Pisos de protección social como mecanismo frente a la falta de cobertura del sistema de seguridad social en Colombia E-Book

Cristian Orozco Espinosa

• Herausgeber: Universidad Externado
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2024

Seitenzahl: 117

Beschreibung

Teniendo en cuenta las situaciones que afectan la cobertura y financiación de los sistemas de seguridad social, en los ámbitos nacional e internacional se ha planteado la existencia de mecanismos de protección social denominados "pisos", con el fin de ampliar progresivamente la cobertura de la población frente a las contingencias que pueden pre- sentarse a lo largo de la vida. En Colombia existe un antecedente en la materia, creado con la Ley del Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022 y reglamentado a partir del Decreto 1174 de 2020; sin embargo, la norma del PND fue declara- da inexequible y no se encuentra en el país ninguna figura vigente que se le asimile. Pese a lo anterior, debido a la trascendencia de dichos asuntos y a la necesidad de definir un ámbito de protección que cobije a aquellas personas que no pueden acceder al sistema de seguridad social, se debe plantear, a partir de las experiencias obtenidas del antecedente que existió en el ámbito nacional, la necesidad de crear mecanismos que garanticen la cobertura y protección de esta población, conforme a los principios que en el campo internacional se han establecido en materia de seguridad y protección social.

Leseprobe

Katerine Bermúdez Alarcón

Directora

Departamento de Derecho Laboral y Seguridad Social

Jorge Mario Benítez Pinedo

Director

Centro de Estudios en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social

Orozco Espinosa, Cristian

Pisos de protección social como mecanismo frente a la falta de cobertura del sistema de seguridad social en Colombia / Cristian Orozco Espinoza. -- Bogotá : Universidad Externado de Colombia. Departamento de Derecho Laboral y Seguridad Social. Centro de Estudios en Derecho del Trabajo y de la Seguridad Social, 2024. -- Primera edición

96 páginas : gráficas. (Investigaciones en seguridad social ; 2)

Incluye referencias bibliográficas (páginas 93-96)

ISBN: 9789585060722 (impreso) 9789585060739 (e-book)

1. Seguridad social -- Aspectos jurídicos -- Colombia 2. Seguridad social -- Fundamentos 3. Legislación social -- Colombia 4. Cotización en seguridad social -- Aspectos jurídicos -- Colombia 5. Pensiones -- Legislación -- Colombia 6. Derecho a la salud -- Colombia 7. Legislación laboral -- Colombia 8. Sistema General de Seguridad Social en Salud 9. Riesgos laborales -- Legislación I. Universidad Externado de Colombia II. Título III. Serie

348.8 SCDD 15

Catalogación en la fuente -- Universidad Externado de Colombia. Biblioteca. ERZ.

abril de 2024

e-ISBN 978-958-506-073-9

ISBN 978-958-506-072-2

©  2024, CRISTIAN OROZCO ESPINOSA

©  2024, UNIVERSIDAD EXTERNADO DE COLOMBIA

Calle 12 n.° 1-17 Este, Bogotá

Teléfono ([phone]

[email protected]

www.uexternado.edu.co

Primera edición: abril de 2024

Diseño de cubierta: Departamento de Publicaciones

Corrección de estilo: Alfonso Mora Jaime

Composición: Karina Betancur Olmos

Impresión y encuadernación: Imageprinting Ltda.

Tiraje de 1 a 1.000 ejemplares

Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra, sin autorización expresa y por escrito del Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia. Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad del autor.

