Políticas educativas en un mundo globalizado E-Book

Fazal Rizvi

• Herausgeber: Ediciones Morata
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2013

Seitenzahl: 626

Beschreibung

Los autores exploran las principales causas que han impulsado el cambio político que se ha producido a nivel mundial en materia de educación. Sugieren que éstos no funcionan de la misma manera en todos los Estados o naciones. Examinan los efectos transformadores de la globalización en el terreno discursivo en el que las políticas educativas se desarrollan y promulgan, con el argumento de que este terreno está cada vez más influenciado por una serie de preceptos neoliberales que han cambiado fundamentalmente el pensamiento sobre gestión de la educación. Los autores afirman a su vez que estos preceptos se han convertido en hegemónicos, a pesar de resistirse en algunos países a aceptarlos. Este libro proporciona una visión general de las siguientes cuestiones críticas en la política educativa a la que este punto de vista hegemónico de la globalización ha dado lugar: transferencia y descentralización; nuevas formas de gobierno; el equilibrio entre la financiación pública y privada de la educación; acceso, equidad y la educación de las niñas; planes de estudios en particular con respecto a la enseñanza del idioma Inglés y la tecnología; pedagogías y con mucha confianza en las pruebas; el comercio mundial de la educación. Estas cuestiones se estudian en el contexto de grandes cambios en los procesos globales y los discursos ideológicos que están experimentando de una forma negociada todos los países. El libro ofrece una aproximación al análisis de políticas educativas en la era de la globalización y será de gran interés para quienes estudian la globalización y la política de la educación en las ciencias sociales.

Leseprobe

© Fazal RIZVI yBob LINGARD

Políticas educativas en un mundo globalizado

Ediciones Morata, S. L.

Fundada por Javier Morata, Editor, en 1920

C/ Mejía Lequerica, 12 - 28004 - MADRID

[email protected] - www.edmorata.es

Título original de la obra:

Globalizing Educational Policy

All Rights Reserved. Authorized translation from the English language edition published by Routledge, a member of the Taylor & Francis Group.

Cualquier forma de reproducción, distribución, comunicación pública o transformación de esta obra solo puede ser realizada con la autorización de sus titulares, salvo excepción prevista por la ley. Diríjase a CEDRO (Centro Español de Derechos Reprográficos, www.cedro.org) si necesita fotocopiar, escanear o hacer copias digitales de algún fragmento de esta obra.

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© EDICIONES MORATA, S. L. (2013)

Mejía Lequerica, 12. 28004 - Madrid

[email protected]

Derechos reservados

ISBN papel: 978-84-7112-705-1

ISBN e-book (e-pub): 978-84-7112-690-0

ISBN e-book (pdf): 978-84-7112-750-1

Compuesto por: Ángel Gallardo Servicios Gráficos, S. L.

Fotografía de la cubierta: De buen rollo por Mar del Rey

A Patricia Rizvi y Carolynn Lingard.

Contenido

Agradecimientos

Prólogo

Prólogo a la edición española

CAPÍTULO PRIMERO: Concepto de política educativa

Introducción

¿Qué es la política?

Propósitos y tipos de política

Política pública y autoridad estatal

Cambios en los procesos de política educativa

CAPÍTULO II: Perspectivas de la globalización

Introducción

Debates sobre la globalización

Cambios culturales y políticos

La globalización como ideología

El imaginario social de la globalización

Procesos de asignación política

Conclusión

CAPÍTULO III: Análisis de políticas educativas en un mundo globalizado

Introducción

Propósitos y posiciones

Preguntas para el análisis político

Investigación y análisis político

Análisis de política educativa en el proceso de la globalización

Conclusión

CAPÍTULO IV: Política educativa y la asignación de valores

Introducción

Tradiciones filosóficas

Valores y política educativa

Economía del conocimiento y construcciones políticas

El aprendizaje durante toda la vida

Privatización y políticas de opción

Conclusión

CAPÍTULO V: Currículum, pedagogía y evaluación

Introducción

Interpretar los imperativos globales

La reforma New Basics y las pedagogías productivas

Dos casos del Sur global

Conclusión

CAPÍTULO VI: De gobierno a gobernanza

Introducción

De gobierno a gobernanza

Las políticas de rendimiento

De las jerarquías a las redes

Nuevas formas de gobernanza: el rol de la OCDE

Presiones para lograr un espacio conmensurable

Conclusión

CAPÍTULO VII: Políticas de igualdad en la educación

Introducción

Globalización y desigualdad

Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM)

