Öffentliches Finanzrecht E-Book

Henning Tappe

• Herausgeber: C.F. Müller
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Deutsch

Veröffentlichungsjahr: 2023

Beschreibung

Inhalt und Konzeption: Das Lehrbuch stellt grundlegende und zentrale finanzverfassungsrechtliche und finanzrechtliche Fragen didaktisch aufbereitet dar. Den Studierenden werden die finanzrechtlichen Strukturen und Weichenstellungen der "Finanzverfassung" auf • staatlicher (Bund und Länder), • europäischer (Europäische Union und Einflüsse des Unionsrechts auf das Recht der Mitgliedsstaaten, europäische Staatsschuldenkrise, Fiskalpakt, Maßnahmen zur Eurorettung) und • kommunaler (Mindestfinanzausstattung, kommunaler Finanzausgleich und Haushaltssicherungskonzepte) Ebene übersichtlich und strukturiert vorgestellt – ohne dass sich die Darstellung dabei in Verästelungen und Einzelregelungen verliert. Die systematische Behandlung der einzelnen Themengebiete wird dabei durch zahlreiche Beispielsfälle und Schaubilder abgerundet. Insofern richtet sich das Lehrbuch auch weniger an Praktiker als vielmehr an Studierende der einschlägigen juristischen Schwerpunktbereiche sowie Studierende der Wirtschaftswissenschaften, die sich mit Finanzwissenschaft beschäftigen und das derzeit geltende Recht kennenlernen möchten.

Leseprobe

Öffentliches Finanzrecht

von

Dr. Henning TappeProfessor an der Universität Trier

und

Dr. Rainer WernsmannProfessor an der Universität Passau

3., neu bearbeitete Auflage

www.cfmueller.de

Schwerpunkte

Eine systematische Darstellung der wichtigsten Rechtsgebiete anhand von Fällen Begründet von Professor Dr. Harry Westermann †

Impressum

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ISBN 978-3-8114-8917-2

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Telefon: [phone]Telefax: [phone]

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© 2023 C.F. Müller GmbH, Heidelberg

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Vorwort

Seit der 2. Auflage sind vier Jahre vergangen, in denen sich im Bereich des Öffentlichen Finanzrechts wieder sehr viel getan hat. Dies war insbesondere den plötzlich aufgetretenen Krisen geschuldet (Corona-Pandemie, Folgen des Angriffskriegs Russlands auf die Ukraine), die bei Bund, Ländern und Kommunen sowie auf der Ebene der Europäischen Union einen erheblichen Finanzbedarf ausgelöst haben.

Die EU hat zum ersten Mal seit ihrer Gründung selbst Schulden aufgenommen (NextGenerationEU), was der amtierende Bundeskanzler als europäischen „Hamilton“-Moment bezeichnet hat. Zudem sieht der aktuelle Eigenmittelbeschluss, der die Grundlage der Finanzierung der EU bildet, erstmals die Einführung neuer Steuern vor („Übergewinnsteuer“). Neue Entwicklungen gibt es auch beim sog. Finanzkraftausgleich zwischen den Ländern (Art. 107 Abs. 2 Sätze 1–4 GG), der früher die dritte Stufe des Länderfinanzausgleichs bildete. Auf dieser Stufe erfolgt die Umverteilung zwischen den Ländern.

Auf Ebene des Bundes und der Länder hat der enorm gestiegene Finanzbedarf – nach Jahren der „schwarzen Null“ – wieder zu erheblichen staatlichen Kreditaufnahmen geführt. Zur Finanzierung der Bundeswehr wurde in der Verfassung ein sog. Sondervermögen verankert, das sich in Höhe von 100 Mrd. € verschulden darf (Art. 87a Abs. 1a GG). Auch im Übrigen wurden von Bund und Ländern zahlreiche Sondervermögen gebildet, die sich über Kredite finanzieren. Die Verfassungsgerichte des Bundes und einiger Länder waren und sind aktuell noch mit den rechtlichen Grenzen der Staatsverschuldung befasst, die aus der sog. Schuldenbremse (Art. 109 Abs. 3, Art. 115 GG sowie den umsetzenden Regelungen auf Landesebene) folgen.

Auch im Übrigen wurde das Lehrbuch für die Neuauflage wieder auf den aktuellen Stand von Rechtsprechung und Literatur gebracht. Insbesondere war die Entscheidung des BVerfG vom Mai 2020 zu den Staatsanleiheankäufen der EZB und der diese Praxis bestätigenden EuGH-Rechtsprechung einzuarbeiten, die das Gericht als Ultra-vires-Akte sah, die in Deutschland keine Gefolgschaft beanspruchen könnten, weil sie von dem innerstaatlichen Rechtsanwendungsbefehl des Zustimmungsgesetzes zu den Verträgen (EUV, AEUV) nach Art. 23 Abs. 1 GG nicht mehr gedeckt seien. Weniger spektakulär war die Entscheidung des BVerfG zu den Übernachtungsteuern aus März 2022, die freilich in Widerspruch zur Rechtsprechungslinie im Übrigen steht. Schon die bisherige Rechtsprechung zu den kommunalen Verbrauch- und Aufwandsteuern war insoweit von zahlreichen Widersprüchen geprägt. In diesen Bereich fällt auch das Thema der Verpackungsteuern, die das BVerwG für verfassungskonform erachtet hat.

Wir freuen uns weiterhin über Kritik und Anregungen sowie Verbesserungsvorschläge aus dem Kreis der Leserinnen und Leser. Diese sind uns herzlich willkommen und erreichen uns zB über [email protected] sowie [email protected].

Trier/Passau, im August 2023

Henning Tappe

Rainer Wernsmann

Aus dem Vorwort zur 1. Auflage

Dieses Buch beschäftigt sich mit den Finanzen von Bund und Ländern sowie der Europäischen Union und der Kommunen. Es behandelt die Einnahmen und die Ausgaben, den Haushalt, das Vermögen, die rechtlichen Grenzen der Staatsverschuldung sowie die gegenseitigen Einwirkungen der verschiedenen Rechtsordnungen aufeinander.

Der Begriff „Finanzverfassungsrecht“ erschien uns als Titel des Buches zu eng, da es in zunehmendem Maße nicht mehr nur um Bestimmungen des Grundgesetzes und der jeweiligen Landesverfassungen geht, sondern auch um Unionsrecht, völkerrechtliche Verträge sowie auch einfachgesetzliche kommunal- und abgabenrechtliche Bestimmungen. Diese übergreifende Darstellung stellt Gemeinsamkeiten und Unterschiede heraus (z. B. im Hinblick auf Grenzen der Verschuldung und Funktionen des Haushalts).

Das Buch will in erster Linie informieren. Das Finanzrecht gilt als sehr komplexe Materie, teils gar als Geheimwissenschaft nur für Spezialisten. Gerade in Zeiten der Finanzkrise begegnet uns jedoch ein gestiegenes, deutlich spürbares Interesse an dem Verständnis der finanzrechtlichen Zusammenhänge. Die immense praktische Bedeutung des öffentlichen Finanzrechts korreliert nicht mit der vorhandenen Lehrbuchliteratur. Diese Lücke will dieses Buch schließen.

Es will durch Rückführung auf die Grundstrukturen und das Regelungssystem demjenigen, der sich in die komplexe und schwierige Materie einarbeiten möchte, eine Einführung bieten, deren Umfang einerseits verkraftbar ist, andererseits aber auch genügend Informationen enthält. Wegen dieses eher darstellenden Charakters wurde teils auf eine eigene umfangreiche Stellungnahme zu Problemen verzichtet, teils aber auch Kritik an bestimmten Positionen und Auffassungen geübt, auch um exemplarisch finanzrechtliche Argumentationsmöglichkeiten zu verdeutlichen.

Inhaltsverzeichnis

 Vorwort

 Aus dem Vorwort zur 1. Auflage

 Abkürzungsverzeichnis

 Verzeichnis häufig zitierter Literatur

 Einführung

  § 1Grundlagen

   I.Begriff und Gegenstand des öffentlichen Finanzrechts1 – 40

    1.Öffentliche und private Finanzen4 – 12

    2.Anwendungsbereich und Teilgebiete des öffentlichen Finanzrechts13 – 40

     a)Die Ausgabenseite: Staatliche Aufgaben als Ausgangspunkt19 – 21

     b)Das Haushaltsrecht als Steuerungs- und Kontrollinstrument22 – 27

     c)Die Einnahmenseite: Abgaben-, Finanzausgleichs- und Staatsschuldenrecht28 – 35

     d)Die Rahmenbedingungen: Wirtschafts- und Währungsrecht36 – 40

   II.Geschichtliche Entwicklung des Finanzrechts41 – 51

   III.Rechtsquellen des Finanzrechts52 – 61

 Erster TeilStaatliche Ebene: Bund und Länder

  § 2Staatsfinanzen im demokratischen Rechtsstaat

   I.Das Budgetrecht als „Königsrecht“ des Parlaments64 – 84

    1.Haushaltsautonomie als nationales Vorbehaltsgut68 – 70

    2.Finanzhoheit als Gesetzgebung71 – 84

     a)Gesetzgebungskompetenzen72

     b)Gesetzgebungsverfahren73 – 84

   II.Ausschluss der Volksgesetzgebung85 – 95

  § 3Staatliche Ausgaben

   I.Grundsatz der Konnexität (Art. 104a Abs. 1 GG)99 – 126

    1.Verteilung der Aufgaben im Bundesstaat103 – 112

     a)Gesetzgebung (Art. 70 ff GG)104

     b)Rechtsprechung (Art. 92 ff GG)105

     c)Verwaltung (Art. 83 ff GG)106 – 112

    2.Durchführungs- und Veranlassungskonnexität113 – 119

    3.Verwaltungs- und Zweckausgaben120 – 123

    4.Verbot der Fremd- und Mischfinanzierung124 – 126

   II.Ausnahmen vom Konnexitätsprinzip127 – 183

    1.Auftragsverwaltung (Art. 104a Abs. 2 GG)129 – 132

    2.Geldleistungsgesetze (Art. 104a Abs. 3 GG)133 – 136

    3.Finanzierung von Gemeinschaftsaufgaben (Art. 91a–91e GG)137 – 154

     a)Verbesserung der regionalen Wirtschaftsförderung, der Agrarstruktur und des Küstenschutzes (Art. 91a GG)138 – 144

     b)Forschungsförderung (Art. 91b GG)145 – 148

     c)Grundsicherung für Arbeitsuchende (Art. 91e GG)149 – 152

     d)Unechte Gemeinschaftsaufgaben153, 154

    4.Finanzhilfen des Bundes (Art. 104b–104d GG)155 – 176

     a)Finanzhilfen für besonders bedeutsame Investitionen (Art. 104b GG)156 – 171

     b)Finanzhilfen im Bereich der kommunalen Bildungsinfrastruktur (Art. 104c GG)172 – 174

     c)Finanzhilfen im Bereich des sozialen Wohnungsbaus (Art. 104d GG)175, 176

    5.Kriegsfolge- und Sozialversicherungslasten (Art. 120 GG)177 – 179

    6.Ausgleichsbetrag für den öffentlichen Personennahverkehr (Art. 106a GG)180, 181