Diseño epub:Hipertexto – Netizen Digital Solutions

CONTENIDO

Introducción

I. El derecho subjetivo a la seguridad social y los pisos de protección como mecanismos para garantizar la ampliación de cobertura

A. Concepto y principios de la seguridad social en el ámbito internacional

B. Enfoque y ámbito de aplicación de los sistemas de seguridad social

C. Coberturas mínimas que debería garantizar un sistema de seguridad social

D. Los pisos de protección social, su regulación internacional y contenidos

E. Experiencias internacionales frente a la implementación de pisos de protección social

II. El derecho a la seguridad social en Colombia y el piso mínimo de protección social creado con la Ley 1955 de 2019

A. El Sistema General de Seguridad Social en Colombia, sus principios y coberturas

1. Sistema General de Pensiones

2. Sistema de Salud

3. Sistema de Riesgos Laborales

B. Antecedentes de la figura de los pisos de protección social en Colombia

C. Coberturas ofrecidas por el piso mínimo de protección de la Ley 1955

1. Los beneficios económicos periódicos

2. El régimen subsidiado en salud

3. El seguro inclusivo

D. Pronunciamientos de constitucionalidad frente al piso mínimo de protección

E. Consecuencias de la derogatoria del piso de protección social creado con la Ley 1955 de 2019

III. Consideraciones para la creación de un piso de protección social en Colombia de acuerdo con los principios de la seguridad social y los estándares internacionales

A. Comparación de las coberturas que eran ofrecidas por el piso mínimo de protección con las del Sistema General de Seguridad Social

B. Las deficiencias del piso mínimo a la luz de los principios de la seguridad social

C. Necesidad de adoptar un piso de protección social en Colombia como legislación permanente

D. Replanteamiento y diseño de un verdadero piso de protección en Colombia

Reflexiones finales

Bibliografía

Notas al pie

INTRODUCCIÓN

Los pisos de protección social pueden definirse como el primer nivel de un sistema integrado de protección social que tiene aplicación en cada país, y que garantiza el acceso universal a servicios esenciales definidos en el plano nacional, y transferencias dirigidas a brindar seguridad en el ingreso, seguridad alimentaria, nutrición adecuada y los demás servicios que cada uno de los Estados considere fundamentales1.

Estos nacen de la insuficiencia de los sistemas de seguridad social para dar respuesta a las problemáticas sociales en cuanto al acceso a protección básica a toda la población, a la desigualdad y a la informalidad laboral2. Así, puede afirmarse que con ellos se busca la ampliación en la cobertura brindada por el Estado, de manera que todos los ciudadanos tengan un mínimo de garantías frente a las condiciones de vulnerabilidad que pueden presentarse a lo largo de la vida.

Esta figura ha sido resultado de la conciencia internacional de que todas las personas deben recibir unos mínimos de protección para tener una vida digna y una protección básica, lo cual fue recopilado por la OIT en la Recomendación 202, donde se expone que la finalidad de los pisos de protección es brindar garantías básicas de seguridad social, que aseguren una protección destinada a prevenir o a aliviar la pobreza, la vulnerabilidad y la exclusión social.

En Colombia se tiene como antecedente de la figura el piso mínimo de protección creado mediante el artículo 193 de la Ley 1955 de 2019 y reglamentado por el Decreto 1174 de 2020. Este se diseñó con el objetivo de brindarles una protección básica a aquellos trabajadores que, por el monto de sus ingresos mensuales, no logran sufragar la cotización mínima al sistema de seguridad social.

La Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 193 de la Ley 1955 por violación del principio de unidad de materia; sin embargo, los efectos de dicha declaratoria fueron diferidos hasta el 20 de junio de 2023, exhortando al Congreso a que, mediante ley ordinaria, regulara el asunto. Llegada dicha fecha no fue radicada ninguna iniciativa legislativa con la que se adoptara de forma permanente el piso mínimo, por lo cual este dejó de existir desde el mencionado 20 de junio.

Lo anterior no obsta para que a partir de la experiencia que se tiene con la creación del piso mínimo de la Ley 1955 se hagan algunas consideraciones sobre la necesidad de adoptar un piso de protección en Colombia, y que se planteen algunas críticas frente a lo que se encontraba regulado para con ello realizar algunas propuestas de cómo debería encaminarse esta figura en Colombia para que sea coherente y adecuada a la realidad nacional, pero además cumpla con los principios del ordenamiento colombiano y los estándares internacionales en materia de seguridad y protección social.