Igualdad de género en la educación

La brecha digital

Políticas de igualdad y justicia educativa

CAPÍTULO VIII: Movilidad y dilemas políticos

Introducción

Respuestas políticas a la diversidad cultural

Movilidad académica

Internacionalización del currículum

Globalización del inglés

Fuga de cerebros

Conclusión

CAPÍTULO IX: Imaginar otras globalizaciones

Introducción

“Domar” la globalización

Alternativas radicales

Reinventar la globalización

Bibliografía

Índice de nombres y materias

Agradecimientos

Consideramos este libro como la continuación de otro que escribimos hace doce años con Miriam HENRY y Sandra TAYLOR. Aunque Miriam y Sandra no han colaborado ahora en éste, no hubiera sido posible sin que sus voces y su sabiduría aún resonaran en nuestros oídos. Este libro se ha beneficiado enormemente de los comentarios de nuestros alumnos procedentes de la Universidad de Illinois en Urbana-Champaign, Estados Unidos, la Universidad de Edimburgo en Escocia, la Universidad de Sheffield en Inglaterra y la Universidad de Queensland en Australia. Fazal agradece a los estudiantes del programa Global Studies in Education (Estudios Globales sobre Educación), en Illinois, en especial a Jason SPARKS, Laura ENGEL, David RUTKOWSKI, Viviana PITTON, Rodrigo BRITEZ, Esther KIM, Gabriela WALKER, Ergin BALUT, Daniel TASEEMA, Rushika PATEL, James THAYER y Shivali TUKDEO. También reconoce el apoyo y sabio consejo que recibió de sus colegas de Illinois: Michael PETERS , Tina BESLEY, Nick BURBULES, Linda TABB, Nicole LAMERS, Garret GIETZEN, James ANDERSON, Walter FEINBERG, Bill COPE, Mary KALANTZIS, Jan NEDEVEEN PIETERSE y Cameron MCCARTHY. Bob agradece a sus alumnos de la clase de políticas en las universidades de Sheffield en Edimburgo y Queensland en Australia, así como a sus estudiantes del doctorado, en especial Georgina WEBB, Kentry JN PIERRE, Shaun RAWOLLE, Ian HARDY, Hazri ben JAMIL, Farah SHAIK y Sajid ALI y sus colegas en estas universidades. En particular, agradece a Shereen BENJAMÍN, Sotiria GREK, Martin LAWN, Pamela MUNN, Jenny OZGA, Lindsay PATERSON, David RAFFE, Sheila RIDDELL, Lyn TETT y Gaby WEINER de la Universidad de Edimburgo; Wilf CARR, Jennifer LAVIA, Jackie MARSH, Jon NIXON y Pat SIKES de la Universidad de Sheffield, y Martin MILLS y Peter RENSHAW de la Universidad de Queensland. Queremos mostrar nuestra gratitud también hacia nuestros amigos en Routledge: Anna CLARKSON, que apoyó este proyecto de forma indefectible, incluso cuando pedimos una prórroga, y también a Catherine OAKLEY por su respaldo editorial. Nuestro agradecimiento sincero a Glenda MCGREGOR, que revisó varias versiones del texto, a Stephen HEIMANS que revisó la penúltima versión del libro, a Ian HEXTALL, que leyó todo el manuscrito y lo comentó, a Holly CHEN y Minglin LI, que ayudaron con las listas bibliográficas, y a Rebecca DONOHUE que colaboró en su formato. Por último, este libro está dedicado a Patricia RIZVI y Carolynn LINGARD, quienes han tolerado y apoyado nuestras vidas como académicos de movilidad mundial.

Prólogo

En 1997, junto con Miriam HENRY y Sandra TAYLOR, publicamos una obra sobre estudios de política educativa llamado Educational Policy and the Politics of Change. Su objetivo era explorar las formas en que se desarrollan y se pueden analizar las políticas educativas dentro de un contexto más amplio de políticas de cambio. Observamos que las políticas públicas de educación servían a intereses particulares y sugerimos que el análisis de política educativa fuera una actividad política inherente. Explicamos que a través de las políticas públicas, el Estado ofrecía un marco para guiar las prácticas educativas pero no las concretaba del todo. Las políticas educativas se articulaban a varios niveles en determinadas ciudades; algunas eran meramente simbólicas, mientras que otras tenían consecuencias más materiales, tales como la redistribución de recursos o distribución de estructuras de autoridad y posiciones de valor. A través de las políticas públicas, el Estado manifestaba sus preferencias de valor, o bien como la expresión de la elección democrática de una comunidad o al orientar las expectativas de dicha comunidad. Pero insistimos en que al igual que las políticas engloban valores particulares, también lo hace su análisis.

El análisis político, sostuvimos, servía a numerosos propósitos al proveer una exploración medioambiental para el desarrollo de opciones políticas con objeto de evaluar la efectividad de determinadas políticas. Mucho de ello depende de las razones para llevar a cabo investigaciones políticas y de los términos establecidos de referencia. En ocasiones se hace una distinción entre análisis para la política, que contribuye a la producción política real y análisis de política, que es una actividad más académica y crítica. La investigación académica durante los procesos de desarrollo de la política, análisis de política, probablemente se difiere notablemente de un trabajo de asesoría encauzado a determinar las opciones políticas o a atribuir responsabilidad a determinadas instituciones, o de la investigación dirigida por políticos que se encuentran involucrados en la burocracia educativa, análisis para la política. Así pues, las tareas adjudicadas a los analistas políticos determinan, hasta un punto significativo, el modo de interpretar el contexto en que se ha desarrollado la política, los recursos teóricos y metodológicos que se han usado y las recomendaciones que se han articulado. La situación del analista político es importante. Los análisis conducidos por el investigador académico en solitario, ubicado en una universidad, seguramente adopten un planteamiento diferente al de alguien que trabaja con un equipo de evaluadores dentro de una organización, como una gran burocracia. Esto no quiere decir que no existan normas generales para evaluar la calidad de la investigación política, sino simplemente señalar que la naturaleza de la tarea analítica emprendida, la situación de los analistas y la perspectiva que aportan a la tarea, no son irrelevantes para el análisis político. La situación en el análisis político es, por tanto, de suma importancia.