    7.Sonderbelastungsausgleich (Art. 106 Abs. 8 GG)182

    8.Ungeschriebene Finanzierungskompetenzen183

   III.Ausgaben im Zusammenhang mit der Europäischen Union (Art. 104a Abs. 6 GG)184 – 195

    1.Vollzug und Finanzierung von Rechtsetzungsakten der Europäischen Union185 – 189

    2.Haftung für Verletzungen von supranationalen oder völkerrechtlichen Verpflichtungen190 – 195

   IV.Subventionen und Steuervergünstigungen196 – 202

  § 4Staatliche Einnahmen

   I.Das Prinzip des Steuerstaats205 – 207

   II.Klassifizierung der Abgaben und deren Bedeutung208 – 210

   III.Steuern211 – 266

    1.Begriff der Steuer und Bedeutung für die Kompetenzen212 – 228

     a)Geldleistungen215

     b)Auferlegung durch ein öffentlich-rechtliches Gemeinwesen216

     c)Zweck der Einnahmeerzielung217 – 225

      aa)Lenkungszwecke zulässig, aber nicht Erdrosselung218 – 221

      bb)Endgültige Einnahmeerzielung erforderlich222

      cc)Ungehorsamsfolgen223

      dd)Einstellen in den allgemeinen Staatshaushalt224, 225

     d)Keine Gegenleistung für eine besondere Leistung226, 227

     e)Gleichmäßigkeit und Gesetzmäßigkeit der Besteuerung228

    2.Einteilung der Steuern und Steuerarten sowie Ertragsverteilung (Art. 106 GG)229 – 245

     a)Steuern auf den Hinzuerwerb von Vermögen230, 231

     b)Steuern auf den Vermögensbestand232, 233

     c)Steuern auf die Verwendung von Vermögen234 – 245

    3.Gesetzgebungskompetenzen: Verteilung und Steuererfindungsrecht246 – 259

     a)Ausschließliche Gesetzgebungskompetenzen des Bundes und der EU246

     b)Ausschließliche Gesetzgebungskompetenzen der Länder247

     c)Konkurrierende Gesetzgebungskompetenzen des Bundes248 – 259

    4.Materiell-verfassungsrechtliche Anforderungen an Steuern260 – 266

     a)Freiheitsrechte260 – 262

     b)Allgemeiner Gleichheitssatz263 – 266

   IV.Vorzugslasten: Gebühr und Beitrag267 – 303

    1.Zentrales Merkmal: Gegenleistungsbezug267 – 277

    2.Gebühren- und Beitragszwecke278 – 298

     a)Kostendeckung281 – 285

     b)Vorteilsabschöpfung286 – 288

     c)Soziale Zwecke289 – 293

     d)Zweck der Verhaltenslenkung294 – 296

     e)Weitere Zwecke bei der Gebühren- und Beitragsbemessung297, 298

    3.Normenklarheit und Normenwahrheit im Hinblick auf den verfolgten Gebühren- und Beitragszweck299, 300

    4.Keine Umdeutung einer überhöhten Vorzugslast in eine Steuer301 – 303

   V.Sonderabgaben304 – 314

   VI.Sonstige Abgaben315, 316

    1.Sozialversicherungsbeiträge315

    2.Abgaben sui generis316

  § 5Verteilung der Einnahmen im Bundesstaat

   I.Der sog. Finanzausgleich als Verteilungsmechanismus320 – 339

    1.Grundstruktur der bundesstaatlichen Finanzbeziehungen325 – 333

     a)Erste Stufe: Primärer vertikaler Finanzausgleich326 – 328

     b)Zweite Stufe: Primärer horizontaler Finanzausgleich329

     c)Dritte Stufe: Sekundärer horizontaler Finanzausgleich (Finanzkraftausgleich)330, 331

     d)Vierte Stufe: Sekundärer vertikaler Finanzausgleich332, 333

    2.Historische Entwicklung des Finanzausgleichs334 – 339

   II.Rechtsquellen des bundesstaatlichen Finanzausgleichs340 – 349

    1.Verhältnis von Grundgesetz, Maßstäbegesetz und Finanzausgleichsgesetz342 – 344

    2.Bedeutung und verfassungsrechtliche Kritik des Maßstäbegesetzes345 – 349

   III.Ausgestaltung der Stufen des Finanzausgleichs350 – 408

    1.Primärer vertikaler Finanzausgleich (Art. 106 GG)350 – 360

     a)Aufteilung nach Trennsystem351, 352

     b)Aufteilung nach dem Verbundsystem353 – 357

      aa)Aufteilung der Einkommen- und Körperschaftsteuer354

      bb)Umsatzsteuer355 – 357

     c)Beteiligung der Gemeinden am Steueraufkommen358 – 360

    2.Primärer horizontaler Finanzausgleich (Art. 107 Abs. 1 GG)361 – 371

     a)Einkommensteuer, Körperschaftsteuer und Landessteuern362 – 367

     b)Umsatzsteuer368 – 371

      aa)Verteilung nach Einwohnerzahl368, 369

      bb)„Vorbehaltlich der Regelung nach Absatz 2“370, 371

    3.Sekundärer horizontaler Finanzausgleich (Art. 107 Abs. 2 Satz 1 bis 4 GG)372 – 394

     a)Maßstäbe der Ausgestaltung des Finanzkraftausgleichs375 – 379

     b)Ausgestaltung des Finanzkraftausgleichs im FAG380 – 394

      aa)Berechnung der Finanzkraftmesszahl – Berücksichtigung kommunaler Finanzkraft381 – 388

      bb)Berechnung der Ausgleichsmesszahl – Einwohnerwertung389 – 393

      cc)Bemessung der Zu- und Abschläge – Ausgleichsniveau394

    4.Sekundärer vertikaler Finanzausgleich (Art. 107 Abs. 2 Satz 5, 6 GG)395 – 408

     a)Allgemeine Bundesergänzungszuweisungen399

     b)Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen400 – 405

     c)Zuweisungen nach Art. 107 Abs. 2 Satz 6 GG406 – 408

      aa)Gemeindesteuerkraftzuweisungen407

      bb)Zuweisungen zum durchschnittsorientierten Forschungsförderungsausgleich408

  § 6Kreditfinanzierung und Grenzen der Staatsverschuldung

   I.Das Phänomen Staatsverschuldung413 – 442

    1.Die „goldene Regel“ der Finanzpolitik418 – 424

    2.Staatsverschuldung als Demokratieproblem?425 – 427

    3.Entwicklung der verfassungsrechtlichen Kreditbegrenzung428 – 442

     a)Ursprüngliche Regelung (1949–1969)429, 430

     b)Reformiertes Staatsschuldenrecht (1969–2009)431 – 436

     c)Änderungen durch die Föderalismusreform II (seit 2009)437 – 439

     d)Zeit in und nach der Corona-Krise (2020–2022)440 – 442

   II.Verfassungsrechtliche Grenzen (Art. 109 Abs. 3, 115 GG)443 – 494

    1.Staatsschuldenrecht des Bundes (Art. 115 GG)447 – 476

     a)Kreditbegriff und Gesetzesvorbehalt (Art. 115 Abs. 1 GG)447 – 452

     b)Regelverschuldung: BIP-Grenze (Art. 115 Abs. 2 Sätze 1 und 2 GG)453 – 455

     c)Konjunkturkomponente (Art. 115 Abs. 2 Sätze 3–5 GG)456 – 461

     d)Notlagen (Art. 115 Abs. 2 Sätze 6–8 GG)462 – 474

      aa)Materielle Voraussetzungen463 – 470

      bb)Verfahren und Tilgungsplanung471 – 474

     e)Überschreitungen im Haushaltsvollzug (Art. 115 Abs. 2 Satz 4 GG)475, 476

    2.Umsetzung der Schuldenbremse in den Ländern477 – 494

     a)Auftrag zur Verfassungsänderung in den Ländern (Art. 109 Abs. 3 Satz 5 GG)479 – 483

     b)Inhaltliche Ausgestaltung in den Ländern484 – 487

     c)Konsolidierungs- und Sanierungshilfen (Art. 143d Abs. 2–4 GG)488 – 491

     d)Stabilitätsrat (Art. 109a GG)492 – 494

   III.Unionsrechtliche Grenzen und Fiskalvertrag495 – 521

    1.Stabilitäts- und Wachstumspakt – Maastricht-Kriterien (Art. 126 AEUV)497 – 502

    2.Reformierter Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP)503 – 513

     a)Präventiver Arm des Stabilitäts- und Wachstumspakts508, 509

     b)Korrektiver Arm des Stabilitäts- und Wachstumspakts510

     c)Ausnahmen und Umsetzung511 – 513

    3.Vertrag über Stabilität, Koordination und Steuerung (Fiskalpakt)514 – 520

    4.Innerstaatliche Aufteilung der Sanktionen (Art. 109 Abs. 5 GG)521

   IV.Insolvenz von Bund und Ländern (Staatsbankrott)522 – 530

  § 7Grundzüge des staatlichen Haushaltsrechts

   I.Haushalts- und Finanzplanung535 – 543

    1.Haushaltsplan und Haushaltsgesetz (Art. 110 GG)536 – 539

    2.Haushaltskreislauf540 – 543

   II.Bundesrechtliche Regelungen und Haushaltsautonomie der Länder (Art. 109 GG)544 – 552

