. Een aldus opgebouwde thematische boekenreeks wil de commercialist de mogelijkheid bieden om zich te documenteren omtrent het handelsrecht in de hoger omschreven, brede zin van het woord.

De opbouw van het fonds en in het bijzonder de selectie van de themata die aan de orde zullen komen, gebeurt onder leiding van de coördinator van de Bibliotheek Handelsrecht, samen met de redactie die voor elk der zes reeksen afzonderlijk wordt samengesteld.

De Bibliotheek Handelsrecht ent zich op de concrete rechtspraktijk, wat betekent dat zij in de regel geen aandacht schenkt aan beleidsmatige verzuchtingen of wensen. Zij kiest duidelijk voor een benadering de lege lata en opteert ook voor een aanpak van nuttige rechtsvergelijking. Om dezelfde reden worden louter rechtshistorische beschouwingen in de regel geweerd, tenzij zij noodzakelijk of nuttig zijn voor de duiding van oudere rechtspraak of voor het begrijpen van het overgangsrecht.

De Bibliotheek Handelsrecht biedt een getrouwe, volledige en gedocumenteerde beschrijving van het geldende recht, de heersende opvattingen en de gangbare oplossingen. De benadering is steeds objectief, wat impliceert dat tegenstrijdige opvattingen binnen het recht altijd worden beschreven, eventueel aangevuld met verantwoorde standpunten van de auteur.

De Bibliotheek Handelsrecht beoogt daarenboven de oude voor de praktijk nog relevante rechtspraak en rechtsleer voor de commercialist te ontsluiten.

De Bibliotheek Handelsrecht is hanteerbaar, vlot toegankelijk en kiest daarom voor een logische opbouw, een onberispelijk en toegankelijk kritisch apparaat en de opname van registers.

Jan CERFONTAINE

Gastprofessor UGent (Instituut Financieel Recht)

Coördinator Bibliotheek Handelsrecht

Voorwoord bij de Reeks Mededinging, Marktpraktijken en Intellectuele Rechten

Het mededingingsrecht, de marktpraktijken en het recht van de intellectuele eigendom mogen sinds enkele jaren op een toenemende belangstelling rekenen. De reeks Mededinging, Marktpraktijken en Intellectuele rechten van de Bibliotheek Handelsrecht wil een antwoord bieden op de toenemende vraag naar informatie met betrekking tot deze rechtsgebieden. Doelstelling is evenwel niet om allesomvattende handboeken op de markt te brengen die de materie misschien wel volledig trachten te omvatten, maar met betrekking tot talrijke deelgebieden zeer algemeen blijven. Getracht wordt daarentegen een boekenreeks te publiceren die thematisch is opgebouwd.

Iedere monografie heeft een nauwkeurig afgebakend onderwerp tot voorwerp. Zij is in omvang beperkt, maar behandelt het bestudeerde thema desalniettemin op een volledige en wetenschappelijk hoogstaande wijze. Alhoewel ieder boekdeel als uitgangspunt een voor de praktijk vlot hanteerbaar werkinstrument wil zijn, zal de reeks grondig wetenschappelijk onderbouwd zijn.

In de reeks komen zeer actuele onderwerpen aan bod, waardoor wordt aangesloten bij de noden uit de praktijk, maar ook klassieke thema’s met een praktijkrelevante inslag.

Het wetenschappelijk hoog niveau van de reeks wordt gewaarborgd door de keuze van vooraanstaande auteurs. De redactie van de reeks wordt waargenomen door Prof. Dr Béatrice Ponet, Prof. Dr Gert Straetmans, Prof. Dr Anne-Marie Van den Bossche en Prof. Dr Hendrik Vanhees. De redactie draagt er o.a. zorg voor dat de monografieën de onderlinge wisselwerking tussen mededinging, marktpraktijken en intellectuele eigendomsrechten duidelijk weerspiegelen.

Béatrice PONET

Raadsheer Hof van Beroep te Antwerpen, docent Universiteit Antwerpen

Gert STRAETMANS

Gewoon hoogleraar Universiteit Antwerpen en plaatsvervangend raadsheer Hof van Beroep Antwerpen

Anne-Marie VAN DEN BOSSCHE

Gewoon Hoogleraar Universiteit Antwerpen

Hendrik VANHEES

Hoogleraar Universiteit Antwerpen en Hoofddocent Universiteit Gent

**     *

Voorwoord

Unlike the situation in the United States, state aid forms an important part of European Union ‘federal’ law. In EU primary law, the rules on state aid appear in the broader framework of rules on competition. Chapter 1 of Title VII of the Treaty on the Functioning of the European Union (TFEU) encompasses two Sections, one containing rules applying to undertakings (prohibiting cartels and other uncompetitive behavior of traders) and the other applying to aids granted by Member States.

Assessing the importance of the second Section by focusing on its length alone (it consists of only three Articles, namely Articles 107 to 109), would produce the wrong conclusion. To get the full picture, one should look at not only these provisions of primary law but also the so-called procedural Regulation (Council Regulation No. 659/1999) which lays down more detailed rules for the application of Article 108 TFEU as well as a host of other legal acts of secondary law which lay down specific rules on state aid policy relating to various sectors (regional aid, aid for small and medium-sized companies, aid for environmental protection, and so on). Other importance sources are the extensive case law of the European Court of Justice interpreting primary and secondary law as well as the practice of the European Commission, to which Article 108 TFEU accords important powers.

It should be underlined that the EU state aid rules cannot be seen in isolation but they have important links not only to competition law in the narrow sense (applying to undertakings) but also various other parts of internal market law, including public procurement and taxation. When, for instance, can tax relief constitute selective state aid? These and other questions continue to preoccupy the Union Courts, both the General Court and the Court of Justice. One particularly tricky question of a horizontal institutional character has been determining the precise division of labour between the Union Courts and Member States’ national courts, and between the Commission and national courts, respectively (the latter, too, are part of the EU judicial system and they have important functions in protecting the rights of individuals faced with state aid granted to competitors).

Tim Bruyninckx, who worked as a trainee in my cabinet at the Court of Justice during the autumn of 2013, is to be congratulated for having undertaken to publish this Manual in the Dutch language. I am confident that it will be a useful handbook for all those who in the Dutch-speaking world will have to apply or assess the in some respects rather complex EU law relating to state aid.

Allan ROSAS

Dr.Jur., Dr.Jur. h.c., Dr.Pol.Sc. h.c.

Judge at the European Court of Justice

HOOFDSTUK I

Inleiding

Afdeling 1

Enkele inleidende opmerkingen

1. ALGEMEEN. Alvorens van start te gaan met de bespreking van het materieel EU-staatssteunrecht, past het een aantal concepten toe te lichten die niet zozeer behoren tot het materieel staatssteunrecht als zodanig maar toch relevant zijn voor de lectuur van dit boek.

2. MATERIEEL EU-STAATSSTEUNRECHT. Met het materieel EU-staatssteunrecht wordt het staatssteunrecht bedoeld dat is neergelegd in artikel 107 van het Verdrag betreffende de Werking van de Europese Unie (hierna ‘VWEU’)1. Aldus valt het procedureel staatssteunrecht, dat is neergelegd in artikel 108 VWEU, buiten het bestek van dit boek.

3. STAATSSTEUNAUTORITEIT. De Europese Commissie (hierna de ‘Commissie’) is de centrale staatssteunautoriteit2. Zij ontwikkelt het staatssteunbeleid3 en houdt toezicht op de naleving van de staatssteunregels. Voor wat de EVA-staten betreft, die onderworpen zijn aan inhoudelijk dezelfde staatssteunregels, wordt die rol opgenomen door de Toezichthoudende Autoriteit. Nationale instanties spelen evenwel eveneens een rol – zij het een beperkte – maar die situeert zich voornamelijk op het vlak van het procedureel staatssteunrecht. Met name kunnen nationale rechters tussenkomen in bepaalde aspecten van het staatssteunrecht en nationale instanties dienen in te staan voor de terugvordering.

4. INDIVIDUELE STEUN EN STEUNREGELINGEN. Een staatssteunmaatregel kan op basis van een steunregeling worden toegekend. In een dergelijke regeling worden de in aanmerking komende ondernemingen op algemene en abstracte wijze omschreven. Die ondernemingen krijgen dan steun uitgekeerd in overeenstemming met de voorwaarden van die regeling, waarbij die uitkeringen niet afzonderlijk moeten worden aangemeld bij de Commissie. De steunregeling zelf dient wel te worden aangemeld. Steun die niet op basis van een dergelijke steunregeling wordt uitgekeerd, betreft dan ‘individuele steun’ (ofwel ‘ad-hocsteun’).