En este libro, exploramos con mayor profundidad muchas de estas cuestiones. Nuestro objetivo es proveer una nueva interpretación de los estudios de política educativa basada en nuestras experiencias al trabajar y enseñar políticas educativas durante las dos últimas décadas, así como el conocimiento que hemos adquirido a partir de numerosos proyectos diseñados para examinar los cambios dramáticos ocurridos durante los procesos de globalización y la imprescindible reconsideración de la política educativa. En nuestro libro anterior incluimos un capítulo sobre globalización y argumentamos que tenía el potencial de cambiar el contexto más amplio en el que se desarrollaban las políticas educativas, por lo que habrían de ser analizadas y tomadas en consideración en futuros estudios de política educativa. Advertimos que la globalización había reconfigurado al Estado y su autoridad al desarrollar políticas públicas y que las políticas nacionales y locales ahora están vinculadas a los discursos políticos educativos globalizados, presiones por parte de las organizaciones internacionales y redes de política global, y los efectos de la globalización en general. Diez años después, entendemos mejor las transformaciones globales y la necesidad de nuevas formas de conducir la investigación política en la educación. Así pues, en este libro, los procesos globales constituyen el núcleo de nuestros esfuerzos por proveer una nueva introducción al ámbito de los estudios sobre política educativa.

La información de esta introducción procede no solo de nuestro compromiso académico con la literatura reciente sobre globalización y política educativa, sino también de nuestras experiencias personales respecto a los procesos políticos. A mediados de 1990, ambos trabajamos en la Universidad de Queensland, en Australia, mientras nuestras colegas Sandra TAYLOR y Miriam HENRY enseñaban política educativa en Queensland University of Technology. Dadas nuestras experiencias, los ejemplos que usamos para debatir temas de política en educación en nuestro libro anterior provenían en su mayor parte de Australia, pese a que intentáramos generalizarlos. Desde aquel tiempo han cambiado muchas cosas. Mientras que tanto Sandra como Miriam han dejado los trabajos académicos, nuestras carreras nos han llevado a varios lugares del mundo. Esto nos ha ayudado a “internacionalizar” nuestra comprensión acerca de los procesos políticos, ya que hemos tenido que implicarnos por un lado en los procesos globales y por otro, en las diferencias históricamente arraigas en las prácticas políticas. Hemos llegado a la conclusión de que la globalización no se puede ver como un fenómeno generalizado, sino que se ha de contemplar como un fenómeno dinámico expresado en historias particulares y configuraciones políticas. Así pues, mientras que hoy en día existen presiones políticas globales y discursos políticos globalizados, estos siempre se manifiestan de formas vernaculares, reflejando la diversidad de culturas, historia y política de diferentes naciones. También hemos llegado a apreciar la importancia de los organismos en la interpretación y negociación de los procesos políticos y en sus efectos. Por tanto, las teorías sobre política pública en la educación que presentamos en este libro están basadas en los conocimientos que adquirimos a través de las oportunidades que tuvimos al trabajar en diferentes organizaciones en diversos países. A mediados de los noventa, Fazal era miembro del Australia Council for the Arts, donde presidía un comité encargado de desarrollar una política sobre arte para Australia multicultural. Este puesto le permitió observar que el desarrollo de políticas nacionales no podía pasar por alto el desarrollo de la política que tenía lugar en todo el mundo; que la globalización producía perfiles demográficos complejos a través de la inmigración y la movilidad global de los trabajadores culturales que generaban nuevos retos políticos y oportunidades para el arte: y esas políticas educativas no se podían separar fácilmente de otros dominios políticos, tales como aquellos relacionados con cuestiones económicas y culturales. Empezó a ver que los procesos globales afectaban al ámbito cultural de la educación de nuevas formas.

Hacia finales de los noventa, Fazal aceptó un puesto en la Universidad RMIT de Melbourne como vicepresidente del Consejo, responsable de la coordinación de la amplia variedad de actividades internacionales en las que estaba involucrada la universidad. Esto le ofreció la oportunidad no solo de familiarizarse con las políticas de educación superior de varios países asiáticos, de donde procedían la mayor parte de los 15.000 estudiantes internacionales de RMIT, sino también de comprender cómo la globalización planteaba nuevas exigencias a las universidades al requerir que trabajaran en un mercado emergente de educación global para su subsistencia económica. Para ello debían renovar su currículum y su pedagogía, en respuesta a la demografía cambiante y a las demandas de las corporaciones transnacionales para nuevos tipos de trabajadores globales. En 2001, Fazal se trasladó a Estados Unidos para acudir a una cita académica en la Universidad de Illinois de Urbana-Champaign, donde ahora dirige su programa de Estudios Globales en Educación. Al vivir y trabajar en Estados Unidos después del 11S, se ha dado cuenta de que la globalización no representa un fenómeno estático temporal y espacial, sino que se puede transformar como resultado de los principales eventos mundiales, así como por los dictados políticos, en particular de naciones poderosas como Estados Unidos.