    1.Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG)546 – 550

    2.Stabilitäts- und Wachstumsgesetz (StabG)551, 552

   III.Haushaltsgrundsätze553 – 589

    1.Vollständigkeit und Einheit des Haushalts555 – 563

    2.Haushaltswahrheit, -klarheit und Nachtragshaushalte564 – 571

    3.Ausgeglichenheit des Haushalts und Gesamtdeckungsprinzip572 – 577

    4.Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit578 – 581

    5.Jährlichkeit und Vorherigkeit582 – 589

   IV.Vorläufige Haushaltsführung (Art. 111 GG)590 – 596

   V.Über- und außerplanmäßige Ausgaben (Art. 112 GG)597 – 606

   VI.Staatliches Rechnungswesen607 – 624

    1.Kameralistik612 – 620

    2.Staatliche Doppik621 – 624

   VII.Rechnungsprüfung und Finanzkontrolle (Art. 114 GG)625 – 633

  § 8Staatliches Vermögen

   I.Überblick635 – 658

    1.Begriff und Funktion des Staatsvermögens640 – 654

    2.Rechtsquellen655 – 658

   II.Verwaltung659 – 678

    1.Allgemeines659 – 668

    2.Liegenschaftsverwaltung669 – 672

    3.Beteiligungsverwaltung673 – 678

   III.Erwerb679 – 719

    1.Formelle Anforderungen680 – 689

     a)Zuständigkeit680, 681

     b)Verfahren682 – 689

    2.Materielle Anforderungen des § 63 Abs. 1 BHO690 – 697

     a)Vermögensgegenstände691

     b)„zur Erfüllung staatlicher Aufgaben“692 – 694

     c)„in absehbarer Zeit“695, 696

     d)„erforderlich“697

    3.Sonderfall: Grundstückserwerb (§ 64 BHO)698 – 700

    4.Sonderfall: Beteiligungserwerb (§ 65 BHO)701 – 714

     a)Anwendungsbereich702 – 705

     b)Materielle Vorgaben für den Anteilserwerb (§ 65 Abs. 1 BHO)706 – 710

     c)Einwilligungsvorbehalte (§ 65 Abs. 2 BHO)711

     d)Mittelbare Beteiligungen (§ 65 Abs. 3 BHO)712 – 714

    5.Rechtsfolgen von Verstößen715 – 719

   IV.Veräußerung720 – 747

    1.Formelle Anforderungen721 – 731

     a)Zuständigkeit721

     b)Verfahren722 – 731

    2.Materielle Anforderungen des § 63 Abs. 2, 3 BHO732 – 739

    3.Sonderfall: Grundstücksveräußerung (§ 64 BHO)740, 741

    4.Sonderfall: Beteiligungsveräußerung (§ 65 Abs. 7 BHO)742 – 744

    5.Abgabe von Vermögensgegenständen innerhalb der Staatsverwaltung (§ 61 BHO)745

    6.Rechtsfolgen bei Verstößen746, 747

   V.Exkurs: Vermögen juristischer Personen der mittelbaren Staatsverwaltung748 – 752

  § 9Rechtsschutz im Finanzrecht

   I.Justiziabilität der bundesdeutschen Finanzverfassung754 – 762

   II.Subjektive Rechte im Bereich der Finanzverfassung763 – 774

    1.Art. 38 Abs. 1 GG als prozessualer Hebel764 – 768

    2.Folgerungen769 – 774

   III.Folgen (verfassungs-)gerichtlicher Entscheidungen775 – 785

    1.Nichtigerklärung776, 777

    2.Unvereinbarkeitserklärung778 – 785

   IV.Prozessuale Besonderheiten im Finanzrecht und Gründe für dessen Durchsetzungsschwächen786 – 795

 Zweiter TeilEuropäische Union und Einflüsse des Unionsrechts

  § 10Ausgaben der Europäischen Union

   I.Grundlagen und Vorfragen796 – 806

   II.Überblick über das Finanzrecht der EU807, 808

   III.Die Planung der Ausgaben im mehrjährigen Finanzrahmen809 – 814

   IV.Der EU-Haushalt815 – 820

  § 11Einnahmen der Europäischen Union

   I.Finanzierung durch Eigenmittel823 – 827

   II.Arten der Eigenmittel828 – 833

  § 12Währungsunion

   I.Unionsrechtliche Voraussetzungen835 – 839

   II.Verfassungsrechtlicher Rahmen in Deutschland840 – 847

    1.Geldwertstabilität842, 843

    2.Haushaltsautonomie der Mitgliedstaaten844 – 847

   III.Exkurs: Wirtschaftsunion848 – 855

   IV.Organisation des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB)856 – 861

    1.Institutionen856 – 858

    2.Unabhängigkeit859 – 861

   V.Zuständigkeiten des ESZB862 – 878

    1.Geldpolitik und Unterstützung der Wirtschaftspolitik865 – 874

     a)Sichtweise des BVerfG870 – 872

     b)Sichtweise des EuGH873, 874

    2.Beachtung der Grenzen, insbesondere Art. 123 AEUV875 – 878

  § 13Kompetenzen der EU für die Einwirkung auf nationale Einnahmen und Ausgaben

   I.Rechtsetzungsbefugnisse der Union (Harmonisierungsvorschriften)879 – 891

    1.Harmonisierung des Rechts der indirekten Steuern: Art. 113 AEUV880 – 888

     a)Umsatzsteuer (Mehrwertsteuer)884 – 886

     b)Sonstige Verbrauch- und indirekte Steuern887, 888

    2.Harmonisierung des Rechts der direkten Steuern (Art. 115 AEUV)889, 890

    3.Steuerverfahrensrechtliche Sekundärrechtsakte891

   II.Primärrecht als Maßstab für das nationale Steuerrecht892 – 924

    1.Diskriminierungsverbote im Bereich der indirekten Steuern und Abgaben893 – 901

     a)Das besondere Diskriminierungsverbot des Art. 110 AEUV894 – 900

     b)Dienstleistungsfreiheit (Art. 56 AEUV)901

    2.Der Einfluss des Primärrechts auf das Recht der direkten Steuern902 – 921

     a)Grundfreiheiten902 – 919

     b)Beihilfenverbot920, 921

    3.Einfluss des Primärrechts auf das Verfahrensrecht922 – 924

 Dritter TeilKommunale Ebene: Gemeinden und Gemeindeverbände

  § 14Kommunale Ausgaben

   I.Die kommunale Ebene und ihre Ausgabenstruktur926 – 933

   II.Aufgaben der Gemeinden und Kreise934 – 950

    1.Selbstverwaltungsgarantie der Gemeinden und Kreise935 – 938

    2.Freiwillige und pflichtige Aufgaben der Selbstverwaltung939 – 943

    3.Übertragener Wirkungskreis/Pflichtaufgaben nach Weisung944 – 948

    4.Verbot der bundesgesetzlichen Aufgabenzuweisung949, 950

   III.Finanzierungsverantwortung auf kommunaler Ebene951 – 956

  § 15Kommunale Einnahmen

   I.Finanzhoheit der Gemeinden958 – 961

   II.Abgaben962 – 985

    1.Steuern963 – 976

     a)Anteile am Aufkommen der Einkommen- und der Umsatzsteuer968 – 971

     b)Grund- und Gewerbesteuer972, 973

     c)Örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern974 – 976

    2.Vorzugslasten977 – 984

     a)Gebühren982, 983

     b)Beiträge984

    3.Sonderabgaben985

   III.Sonstige Einnahmen986 – 999

    1.Erträge aus wirtschaftlicher Betätigung und Entgelte987 – 992

    2.Aufnahme von Krediten993 – 999

  § 16Kommunaler Finanzausgleich

   I.Überblick1001 – 1003

   II.Anspruch auf angemessene Finanzausstattung1004 – 1028

    1.Rechtsgrundlagen1005 – 1009

     a)Grundgesetz1006, 1007

     b)Landesverfassungen1008, 1009

    2.Anspruchsgegner: Land1010, 1011

    3.Gewährleistungsgehalt1012 – 1016

    4.Grenzen des Anspruchs: Leistungsfähigkeit des Landes1017 – 1028

   III.Kommunaler Finanzausgleich ieS1029 – 1060

    1.Grundlagen1030, 1031

    2.Vertikaler kommunaler Finanzausgleich1032 – 1042

    3.Horizontaler kommunaler Finanzausgleich1043 – 1048

     a)Interkommunales Gleichbehandlungsgebot1044 – 1046

     b)Nivellierungs- und Übernivellierungsverbot1047, 1048

    4.Prozedurale Obliegenheiten im Gesetzgebungsverfahren?1049 – 1060

   IV.Kreisumlage1061 – 1066

   V.Konnexitätsprinzip1067 – 1078

    1.Überblick1067, 1068

    2.Regelungsgehalt1069 – 1074

    3.Umfang und Bemessung1075 – 1078

   VI.Rechtsschutz1079 – 1083

  § 17Kommunales Haushaltrecht

   I.Besonderheiten des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens1084 – 1094

    1.Haushaltssatzung und Haushaltsplan1087 – 1091

    2.Haushaltsgrundsätze1092 – 1094

   II.Grundzüge der kommunalen Doppik1095 – 1112

    1.Vermögensrechnung (Bilanz)1098 – 1102

    2.Finanzhaushalt und Finanzrechnung1103 – 1105

    3.Ergebnishaushalt und Ergebnisrechnung1106 – 1108

    4.Kosten- und Leistungsrechnung1109 – 1112

   III.Anzeigepflicht und Genehmigung durch Kommunalaufsicht1113 – 1116

 Stichwortverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

aA

andere(r) Ansicht

ABl

Amtsblatt

ABl EG/EU

Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften/der Europäischen Union

Abs.

Absatz

abzgl.

abzüglich

a.E.

am Ende

AEUV

Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

aF

alte/r Fassung

AG

Aktiengesellschaft

AktG

Aktiengesetz

amtl.

amtlicher

AMZ

Ausgleichsmesszahl

ÄndG

Änderungsgesetz

Anm.

Anmerkung(en)

AO

Abgabenordnung

AöR

Anstalt(en) des öffentlichen Rechts oder Archiv des öffentlichen Rechts (Zeitschrift)

Art.

Artikel

AsylVfG

Asylverfahrensgesetz

AtomG

Atomgesetz

Aufl

Auflage

ausf.

ausführlich

BayGO

Gemeindeordnung für den Freistaat Bayern

BayGVBl

Bayerisches Gesetz- und Verordnungsblatt

BayKommHV-Doppik

Bayerische Verordnung über das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen der Gemeinden, der Landkreise und der Bezirke nach den Grundsätzen der doppelten kommunalen Buchführung (Kommunalhaushaltsverordnung – Doppik)

BayVBl

Bayerische Verwaltungsblätter

BayVerf

Verfassung des Freistaates Bayern

BayVerfGH

Bayerischer Verfassungsgerichtshof

BBesG

Bundesbesoldungsgesetz

Bbg

Brandenburg

BbgKVerf

Kommunalverfassung des Landes Brandenburg

BbgVerf

Verfassung des Landes Brandenburg

BbgVerfG

Verfassungsgericht des Landes Brandenburg

Bd

Band

Bek.

Bekanntmachung

BerlVerf

Verfassung von Berlin

Beschl.