5. AANMELDINGSVERPLICHTING. Alvorens een steunmaatregel ten uitvoer te leggen, dienen de lidstaten deze maatregel bij de Commissie aan te melden. De Commissie onderwerpt de steunmaatregel vervolgens aan een staatssteunonderzoek4.

6. STANDSTILL-VERPLICHTING. De aanmeldingsverplichting gaat gepaard met een standstill-verplichting. Dit betekent dat de lidstaat de steunmaatregel niet ten uitvoer mag leggen zolang de Commissie geen beslissing heeft genomen m.b.t. de aangemelde steunmaatregel5. Deze verplichting heeft rechtstreekse werking. Belanghebbende partijen kunnen bijgevolg de schending van deze verplichting bij de nationale rechter aankaarten. De nationale rechter dient dan maatregelen te nemen teneinde de rechten van de belanghebbenden te vrijwaren6.

7. ONVERENIGBARE V. ONRECHTMATIGE STEUN. Steun die onder het staatssteunverbod van artikel 107, lid 1 VWEU valt en niet moet resp. kan verenigbaar verklaard worden met de interne markt op basis van artikel 107, lid 2 resp. lid 3 VWEU wordt aangeduid met de term ‘onverenigbare staatssteun’. Het begrip ‘onrechtmatige staatssteun’ heeft betrekking op staatssteun die niet werd aangemeld bij de Commissie alvorens die ten uitvoer werd gelegd. Het onrechtmatig karakter van staatssteun belet niet dat de Commissie die steun naderhand toch nog verenigbaar met de interne markt verklaart.

8. LIDSTATEN. Het staatssteunverbod zoals vervat in artikel 107, lid 1 VWEU is gericht tot de lidstaten. Belanghebbenden ontlenen bij gebreke van directe werking hieraan geen rechten en kunnen zich dus niet rechtstreeks beroepen op deze bepaling7. De notie ‘lidstaat’ moet zeer ruim worden opgevat. Het gaat m.n. niet enkel om de centrale overheid. Ook regionale en lokale overheden vallen hieronder. Ook andere publieke entiteiten en zelfs publieke ondernemingen kunnen staatssteun verlenen. In dit boek wordt evenwel doorgaans – tenzij anders aangegeven – gebruik gemaakt van de term ‘lidstaat’ wanneer wordt gerefereerd aan een steunverlenende entiteit.

9. BESCHIKKINGEN/BESLISSINGEN. Zoals gezegd neemt de Commissie de taak op van staatssteunautoriteit. In die hoedanigheid dient zij gedragingen van de lidstaten te beoordelen en te beslechten. Het instrument dat haar daartoe ter beschikking stond, tot het Verdrag van Lissabon, is de ‘beschikking’. Dergelijke ‘beschikking’ kan twee vormen aannemen, dit al naargelang die het resultaat is van een formele onderzoeksprocedure of niet. Indien niet, wordt de beschikking summier vermeld in het Publicatieblad van de EU; de integrale tekst van die beschikking is dan terug te vinden op de website van DG Concurrentie – evenwel slechts in de authentieke taal en eventueel de werktaal van de Commissie8. Indien de Commissie een formele onderzoeksprocedure heeft gevoerd – waarbij belanghebbenden opmerkingen hebben kunnen maken – wordt de beschikking wel integraal in alle EU-talen gepubliceerd in het Publicatieblad9.

Sinds het Verdrag van Lissabon heeft zich een terminologische wijziging voorgedaan: de term ‘beschikking’ werd vervangen door de term ‘besluit’10. Hierna wordt vastgehouden aan de terminologie zoals die gold op ogenblik dat de geciteerde beschikking/het geciteerde besluit gewezen werd.

10. GERECHT EN HOF VAN JUSTITIE. Belanghebbenden kunnen sinds zijn oprichting in 198911 beroep tot nietigverklaring bij het Gerecht (vóór 2009 ‘Gerecht van Eerste Aanleg’ genaamd) instellen tegen beschikkingen c.q. besluiten van de Commissie12. Tegen uitspraken van het Gerecht kan vervolgens beroep worden aangetekend bij het Hof van Justitie. Het Hof van Justitie beantwoordt tevens prejudiciële vragen vanwege de rechtscolleges van de lidstaten.

Afdeling 2

Waarom staatssteun en waarom een Europees staatssteunrecht?

§ 1. WAAROMSTAATSSTEUN?

11. ALGEMEEN. Lidstaten kunnen om rationele redenen beslissen tot het toekennen van staatssteun. De twee belangrijkste redenen in dat verband bestaan uit enerzijds welvaartsoverwegingen13 en anderzijds rechtvaardigheidsoverwegingen14.

A. Welvaartsoverwegingen

12. ALGEMEEN. Welvaartsoverwegingen houden verband met de noodzaak om in te grijpen in de werking van de markt om een bepaalde economisch wenselijke uitkomst te realiseren. In sommige gevallen resulteert een normale marktwerking, nl. een markt zonder overheidsinterventie, immers niet in de realisatie van welvaart (total welfare). De markt werkt dus inefficiënt. Een dergelijke situatie doet zich voor in geval van marktfalen. Staatssteun kan dus een instrument zijn om marktfalen aan te pakken15. Marktfalen doet zich voor in volgende gevallen16: (i) bij aanwezigheid van negatieve externaliteiten, (ii) bij afwezigheid van positieve externaliteiten, (iii) in geval van publieke goederen, (iv) bij imperfecte of asymmetrische informatie en (v) bij concentratie van marktmacht.

13. NEGATIEVE EXTERNALITEITEN. Staatssteun kan nodig blijken in geval van negatieve externaliteiten, m.n. wanneer een transactie tussen twee partijen of een handeling negatieve gevolgen impliceert t.a.v. derden. Bijvoorbeeld, de markt produceert geen stimulans voor een onderneming om met alle negatieve gevolgen voor het milieu als gevolg van haar productieproces rekening te houden. Staatssteun kan voor een dergelijke stimulans zorgen, bv. door milieuvriendelijke productietechnieken te subsidiëren.

14. POSITIEVE EXTERNALITEITEN. Positieve externaliteiten zijn externaliteiten die voortvloeien uit een activiteit en aan derden of, meer in het algemeen, aan de samenleving ten goede komen. Het komt echter voor dat ondernemingen die dergelijke positieve externaliteiten produceren hiervoor niet adequaat beloond worden: zij slagen er niet in de opbrengsten uit die activiteit te ‘internaliseren’. Een voorbeeld is onderzoek en ontwikkeling waarbij de resultaten weliswaar derden ten goede komen, maar waarbij het voor de O&O-onderneming gelet op de inkomsten en/of het risico economisch niet altijd even rationeel is hierin te investeren. Staatssteun kan ondernemingen aanzetten tot het realiseren van dergelijke positieve externaliteiten ondanks de economische realiteit op de markt.

15. PUBLIEKE GOEDEREN. Daarnaast kan staatssteun ook een passend instrument zijn voor het verzekeren van een aanbod van publieke goederen17. Dit zijn goederen die de overheid moet aanbieden omdat de markt deze niet of niet op adequate wijze produceert. Een typisch voorbeeld van een ‘publiek goed’ is schone lucht. Een ander voorbeeld, toegespitst op de staatssteuncontext, is de financiering van diensten van algemeen economisch belang.

16. INFORMATIEASYMMETRIE – IMPERFECTE INFORMATIE. Informatieasymmetrie en/of imperfecte informatie kan leiden tot situaties waarin transacties niet doorgaan omdat vraag en aanbod elkaar niet vinden, omdat daardoor partijen worden verhinderd efficiënt samen te werken18 of omdat het aangaan van transacties bovenmatige kosten (m.n. informatiekosten) impliceert. Staatssteun kan dan een faciliterend instrument zijn. Een voorbeeld is staatssteun ten behoeve van risicokapitaal ter bevordering van de ontwikkeling van kmo’s.

17. MARKTMACHT. Marktmacht resulteert in situaties waarin ondernemingen goederen en diensten aanbieden aan supracompetitieve prijzen. Staatssteun kan die macht breken of beperken, bv. door de ontwikkeling van mededinging te bevorderen. Een voorbeeld is staatssteun voor investeringen in productiecapaciteit indien de markt faalt om een optimale hoeveelheid goederen te produceren zodat prijzen kunstmatig hoog zijn.