En los noventa, Bob tuvo la oportunidad de trabajar estrechamente con el Departamento de Educación en Queensland, donde dirigía un importante proyecto de investigación diseñado para analizar la influencia de la política en las prácticas educativas y cómo se podían articular para garantizar una mejora significativa en los resultados educativos. El proyecto produjo un informe importante, en el que se proponía el concepto de “pedagogías productivas” para afrontar la dicotomía entre la reforma educacional de orden estatal y la de iniciación local. Más tarde, Bob también presidió Queensland Studies Authority, una entidad establecida por la ley responsable del currículum y evaluación de todas las escuelas del estado de Queensland. Estos puestos le aportaron una profunda comprensión de los importantes cambios sociales y culturales que tenían lugar en Queensland, así como en otros lugares cuyas respuestas políticas requerían no solo una investigación de base empírica para cosechar un mejor sentido de cómo se interpretan los imperativos políticos y cómo se traducen en la práctica, sino también el compromiso normativo de usar la política con el fin de guiar la política educativa hacia la democracia y la justicia. Ahora está convencido de que los aspectos empíricos y normativos de la política educativa no se pueden separar fácilmente porque la educación trata en última instancia de lograr un mejor orden moral. La política educativa siempre se asienta en la intersección del pasado, presente y futuro, con éste último a menudo expresado en textos políticos como un futuro deseado e imaginado.

En los últimos años, al igual que Fazal, Bob ha trabajado fuera de Australia, primero en la Universidad de Sheffield en Inglaterra y después en la Universidad de Edimburgo, en Escocia. En Sheffield, dirigió un programa doctoral en el Caribe, trabajando con estudiantes que desempeñaban puestos relacionados con la enseñanza, administración, sindicatos y política. Esto le aportó una apreciación más profunda de cómo se interpreta y se gestiona la globalización para desarrollar e implementar políticas educativas en países en vías de desarrollo; cómo los procesos políticos operan en un espacio geopolítico desigual, creando condiciones que con frecuencia incrementan las desigualdades globales; y cómo los vestigios históricos del colonialismo no se borran fácilmente y se manifiestan de diversas maneras poscoloniales dentro de las nuevas configuraciones del mundo globalizado. En Edimburgo, las cuestiones en torno al emergente espacio educativo en Europa atrajeron la atención de Bob, al igual que el hecho de que la Comisión Europea representa un nuevo actor político transnacional en la educación escocesa, con capacidad para dirigir las prioridades políticas en la educación. Su investigación política ha reafirmado su convicción sobre el importante papel que las organizaciones transnacionales como UE, OCDE y UNESCO juegan en la actualidad al forjar la política educativa al nivel de los sistemas nacionales y hacer responsables a los indicadores internacionales y otros modelos de referencia.

Los conocimientos que hemos desarrollado como resultado de nuestras experiencias como actores e investigadores y de nuestro compromiso con la literatura académica, son fundamentales para las hipótesis desarrolladas en este libro. Para los ejemplos de los procesos políticos en educación nos hemos basado en ambas fuentes de información y de comprensión. Nuestro argumento es que la política pública en educación aún es elaborada en gran medida por los gobiernos nacionales, pero que la naturaleza del Estado ahora cambia con rapidez. El Estado ahora representa un espacio que recibe una mayor influencia no solo de las instituciones transnacionales, sino de las ideologías globales que buscan constantemente dirigir los imaginarios sociales de los actores políticos en todas partes, aunque son mediados por las tradiciones nacionales y las políticas locales.

Este libro pretende ser una introducción general a los estudios de política educativa, pero desde una perspectiva particular. Pretende demostrar cómo las políticas educativas se tornan cada vez más “globalizadas” y cómo esto requiere nuevas formas de análisis políticos para “desparroquializarlas”, es decir, que se tomen en serio sus dimensiones posnacionales y globales sin ignorar las realidad del Estado. Esto requiere desarrollos en los planteamientos teóricos y metodológicos con el fin de estudiar e investigar la política educativa en una era de globalización dominada por un imaginario social neoliberal. Durante 2008 y parte de 2009, el orden neoliberal global ha sido enfrentado de diferentes formas, en especial contra la realización de su rol al crear la crisis financiera global que ahora afecta a todas las áreas políticas, a los sistemas educativos y a las naciones. La crisis ha dado lugar a la urgente tarea de negociar un nuevo imaginario social que no solo asuma las consecuencias económicas y sociales de los fracasos del neoliberalismo, sino que también empiece a considerar nuevas formas de concebir la política y la práctica educativa.

Fazal RIZVI y Bob LINGARD

Prólogo a la edición española

Este libro fue escrito a raíz de la crisis financiera global que se había ido fraguando durante muchos años hasta que finalmente hizo erupción en septiembre de 2008. El mundo se había acostumbrado a las crisis financieras de los países en vías de desarrollo de África y de países al margen del sistema económico global, como Tailandia e Indonesia. Durante la crisis financiera de Asia en 1997, la responsabilidad de los problemas económicos que afrontaban los países en vías de desarrollo se atribuyó a su supuesta incapacidad para adaptarse a los rigores del sistema. Sin embargo, en 2008 fue la economía más poderosa del mundo, la de Estados Unidos, la primera en caer. La crisis financiera de 2008 hundió Wall Street junto con los centros financieros de la mayor parte de otros países industrializados.

La crisis afectó no sólo a la riqueza acumulada de las grandes empresas y gobiernos, sino también y de forma mucho más grave, a las finanzas de las personas corrientes. Las personas de todo el mundo han perdido gran parte del valor de sus ahorros, sus hogares y sus fondos de pensiones, así como su capacidad para el tipo de consumo sobre el que se basaba gran parte de la economía global. Aún peor, muchas personas han perdido su empleo y se han visto forzadas a abandonar sus aspiraciones. Los efectos posteriores a la crisis aún se dejan sentir. La economía americana aún no se ha recuperado. La economía griega está al borde del colapso; Irlanda sufre una presión política por parte del FMI, mientras que la tasa de desempleo en España ha alcanzado el 25%. El desempleo juvenil es considerablemente más alto. En toda Europa, el gasto público se ha reducido drásticamente, lo cual imposibilita que instituciones como la enseñanza lleven a cabo sus tareas básicas.