Beschluss

BGB

Bürgerliches Gesetzbuch

BGBl

Bundesgesetzblatt

BHO

Bundeshaushaltsordnung

BIP

Bruttoinlandsprodukt

BMF

Bundesministerium der Finanzen

BNE

Bruttonationaleinkommen

BR-Drs

Bundesratsdrucksache

BremGBl

Gesetzblatt der Freien Hansestadt Bremen

BremLHO

Haushaltsordnung der Freien Hansestadt Bremen

BremStGH

Staatsgerichtshof der Freien Hansestadt Bremen

BremVerf

Landesverfassung der Freien Hansestadt Bremen

BRH

Bundesrechnungshof

BRHG

Bundesrechnungshofgesetz

bspw.

beispielsweise

BT-Drs

Bundestagsdrucksache

BVerfG

Bundesverfassungsgericht

BVerfGE

Amtliche Sammlung der Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts

BVerfGG

Gesetz über das Bundesverfassungsgericht

BVertrG

Bundesvertriebenengesetz

BVerwGE

Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts

BW

Baden-Württemberg

BWGBl

Gesetzblatt des Landes Bande-Württemberg

BWVerf

Verfassung des Landes Baden-Württemberg

BWVerfGH

Verfassungsgerichtshof des Landes Baden-Württemberg

bzw

beziehungsweise

d.

die/der

ders.

derselbe

dh

das heißt

DJT

Deutscher Juristentag

DÖV

Die Öffentliche Verwaltung (Zeitschrift)

DStJG

Deutsche Steuerjuristische Gesellschaft

DVBl

Deutsches Verwaltungsblatt (Zeitschrift)

DVO

Durchführungsverordnung

EFSF

Europäische Finanzstabilisierungsfazilität

EG

Europäische Gemeinschaft(en)

EGV

Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft

Einl.

Einleitung

einschl.

einschließlich

einstw

einstweilig(e)

endg.

endgültige/r/s

engl.

englisch

ESM

Europäischer Stabilitätsmechanismus

EStG

Einkommensteuergesetz

ESVGH

Entscheidungssammlung des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg mit Entscheidungen der Staatsgerichtshöfe beider Länder

ESZB

Europäisches System der Zentralbanken

etc

et cetera

EU

Europäische Union

EuGH

Europäischer Gerichtshof

EUV

Vertrag über die Europäische Union

EuZW

Europäische Zeitschrift für Wirtschaftsrecht

EWG

Europäische Wirtschaftsgemeinschaft

EWGV

Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft

EZB

Europäische Zentralbank

f/ff

folgende/r/s

FAG

Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern

FinArch

Finanzarchiv (Zeitschrift)

FKMZ

Finanzkraftmesszahl

Fn

Fußnote

FS

Festschrift

G

Gesetz

GAKG

Gesetz über die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der Agrarstruktur und des Küstenschutzes“

GBl

Gesetzblatt

gem.

gemäß

GemHH

Der Gemeindehaushalt (Zeitschrift)

GemHVO

Gemeindehaushaltsverordnung

GG

Grundgesetz

GG-ÄndG

Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes

ggf

gegebenenfalls

GmbHG

Gesetz betreffend die GmbH

GMBl

Gemeinsames Ministerialblatt

GO

Gemeindeordnung

GO-BT

Geschäftsordnung des Deutschen Bundestages

grdl.

grundlegend

grds

grundsätzlich

GVBl

Gesetz- und Verordnungsblatt

HdbFiWi

Handbuch der Finanzwissenschaft

HdbStR

Handbuch des Staatsrechts

HessGO

Hessische Gemeindeordnung

HessGVBl

Gesetz- und Verordnungsblatt für das Land Hessen

HessStGH

Staatsgerichtshof des Landes Hessen

HessVerf

Verfassung des Landes Hessen

HG

Gesetz über die Feststellung des (Bundes-)Haushaltsplans

HGB

Handelsgesetzbuch

HGrG

Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder

HKO

Hessische Landkreisordnung

hM

herrschende/r Meinung

HmbGVBl

Hamburgisches Gesetz- und Verordnungsblatt

HmbVerf

Verfassung der Freien und Hansestadt Hamburg

Hrsg

Herausgeber

HS

Halbsatz

idF

in der Fassung

idR

in der Regel

iE

im Einzelnen

iErg

im Ergebnis

iFe

im Falle eines/einer

iHv

in Höhe von

insb

insbesondere

InsO

Insolvenzordnung

IntVG

Integrationsverantwortungsgesetz

iRd

im Rahmen des/der

iS

im Sinne

iSd

im Sinne des/der

iSv

im Sinne von

iVm

in Verbindung mit

JA

Juristische Arbeitsblätter (Zeitschrift)

Jhdt.

Jahrhundert

JöFin

Jahrbuch für öffentliche Finanzen (Reihe, hrsg. von M. Junkernheinrich, S. Korioth, T. Lenk, H. Scheller, M.Woisin)

JuS

Juristische Schulung (Zeitschrift)

JZ

Juristenzeitung (Zeitschrift)

Kap.

Kapitel

KdÖR

Körperschaft(en) des öffentlichen Rechts

KommDoppikLG

Landesgesetz zur Einführung der kommunalen Doppik

krit

kritisch

KrO

Kreisordnung

KSVG

Kommunalselbstverwaltungsgesetz (des Saarlandes)

KV

Kommunalverfassung

KVG

Kommunalverfassungsgesetz

LastG

Lastentragungsgesetz

lat.

Lateinisch

LFA

Länderfinanzausgleich

LHO

Landeshaushaltsordnung

lit.

(lat. littera) Buchstabe

LKRZ

Zeitschrift für Landes- und Kommunalrecht Hessen – Rheinland-Pfalz – Saarland (Zeitschrift)

LKV

Landes- und Kommunalverwaltung (Zeitschrift)

Ls.

Leitsatz

LSA

Sachsen-Anhalt

MaßstG

Gesetz über verfassungskonkretisierende allgemeine Maßstäbe für die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens, für den Finanzausgleich unter den Ländern sowie für die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen (Maßstäbegesetz)

mglw

möglicherweise

Mio

Millionen

Mrd

Milliarden

MV

Mecklenburg-Vorpommern

MVVerf

Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern

MVVerfG

Landesverfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern

mwN

mit weiteren Nachweisen

MwStSystRL

Mehrwertsteuersystemrichtlinie

mWv

mit Wirkung vom

Nds. GVBl

Niedersächsisches Gesetz- und Verordnungsblatt

Nds. LHO

Niedersächsische Landeshaushaltsordnung

NdsStGH

Niedersächsischer Staatsgerichtshof

NdsVBl

Niedersächsische Verwaltungsblätter

NdsVerf

Verfassung des Landes Niedersachsen

nF

neue Fassung

NJW

Neue Juristische Wochenschrift (Zeitschrift)

NKomVG

Niedersächsisches Kommunalverfassungsgesetz

Nr

Nummer(n)

NRW

Nordrhein-Westfalen

NVwZ

Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (Zeitschrift)

oHG

offene Handelsgesellschaft

OVGE

Entscheidungen der Oberverwaltungsgerichte

PrVerfU

Verfassung des Freistaates Preußen

rd

rund

RGBl

Reichsgesetzblatt

Rn

Randnummer

RP

Rheinland-Pfalz

RPVerf

Verfassung des Landes Rheinland-Pfalz

Rspr

Rechtsprechung

RV

Reichsverfassung

Rz

Randziffer

S.

Seite (am Satzanfang auch: Siehe)

s.

siehe

s.a.

siehe auch

SaarlVerf

Verfassung des Saarlandes

SächsGemO

Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen

SächsGVBl

Sächsisches Gesetz- und Verordnungsblatt

SächsVBl

Sächsische Verwaltungsblätter (Zeitschrift)

SächsVerf

Verfassung des Landes Sachsen

SchlHVerf

Verfassung des Landes Schleswig-Holstein

SH

Schleswig-Holstein

s.o.

siehe oben

sog.

sogenannte/r

StGH BW

Staatsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg (bis 2015)

str

strittig

stRspr

ständige Rechtsprechung

ThürGVBl

Gesetz- und Verordnungsblatt für den Freistaat Thüringen

ThürKO

Thüringer Gemeinde- und Landkreisordnung

ThürLHO

Thüringer Landeshaushaltsordnung

ThürVBl

Thüringer Verwaltungsblätter

ThürVerf

Verfassung des Landes Thüringen

ThürVerfGH

Thüringer Verfassungsgerichtshof

Tz

Teilziffer

u.

und

ua

und andere/r/s, unter anderem

UAbs.

Unterabsatz

u. dgl.

und dergleichen

Urt.

Urteil

usw.

und so weiter

uU

unter Umständen

v.

von/vom

v.a.

vor allem

Var.

Variante(n)

Verf.

Verfasser

VerfGH

Verfassungsgerichtshof

VerfGH Berlin

Verfassungsgerichtshof des Landes Berlin

VerfGH NRW

Verfassungsgerichtshof für das Land Nordrhein-Westfalen

VerfGH RP

Verfassungsgerichtshof Rheinland-Pfalz

VerfGH Sachsen

Verfassungsgericht des Freistaates Sachsen

VerfGHE BY

Entscheidungen des Bayerischen Verfassungsgerichtshofs

VerfLSA

Verfassung des Landes Sachsen-Anhalt

Verf NRW

Verfassung des Landes Nordrhein-Westfalen

VermA

Vermittlungsausschuss

VerwArch

Verwaltungsarchiv (Zeitschrift)

vgl

vergleiche

VO

Verordnung

VO (EG)

Verordnung der Europäischen Gemeinschaft

Vorb.

Vorbemerkung

VR

Verwaltungsrundschau (Zeitschrift)

VUM

Verwaltung & Management (Zeitschrift)

WRV

Weimarer Reichsverfassung

WWU

Wirtschafts- und Währungsunion

zB

zum Beispiel

ZG

Zeitschrift für Gesetzgebung (Zeitschrift)

zit.

zitiert

zT

zum Teil

zzgl

zuzüglich

z.Zt.

zur Zeit

Verzeichnis häufig zitierter Literatur

Birk, Dieter/

Desens, Marc/

Tappe, Henning

Steuerrecht, 26. Auflage, Heidelberg 2023

(zit.: Birk/Desens/Tappe, Steuerrecht, Rn)

Buscher, Daniel

Der Bundesstaat in Zeiten der Finanzkrise: Ein Beitrag zur Reform der deutschen Finanz- und Haushaltsordnung, Berlin 2010 (Föderalismusreform)

(zit.: Buscher, Der Bundesstaat in Zeiten der Finanzkrise, S.)