B. Rechtvaardigheidsoverwegingen

18. ALGEMEEN. Een goed werkende markt leidt weliswaar tot efficiëntie maar dit sluit niet uit dat bepaalde categorieën van personen of van activiteiten mogelijks negatieve gevolgen ervaren van een dergelijke marktwerking. Dergelijke situatie kan worden beschouwd als onrechtvaardig. Staatssteun kan een dergelijke onrechtvaardigheid helpen bestrijden. Voorbeelden zijn steun ter bevordering van economische activiteiten in economisch achtergestelde gebieden of steun voor de instandhouding en/of promotie van cultuur. In de context van het staatssteunrecht wordt dergelijke steun veelal aangeduid als steun ter realisatie van doelstellingen van gemeenschappelijk belang19.

§ 2. WAAROMSTAATSSTEUNRECHT?

19. ALGEMEEN. Hoger werd besproken waarom staatssteun wenselijk is of kan zijn. In sommige gevallen kan het inderdaad aangewezen zijn om staatssteun te verlenen. Vandaar dat de rechtspraak ook stelt dat het staatssteunverbod onvoorwaardelijk noch absoluut is20. De aangehaalde redenen om staatssteun toe te laten zitten vervat in de ‘uitzonderingsbepalingen’ in artikel 107, lid 2 en lid 3 VWEU. Deze leden bevatten de gronden op basis waarvan de Commissie staatssteun verenigbaar met de interne markt moet resp. kan verklaren. Artikel 107, lid 1 VWEU bevat evenwel het principiële verbod op het verlenen van staatssteun. Waarom een dergelijk verbod in het VWEU?

Vanuit economisch oogpunt kan een aantal rechtvaardigingen voor een Europees staatssteunverbod worden aangedragen. De belangrijkste zijn: (i) vermijden van grensoverschrijdende externaliteiten, (ii) noodzaak tot paternalisme en (iii) bescherming van een eengemaakte markt21.

20. GRENSOVERSCHRIJDENDE EXTERNALITEITEN. Stel dat een lidstaat ondernemingen van een bepaalde industrietak subsidieert. Als gevolg hiervan verwerven de begunstigde ondernemingen een groter marktaandeel, mogelijks ook in andere lidstaten. Andere lidstaten kunnen zich dan genoodzaakt zien om de ondernemingen op hun eigen grondgebied eveneens te subsidiëren zodat die hun marktaandeel kunnen verdedigen of heroveren. Het eindresultaat is een subsidierace die leidt tot een status quo ante. Publieke middelen werden dus inefficiënt ingezet. Het EU-staatssteunverbod vermijdt dit.

21. PATERNALISME. Er bestaat een aantal paternalistisch geïnspireerde rechtvaardigingen voor het bestaan van een staatssteunverbod op het niveau van de EU. Een dergelijk verbod verhindert dat lidstaten zouden toegeven aan lobbyisten die ijveren voor de toekenning van subsidies. De belangen van vertegenwoordigers van lidstaten zijn immers vaak in de eerste plaats politiek geïnspireerd. Daarnaast is er een probleem van informatieasymmetrie tussen lidstaten en ondernemingen, wat ruimte schept voor opportunistisch gedrag vanwege marktspelers. Dus ook in dit geval worden publieke middelen inefficiënt besteed. Een dergelijke situatie leidt er bovendien toe dat ondernemingen er niet toe worden aangezet zich efficiënt te gedragen vermits zij zich in geval van financiële problemen tot de lidstaat kunnen wenden.

Het staatssteunverbod belet ook dat ondernemingen activiteiten ontwikkelen op basis van de subsidies die zij daardoor kunnen ontvangen, en niet zozeer op basis van marktkrachten. Dit is het zgn. rent-seeking-gedrag. Een dergelijke situatie zou impliceren dat niet enkel publieke middelen inefficiënt worden ingezet, doch ook dat grondstoffen – die in de regel schaars zijn – inefficiënt worden aangewend.

22. BESCHERMING VAN EEN EENGEMAAKTE MARKT. Een eengemaakte markt beoogt o.m. de realisatie van efficiëntie door schaalvoordelen en toegenomen mededinging. Het resultaat hiervan is economische groei en welvaartscreatie. Staatssteun ondermijnt dit proces. Het eenvoudigste voorbeeld is dat van een lidstaat die een onrendabele nationale industrietak subsidieert.

1. Pb.C. 83, 30 maart 2010, 14.

2. HvJ 29 juni 2004, Commissie v. Raad, C-110/02, Jur.HvJ 2004, I-6333, r.o. 29; HvJ 10 december 2013, C-272/12 P, Commissie v. Ierland e.a., nog niet gepubliceerd, r.o. 48.

3. Dit beleidsaspect komt o.m. tot uiting in de mededeling van de Commissie, De modernisering van het EU-staatssteunbeleid, COM/2012/0209 final. Zie over het beleidsaspect ook: M. BLAUBERGER, “Of ‘Good’ and ‘Bad’ Subsidies: European State Aid Control through Soft and Hard Law”, West European Politics 2009, 719-737.

4. Art. 108, lid 3 VWEU.

5. Art. 108, lid 3, laatste zin VWEU.

6. HvJ 21 november 1991, C-354/90, Fédération Nationale Du Commerce Extérieur Des Produits Alimentaires en Syndicat National Des Négociants Et Transformateurs De Saumon, Jur.HvJ 1991, I-5505, r.o. 14.

7. Weliswaar ontlenen belanghebbenden, zoals hoger aangehaald (cf. supra par. 6), rechten aan de aanmeldings- en standstill-verplichting vervat in art. 108, lid 3 VWEU. Daarnaast staat het derden vrij om klacht in te dienen bij de Commissie en kunnen zij onder bepaalde voorwaarden tussenkomen in onderzoeksprocedures die de Commissie voert. Dit aspect van het staatssteunrecht zal nader besproken worden in het boek Procedureel EU-Staatssteunrecht (te verschijnen).

8. Een voorbeeld van de citeerwijze hierna van een dergelijke beschikking is: State aid No. N 706/2001 – United Kingdom. The Channel Tunnel Rail Link, 24 april 2002, C(2002)1446fin. Dergelijke beschikkingen worden in dit boek geciteerd in de taal van consultatie.

9. Een voorbeeld van de citeerwijze hierna van een dergelijke beschikking is: beschikking 2002/467/EG van de Commissie van 31 januari 2001 inzake de steun die Spanje aan het Fesa-Enfersa-concern (Fertiberia) heeft verleend, Pb.L. 165, 24 juni 2002, 1-14.

10. Art. 288 VWEU.

11. Voordien werden dergelijke beroepen tot nietigverklaring ingesteld bij het Hof van Justitie.

12. Bij verwijzingen naar rechtspraak van het Gerecht/Gerecht van Eerste Aanleg zal deze instelling gemeenzaam worden aangeduid met de term ‘Ger.’.

13. Zie hierover: H.W. FRIEDERISZICK, L.-H. RÖLLER en V. VEROUDEN, “EC State Aid Control: An Economic Perspective” in M. SANCHEZ RYDELSKI (ed.), The EC State Aid Regime: Distortive Effects of State Aid on Competition and Trade, Londen, Cameron May, 2006, 153-156.

14. Ibid., 156-157.

15. Med.Comm., De modernisering van het EU-staatssteunbeleid, COM/2012/0209 final, par. 12.

16. Wat ‘marktfalen’ betreft, zie meer in het algemeen: R. COOTER en T. ULEN, Law & Economics, 5e ed., Boston, Pearson, 2007, 43-47.

17. Een publiek goed wordt gekenmerkt door volgende eigenschappen: (i) de consumptie van het goed door een partij sluit de consumptie door een andere partij niet uit en (ii) het is onmogelijk of zeer moeilijk (en dus duur) om bepaalde personen uit te sluiten van de consumptie van het goed. Toegepast op het voorwerp van schone lucht: enerzijds, dat een persoon schone lucht inademt belet niet dat ook andere personen schone lucht kunnen inademen en, anderzijds, het is bijna onmogelijk bepaalde personen schone lucht te ontzeggen.

18. Dit is het zgn. coördinatieprobleem.

19. Med.Comm., De modernisering van het EU-staatssteunbeleid, COM/2012/0209 final, par. 12.

20. Zie o.m. concl. Adv. Gen. SHARPSTON 7 februari 2013, C-6/12, P Oy, nog niet gepubliceerd, par. 26.

21. Zie hierover o.m.: SPECTOR, “State Aids: Economic Analysis and Practice in the European Union” in X. VIVES, Competition Policy in the EU, Oxford, Oxford University Press, 2012, 177-186; H.W. FRIEDERISZICK, L.-H. RÖLLER en V. VEROUDEN, l.c., 161-164.