Se ha escrito un sin fin de palabras sobre las causas de la crisis. Entre ellas se han descrito los actos sin escrúpulos de los bancos de créditos hipotecarios, las prácticas especulativas de los administradores de fondos de cobertura y las garantías fallidas de los organismos de calificación crediticia. Se ha criticado a los gobiernos por hacer caso omiso de las señales de peligro y perseguir políticas monetarias imprecisas, al alentar el consumo excesivo y permitir el desarrollo incontrolado de nuevos productos financieros. Los ciudadanos de a pie también han sido culpados por pedir demasiados préstamos, utilizar demasiado crédito, gastar demasiado, ser demasiado avariciosos y vivir más allá de sus posibilidades y a menudo a cuenta del Gobierno. Aunque se han señalado muchos culpables, aún no se ha llegado a un consenso sobre las verdaderas causas de la crisis, así como tampoco hay una visión sólida respecto a las posibles soluciones.

No obstante, gran parte del debate sobre la crisis financiera global ha sido de tipo técnico, situado en diversos discursos económicos. Se ha centrado en las operaciones de los bancos y mercados financieros, cómo podrían ser regulados, y qué papel deberían desempeñar los gobiernos. Existen acalorados debates sobre los problemas de la globalización y en qué medida han contribuido a la crisis, y si los instrumentos existentes de la gobernanza económica global son adecuados y capaces de afrontar las prácticas explotadoras de las empresas multinacionales y el rápido aumento de los flujos de capital. En definitiva, la crisis ha suscitado preguntas sobre la sostenibilidad en sí del capitalismo global.

Sin embargo, aunque estos debates son complejos y sofisticados, lo que no han examinado acertadamente es el aparato ideológico en el que se sitúa la narrativa básica de la economía global, y los modos en que el concepto de la globalización se ha utilizado discursivamente para promover un determinado conjunto de prácticas. En la esfera de la política económica, la retórica de la globalización, por ejemplo, ha alentado el movimiento transnacional de grandes sumas de dinero al permitir las prácticas explotadoras de los bancos inversores, al igual que de los administradores de fondos de cobertura y de contables creativos. Asimismo, en otras áreas de la política pública, se ha fomentado una forma de pensar particular sobre las preferencias políticas en cuanto a cómo deberían responder las políticas nacionales y locales a la globalización. Lo cierto es que una ideología específica de globalización se ha convertido en un mantra que refuerza sus afirmaciones y desprecia toda crítica. Tanto, que los políticos ahora hablan de una forma un tanto irreflexiva sobre los “imperativos de la economía global” que, según afirman, tiene implicaciones en todos los aspectos de la gobernanza y práctica administrativa, incluyendo la política educativa.

En todo el mundo, se ha utilizado una determinada narrativa de la globalización en las deliberaciones sobre política educativa para argumentar el rechazo de las ideas asociadas al estado de bienestar keynesiano, alentando a los políticos a pensar en términos de un papel minimalista para el Estado en la educación, con mayor dependencia de los mecanismos de mercado. Argumentos, más económicos que educativos, respaldan una política educativa con un enfoque según el cual todos los sectores de la educación deben producir el pensamiento de capital humano necesario para una economía competitiva. En la medida en que los sistemas educativos se tornan más complejos y extensos, los gobiernos buscan soluciones de mercado para satisfacer la creciente demanda estudiantil. Ha habido un cambio casi universal desde lo socialdemócrata a un pensamiento de tendencia neoliberal respecto a los propósitos educativos y la gobernanza, que ha derivado en políticas de mercantilización, privatización y comercialización por un lado, y en una mayor demanda de mecanismos de evaluación y rendición de cuentas por otro. El uso de evaluaciones nacionales e internacionales también ha brindado oportunidades para los intereses comerciales en la educación. Al mismo tiempo, los propósitos educativos ahora se definen en términos de un conjunto más limitado de prioridades para el desarrollo de capital humano, relacionado con el rol que la educación puede desempeñar para satisfacer las necesidades de la economía global, al asegurar la competitividad tanto de las economías nacionales como las individuales. Esto se ha convertido en un discurso de política educativa globalizada.

Aunque aún prevalece esta narrativa de la globalización en la educación y en la política económica desde la crisis financiera global de 2008, ha perdido mucha credibilidad y atractivo. Ahora es más difícil sostener que la innovación financiera es una fuerza arrolladora para el bien, que la auto-regulación es siempre mejor que la regulación estatal, que perseguir el interés individual impulsará el bien común, o que los gobiernos deberían dejar que los mercados cometan sus propios errores. La narrativa de la economía global claramente ha perdido lustre. No obstante, el aparato ideológico neoliberal en el que se sitúa parece inquebrantable. En un sentido más amplio, los debates públicos sobre educación aún están basados en un punto de vista neoliberal de la globalización, con una creencia prácticamente ciega de que la educación es inocente respecto a los impulsores ideológicos de la crisis financiera global.