Calliess, Christian/

Ruffert, Matthias

EUV/AEUV: das Verfassungsrecht der Europäischen Union mit Europäischer Grundrechtecharta, Kommentar, 6. Auflage, München 2022

(zit.: Bearbeiter, in: Calliess/Ruffert, EUV/AEUV, Art. Rn)

Dauses, Manfred A./

Ludwigs, Markus

Handbuch des EU-Wirtschaftsrechts (Loseblatt, Stand: 58. EL, April 2023)

(zit.: Bearbeiter, in: Dauses/Ludwigs: EU-Wirtschaftsrecht, Buchst. Rn)

Dreier, Horst

Grundgesetz, Kommentar, Band 3, 3. Auflage, Tübingen 2018 (zit.: Bearbeiter, in: Dreier, GG, Art. Rn)

Dürig, Günter/

Herzog, Roman/

Scholz, Rupert (Begr)

Grundgesetz, Kommentar (Loseblatt, Stand: 99. EL, September 2022) (zit.: Bearbeiter, in: Dürig/Herzog/Scholz, GG, Art. Rn)

Ehlers, Dirk/

Fehling, Michael/

Pünder, Hermann

Besonderes Verwaltungsrecht, Band 3, 4. Auflage, Heidelberg 2021 (zit.: Bearbeiter, in: Ehlers/Fehling/Pünder, BesVerwR III, § Rn)

Gröpl, Christoph

Bundeshaushaltsordnung/Landeshaushaltsordnung (BHO/LHO), Staatliches Haushaltsrecht, Kommentar, 2. Auflage, München 2018 (zit.: Bearbeiter, in: Gröpl, BHO/LHO, § Rn)

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Finanzausgleich – die Verteilung der Aufgaben, Ausgaben und Einnahmen im Recht der Bundesrepublik Deutschland und der Europäischen Union, Tübingen 1996 (zit.: Häde, Finanzausgleich, S.)

Heller, Robert

Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinde, 2. Auflage, Heidelberg 2010

(zit.: Heller, Haushaltsgrundsätze, Rn)

Henneke, Hans-Günter/

Waldhoff, Christian

Recht der Kommunalfinanzen – Finanzverfassungsrechtliche Stellung der kommunalen Ebene, kommunale Abgaben und andere Einnahmen, kommunaler Finanzausgleich, 2. Auflage, München 2023

(zit.: Bearbeiter, in: Henneke/Waldhoff, RdKomFin, § Rn)

Heuer, Ernst/

Scheller, Kay

Kommentar zum Haushaltsrecht des Bundes und der Länder sowie der Vorschriften zur Finanzkontrolle (Loseblatt, Stand: 79. EL, November 2022)

(zit.: Bearbeiter, in: Heuer/Scheller, BHO, § Rn)

Hübschmann, Walter

Hepp, Ernst

Spitaler, Armin

AO/FGO Kommentar (Loseblatt, Stand: 271. EL, Dezember 2022) (zit.: Bearbeiter, in: H/H/Sp, § Rn)

Isensee, Josef/

Kirchhof, Paul

Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 11 Bände, 3. Auflage, Heidelberg 2003–2013 (zit.: Bearbeiter, in: Isensee/Kirchhof, HdbStR Band, § Rn)

Jarass, Hans D./

Pieroth, Bodo

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland, Kommentar, 17. Auflage, München 2022

(zit.: Bearbeiter, in: Jarass/Pieroth, GG, Art. Rn)

Kahl, Wolfgang/

Waldhoff, Christian/

Walter, Christian (Hrsg)

Bonner Kommentar zum Grundgesetz (Loseblatt, Stand: 219. EL, Juni 2023)

(zit.: Bearbeiter, in: Bonner Kommentar GG, Art. Rn)

Kloepfer, Michael

Finanzverfassungsrecht mit Haushaltsverfassungsrecht, Ein Studienbuch, München 2014

(zit.: Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, § Rn)

Korioth, Stefan

Der Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern, Tübingen 1997 (zit.: Korioth, Finanzausgleich, S.)

v. Mangoldt, Hermann/

Klein, Friedrich/

Starck, Christian

Kommentar zum Grundgesetz, 7. Auflage, München 2018 (zit.: Bearbeiter, in: v. Mangoldt/Klein/Starck, GG, Art. Rn)

Maurer, Hartmut/Waldhoff, Christian

Allgemeines Verwaltungsrecht, 20. Auflage, München 2020 (zit.: Maurer, AllgVerwR, § Rn)

v. Münch, Ingo/

Kunig, Philip

Grundgesetz, Kommentar, 7. Auflage, München 2021

(zit.: Bearbeiter, in: v. Münch/Kunig, GG, Art. Rn)

Piduch, Erwin

Bundeshaushaltsrecht, 2. Auflage (Loseblatt, Stand: 22. EL, Mai 2020) (zit.: Bearbeiter, in: Piduch, Bundeshaushaltsrecht, Art./§ Rn)

Reus, Andreas/

Mühlhausen, Peter

Haushaltsrecht in Bund und Ländern, Planung – Ausführung – Prüfung, München 2014

(zit.: Reus/Mühlhausen, Haushaltsrecht, S.)

Sachs, Michael

Grundgesetz, Kommentar, 9. Auflage, München 2021

(zit.: Bearbeiter, in: Sachs, GG, Art. Rn)

Schmidt, Thorsten Ingo

Öffentliches Finanzrecht, Tübingen 2023

(zit.: Schmidt, Öffentliches Finanzrecht, Rn)

Schulze, Reiner/

Janssen, André/

Kadelbach, Stefan (Hrsg)

Europarecht, Handbuch für die deutsche Rechtspraxis, 4. Auflage, Baden-Baden 2020

(zit.: Bearbeiter, in: Schulze/Janssen/Kadelbach, § Rn)

Stern, Klaus/

Sodan, Helge/

Möstl, Markus

Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland im europäischen Staatenverbund, Band II: Staatsorgane, Staatsfunktionen, Finanzwesen, 2. Auflage München 2022 (zit.: Bearbeiter, in: Stern/Sodan/Möstl, Staatsrecht II, 2022, S.)

Streinz, Rudolf

EUV/AEUV, Vertrag über die Europäische Union und Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, 3. Auflage, München 2018

(zit.: Bearbeiter, in: Streinz, EUV/AEUV, Art. Rn)

Tappe, Henning

Das Haushaltsgesetz als Zeitgesetz – Zur Bedeutung der zeitlichen Bindungen für das Haushalts- und Staatsschuldenrecht, Berlin 2008

(zit.: Tappe, Haushaltsgesetz als Zeitgesetz, S.)

Einführung

§ 1Grundlagen

Literatur:

C. Blankart, Öffentliche Finanzen in der Demokratie, 9. Aufl 2017; D. Brümmerhoff/T. Büttner, Finanzwissenschaft, 12. Aufl 2018; M. Buggeln, Das Versprechen der Gleichheit, 2022; W. Gerloff/F. Meisel, Handbuch der Finanzwissenschaft, 3 Bände, 1. Aufl 1926–1929; H.-G. Henneke, Öffentliches Finanzwesen, Finanzverfassung, 3. Aufl 2022; R. Heller, Haushaltsgrundsätze für Bund, Länder und Gemeinden, 2. Aufl 2010; M. Junkernheinrich/S. Korioth/T. Lenk/H. Scheller/M. Woisin (Hrsg), Jahrbuch für öffentliche Finanzen (JöFin), seit 2009 (jährlich); M. Kloepfer, Finanzverfassungsrecht, 2014; S. Korioth, § 42 Finanzen, in: Voßkuhle/Eifert/Möllers, Grundlagen des Verwaltungsrechts II, 3. Aufl 2022; A. Reus/P. Mühlhausen, Haushaltsrecht in Bund und Ländern, 2014; W. Scherf, Öffentliche Finanzen, 2. Aufl 2011; T. Schmidt, Einführung in das öffentliche Finanzrecht, Jura 2021, 998-1004; G. Schmölders, Finanzpolitik, 3. Aufl 1970 (Reprint 2007); C. Waldhoff, Grundzüge des Finanzrechts des Grundgesetzes, in: Isensee/Kirchhof, Handbuch des Staatsrechts V, 3. Aufl 2007, § 116; H. Zimmermann/K.-D. Henke/M. Broer, Finanzwissenschaft, 13. Aufl 2021; ferner einschlägige Kommentarliteratur zu Art. 104a ff GG.

I.Begriff und Gegenstand des öffentlichen Finanzrechts

1

Das Recht der öffentlichen Finanzen beschäftigt sich mit den Einnahmen und Ausgaben des Staates, dh mit der Beschaffung, der Verwaltung und Bereitstellung sowie der Verwendung öffentlicher (Geld-)Mittel. Es erfasst mittelbar auch andere ökonomische Güter oder Dienste mit Geldeswert, also zB Grundstücke, bewegliche Sachen, gesellschaftsrechtliche Beteiligungen und auch Beschäftigungsverhältnisse – stets unter dem Aspekt ihrer finanziellen Bedeutung.

2

Gegenstand des öffentlichen Finanzrechts ist die Finanzwirtschaft öffentlich-rechtlicher Institutionen (insb der Gebietskörperschaften, dh Bund, Länder und Gemeinden). Diese wird bestimmten – spezifisch auf die Bedürfnisse einer demokratischen, rechtsstaatlichen und transparenten Bewirtschaftung abgestimmten – Regelungen unterworfen. Ihr Gegenstück aus der Ökonomie ist die Finanzwissenschaft als ein Teil der Lehre von der öffentlichen Wirtschaft, die sich ebenfalls mit den Finanzen öffentlicher Körperschaften befasst[1].

3

Der dem Staat bzw der öffentlichen Hand zuzurechnende Anteil an der wirtschaftlichen Aktivität einer Volkswirtschaft ist beträchtlich. Die Staatsquote, eine Maßgröße, die den Anteil der staatlichen Ausgaben ins Verhältnis setzt zum Bruttoinlandsprodukt (BIP) als Kennzahl für die wirtschaftliche Gesamtleistung, beträgt in Deutschland 49,8 % (2022)[2]. Die Ausgaben der Gebietskörperschaften (Bund, Ländern und Gemeinden) sowie der gesetzlichen Sozialversicherung summieren sich auf insgesamt rd 1 762,4 Mrd € (2021)[3]. Auch in vielen anderen entwickelten Ländern entfällt nahezu die Hälfte der gesamten Wirtschaftsleistung auf den öffentlichen Bereich, in der EU sind es durchschnittlich 47 %[4].

1.Öffentliche und private Finanzen

4

Will man sich mit dem öffentlichen Finanzrecht befassen, liegt eine erste Schwierigkeit in der Beantwortung der Frage, unter welchen Voraussetzungen Finanzen bzw Geldmittel überhaupt öffentlich sind. Dem Geld ist nicht anzusehen, ob es zu den öffentlichen Finanzen gehört oder möglicherweise nur im Privateigentum des Staates steht. Macht es aus finanzwirtschaftlicher Sicht einen Unterschied, ob der Staat privatrechtlich handelt, also zB ein Grundstück verkauft, oder spezifisch öffentlich-rechtlich, zB Steuern erhebt? Kommt es darauf an, ob ein Angestellter im öffentlichen Dienst entlohnt wird (§ 611 Abs. 1 BGB) oder ob ein Beamter besoldet wird (§ 3 Abs. 1 BBesG)?