HOOFDSTUK II

Het begrip staatssteunrecht: de constitutieve bestanddelen

Afdeling 1

Artikel 107, lid 1 VWEU: het begrip ‘staatssteun’

23. ARTIKEL IN VWEU. De materiële bepaling inzake staatssteun is te vinden in artikel 107, lid 1 VWEU (voorheen art. 87, lid 1 EG-Verdrag en dáárvoor artikel 92, lid 1 EEG-Verdrag). Deze bepaling gaat als volgt:

Behoudens de afwijkingen waarin de Verdragen voorzien, zijn steunmaatregelen van de staten of in welke vorm ook met staatsmiddelen bekostigd, die de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen, onverenigbaar met de interne markt, voor zover deze steun het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig beïnvloedt.

24. Volgende, cumulatief te vervullen1, voorwaarden kunnen uit deze bepaling gedistilleerd worden:

i)de maatregel impliceert een voordeel (dat onder normale marktomstandigheden niet zou zijn genoten);

ii)de maatregel bevoordeelt bepaalde ondernemingen of producties, en is dus selectief van aard;

iii)de maatregel wordt bekostigd met staatsmiddelen of is toerekenbaar aan de lidstaat;

iv)de maatregel verstoort de mededinging of dreigt die te verstoren;

v)de maatregel impliceert een negatieve invloed op de handel tussen de lidstaten.

Hierna worden deze voorwaarden nader besproken.

Afdeling 2

Steun aan een onderneming of ondernemingen

§ 1. HETBEGRIP ‘STEUN’

25. ALGEMEEN. De eerste voorwaarde om een maatregel als staatssteun te kwalificeren, betreft de omstandigheid dat die steun, in de zin van een economisch voordeel, voor de ontvanger impliceert. Artikel 107, lid 1 VWEU noch een andere bepaling van EU-recht voorziet in een definitie van het begrip ‘steun’2. Advocaat-generaal Lenz wees er op dat een definitie van het begrip ‘steunmaatregelen’ onmogelijk en nutteloos zou zijn. Een definiëring zou immers leiden tot een beperking van het steunbegrip, terwijl een ruime uitlegging nu net noodzakelijk is wil het staatssteunverbod een zinvolle bijdrage kunnen leveren aan de bescherming tegen vervalsing van de mededinging binnen de interne markt3. Rechtspraak van het Hof van Justitie en het Gerecht wijst eveneens uit dat deze notie zeer ruim moet worden opgevat.

26. STEUNBEGRIP. Het begrip ‘steun’ moet ruim worden opgevat. Een eerste indicatie hiervan kan worden aangetroffen in rechtspraak in het kader van het EGKS-Verdrag, m.n. in het arrest Gezamenlijke Steenkoolmijnen4. Het EGKS-Verdrag verbood in artikel 4C “door de staten verleende subsidies of hulp, of door deze opgelegde bijzondere lasten, in welke vorm ook”. In voornoemd arrest diende het Hof van Justitie zich uit te spreken over de draagwijdte van deze bepaling, nu de begrippen ‘subsidie’ en ‘hulp’ niet werden gedefinieerd. ‘Subsidies’ werden omschreven als “prestaties in geld of natura ter ondersteuning van een onderneming gedaan boven het door kopers of verbruikers ter zake van door die onderneming geleverde goederen of diensten verschuldigde”. ‘Hulp’ werd dan beschouwd als een nauw verwant begrip, waarbij hulp, net als subsidie, werd gezien als een instrument om bepaalde doelen te verwezenlijken die zonder hulp van buitenaf niet zouden kunnen worden bereikt. Het Hof voegde er evenwel aan toe dat ‘hulp’ algemener van strekking is dan ‘subsidie’. Immers, ‘hulp’ heeft niet enkel betrekking op positieve prestaties maar ook op “maatregelen welke, in verschillende vormen, verlichting brengen in de lasten, die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor – zonder nog subsidies in de strikte zin van het woord te zijn – van gelijke aard zijn en tot identieke gevolgen leiden”5.

Ook in het kader van het huidige artikel 107, lid 1 VWEU hebben het Hof van Justitie en het Gerecht een dergelijke ruime benadering gehanteerd. Zo stelden zij dat “steunmaatregelen in welke vorm ook” onder het staatssteunverbod vallen6. In het kader van hun ruime definitie verwijzen zij soms expliciet naar het vernoemde Gezamenlijke Steenkolenmijnen-arrest. Zo overwoog het Hof in het arrest Banco de Credito Industrial: “Zoals het Hof reeds heeft vastgesteld in het kader van het EGKS-Verdrag (…) heeft het begrip steun evenwel een algemenere strekking dan het begrip subsidie, daar het niet alleen positieve prestaties omvat zoals de subsidie zelf, doch ook maatregelen welke, in verschillende vormen, de lasten verlichten, die normaliter op het budget van een onderneming drukken en daardoor – zonder nog subsidies in de strikte zin van het woord te zijn – van gelijke aard zijn en tot identieke gevolgen leiden.”7 In een andere formulering betreft ‘steun’ in de zin van artikel 107, lid 1 VWEU alle maatregelen waardoor “ondernemingen worden bevrijd van alle of een deel van de kosten die zij in het kader van hun gewone bedrijfsvoering of van hun normale werkzaamheden normaliter zelf zouden moeten dragen”8. Het is daarbij overigens niet vereist dat de steun tot gevolg heeft dat de begunstigde onderneming zich ook daadwerkelijk in een betere situatie bevindt na ontvangst van de steun9.

De ruime draagwijdte van het voordeelbegrip werd nog onderstreept toen het Hof werd geconfronteerd met de volgende vraag: indien een onderneming niet de begunstigde is van een subsidie in de strikte zin maar wel van een maatregel met identieke gevolgen, moet dan nog worden aangetoond dat die maatregel dezelfde gevolgen sorteert als een subsidie? Een dergelijke interpretatie werd verworpen.

Een onderneming betoogde dat de Commissie niet had aangetoond dat een fiscale gunstmaatregel dezelfde gevolgen had als een subsidie. Die onderneming verwees daarbij naar het feit dat de Commissie enkel het belastingregime van de lidstaat van vestiging in aanmerking had genomen om te bepalen aan welke ‘normale lasten’ die onderneming zou zijn onderworpen. Die onderneming betoogde dat de Commissie ook de belastingregimes in andere lidstaten had moeten onderzoeken om te bepalen aan welke lasten ondernemingen actief in haar sector normaal zijn onderworpen. Het Gerecht verwierp deze zienswijze en stelde dat het niet de bedoeling is een hiërarchie te creëren tussen subsidies in de strikte zin enerzijds en andere met een dergelijke subsidie te vergelijken maatregelen anderzijds. Om vast te stellen of een voordeel wordt verleend, moet worden uitgegaan van de algemene regeling die op een bepaald ogenblik van toepassing is ten aanzien van de ondernemingen in de betrokken lidstaat; niet van de bepalingen die van toepassing zijn ten aanzien van ondernemingen in andere lidstaten. Zodra wordt aangetoond dat een maatregel de lasten verlicht die normaal op het budget van een onderneming drukken, is sprake van een voordeel10.

27. VOORBEELDEN. Steun kan onder de meest diverse vormen worden verleend. Voorbeelden zijn: toekennen van subsidies, fiscale voordelen11, niet-inning van socialezekerheidsbijdragen, verkoop van onroerende goederen onder de marktprijs, rentesubsidies op kredieten voor investeringen12, rentevergoedingen voor exportkredieten13, renteloze leningen14, het gratis ter beschikking stellen van een terrein voor commerciële exploitatie15, …

28. GEEN FORMALISME. De zinsnede “in welke vorm ook” in artikel 107, lid 1 VWEU impliceert dat de aanwezigheid van steun niet op basis van formele criteria moet worden vastgesteld. De doelstelling te voorkomen dat de mededinging wordt aangetast dient als leidraad16. Elke (niet-algemene)17 maatregel van overheidswege komt inderdaad in aanmerking om als steun te worden gekwalificeerd18. Voornoemde bepaling maakt immers geen onderscheid tussen verschillende soorten steunmaatregelen. Ook stelt ze niet dat bepaalde maatregelen automatisch binnen haar toepassingsgebied vallen19. Bovendien maakt ze geen onderscheid tussen tijdelijke en permanente maatregelen20.