En este libro, hemos procurado proveer una nueva exposición sobre los estudios de política educativa a través de la revisión del modo en que los discursos de la globalización están vinculados a la promoción de un conjunto particular de políticas educativas en todo el mundo. Hemos intentado comprender por qué las políticas educativas aún permanecen atrapadas en un marco neoliberal a pesar de sus contraindicaciones y las críticas de amplio espectro enfocadas en sus descontentos y de las diversas alternativas propuestas a la educación neoliberal. Hemos argumentado que las presunciones neoliberales son difíciles de cambiar porque hemos sido incapaces de imaginar una narrativa alternativa en la educación que no abandone la globalización, sino que esté conformada por perspectivas más progresistas. Este debate permanece tan válido en la actualidad como lo fue en 2010 cuando se publicó el libro por primera vez y se aplica a los países de habla española, al igual que a la tradición anglo-americana.

Fazal RIZVI y Bob LINGARD

Octubre 2012

CAPÍTULO PRIMERO

Concepto de política educativa

Introducción

Los estudios políticos constituyen un campo relativamente reciente en el ámbito académico. Surgieron durante los años cincuenta, fundamentalmente en países democráticos liberales, donde los gobiernos exploraban los recursos de las ciencias sociales para desarrollar políticas públicas, reemplazando planteamientos anteriores que eran enormemente intuitivos y ad hoc. Cincuenta años más tarde, los estudios políticos forman un campo de estudio reconocido, primordial para el modo en que se gobiernan actualmente las sociedades. En la actualidad los gobiernos emplean a un gran número de políticos expertos para ayudarles a resolver problemas sociales, desarrollar programas y asesorarles sobre su efectividad. Además, los expertos en política están acostumbrados a justificar y fomentar las decisiones políticas, al encauzar las formaciones sociales hacia determinadas direcciones. En este sentido, los estudios políticos como campo, están inextricablemente vinculados a los procesos de cambio. Sobre todo en sus formas más burocráticas y técnicas, incluso han llegado a reemplazar a los políticos, dejando al margen debates sobre valores para desviar la atención a temas que conciernen a dictados y orientaciones administrativas.

En las primeras etapas de su desarrollo, casi todos los estudios políticos se basaban en “ciencias políticas”, un enfoque desarrollado por los politólogos para investigar el mejor modo de formular, implementar y evaluar las políticas públicas (DE LEON y DANIELLE 2007). De esta manera, los estudios políticos se centraban sobre todo en las necesidades del Estado y ayudaban a desarrollar sus prioridades y programas, y a determinar modos de asegurar su eficiencia y efectividad. Los gobiernos creían que los problemas inextricables a los que se enfrentaban solo se podían resolver a través de la aplicación rigurosa de los conocimientos y técnicas obtenidos mediante la investigación de los científicos sociales. De allí surgió el llamado enfoque “racionalista” de los procesos políticos, que prescribía un número determinado de pasos, desde el análisis del contexto político y la elucidación de una variedad de opciones políticas, hasta los procesos de selección, producción, aplicación y evaluación política (WAGNER 2007). Además de proveer información útil a los responsables políticos, los investigadores académicos también se interesaban por lo que hacían los gobiernos: cómo negociaban diversos intereses políticos y, en general, el modo de gestionar otros procesos.

El enfoque racionalista de los estudios políticos en los países democráticos liberales fue desarrollado durante un período en el que, según la creencia común, la intervención del gobierno era tan deseable como necesaria para resolver los problemas sociales. La opinión general era que el incremento en los gastos de los programas sociales no solo mejoraría la acción económica nacional, sino que también aseguraría una mayor igualdad de oportunidades, sobre todo a través de diversas medidas redistributivas. Esta actividad estatal, sin embargo, requería información fiable y asesoramiento respecto al enfoque en que debían basar sus decisiones y crear los programas. Así, los gobiernos recurrieron a los científicos políticos para que les ayudaran tanto a crear como a fomentar políticas y programas. En respuesta, los grupos políticos al margen del Estado también empezaron a adoptar este enfoque al reunir información para debatir acerca de determinadas preferencias políticas. Esto inevitablemente desdibujó la línea divisoria entre los analistas políticos dentro y fuera del gobierno, y entre el desarrollo y la defensa de la política. En la medida en que se multiplicaban las fuentes de asesoramiento político, surgieron grupos de presión, manifestando pericias técnicas que a menudo ocultaban sus intereses particulares (KNOEPFEL y cols. 2007).

Sin embargo, durante los ochenta, el punto de vista racionalista de los estudios políticos empezó a perder popularidad por numerosos motivos (WAGNER 2007). En primer lugar, el enfoque no producía el conocimiento político fiable, generalizable y predecible que prometía. En segundo lugar, la visión positivista de las ciencias (sociales) en la que se basaba el enfoque racionalista, estaba cada vez más desacreditado o al menos enfrentado con las ciencias sociales. En tercer lugar, una serie de nuevas exposiciones teóricas, tales como la teoría crítica, el feminismo, el posestructuralismo y poscolonialismo minaba los planteamientos racionalistas y las ansias de conocimiento, así como su supuesta neutralidad de valores. En cuarto lugar, las teorías económicas keynesianas sobre las que muchas intervenciones políticas estaban basadas perdieron el respaldo popular, en especial después del ataque ideológico desde los gobiernos de Thatcher y Reagan. Las ideologías de mercado formuladas por el neoliberalismo cobraron auge en todo el mundo. Y finalmente, y quizá lo que es más significativo, los procesos emergentes de la globalización transformaron los contextos políticos y económicos en los que se desarrollaron las políticas públicas (KENNETT 2008). Más que ninguna otra cosa, la caída del Muro de Berlín en 1989 significó un cambio fundamental en el pensamiento político en todo el mundo, lo que dio lugar a la globalización del capitalismo y la aparición de una ideología “neoliberal”, remodelando las formas en las que se forja, implementa y evalúa la política en la actualidad.