5

In Anlehnung an die (im allgemeinen Verwaltungsrecht herangezogene) so genannte modifizierte Subjektstheorie[5] könnte man formulieren, dass Finanzen dann öffentlich sind, wenn ein Hoheitsträger als solcher sie vereinnahmen und verausgaben kann. Damit wären Steuereinnahmen als der wesentliche Teil der staatlichen Einnahmen erfasst, denn § 3 Abs. 1 AO definiert Steuern als „Geldleistungen, die nicht eine Gegenleistung für eine besondere Leistung darstellen und von einem öffentlich-rechtlichen Gemeinwesen zur Erzielung von Einnahmen allen auferlegt werden, bei denen der Tatbestand zutrifft, an den das Gesetz die Leistungspflicht knüpft […]“ (Rn 213). Andere Einnahmearten (zB Veräußerungserlöse) sind aber weniger eindeutig zuzuordnen, und erst recht bei den Ausgaben würde diese Abgrenzung fraglich. Denn alle Ausgaben, bis hin zum Kauf eines Bleistifts für die Amtsstube, folgen staatlichen Aufgaben, dh sie werden zur Erfüllung staatlicher Aufgaben geleistet.

6

Für die Abgrenzung zwischen öffentlichen und privaten Finanzen ist es nicht entscheidend, ob hoheitlich gehandelt wird. Geldmittel, die wie zB Steuern hoheitlich eingenommen (einseitig auferlegt) werden[6], sind zwar schon aus diesem Grund dem öffentlichen Bereich zuzuordnen. Hoheitliches Handeln ist aber nicht notwendig, um die Finanzwirtschaft dem öffentlichen Bereich zuzuordnen und dem öffentlichen Recht zu unterwerfen.

7

Gerade die nicht hoheitlichen Tätigkeitsbereiche, das Verwaltungsprivatrecht und das fiskalische Verwaltungshandeln, sind Gegenstand des öffentlichen Haushaltsrechts, das sich auch mit dem Erwerb oder der Veräußerung von Vermögensgegenständen (zB § 63 BHO) und der Beteiligung an privatrechtlichen Unternehmen (zB § 65 BHO) befasst (Rn 679). Das öffentliche Finanzrecht findet auch dort Anwendung, wo der Staat privatrechtlich handelt[7]. Man spricht insoweit auch vom Fiskus oder der öffentlichen Hand in Abgrenzung zum Staat als Hoheitsträger.

8

Der Begriff „Fiskus“ (lat.: Korb/Geldkorb) bezeichnet den Staat als Eigentümer des Staatsvermögens. Im römischen Recht gab es neben der eigentlichen Staatskasse (aerarium populi) die kaiserliche Privatkasse (fiscus caesaris). Mit dem Übergang der republikanischen Staatsgewalt auf den Kaiser nahm auch dessen fiscus allmählich die staatlichen Einnahmen in sich auf und wurde zur neuen Staatskasse – zunächst tatsächlich, dann auch rechtlich[8].

9

Historisch wurde lange Zeit zwischen verschiedenen Sphären unterschieden[9]: Der König verfügte zB über ein privates „Hausgut“, ein privates, aber verfügungsbeschränktes „Krongut“ sowie das dem Amt zugeordnete „Reichsgut“ (Rn 41). Diese Unterscheidung, die sich auch heute noch zT im kirchlichen Bereich findet („bischöflicher Stuhl“), ist für die staatliche und kommunale Ebene überholt. Im modernen Staat unterliegt das gesamte Eigentum aller staatlichen Ebenen öffentlich-rechtlichen Bindungen, insb dem öffentlichen Haushaltsrecht (Rn 531 ff, 634 ff). Sobald Geldmittel oder sonstige Vermögensgegenstände dem Staat (einer öffentlich-rechtlichen Körperschaft) zugeordnet sind, auch bei einer privatrechtlichen Zuordnung des Eigentums (§ 903 BGB) zum Staat, kann man daher von öffentlichen Finanzen sprechen.

10

Mittel, die privatrechtlich verwaltet werden, können ebenfalls dem öffentlichen Finanz- bzw Haushaltsrecht unterfallen, wenn es entsprechende Anknüpfungspunkte gibt. So darf etwa der Rechnungshof auch die Haushalts- und Wirtschaftsführung von juristischen Personen des privaten Rechts prüfen, wenn diese staatliche Zuschüsse erhalten oder ein staatlicher Einfluss begründet ist (§ 104 BHO). Staatliches Eigentum ist daher hinreichendes, nicht aber notwendiges Kriterium, um öffentliches Finanzrecht anwenden zu können.

11

Zum Staat gehören dabei vor allem der Bund, die Länder und die Gemeinden (Gemeindeverbände). Aber auch die Sozialversicherung, sonstige Körperschaften des öffentlichen Rechts (KdÖR, zB Kammern, Universitäten) und Anstalten des öffentlichen Rechts (AöR, zB Rundfunkanstalten) wirtschaften nach den Regeln des öffentlichen Finanzrechts, ebenso die EU und deren Institutionen (Rn 807), für die auf europäischer Ebene finanzrechtliche Regelungen bestehen.

12

Häufig finden sich insb für kleinere Einheiten rechtliche Vorgaben, die sich denjenigen des privaten Sektors annähern, wenn diese Gebilde wirtschaftlich nach kaufmännischen Grundsätzen geführt werden sollen. So orientiert sich zB das Rechnungswesen der Gemeinden (kommunale Doppik, Rn 1095) an den Regelungen des für Kaufleute geltenden HGB (§§ 238 ff HGB). Bei formeller Privatisierung, dh der Verwendung privatrechtlicher Organisationsformen zur Erfüllung staatlicher Aufgaben, finden privates Recht (zB GmbHG, AktG, HGB) und öffentliches Recht auch nebeneinander Anwendung.

2.Anwendungsbereich und Teilgebiete des öffentlichen Finanzrechts

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Der weite Anwendungsbereich des öffentlichen Finanzrechts, das sich mit sämtlichen Einnahmen und Ausgaben aller öffentlichen Institutionen sowie mit deren Vermögen beschäftigt, erklärt sich aus der besonderen Bedeutung der Finanzen für das Gemeinwesen. Nahezu alle staatlichen Aufgaben kosten Geld. Der Staat kann nur durch seine Organe, dh durch Bedienstete handeln, die bezahlt werden müssen. Die Amtsträger wiederum benötigen Sachmittel (zB Gebäude, Fahrzeuge, etc), die beschafft oder selber hergestellt werden. Auch Leistungen oder Infrastruktur, die der Staat seinen Bürgern zur Verfügung stellt (zB Universitäten, Gerichte oder Straßen), müssen finanziert werden.

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Weil staatliches Handeln Geld kostet und die erforderlichen Mittel idR hoheitlich beschafft werden müssen, verfügt der Inhaber der Finanzgewalt[10] über einen besonderen Einfluss auf sämtliche Politikbereiche: Wer zahlt, schafft an (engl.: he who pays the piper calls the tune). Historisch ist daher das Recht, über die Finanzen demokratisch (mit)bestimmen zu können, vom Volk schon recht früh und besonders erbittert erstritten worden. Die Demokratie hat sich seit dem Mittelalter von den Einnahmen (Steuerbewilligung) über die Ausgaben (Budgetrecht) in alle weiteren Politikbereiche vorgekämpft (Rn 44 ff). Auch der amerikanische Unabhängigkeitskrieg stand unter dem Leitsatz „No taxation without representation“[11].

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Heute ist die Entscheidung über Einnahmen und Ausgaben der öffentlichen Hand „grundlegender Teil der demokratischen Selbstgestaltungsfähigkeit im Verfassungsstaat“[12]. Das Budgetrecht, das Recht mit dem jährlichen Haushalt (Rn 582) über die Einnahmen und Ausgaben zu entscheiden, stellt ein „zentrales Element der demokratischen Willensbildung dar“[13] (dazu Rn 64 ff).

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Im modernen Verfassungsstaat des Grundgesetzes ist die Finanzgewalt oder Finanzhoheit – anders als noch im 19. Jhdt. (Rn 46 f) – nichts „Eigenes“ mehr; sie ist ein Aspekt der umfassenden Staatsgewalt[14]. Obwohl es in einzelnen Bereichen Sonderregelungen gibt, die in den folgenden Kapiteln dargestellt werden, unterscheidet sich die Steuer- oder Haushaltsgesetzgebung nicht wesentlich von der „normalen“ (Sach-)Gesetzgebung und wird durch dieselben gesetzgebenden Organe ausgeübt.

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Diese einheitliche Zuordnung ist auch sinnvoll, weil sich die verschiedenen Aspekte praktisch kaum trennen lassen. Den Fachgesetzen kommt, auch wenn diese „finanzwirksam“ sind, also Auswirkungen auf die Einnahmen und Ausgaben des Staates haben, stets Vorrang zu[15]. Der Haushalt normiert die öffentlichen Ausgaben nicht, er finanziert sie nur[16]. Einnahmen und Ausgaben, für die eine gesetzliche Grundlage erforderlich ist, werden durch seine Ansätze nicht gerechtfertigt, gesetzlich vorgeschriebene Ausgaben aber durch sie auch nicht behindert, § 3 Abs. 2 HGrG. In beidem gibt allein die materielle Rechtslage den Ausschlag[17].

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Die wichtigsten Teilbereiche des öffentlichen Finanzrechts lassen sich am Weg des Geldes durch die „Finger“ des Staates deutlich machen: Der Staat muss das Geld einnehmen (Steuerrecht), er muss es verteilen (Finanzausgleichsrecht) und schließlich wieder ausgeben (Haushaltsrecht).

a)Die Ausgabenseite: Staatliche Aufgaben als Ausgangspunkt

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Weil die öffentlichen Finanzen kein Selbstzweck sind, sondern mit staatlichen Mitteln staatliche Aufgaben zu erfüllen sind, bilden den Ausgangs- und Bezugspunkt für das öffentliche Finanzrecht das übrige Recht und die durch dieses (materielle) Recht vorgezeichnete Verwaltungstätigkeit des Staates. Das Finanzrecht leitet sich ab aus den Aufgaben, die es für diese anderen Sachgebiete zu erfüllen hat.

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Dazu gehört zunächst die Aufgabe, zu regeln, wer welche Kosten zu tragen hat. Denn der Staat ist kein monolithisches Gebilde, sondern gliedert sich in verschiedene Ebenen und Einheiten. In der Bundesrepublik Deutschland muss insb entschieden werden, ob der Bund, die Länder oder die Gemeinden eine bestimmte Ausgabe zu übernehmen haben. So wie das Grundgesetz die staatlichen Befugnisse und Aufgaben (Art. 30 GG), die Gesetzgebungs- (Art. 70 ff GG) und Verwaltungskompetenzen (Art. 83 ff GG) bestimmten Ebenen zuordnet, ordnet es auch – daran anknüpfend – die Kostentragungslast diesen verschiedenen Ebenen zu.