Con el presente trabajo se parte de la hipótesis de que, debido a las problemáticas de cobertura del sistema de seguridad social colombiano, los pisos de protección social son un mecanismo adecuado para garantizar la ampliación de la cobertura para quienes carecen de ingresos o perciben menos de un salario mínimo. Sin embargo, al analizar el antecedente de la figura creado con la Ley 1955 y declarado inexequible posteriormente, se concluye que no cumplió con los principios de la seguridad social ni con la Recomendación 202 de la OIT, por lo cual pueden tomarse algunos aspectos, pero con ciertas modificaciones.

Para ello, se planteó como objetivo general identificar si las medidas tendientes a definir un piso de protección social en el ordenamiento nacional han sido adecuadas para garantizar la protección de los habitantes del territorio nacional que no pueden vincularse al sistema general, a la luz de los principios de la seguridad social y los estándares internacionales.

Como objetivos específicos se plantearon: identificar el concepto, los objetivos, el ámbito de aplicación, los elementos y principios que debe tener un piso de protección social según la regulación y los estándares internacionales; en segundo lugar, identificar en el ordenamiento nacional las normas relativas al sistema general de seguridad social y las que crearon el piso mínimo de protección social; y, por último, determinar la conveniencia fáctica y jurídica de implementar un piso de protección social en Colombia.

Para cumplir con lo planteado, en el primer acápite se abordará el estudio del concepto y los principios de la seguridad social y la figura de los pisos mínimos como mecanismo para ampliar progresivamente la cobertura; en tanto que en el segundo acápite se describirá el funcionamiento de la seguridad social en Colombia, detallando además el antecedente de la figura en el país.

Por último, a partir de lo definido en instrumentos internacionales y en la doctrina se analizará en el tercer acápite si la figura implementada en el ordenamiento nacional cumplió con los principios definidos en la materia; pero, teniendo en cuenta su derogatoria, se plantearán algunas consideraciones sobre la necesidad de la adopción de la figura en Colombia y sobre los aspectos que deben tenerse en cuenta para que su estructuración cumpla con los principios y los estándares definidos en el ámbito internacional, máxime cuando al momento de la elaboración del presente escrito se discute sobre la necesidad de una reforma pensional en que se garantice una efectiva protección a la vejez mediante prestaciones contributivas y no contributivas.

I. EL DERECHO SUBJETIVO A LA SEGURIDAD SOCIAL Y LOS PISOS DE PROTECCIÓN COMO MECANISMOS PARA GARANTIZAR LA AMPLIACIÓN DE COBERTURA

Como punto de partida frente al análisis que se pretende realizar con el presente escrito se considera fundamental conocer los elementos que servirán de base para evaluar las medidas implementadas en el ámbito nacional y hacer las recomendaciones pertinentes. Así, en esta primera parte se abordará la seguridad social como derecho en el campo internacional, sus implicaciones, principios y prestaciones mínimas, para descender al concepto de pisos de protección como mecanismos de ampliación de la cobertura de los sistemas, sus principios y objetivos. Todo esto con el fin de conocer la regulación y los parámetros definidos internacionalmente, que deben tenerse en cuenta para el diseño de un sistema de protección social adecuado y eficaz.

A. Concepto y principios de la seguridad social en el ámbito internacional

El concepto de seguridad social integra “el conjunto de normas preventivas y de auxilio que todo individuo, por el hecho de vivir en sociedad, recibe del Estado para hacer frente a determinadas contingencias previsibles y que anulan su capacidad de ganancia”1.