Het kan voorkomen dat steun niet op basis van één enkele maatregel wordt toegekend, maar wel door een reeks van opeenvolgende maatregelen of handelingen die onderling samenhangen, bv. door hun chronologie, het doel daaraan ten grondslag of de toestand waarin de onderneming zich bevindt ten tijde van die opeenvolgende maatregelen21.

29. GEVOLG. Dat geen belang wordt gehecht aan de vorm waarin de steun wordt verleend, hangt ook samen met het feit dat bij de beoordeling of een maatregel steun vormt in de zin van artikel 107, lid 1 VWEU geen belang wordt gehecht aan het doel van de maatregel of aan de reden die aan de maatregel ten grondslag ligt. Enkel het gevolg is van belang. Het Hof van Justitie stelde dat deze benadering kadert in de doelstelling van het staatssteunverbod, nl. “te voorkomen dat het handelsverkeer tussen de lidstaten ongunstig wordt beïnvloed door tegemoetkomingen van overheidswege die – in verschillende vormen – de mededinging door begunstiging van bepaalde ondernemingen of bepaalde producties vervalsen of dreigen te vervalsen”22. Dat een maatregel fiscaal of sociaal van aard is, heeft niet tot gevolg dat die buiten het toepassingsgebied van voornoemd artikel valt23. Dit geldt evenzeer ten aanzien van maatregelen waaraan milieuoverwegingen ten grondslag liggen24. Meer in het algemeen: beleidsoverwegingen die aan een maatregel ten grondslag liggen, kunnen een maatregel diens staatssteunkarakter niet ontnemen25. Het bestaan van een steunmaatregel kan dan ook niet worden gerechtvaardigd op basis van een ‘rule of reason’-benadering26. De doelstelling die wordt beoogd, is wel relevant voor de toepassing van artikel 107, lid 2 en lid 3 VWEU, die de gronden aanhalen op basis waarvan de Commissie steunmaatregelen moet resp. kan verenigbaar met de interne markt verklaren27.

30. STEUNBEDRAG. Het bedrag dat de steunmaatregel vertegenwoordigt, is gelijk aan het brutosteunbedrag. Indien aan het verkrijgen van steun een tegenprestatie verbonden is, kunnen de kosten verbonden aan die tegenprestatie dus niet in mindering worden gebracht van het steunbedrag28. Indien een steunmaatregel aldus kosten beoogt te compenseren, is het steunbedrag gelijk aan de ontvangen financiële voordelen. Die kosten worden niet afgetrokken van die financiële voordelen bij de begroting van het steunbedrag29. De omvang van het steunbedrag is o.m.30 relevant bij verificatie of het de minimis-plafond31 wordt overschreden of bij het berekenen van de steunintensiteit in het kader van de Groepsvrijstellingsverordening32.

31. INDIRECT VOORDEEL. Een maatregel dient niet noodzakelijkerwijze een direct voordeel te verschaffen aan een onderneming. Een maatregel kan ook in strijd zijn met artikel 107, lid 1 VWEU indien die louter op indirecte wijze een voordeel verschaft aan een onderneming33. Indien een maatregel in eerste instantie een bepaalde categorie van (rechts)personen viseert, doch indirect ook een voordeel voor andere ondernemingen impliceert, kan ook deze laatste categorie van ondernemingen een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1 VWEU ontvangen.

De Duitse belastingwetgever bood een belastingvermindering indien bepaalde winsten werden geherinvesteerd. Met name dienden investeerders aandelen aan te kopen in kader van een kapitaalverhoging of een oprichting van een kapitaalvennootschap met vestiging in één van de nieuwe deelstaten of Berlijn, waarbij die onderneming niet meer dan 250 werknemers mocht tellen. Eenzelfde voordeel was beschikbaar indien die winst werd gebruikt om holdingmaatschappijen op te richten die zouden deelnemen in dergelijke ondernemingen. De Commissie oordeelde dat deze maatregel indirect ten goede zou komen aan de ondernemingen die aan dergelijke kwalificatie beantwoordden. Met name bestond hun voordeel erin dat de vraag naar deelnemingen in die ondernemingen zou toenemen in vergelijking met een normale marktsituatie, zodat de omvang van die deelnemingen zou toenemen en de voorwaarden waaronder die deelnemingen zouden geschieden voor hen gunstiger zouden zijn. Het Hof van Justitie bevestigde het standpunt van de Commissie. Het stelde dat de derving van belastinginkomsten leidde tot het onrechtstreeks voordeel dat voortvloeide uit de wijziging van de marktvoorwaarden. Dat een investeringsbeslissing diende tussen te komen om dit effect ook daadwerkelijk te realiseren, nam dat voordeel niet weg34.

32. Indirecte steun ten aanzien van een derde partij kan ook voortvloeien uit contractuele relaties tussen de initieel begunstigde onderneming en diens contractant.

Een Nederlandse regeling bood een subsidie voor Nederlandse pomphouders gelegen aan de Duitse grens. Brandstofaccijnzen op benzine verkocht in Duitsland lagen lager dan op benzine verkocht in Nederland. Teneinde Nederlandse pomphouders competitief te houden t.o.v. hun Duitse concurrenten, werd voorzien in een subsidiemechanisme. Bepaalde pomphouders hadden evenwel in hun exclusieve-afnameovereenkomsten met oliemaatschappijen een zgn. ‘clausule inzake prijsbeheer’. Een dergelijke clausule strekte ertoe de omzet van de pomphouder te beschermen. Daartoe zou de oliemaatschappij een deel van de korting voor haar rekening nemen die een pomphouder zich genoodzaakt zag door te rekenen om zijn marktaandeel te behouden. Het subsidiemechanisme zou dan een indirect voordeel impliceren voor de oliemaatschappijen doordat zij op die manier zouden bevrijd worden van hun contractuele verplichtingen jegens hun distributeurs. Het Hof van Justitie bevestigde het standpunt van de Commissie en overwoog dat de regeling steun aan de oliemaatschappijen vormde omdat zij tot gevolg had de lasten te verlichten die in normale omstandigheden zouden hebben gedrukt op het budget van de oliemaatschappijen die hun concurrentiepositie ten aanzien van de nationale of internationale marktontwikkeling wensen te handhaven35.

Hierna zal nog worden verduidelijkt dat enkel steun aan ondernemingen door artikel 107, lid 1 VWEU wordt geviseerd36. Het kan evenwel voorkomen dat een maatregel die initieel gericht is op natuurlijke personen, alsnog in strijd blijkt met dit verbod omdat ondernemingen indirect worden begunstigd. Zo bijvoorbeeld oordeelde de Commissie dat een regeling die consumenten een financiële tussenkomst aanbood bij de aankoop van isolatiemateriaal vervaardigd uit hernieuwbare grondstoffen, indirecte staatssteun aan de producenten van die producten impliceerde. Die maatregel zou immers de verkoop van die producten doen toenemen37.

33. WETTELIJKE VERPLICHTINGEN – GERECHTELIJKE UITSPRAKEN. Wanneer een onderneming vanwege een lidstaat een geldsom ontvangt waarop zij conform wettelijke bepalingen recht heeft, impliceert dit niet noodzakelijk een voordeel zoals bedoeld in het kader van artikel 107, lid 1 VWEU. Een eerste voorbeeld is de terugbetaling van onverschuldigde heffingen of betalingen. De reden waarom dergelijke terugbetalingen geen voordeel uitmaken wordt door het Hof uitgelegd in het arrest Denkavit38. Artikel 107, lid 1 VWEU heeft betrekking op maatregelen waarmee overheden financiële middelen ter beschikking stellen van ondernemingen om zo hun eigen economische en sociale doelen te verwezenlijken. Terugbetaling van onverschuldigde heffingen of belastingen vindt daarentegen haar oorsprong in een onterechte heffing of inning39. Advocaat-generaal Reischl merkte in diens conclusie bij deze zaak ook op dat er geen sprake is van een budgettaire verschuiving40. Een ander voorbeeld betreft een onteigeningsvergoeding uitgesproken door een rechter. Een dergelijke vergoeding beoogt enkel de schade in hoofde van de onteigende partij te vergoeden. Ze impliceert dus niet de toekenning van een voordeel41. Nog een ander voorbeeld betreft schadevergoedingen die ondernemingen eisen van de overheid en ook toegewezen krijgen door de rechter42.