En el pasado, las políticas públicas se desarrollaban en un marco exclusivamente nacional, pero ahora se establecen en un “sistema” global. Aunque los gobiernos nacionales aún tienen la principal autoridad para desarrollar sus propias políticas, la naturaleza de esta autoridad ya no es la misma, y está afectada considerablemente por los imperativos de la economía global, los cambios en las relaciones políticas globales y los patrones evolutivos de la comunicación global que transforman el sentido de identidad y de pertenencia de las personas. A principios de los noventa, estos cambios de época llevaron a que algunos estudiantes como Francis FUKUYAMA (1992) incluso hablaran del “fin de la historia”, al sugerir que la democracia liberal y las ideologías de mercado se habían “globalizado” y que esto ponía punto final a la lucha ideológica.

Estos cambios han afectado inevitablemente a la política educativa. Con el rechazo de ideas asociadas con el estado de bienestar keynesiano, los gobiernospredican cada vez más un rol minimalista para el Estado en la educación, con una mayor dependencia de los mecanismos de mercado. Puesto que los sistemas educativos en todo el mundo son más complejos y extensos, los gobiernos o bien no han sido capaces o no estaban dispuestos a pagar por la expansión educativa, y por tanto han recurrido a soluciones de mercado. Esto ha dado lugar a un cambio prácticamente universal, desde las tendencias sociales democráticas a las neoliberalistas en cuanto a los propósitos educativos y gobernanza, resultando en políticas de empresa, privatización y comercialización por un lado, y una mayor demanda de responsabilidad por otro (LIPMAN 2004). Al mismo tiempo, los propósitos educativos se han redefinido en términos de un conjunto más estrecho de intereses acerca del desarrollo de capital humano, y el rol que debe jugar la educación para satisfacer las necesidades de la economía global y asegurar la competitividad de la economía nacional. Como consecuencia, en las últimas dos décadas, parece haber surgido un nuevo paradigma político global. Sin embargo, aunque las similitudes en los cambios políticos que tienen lugar en una amplia variedad de naciones son claramente evidentes, también es cierto que estos cambios son mediados a nivel local y nacional por determinadas dinámicas históricas, políticas y culturales (véase, por ejemplo, MOK y TAN 2004). Una comprensión de la naturaleza de esta mediación indica que no hay nada inevitable acerca de estos cambios. El concepto de globalización no tiene un único significado uniforme y sus múltiples expresiones son tan dinámicas como específicas en contexto. En este caso, es importante intentar dilucidar el origen del predominio global del paradigma político neoliberal: cómo se desarrolla en la actual crisis económica y cómo sería posible evitar sus efectos negativos y forjar una globalización diferente, más justa y democrática, que implique un concepto más amplio de los propósitos de la educación.

El interés principal de este libro es examinar el modo en que los procesos globales transforman la política educativa en todo el mundo, en un abanico de formas complicadas, complejas, conmensuradas y contradictorias. Pretende proveer una nueva introducción a los estudios políticos sobre educación, aportando información proveniente de nuestras recientes experiencias en la elaboración y evaluación de políticas, y con nuestro compromiso académico con la literatura diseñada para comprender los procesos de globalización. Está basado en nuestra convicción de que algunos de los recursos teóricos y metodológicos más antiguos ya no son suficientes, y que requieren nuevas herramientas para entender los procesos políticos en un mundo que está cada vez más interconectado y moldeado por una serie de fuerzas y conexiones transnacionales que demandan una nueva imaginación global. Queremos exponer que mientras algunos análisis más antiguos sobre los procesos políticos podrían servir, al menos hasta cierto punto, los procesos que ahora enmarcan la política educativa a menudo son constituidos globalmente y al margen del Estado-nación, aún siendo articulados en términos específicos a nivel nacional. Al hacer uso de los conocimientos de diversas tradiciones teóricas y metodológicas, incluyendo la teoría crítica, el posestructuralismo, el poscolonialismo y del análisis de discurso crítico, ofrecemos un punto de vista ecléctico del análisis crítico de la política educativa que pretende mostrar cómo las políticas educativas representan una determinada configuración de valores cuya autoridad se establece en la intersección de procesos globales, nacionales y locales. Nos centramos tanto en el contenido como en los procesos de las nuevas políticas; las nuevas leyes de producción para la política educativa asociadas a la globalización, y la necesidad relativa de nuevos enfoques de los análisis de política educativa.

¿Qué es la política?