De lo anterior puede extraerse que la seguridad social es una de las formas que han utilizado los Estados para proteger a sus habitantes frente a la disminución o pérdida del ingreso o la incapacidad para generarlo. Aquella se caracteriza por la participación activa del Estado en su organización o dirección, y en la determinación de los riesgos que se van a proteger y las prestaciones que se van a otorgar para hacerles frente, pues es claro que ello varía en función de las necesidades nacionales, la disponibilidad de recursos y el diseño de los sistemas.

La seguridad social ha sido catalogada como derecho humano en diversos instrumentos internacionales. En primer lugar, debe mencionarse que la Declaración Universal de Derechos Humanos en sus artículos 22 y 25 hace referencia a que toda persona tiene derecho a la seguridad social y define unos mínimos de protección que deben implementarse por los Estados miembros. En el mismo sentido, la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre, el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y el Protocolo Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en Materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (Protocolo de San Salvador) consagran la seguridad social como un derecho de toda persona.

Debe tenerse en cuenta que la seguridad social se ha ligado tradicionalmente a la existencia de riesgos y contingencias sociales que deben ser socorridos, según lo ya expuesto, con el fin de que las personas estén protegidas frente a la pérdida o reducción de sus ingresos derivados de estos. Así, se ha entendido como riesgos “aquellas contingencias que una vez presentadas disminuyen total o parcialmente, en forma temporal o definitiva, la capacidad laboral del afectado y/o aumentan sus gastos”2.

La seguridad social cuenta con unos principios básicos que son reconocidos universalmente, lo cual es relevante en la medida en que son conceptos que deben tenerse en cuenta para el diseño de los sistemas en el ámbito nacional; sin embargo, antes de pasar a su enunciación se considera necesario precisar su concepto y cuál es su utilidad. Así, se considera que la definición expuesta por Robert Alexy refleja con claridad, a efectos del presente trabajo, qué se entiende por principios y cuáles son sus funciones en el sistema jurídico.

Allí se menciona que principios son normas que ordenan que algo se realice en la mayor medida posible, de acuerdo con las posibilidades fácticas y jurídicas. Por ello, son mandatos de optimización, que se caracterizan por el hecho de que pueden ser cumplidos en distintos grados y que el orden en que deben cumplirse depende no sólo de las posibilidades fácticas, sino de las jurídicas3. Esto refleja que a pesar de no ser postulados redactados en términos absolutos de cumplimiento o no, es claro que el ordenamiento jurídico debe tender a garantizarlos y buscar en la mayor medida posible su observancia.

El desarrollo de los principios varía según el enfoque y el diseño de los sistemas de seguridad social de cada país y de si se adoptan ciertos instrumentos internacionales; sin embargo, se considera que una de las fuentes que pueden servir como base a efectos del presente trabajo son los estudios realizados por la Organización

Internacional del Trabajo (en adelante, OIT), entidad que en un paper publicado en el año 2018[4] mencionó los siguientes:

-Universalidad: este principio se basa en el artículo 22 de la Declaración Universal de Derechos Humanos, en el que se prevé que toda persona, como miembro de una sociedad, tiene derecho a la seguridad social. De esta manera, debe garantizarse una protección universal sin excluir a nadie.

-Solidaridad social y financiamiento colectivo: se establece este principio, pues se considera que con la financiación colectiva se logran efectos positivos en la distribución de la riqueza y se evita que los riesgos financieros y del mercado se transfieran a cada individuo. Se menciona además que la solidaridad constituye el núcleo de la seguridad social.

-Suficiencia y previsibilidad de los beneficios: referido a que las prestaciones estén previamente definidas en la ley. Se alude también a diversos instrumentos internacionales, sobre todo en materia pensional, en los que se prevé la necesidad de pagos periódicos calculados sobre porcentajes mínimos del ingreso, ajustados periódicamente teniendo en cuenta el costo de vida.

-Responsabilidad del Estado: resalta el papel del Estado como garante general de la protección social, de la sostenibilidad del sistema y del respeto por la justicia y la equidad en él.

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