Uit het voorgaande concluderen dat elke vergoeding die een onderneming krijgt toegekend door een rechter buiten het toepassingsgebied van het staatssteunverbod valt, gaat te ver volgens advocaat-generaal Sir Gordon Slynn. Zo bijvoorbeeld wanneer een onderneming steun heeft toegezegd gekregen maar die door de Commissie als onverenigbaar met de interne markt wordt beoordeeld. Indien die onderneming zich dan tot de nationale rechter zou keren om naleving van die toezegging af te dwingen en een dergelijk bedrag zou toegewezen krijgen, zou de werking van het staatssteunverbod uitgehold worden. Een tweede hypothese die door de advocaat-generaal wordt aangekaart, is die waarin een begunstigde onderneming schadevergoeding zou eisen van een steunverlenende overheid omdat deze laatste door de Commissie wordt gedwongen die steun terug te vorderen. In beide gevallen zouden de door de rechter uitgekeerde bedragen binnen het toepassingsgebied van het staatssteunverbod moeten vallen om de nuttige werking ervan te vrijwaren43.

Ook tussenkomsten vanwege de lidstaat ter compensatie van kosten die een onderneming oploopt doordat zij aan bepaalde wettelijke verplichtingen, zo bijvoorbeeld bepaalde verplichtingen in het kader van milieubescherming, dient te voldoen betreffen steun in de zin van artikel 107, lid 1 VWEU44.

Een vrijstelling van een onwettige belasting kan eveneens steun impliceren. Het Hof van Justitie oordeelde in die zin, niettegenstaande het argument dat de betrokken regeling inzake herziening van aftrek geen voordeel kan vormen aangezien die regeling in strijd is met het EU-recht ter zake. Het Hof stelde dat zelfs indien die regeling onrechtmatig is zij toch gevolgen kan sorteren zolang die regeling niet is ingetrokken of zolang de onrechtmatigheid ervan niet is vastgesteld. De begunstigde genoot tot dan aldus van een voordeel dat de lasten op zijn budget verlichtte45.

34. DADINGEN. Lidstaten kunnen ook voordelen verlenen door het aangaan van dadingen. In fiscale zaken komt het voor dat de fiscus een dading sluit met een belastingplichtige. Een dergelijke dading impliceert geen voordeel indien aan volgende twee voorwaarden wordt voldaan: (i) de toegevingen van de belastingdienst dienen in verhouding te staan tot de toegevingen van de belastingplichtige en de belastingdienst dient dezelfde gunstige behandeling toe te passen op andere belastingplichtigen die zich in een vergelijkbare situatie bevinden en (ii) de rechtmatigheid van de dading kan niet ter discussie worden gesteld46. In de Umicore-zaak kwam de Commissie tot het besluit dat de dading die de Belgische fiscus had afgesloten geen voordeel impliceerde nu het bedrag dat uiteindelijk in het kader van de dading werd betaald hoger bleek te zijn dan het bedrag dat normalerwijze verschuldigd zou zijn. Dit strookte met de beginselen die de Commissie eerder in de beschikking had uiteengezet en waaraan dadingen dienen te voldoen: dadingen mogen geen vrijstelling noch vermindering van de verschuldigde belasting met zich meebrengen. Aldus dient het sluiten van dadingen in fiscale zaken in beginsel beperkt te worden tot situaties waarin de belastingautoriteiten een juridische procedure met de belastingplichtige over niet duidelijk vaststaande feiten willen voorkomen47.

35. FISCALE RULINGS. Fiscale rulings, waarbij de fiscus vaststelt op welke wijze het fiscaal recht zal worden toegepast op een bepaalde situatie, impliceren in principe geen steunmaatregel – zij het enkel in zoverre het inderdaad een interpretatie van de algemene regels betreft. Die interpretatie moet echter worden aangehouden t.a.v. alle gelijkaardige gevallen, en mag bijgevolg niet gebruikt worden om steun te vermommen48. De Mededeling Fiscale Staatssteun stelt in dit verband dat ondoorzichtigheid van dergelijke beslissingen en de manoeuvreerruimte waarover belastingdiensten soms kunnen beschikken aanleiding geven tot vermoedens van steunverlening49.

36. OGENBLIK VAN STEUNVERLENING. Steun wordt geacht genoten te zijn wanneer de begunstigde aanspraak maakt op die steun. Desgevallend is de datum van aanvraag van de steun in dit verband irrelevant50.

37. GEWIJZIGDE MARKTOMSTANDIGHEDEN. Wanneer een maatregel die initieel niet als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1 VWEU moet worden gekwalificeerd bij gebreke van een voordeeltoekenning, naderhand toch een voordeel oplevert voor de adressant van die maatregel, is niet noodzakelijk alsnog sprake van staatssteun. Een dergelijke situatie kan zich bv. voordoen wanneer een lidstaat een overeenkomst voor een lange(re) termijn sluit met een onderneming. In een dergelijk geval duiken geen probleem op indien de overeenkomst werd afgesloten op basis van “objectieve criteria die voortvloeien uit een tekst met algemene draagwijdte51 en die op elke onderneming van toepassing zijn”52.

§ 2. HETBEGRIP ‘ONDERNEMING’

38. ALGEMEEN. Enkel steunmaatregelen ten voordele van één of meer ondernemingen komen in aanmerking voor kwalificatie als staatssteun in de zin van artikel 107, lid 1 VWEU. Steun ten voordele van private personen of van overheidsinstanties die niet als onderneming kunnen worden gekwalificeerd valt buiten het toepassinggebied. Zo zullen entiteiten die louter administratieve taken vervullen niet als ‘onderneming’ beschouwd worden53.

39. DEFINITIE. De notie ‘onderneming’ in het kader van het staatssteunrecht is dezelfde als die in het kader van het mededingingsrecht t.a.v. ondernemingen. Aldus geldt ook hier de Hofner & Elser-rechtspraak. Die rechtspraak omschrijft ‘onderneming’ als elke eenheid die een economische activiteit uitoefent, ongeacht haar rechtsvorm en ongeacht de wijze waarop zij wordt gefinancierd54. Het begrip ‘economische activiteit’ dient dan te worden begrepen als het aanbieden van goederen en diensten op de interne markt55.

Een entiteit die typische overheidstaken uitvoert heeft geen economisch karakter. Die is dus geen ‘onderneming’. Indien dergelijke entiteiten de begunstigden zijn van een maatregel die een voordeel zoals bedoeld in artikel 107, lid 1 VWEU omvat, zal die maatregel desalniettemin geen staatssteun uitmaken. Om dit na te gaan dient de aard van de activiteit te worden onderzocht56. Daarbij moet worden nagegaan of de activiteit door haar aard, doel en toepasselijke reglementering de uitoefening van overheidsprerogatieven inhoudt57. Dat een entiteit wordt belast met een bepaalde taak op basis van een politieke beslissing, duidt evenwel niet noodzakelijk op de uitoefening van overheidsprerogatieven door die entiteit58.

40. WINSTOOGMERK. De omstandigheid dat een entiteit al dan niet een winstoogmerk heeft, is irrelevant voor haar kwalificatie als onderneming. Zodra een onderneming zonder winstoogmerk in concurrentie treedt met aanbieders van dergelijke goederen of diensten waarbij die wel een winstoogmerk hebben, dient zij als ‘onderneming’ te worden gekwalificeerd59.

41. RECHTSVORM. De rechtsvorm doet niet ter zake om uit te maken of het een onderneming betreft zoals uiteengezet60. Zo kan ook een stichting of een fonds (zonder winstoogmerk) de begunstigde zijn van staatssteun61.

42. DEELS ECONOMISCHE ACTIVITEITEN. Indien een entiteit voor het grootste deel niet-economische activiteiten verricht, en bijgevolg economische activiteiten slechts een beperkt aandeel hebben in het geheel van haar activiteiten, dan nog dient die entiteit als onderneming te worden beschouwd voor wat haar economische activiteiten betreft62.

43. PUBLIEK OF PRIVAAT KARAKTER. Steun aan zowel publiekrechtelijke als privaatrechtelijke entiteiten kunnen onder het toepassingsgebied vallen van het staatssteunverbod63.