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Grundlegend bestimmt hier Art. 104a Abs. 1 GG zu Beginn des X. Abschnitts des Grundgesetzes, der sog. Finanzverfassung (Art. 104a–115 GG), dass der Bund und die Länder gesondert die Ausgaben tragen, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben. Man spricht insoweit von der Konnexität, dem Zusammenhang bzw der Verknüpfung von Auf- und Ausgaben (s. näher Rn 99 ff).

b)Das Haushaltsrecht als Steuerungs- und Kontrollinstrument

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Die Entscheidung, welche Ausgaben konkret wie geleistet werden sollen, ist Aufgabe des Haushaltsrechts. Hier bestimmt zunächst Art. 109 Abs. 1 GG, dass Bund und Länder in ihrer Haushaltswirtschaft selbständig und voneinander unabhängig sind. Art. 110 Abs. 1 Satz 1 GG[18] macht den durch das Haushaltsgesetz festgestellten Haushaltsplan zur Grundlage der Finanzwirtschaft für das jeweils beplante Haushaltsjahr (Art. 110 Abs. 2 Satz 1 GG)[19]. Davon ausgehend lässt sich differenzieren zwischen dem speziellen Haushaltsrecht, das sich aus dem jährlichen Haushaltsgesetz ergibt und dem allgemeinen Haushaltsrecht, das sich aus Dauergesetzen, insb der Haushaltsverfassung (im Bund: Art. 110–114 GG), dem Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG iVm Art. 109 Abs. 4 GG) und den Haushaltsordnungen (BHO bzw LHOen) ergibt.

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Das Haushaltsgesetz als spezielles Haushaltsrecht ermächtigt mit den Ansätzen im Haushaltsplan die Verwaltung, Ausgaben zu leisten und Verpflichtungen einzugehen, § 3 Abs. 1 HGrG, § 3 Abs. 1 BHO. Durch das Haushaltsgesetz wird also die konkrete rechtliche Entscheidung darüber getroffen, für welche Zwecke welche Dienststelle wie viel Geld ausgeben kann. Der Haushaltsplan bezieht sich immer auf ein konkretes Jahr und dient der Feststellung und Deckung des Finanzbedarfs, der zur Erfüllung der Aufgaben des Bundes im Bewilligungszeitraum voraussichtlich notwendig ist (s. näher Rn 536 ff). Er ist die konkrete (Rechts-)Grundlage für die Haushalts- und Wirtschaftsführung, § 2 BHO (ähnlich in § 2 HGrG).

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Ergänzt wird das Haushaltsgesetz durch allgemeine Vorgaben in den Haushaltsordnungen. Diese enthalten einerseits Regeln über das Aufstellen eines Haushaltsplans, zu seiner Gliederung und zu den notwendigen Inhalten, aber auch allgemeine Regeln zum Vollzug des Haushaltsplans, nachdem dieser in Kraft gesetzt ist (Rn 597). So dürfen Ausgaben nur soweit und nicht eher geleistet werden, als sie zur wirtschaftlichen und sparsamen Verwaltung (§ 6 HGrG, § 7 BHO) erforderlich sind, § 34 Abs. 2 BHO. Ausgaben dürfen außerdem grds nur zu dem im Haushaltsplan bezeichneten Zweck, soweit und solange er fortdauert, und nur bis zum Ende des Haushaltsjahres geleistet werden, § 45 Abs. 1 Satz 1 BHO.

25

Im Haushaltsrecht finden sich vor allem Vorschriften zum korrekten Umgang mit den öffentlichen Finanzen. Diese bringen zum Ausdruck, dass es sich bei den öffentlichen Finanzen zwar formal um Mittel der jeweiligen öffentlich-rechtlichen Körperschaft, in der Sache aber um das Geld der Allgemeinheit handelt, das gewissermaßen „treuhänderisch“ für das Volk und im gemeinschaftlichen Interesse verwaltet wird. Die persönliche Bereicherung einzelner Amtsträger soll ebenso verhindert werden wie die Verschwendung von Steuergeld[20].

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So dürfen etwa zwischen Angehörigen des öffentlichen Dienstes und ihrer Dienststelle Verträge nur mit Einwilligung des zuständigen Ministeriums abgeschlossen werden (§ 57 Satz 1 BHO), Vermögensgegenstände sollen nur erworben werden, soweit sie zur Erfüllung der Aufgaben des Bundes erforderlich sind (§ 63 Abs. 1 BHO), und dem Abschluss von Verträgen über Lieferungen und Leistungen muss idR eine öffentliche Ausschreibung vorausgehen (§ 55 Abs. 1 BHO). Zahlungen dürfen nicht von jedem Amtsträger, sondern nur von speziellen Stellen (Kassen und Zahlstellen) angenommen oder geleistet werden (§ 70 Satz 1 BHO), wer eine Zahlung anordnet, darf an den eigentlichen Zahlungen oder Buchungen nicht mehr beteiligt sein (§ 77 Satz 1 BHO). Alle Buchungen sind zudem zu belegen (§ 75 BHO).

27

Das Haushaltsrecht enthält daneben Vorgaben für die wirtschaftliche Betätigung des Staates. So soll sich der Bund an der Gründung eines Unternehmens in einer Rechtsform des privaten Rechts oder an einem bestehenden Unternehmen in einer solchen Rechtsform grds nur beteiligen, wenn ein wichtiges Interesse vorliegt, die Haftung auf einen bestimmten Betrag begrenzt ist, der Staat einen angemessenen Einfluss auf die Unternehmensführung erhält und die Buchführung bestimmten Anforderungen genügt (vgl § 65 Abs. 1 BHO). Für die Länder und die Gemeinden existieren vergleichbare Vorgaben.

c)Die Einnahmenseite: Abgaben-, Finanzausgleichs- und Staatsschuldenrecht

28

Ein drittes Teilgebiet des öffentlichen Finanzrechts betrifft die zur Deckung der Ausgaben erforderlichen Einnahmen. Während sich der Staat in früheren Jahrhunderten auch über erwerbswirtschaftliches Handeln (Domänenwirtschaft) oder Kriegsbeute finanziert hat (Rn 41 ff), erzielt der moderne Staat seine Einnahmen im Wesentlichen durch Abgaben, hier vor allem über die Erhebung von Steuern (Rn 211 ff).

29

Die besondere Bedeutung der Steuern für die Finanzierung staatlicher Aufgaben zeigt sich beispielhaft am Bundeshaushalt 2023. Dort werden die Ausgaben des Bundes in Höhe von insgesamt rd 476,3 Mrd € zu gut 75 % (358,1 Mrd €) durch Steuern gedeckt[21] (zum Vergleich 2019: 91 %)[22]. Infolge der Corona-Krise werden auch erhebliche Entnahmen aus Rücklagen und Einnahmen aus Krediten zum Ausgleich des Haushalts benötigt (rd. 86,4 Mrd € in 2023)[23]. Die restlichen Einnahmen ergeben sich ua aus weiteren Abgaben (zB Gebühren) oder wirtschaftlicher Tätigkeit bzw Veräußerungserlösen[24]. Insgesamt nehmen Bund, Länder und Gemeinden im Jahr 2023 rd 920 Mrd € an Steuern ein[25].

30

Die Dominanz der Steuern bei den staatlichen Einnahmen ist nicht nur ein tatsächlicher Befund. Das Prinzip des Steuerstaates[26] (Rn 205) lässt sich auch aus dem Verfassungsrecht ableiten. So regelt das Grundgesetz in seinen Art. 105–108 die Gesetzgebungs-, Ertrags- und Verwaltungskompetenzen für Steuern (zu denen auch die Zölle gehören); im bundesstaatlichen Finanzausgleich (Rn 320 ff) werden Steuereinnahmen verteilt. Hinweise auf andere Abgabearten finden sich im Grundgesetz nur ganz vereinzelt (Art. 74 Abs. 1 Nr 22, 80 Abs. 2, 111 Abs. 2 GG).

31

Der prinzipielle Vorrang einer Finanzierung durch Steuern lässt sich zudem ableiten aus freiheitsrechtlichen (Art. 12 Abs. 1 GG) und sozialstaatlichen (Art. 20 Abs. 1 GG) Erwägungen, weil der Staat dem privat Wirtschaftenden keine (übermächtige?) Konkurrenz machen soll (Rn 638) und sich die Mittel bei denjenigen besorgen muss, die finanziell leistungsfähig sind. Der Staat als Gemeinschaft finanziert sich also über eine Art Umlageverfahren: die Bevölkerung beteiligt sich anteilig an der Staatsfinanzierung („Preis der Freiheit“[27]), der Staat ist „stiller Teilhaber“[28] an der privaten Wertschöpfung. Steuern sind der finanzielle Beitrag des Einzelnen zur staatlichen Gemeinschaft[29]. Andere Abgaben (Gebühren, Beiträge, Sonderabgaben usw) sind dadurch freilich nicht ausgeschlossen (Rn 205 ff).

32

Die Steuer ist ein Finanzierungsinstrument des Staates, aus dessen Aufkommen die Staatshaushalte allgemein, dh ohne jede Zweckbindung, ausgestattet werden[30]. Steuererhebung und haushaltsrechtliche Verwendungsentscheidung sind strikt getrennt, was dem Staat eine rechtsstaatliche Distanz und Unabhängigkeit gegenüber den ihn finanzierenden Steuerpflichtigen ermöglicht. Er kann auf diese Weise allen Bürgern, unabhängig davon, ob sie erhebliche Steuerleistungen erbringen oder nicht zu den Steuerzahlern gehören, in gleicher Weise verantwortlich sein[31]. Hierin liegt ein wesentlicher Unterschied zu anderen Abgabearten, die teils zweckgebunden sind, teils besondere staatliche Leistungen abgelten (Rn 267 ff).

33

Die Verteilung der Steuern an die verschiedenen staatlichen Ebenen ist Aufgabe des sog. Finanzausgleichs (Rn 320 ff). Das Finanzausgleichsrecht findet sich im Grundgesetz (v.a. Art. 106 und 107 GG); konkretisierende Bestimmungen enthalten das Maßstäbegesetz (MaßstG) und das Finanzausgleichsgesetz (FAG). Neben der Steuerverteilung befasst sich der Finanzausgleich auch mit der Umverteilung finanzieller Mittel durch Zuweisungen des Bundes an die Länder oder durch Ausgleichszahlungen zwischen den Ländern.