44. PUBLIEKE OF PRIVATE FINANCIERING. De wijze waarop een entiteit wordt gefinancierd, is irrelevant bij de vraag of die als ‘onderneming’ moet worden gekwalificeerd. Ook een entiteit die volledig door publieke middelen werd gefinancierd, kan als onderneming worden aangemerkt. Zo oordeelde de Commissie reeds dat een openbare bibliotheek onder het ondernemingsbegrip valt. Het kan immers niet worden uitgesloten dat zij gelijkaardige diensten of goederen aanbiedt als worden aangeboden door private entiteiten – dit niettegenstaande de Commissie erkende dat er in casu geen ‘private bibliotheken’ bestonden waarmee de desbetreffende openbare bibliotheek concurreerde64.

45. IN HOUSE. Vergoedingen die een overheid betaalt voor diensten of goederen aan een entiteit die tot haar interne organisatie behoort, vallen niet buiten het toepassingsgebied van de staatssteunregels op basis van haar ‘intern statuut’. Indien die goederen of diensten ook door ondernemingen op de markt worden aangeboden, wordt die activiteit een economisch karakter toegedicht65. Dergelijke vergoedingen dienen dus in overeenstemming te zijn met de vereisten gesteld door het staatssteunrecht. Weliswaar dient die entiteit voldoende zelfstandig te zijn om de vergoeding als een voordeel aan een onderneming in de zin van artikel 107, lid 1 VWEU te kunnen aanmerken. Meer bepaald dient die entiteit voldoende organisatorische, en met name budgettaire of boekhoudkundige, zelfstandigheid te hebben66.

§ 3. EENVOORDEELDATEENONDERNEMING “ONDERNORMALEMARKTOMSTANDIGHEDEN” NIETZOUHEBBENGEKREGEN

A. De lidstaat als economische actor v. de lidstaat als overheid

46. ALGEMEEN. Dat het voordeelbegrip een ruime uitlegging te beurt valt, betekent niet dat een lidstaat steeds wanneer zij overheidsmiddelen overdraagt, of hiervan afstand doet, steun verleent. Een dergelijke uitlegging zou betekenen dat een lidstaat zich niet op de markt kan begeven om, bijvoorbeeld, goederen of diensten te verwerven. In dat verband moet een onderscheid gemaakt worden tussen de lidstaten optredend als overheid en de lidstaten in hun hoedanigheid van marktdeelnemer. Een dergelijke opdeling laat toe dat een lidstaat economische daden kan stellen zonder hierin beperkt te worden door de staatssteunbepalingen. Wanneer een lidstaat economische daden stelt, zullen die daden worden afgetoetst aan het gedrag dat een private marktdeelnemer in dezelfde situatie zou hebben gesteld. Indien die gedragingen gelijklopen, verleent de lidstaat geen voordeel dat haar tegenpartij niet onder normale marktvoorwaarden zou hebben genoten. Het gedrag van een lidstaat die een overheidstaak uitoefent en in dat kader voordelen verstrekt aan ondernemingen die voldoen aan de voorwaarden van artikel 107, lid 1 VWEU kan echter niet worden getoetst aan het gedrag van een private marktdeelnemer. In de private markt is immers geen toetssteen voorhanden. Bijgevolg kan een dergelijk gedrag niet worden getest op marktconformiteit en zal een voordeel zoals bedoeld in artikel 107, lid 1 VWEU aan de orde zijn67,68.

47. INGEWIKKELDE ECONOMISCHE BEOORDELING. Wanneer een lidstaat economische daden stelt en die daden moeten worden onderzocht in het licht van de staatssteunregels, dient de Commissie de marktconformiteit van dat handelen te toetsen. Daarbij maakt de Commissie een zgn. ingewikkelde economische beoordeling. De Commissie beschikt aldus over een discretionaire bevoegdheid ter zake. Dat de Commissie een dergelijke beoordeling dient te maken, heeft ook gevolgen voor het rechterlijk toezicht op de beschikkingen/beslissingen die de Commissie op basis van die beoordeling neemt. Desgevallend is het rechterlijk toezicht beperkt tot volgende elementen: (i) naleving van de procedure- en motiveringsvoorschriften, (ii) correcte vaststelling van de feiten op grond waarvan de betwiste keuze is gemaakt, (iii) afwezigheid van een kennelijk onjuiste beoordeling van deze feiten en (iv) afwezigheid van misbruik van bevoegdheid69.

B. Het criterium van de private investeerder in een markteconomie

1. Algemeen

48. ALGEMEEN. Een domein waarin de marktconformiteit van handelingen vanwege lidstaten initieel werd afgetoetst, is dat van deelnemingen door lidstaten in het kapitaal van ondernemingen. Meer bepaald ging het Hof van Justitie in een reeks van arresten na of een particuliere investeerder zou zijn overgegaan tot kapitaaldeelnemingen waartoe een lidstaat was overgegaan. Dit is het criterium van de private investeerder in een markteconomie.

49. KAPITAALINBRENG ALS VOORDEEL. Het Hof van Justitie heeft het criterium van de private investeerder in een markteconomie stapsgewijs in zijn rechtspraak ontwikkeld. Een eerste element dat werd uitgeklaard betreft de kwestie of een kapitaalinbreng wel als een steunmaatregel in de zin van artikel 107, lid 1 VWEU kan worden beschouwd. Gelet op de hoger uiteengezette ruime notie van het voordeelbegrip is het niet verbazend dat het Hof van Justitie bevestigde dat kapitaaldeelnemingen, zij het onder bepaalde omstandigheden, inderdaad een steunmaatregel kunnen uitmaken.

De steunontvangende onderneming, actief in de papierproductie, wenste te herstructureren en ontving daartoe vanwege het Waals Gewest steun in de vorm van leningen en een kapitaaldeelneming. De Commissie oordeelde dat de benarde financiële situatie waarin de begunstigde onderneming verkeerde, uitsloot dat die dergelijk kapitaal op de private markt had kunnen vergaren, hetgeen leidde tot de vaststelling dat staatssteun werd verleend. Het Hof van Justitie heeft deze zienswijze, zij het eerder summier, bevestigd. Het oordeelde dat deelnemingen in het kapitaal van ondernemingen (net zoals leningen) staatssteun kunnen uitmaken70. Weliswaar heeft het Hof van Justitie hieraan toegevoegd dat dergelijke deelnemingen slechts staatssteun betreffen indien alle voorwaarden van artikel 107, lid 1 VWEU voldaan zijn, hetgeen de Commissie moet onderzoeken en aantonen. In haar beschikking had de Europese Commissie erkend dat de herstructurering economisch gerechtvaardigd was, en maakte geen bezwaar tegen de leningen. Echter, volgens het Hof van Justitie had de Commissie nagelaten afdoende aan te tonen dat de kapitaaldeelneming niet op dezelfde wijze als de leningen moest worden beoordeeld. Het Hof van Justitie vernietigde dientengevolge de beschikking van de Europese Commissie71.

50. NEUTRALITEIT OPZICHTENS EIGENDOMSRECHT IN DE LIDSTATEN. Een tegenargument dat in dit verband initieel werd ingeroepen door steunverlenende lidstaten, werd ontleend aan het huidige artikel 345 VWEU. Deze bepaling stelt dat het VWEU het eigendomsrecht in de lidstaten onverlet laat. Hieruit werd dan afgeleid dat de lidstaten ondernemingen mogen oprichten en deelnemingen in het kapitaal van vennootschappen mogen bezitten. Dit argument werd echter in de rechtspraak verworpen: artikel 345 VWEU belet niet de toepassing van de staatssteunbepalingen72. Ook advocaten-generaal Verloren van Themaat en Lenz verwierpen dit argument. Zo vestigde advocaat-generaal Verloren van Themaat de aandacht op jurisprudentie in het kader van de vrij verkeersbepalingen die stelde dat de erkenning van het bestaan van eigendomsrechten in het verdrag niet betekent dat ook elk gebruik ervan moet worden geacht te zijn toegestaan73. Advocaat-generaal Lenz wijst er dan weer op dat het verdrag zich niet verzet tegen het bestaan van een economische overheidssector, doch de ondernemingen die daartoe behoren worden niet ontheven van de verplichten die uit het verdrag voortvloeien: “Overheidsondernemingen moeten zich aan de interne markt aanpassen en mogen geen hinderpaal vormen voor de totstandkoming en de werking daarvan.”74

2. Het standpunt van de Commissie

51. MEDEDELING VAN DE COMMISSIE VAN 1984. In een mededeling inzake overheidsdeelnames in het kapitaal van ondernemingen, die dateert van 1984, heeft de Commissie de algemene principes uiteengezet die zij hanteert bij de beoordeling van kapitaaldeelnames in het licht van de staatssteunregels75. Hoewel deze mededeling dateert van 1984, bevat zij algemene principes die de Commissie thans nog steeds toepast76.

De basisidee die aan deze mededeling ten grondslag ligt, is de volgende: wanneer het duidelijk is dat de voorwaarden waaronder een overheidsinstantie deelneemt in het kapitaal van een onderneming niet corresponderen met marktvoorwaarden, moet die deelname onderzocht worden in het licht van de staatssteunregels.

De Commissie onderscheidt vier situaties waarbij een overheidsinstantie een participatie kan verwerven in een onderneming: (i) oprichting van een onderneming, (ii) gehele of gedeeltelijke eigendomsoverdracht van de private naar de publieke sector, (iii) kapitaalinjectie of omzetting in kapitaal van andere financiële financieringsinstrumenten ten voordele van een bestaande onderneming en (iv) deelname aan een kapitaalverhoging in een bestaande onderneming.

Op basis van deze indeling onderscheidt de Commissie dan een aantal omstandigheden al naargelang hun problematisch karakter in het licht van de staatssteunregels.

52. GEEN STAATSSTEUN. Een gehele of gedeeltelijke verwerving van een deelname in het kapitaal van een bestaande onderneming zonder dat hierbij vers kapitaal wordt verschaft, impliceert geen staatssteun ten voordele van die onderneming77.

53. MOGELIJKS GEEN STAATSSTEUN. Een kapitaalinjectie in een onderneming onder voorwaarden die aanvaardbaar zouden zijn geweest voor een particuliere investeerder onder normale marktomstandigheden impliceert geen staatssteun ten voordele van die onderneming78. Dit is het geval in de volgende omstandigheden:

i)bij het oprichten van een nieuwe onderneming waarbij de overheidsinstantie het gehele kapitaal aanhoudt of een meerderheids- of minderheidsbelang, op voorwaarde dat de overheidsinstantie dezelfde criteria voor kapitaalverschaffing toepast als een kapitaalverschaffer onder normale marktomstandigheden zou doen;

ii)bij injectie van vers kapitaal in een publieke onderneming op voorwaarde (i) dat dit kapitaal beantwoordt aan investeringsnoden en correspondeert met de kosten verbonden aan die noden, (ii) dat er in de betrokken sector geen structurele overcapaciteit bestaat en (iii) dat de betrokken onderneming financieel gezond is;

iii)wanneer de overheidsdeelname in een onderneming wordt uitgebreid, op voorwaarde (i) dat het ingebrachte kapitaal evenredig is met het aantal aangehouden aandelen, (ii) dat tegelijk een private aandeelhouder een kapitaalinbreng doet en (iii) dat de deelname van de private investeerder in het algemeen economisch significant is;

iv)bij kapitaaldeelname in een kmo die door haar omvang geen aangepaste zekerheden kan stellen op de private kapitaalmarkt, maar waarvan de vooruitzichten niettemin een overheidsparticipatie kunnen rechtvaardigen die de nettoactiva van die kmo of de omvang van de particuliere investeringen in de kmo overschrijden (dit geldt zelfs indien de deelname werd gedaan op een wijze zoals besproken onder punten (i) t.e.m. (iii));

v)bij een kapitaaldeelname die niet onmiddellijk winstgevend is maar een strategische investering vertegenwoordigt die een private kapitaalverschaffer eveneens zou hebben gedaan;

vi)een kapitaaldeelname in een onderneming met een ontwikkelingspotentieel van een dergelijke aard dat de investering weliswaar een risico inhoudt maar waarbij de kans op winst waarschijnlijk is.

54. MOGELIJKS STAATSSTEUN. Een injectie van vers kapitaal moet worden beschouwd als een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1 VWEU indien dat kapitaal wordt verschaft onder voorwaarden die niet aanvaardbaar zouden zijn voor private investeerders die actief zijn onder normale marktomstandigheden79. Dit is zo in volgende gevallen:

i)wanneer de financiële positie van de onderneming, en meer in het bijzonder de omvang en structuur van diens schulden, van die aard is dat geen normale opbrengst (in de vorm van dividenden of meerwaarden) binnen een redelijke termijn na de investering kan worden verwacht;

ii)wanneer wegens een ontoereikende cashflow of andere redenen de onderneming op de private kapitaalmarkt niet het nodige kapitaal zou kunnen ophalen voor een investeringsprogramma;

iii)in geval van een kortetermijnparticipatie met een vastgestelde duur en verkoopprijs, zodat de opbrengst voor de publieke kapitaalverschaffer aanzienlijk lager is dan in geval van een investering voor eenzelfde periode;

iv)indien de overheidsdeelname betrekking heeft op de overname of voortzetting van alle of bepaalde onrendabele activiteiten van een noodlijdende onderneming door de oprichting van een nieuwe entiteit;

v)wanneer, in het geval dat het kapitaal van de onderneming in handen is van zowel publieke als private aandeelhouders, een kapitaalinjectie leidt tot een significante toename van het aandeel van de publieke investeerder en de afname van de deelname van de private aandeelhouders waarbij dit grotendeels te wijten is aan de matige of slechte winstverwachtingen;

vi)wanneer de waarde van de deelname de reële waarde van de onderneming overstijgt.

55. VERMOEDEN VAN STAATSSTEUN. De Commissie erkent dat naast de opgesomde gevallen er ook nog andere situaties kunnen voorkomen. Die situaties dienen geval per geval te worden onderzocht om na te gaan of hierdoor een voordeel in de zin van artikel 107, lid 1 VWEU wordt toegekend. In een aantal gevallen is er evenwel een vermoeden van staatssteun, m.n.:

i)wanneer een overheidsinstantie de deelname in het kapitaal combineert met andere maatregelen waarvoor aanmelding vereist is;

ii)de deelname wordt gedaan in een onderneming actief in een sector in moeilijkheden (dit geldt ook voor kapitaalinjecties die, in het hypothetische geval dat de sector niet met dergelijke moeilijkheden zou worden geconfronteerd, aanvaardbaar zouden zijn voor private kapitaalverschaffers).

3. De ontwikkeling door het Hof van Justitie, het Gerecht en de advocaten-generaal van het criterium van de private investeerder in een markteconomie

56. MARKTCONFORMITEIT. Kapitaaldeelnemingen door lidstaten in ondernemingen kunnen volgens de Commissie dus onder bepaalde voorwaarden staatssteun vormen. Eén van die voorwaarden80 betreft de omstandigheid dat de kapitaalinbreng een voordeel voor de begunstigde onderneming dient in te houden. De idee is dat wanneer die begunstigde onderneming die kapitaalinbreng onder normale marktvoorwaarden ook zou hebben genoten, er geen voordeel voor die begunstigde onderneming aan de orde is. Dit wordt dan als het ware beschouwd als een normale economische gang van zaken. In twee vroege arresten betreffende kapitaaldeelnemingen door een Belgische overheidsinstantie heeft het Hof van Justitie verduidelijkt welk criterium moet worden gehanteerd om uit te maken of al dan niet een voordeel wordt verleend d.m.v. een kapitaalinbreng, en meer in bijzonder wanneer de deelnemende overheid “nagenoeg het gehele maatschappelijk kapitaal in handen heeft”. In een dergelijk geval moet worden nagegaan “of een particuliere aandeelhouder in gelijkaardige omstandigheden, op grond van de te verwachten rendabiliteit en afgezien van elke overweging van sociale aard of van regionaal of sectoraal beleid, een dergelijke kapitaalinbreng zou hebben gedaan”81.

In de arresten Meura en Bosch ging het Hof van Justitie verder op de in het arrest Intermills ingezette lijn. De zaak Meura betrof een kapitaalinbreng die de Société Régionale d’Investissement de Wallonie had verleend aan een noodlijdende producent van installaties voor de levensmiddelenindustrie. Voorafgaand aan deze inbreng had voornoemde instantie in het kader van een eerder herstructureringsplan reeds een kapitaalinbreng gedaan waardoor ze 70% van de aandelen had verworven, en had zij daarnaast ook waarborgen en rentesubsidies verleend. Het arrest heeft evenwel betrekking op een daaropvolgende en reeds doorgevoerde kapitaalinbreng, eveneens verbonden met een herstructureringsplan, waardoor de Société Régionale d’Investissement de Wallonie 100% van de aandelen verwierf. Overigens bleken beide reddingsplannen allerminst succesvol, aangezien de betrokken onderneming de verliezen bleef opstapelen. De Commissie meende dat deze laatste inbreng in strijd met de staatssteunregels was en voerde als moti