34

Reichen die Steuer- und sonstigen Einnahmen des Staates nicht aus, um die notwendigen Ausgaben zu decken, kann sich der Staat grds auch über Kredite (idR Staatsanleihen) finanzieren. Mit der Frage der Zulässigkeit der Kreditfinanzierung befasst sich das Staatsschuldenrecht (für den Bundeshaushalt: Art. 115 GG). Mit der Einführung einer Schuldenbremse (Rn 443, 453), die die Aufnahme neuer Kredite stark beschränken und damit letztlich auch den Weg für die Tilgung alter Schulden ebnen soll, hat sich der verfassungsändernde Gesetzgeber entschieden, Krediteinnahmen nur noch begrenzt und in bestimmten (Not-)Situationen (zB konjunkturelle Schwäche oder Naturkatastrophen, s. Rn 462) zuzulassen, um die „Nachhaltigkeit“[32] der öffentlichen Finanzwirtschaft zu verbessern[33].

35

Auch auf europäischer Ebene sind Regeln zur Begrenzung der Staatsschulden zunächst (mit dem Vertrag von Maastricht 1992) eingeführt und in Reaktion auf die Finanz- und Staatsschuldenkrise der Jahre ab 2007 deutlich verschärft worden (Rn 503 ff). Auch das Unionsrecht hat damit starke Einflüsse auf das öffentliche Finanzrecht der Mitgliedstaaten, v.a. derjenigen Staaten, die als gemeinsame Währung den Euro eingeführt haben (Rn 835 ff). Auf völkerrechtlicher Ebene ist daneben der sog. Fiskalvertrag geschlossen worden, der die Vertragsparteien verpflichtet, Haushaltsregeln in ihren nationalen Rechtsordnungen zu verankern (Rn 514 ff).

d)Die Rahmenbedingungen: Wirtschafts- und Währungsrecht

36

Zwar ist Zweck und Bezugspunkt des öffentlichen Finanzrechts in erster Linie die effiziente Finanzierung staatlicher Aufgaben. Zugleich haben finanzpolitische Maßnahmen aber immer auch – gewollte oder unbewusste – Auswirkungen auf das Verhalten privater Akteure (zB Lenkungssteuern, Subventionen oder die Vergabe öffentlicher Aufträge, s. Rn 196, 218 ff). Die Finanzpolitik ist daher eng verflochten mit anderen Politikbereichen, vor allem mit der allgemeinen Wirtschaftspolitik und der Währungs- bzw Geldpolitik[34]. Dies bleibt nicht ohne Auswirkungen auf das Finanzrecht.

37

Art. 109 Abs. 2 GG verpflichtet Bund und Länder auf die Erfordernisse des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts („magisches Viereck“, § 1 Satz 2 StabG, dazu Rn 432, 434 f), verlangt also, dass die staatliche Finanzwirtschaft auf die gesamte Volkswirtschaft abgestimmt wird und auf deren Belange „Rücksicht“ nimmt. Das europäische Unionsrecht formuliert in Art. 119 Abs. 3 AEUV als richtungsweisende Grundsätze für die gemeinsame Wirtschaftspolitik neben „stabilen Preisen“ ua auch „gesunde öffentliche Finanzen“.

38

Mit einiger Berechtigung ist daher „das wechselvolle Verhältnis zwischen Finanzpolitik und Währungspolitik“ als „Spiegelbild der Beziehungen zwischen Politik und Wirtschaft im allgemeinen“ bezeichnet worden[35]: Neben dem Hoheitsrecht der Münzprägung und der normativen Regelung des Münzwesens ergab sich aus Sicht der Staaten immer wieder ein Interesse, „aus der Münze, den Münzverschlechterungen und dem Münzbetrug eine Einnahmequelle zu machen“[36].

39

Die deutsche Währungspolitik seit 1948 („D-Mark“) und auch die europäische Geldverfassung[37] („Euro“) haben sich bemüht, diesen traditionellen Zusammenhang zwischen Geld- und Finanzpolitik aufzubrechen und eine Staatsfinanzierung durch die Notenbank auszuschließen (s. Art. 123 Abs. 1, Art. 127 Abs. 1 Satz 1 AEUV). Mit der Trennung der Geld- von der Finanz- und Wirtschaftspolitik[38], die institutionell durch die Unabhängigkeit der Zentralbank abgesichert wird (Art. 130 AEUV), soll die Währung stabil gehalten und eine „Münzverschlechterung“ – heute würde man von Geldentwertung (Inflation) sprechen – zur Staatsfinanzierung verhindert werden.

40

Das Währungsrecht ist im Euro-Raum von der nationalen (vgl Art. 73 Abs. 1 Nr 4 f, 88 GG) auf die europäische Ebene gehoben worden[39]. Auf Euro lautende Banknoten sind in Deutschland das einzige unbeschränkte gesetzliche Zahlungsmittel, § 14 Abs. 1 Satz 2 BBankG, Art. 128 Abs. 1 AEUV. Art. 127 Abs. 1 AEUV macht es zum vorrangigen Ziel des Europäischen Systems der Zentralbanken (ESZB), die Preisstabilität zu gewährleisten. Aus diesem Grund und (nur) zu diesem Zweck sind sowohl die Europäische Zentralbank (EZB) als auch die nationalen Zentralbanken unabhängig (Art. 130 AEUV). Der rechtliche Rahmen, innerhalb dessen die Zentralbanken ihre Aufgaben unabhängig wahrnehmen, ergibt sich aus den europäischen Verträgen sowie der Satzung des Europäischen Systems der Zentralbanken und der Europäischen Zentralbank, Art. 129 Abs. 2 AEUV (Rn 856).

II.Geschichtliche Entwicklung des Finanzrechts

41

In ihrem Ursprung unterscheidet sich die öffentliche Finanzwirtschaft kaum von der privaten. Zwar wurden schon früh öffentliches (zB der ager publicus oder die Allmende) und privates Eigentum unterschieden. Dennoch unterlag die Bewirtschaftung des „Haushalts“ eines Königs oder Fürsten den gleichen Regeln der ökonomischen Klugheit wie die Haushaltsführung anderer Familien – so sie denn Grundbesitzer und nicht Grund- oder Leibeigene waren. Auch die Finanzwissenschaft war im Ursprung eine privatwirtschaftlich orientierte Disziplin[40].

42

In der Antike ist das Finanzwesen zeitweise schon ein eigener Verwaltungsbereich. Zu Beginn der römischen Kaiserzeit wird, wie die biblische Weihnachtsgeschichte berichtet[41], die Steuererhebung unter Leitung der Prokuratoren professionalisiert, und auch die Ausgaben werden bereits geplant (zB wurden im 2. Jhdt. für eine Meile der zu erneuernden via appia rd 100.000 Sesterzen veranschlagt[42]). Mit dem Untergang des römischen Reiches lösen sich diese Verwaltungsstrukturen weitgehend wieder auf.

43

In den frühen agrarisch geprägten Gesellschaften war Grund und Boden die wesentliche (nahezu einzige) Einnahmequelle. Auch der Staat, in Person des Landesherrn, erwirtschaftete seine Einnahmen daraus – teils unmittelbar durch Land- und Forstwirtschaft, teils durch das Verleihen des Grundbesitzes („Lehen“). Der Lehnsmann (Vasall) schuldete dafür Hilfe und Rat (auxilium et consilium). Die Hilfe, das auxilium, bezog sich neben Naturalabgaben im Wesentlichen auf den Kriegsdienst[43], der zum Teil auch durch Ausgleichsabgaben (sog. Schildgeld) abgegolten werden konnte.

44

Grds hatte der Herrscher die (im Vergleich zu heutigen Staaten wenigen) Aufgaben, die ihm in dieser Rolle zufielen, aus seinem eigenen Besitz (Domäne, Krongut, Kammergut) zu finanzieren. In besonderen Notsituationen konnte der König jedoch die Stände um finanzielle Unterstützung durch spezielle Abgaben bitten[44]. Dieses Recht auf Hilfe wurde in der Folge zunehmend institutionalisiert. Die englische Magna Charta bindet Schildgeld (scutagium) und Hilfe (auxilium) im Jahr 1215 an konkrete formelle und materielle Voraussetzungen[45]; auf deutschem Gebiet lassen sich ab dem 13. Jhdt. „Bedeverträge“ nachweisen, die anerkannte Notfälle definierten[46] und aus denen sich das Steuerbewilligungsrecht der Stände entwickelte[47].

45

Diese Entwicklung ist allerdings keine lineare. Mit dem Wiedererstarken des Absolutismus v.a. in den größeren Ländern wird zB in Brandenburg-Preußen unter Friedrich Wilhelm I. die ständische Steuerbewilligung zur Formsache[48]. Im Preußischen Allgemeinen Landrecht von 1794 ist die Steuererhebung dann formal zum „Majestätsrecht“ geworden, das keiner ständischen Bewilligung mehr bedarf (§ 15 II 13 PrALR)[49].

46

Im 19. Jhdt. bildete sich das Steuerbewilligungsrecht der alten Landstände um zu den finanziellen Befugnissen der Landtage. Die frühkonstitutionellen Verfassungen, die zu Beginn des 19. Jhdts. in den deutschen Ländern eingeführt wurden, gestanden – nach dem Vorbild der französischen Verfassungen – den Landtagen auch das Recht zur Beratung der Ausgaben zu, für die diese Steuern verlangt wurden.[50] Da diese Beratung in regelmäßigen Zeitabständen wiederkehrte, besaßen die Landstände ab diesem Zeitpunkt tatsächlich das Budgetrecht[51]. Die sog. „Finanz-“ oder „Auflagengesetze“ des frühen 19. Jhdts. wiesen insoweit schon durchaus Ähnlichkeiten mit den modernen Haushaltsgesetzen auf. Ihnen gingen Haushaltsberatungen voraus und sie mussten, wie die Haushaltsgesetze der Gegenwart, periodisch erneuert werden[52].

47

Aus dieser Zeit stammt auch das sog. Bepackungsverbot (Rn 538), mit dem ein Übergreifen des Haushaltsgesetzgebers auf andere Politikbereiche verhindert werden sollte. Es ist in seiner Entstehung zurückzuführen auf die im Frühkonstitutionalismus für notwendig gehaltene Machtbalance zwischen dem regierenden Monarchen und den nach Einfluss strebenden Volksvertretungen, denen (nur) das Steuerbewilligungs- und Budgetrecht zustand[53]. Der historische Zweck, der monarchischen Regierung keine „Bedingungen“ aufzuerlegen, die mit der Bewilligung von Ausgaben (durch das Parlament) verbunden waren, ist in der parlamentarischen Demokratie überholt.[54]

48

Einen Höhepunkt des über den Haushalt ausgetragenen Machtkampfs zwischen Volksvertretung und König bildete in den Jahren 1862–1866 der preußische Budgetkonflikt. Hier regierte die preußische Staatsregierung unter Wilhelm I. und Bismarck ohne einen gesetzlich festgestellten Haushaltsplan auf der Grundlage der immer wieder vom Abgeordnetenhaus abgelehnten Haushaltsgesetzentwürfe[55]. Aufgrund der damals vertretenen sog. „Lückentheorie“[56]