Comencemos el debate con la pregunta: ¿qué es la política? A lo largo de los años, se ha planteado una amplia variedad de definiciones, lo que indica que la política es un concepto muy polémico. La definición más simple proviene de DYE (1992), que sostiene que la política es “cualquier cosa que los gobiernos decidan hacer o no hacer”. Se pueden efectuar dos aclaraciones sobre esta afirmación. La primera, DYE se refiere a la política pública, es decir, la política elaborada por los gobiernos. Otras instituciones tales como las organizaciones intergubernamentales (OIG) y las corporaciones, también hacen política. Nuestro objetivo en este libro trata, en gran medida, sobre política pública. Sin embargo, es necesario señalar que en el contexto contemporáneo cada vez es más común encontrar una gran variedad de sociedades públicas y privadas, lo cual resulta en una mayor implicación del sector privado en los procesos públicos (BALL 2007). En segundo lugar, en ocasiones, no tomar decisiones constituye una expresión de la política en la misma medida que tomarlas. Las manifestaciones significativas de política y poder a menudo son evidentes cuando las cosas permanecen igual o cuando los problemas no se discuten o son deliberadamente suprimidos. De esta manera, la política se puede expresar en silencios, o bien deliberados o no planeados.

Hace más de veinte años, HOGWOOD y GUNN (1984, págs. 13-19) propusieron numerosas definiciones para el concepto de política. El concepto de política, afirmaron, se utiliza de varias maneras para describir “una calificación para un campo de actividad”, por ejemplo, política educativa o política sanitaria; como “una expresión de propósito general”; como “propósitos específicos”; como “decisiones de gobierno”; como autorización formal; como un “programa”; y como “producto” y “resultado”, en donde el producto se refiere a lo que realmente ha aportado una política determinada, y el resultado hace referencia a los efectos más amplios de los objetivos políticos. WEDEL y colegas (2005, pág. 35) han ofrecido más recientemente una explicación similar para definir la política, al plantear que se refiere a un campo de actividad (por ejemplo, la política educativa), un propósito específico, una legislación gubernamental, un programa general o una “situación deseada” y lo que consiguen los gobiernos. Por tanto, la política pública atañe acciones y posiciones que toma el Estado, que consiste en una diversidad de instituciones que comparten las características esenciales de autoridad y colectividad. Mientras que la política a menudo se asocia con la toma de decisiones, una decisión individual aislada no es considerada política. La política expresa un patrón de decisiones en el contexto de otras decisiones tomadas por actores políticos en nombre de las instituciones estatales desde posiciones de autoridad. Así pues, las políticas públicas son normativas y expresan ambos términos y significados destinados a guiar las acciones y las conductas de las personas. Por último, la política se refiere a cosas que en principio se pueden conseguir para asuntos sobre los que se puede ejercer autoridad.

A menudo se presupone que la política aparece en los textos o en algún tipo de documento. Sin embargo, una política también se puede ver como un “proceso” involucrado en la elaboración de un texto real, una vez que la cuestión se ha añadido a la agenda política. De esta manera, los procesos políticos incluyen establecer una agenda, así como trabajar en la producción de textos políticos. También aluden a procesos de aplicación que nunca son directos y a veces a la evaluación de la política. En este sentido, pues, la política se puede referir tanto a textos como a procesos. Según Stephen BALL (1994, pág. 10), “la política es tanto texto como acción, palabras y obligaciones, así como lo que se lleva a cabo y lo que se pretende hacer.” Esta observación reconoce que los propósitos y objetivos políticos en la práctica no siempre se logran. Esto se debe a que las políticas, tal como son implementadas, siempre encuentran complejas disposiciones organizativas y prácticas ya existentes, puesto que la política no es el único factor para “determinar” prácticas. Reconociendo este vacío entre la política y la práctica, BALL señala que “las políticas estarán siempre incompletas en la medida en que estén relacionadas o integren la profusión salvaje de la práctica local” (BALL 1994, pág. 10). En nuestro libro anterior sobre estudios de política educativa (TAYLOR y cols. 1997, págs. 24-25), resumimos esta distinción de la siguiente manera:

… la política es mucho más que un documento o texto específico. La política es tanto el proceso como el producto. En esta conceptualización, la política implica la producción del texto, el texto en sí, las modificaciones posteriores al texto y los procesos de aplicación a la práctica.

Un documento escrito desde una perspectiva antropológica, WEDEL y cols.(2005, pág. 35) sugiere que aunque la pregunta “¿qué es la política?” es importante, otra pregunta más importante sería “¿qué hacen las personas en nombre de la política?”

La política tiene que ver con cambio (WEIMER y VINING 2004). Es a través de la política que los gobiernos procuran reformar los sistemas educativos. La política desea o imagina cambios, ofrece una situación futura imaginada pero al expresar el cambio deseado siempre ofrece una información algo más simplificada que la realidad de la práctica. En muchas maneras, las políticas evitan la complejidad. Dado el nivel de generalidad, las políticas deberían considerarse más como una fórmula que un proyecto (CONSIDINE 1994). Están diseñadas para proveer una visión general, dejando una gran cantidad de espacio para la interpretación. Usando otra metáfora, una política está diseñada para guiar la comprensión y la acción sin estar nunca seguro de las prácticas que pueda producir.

Con frecuencia los textos políticos adoptan la forma de documento legal, aunque no siempre es así. Otros tipos de texto, como los discursos y las notas de prensa por el ministro de un gobierno o documentos redactados por antiguos políticos, pueden expresar las intenciones políticas y tener efectos reales. Aquí estamos de acuerdo con Jenny OZGA (2000, pág. 33) que trabaja con una definición muy amplia y ecuménica de la política. Considera que un texto político es “cualquier vehículo o medio que lleva y transmite un mensaje político”. Además, en cuanto a toda la trayectoria de la producción del texto político y su puesta en práctica, se puede considerar que los practicantes también “hacen política o son potenciales políticos, y no solo los receptáculos pasivos”. (Ibíd., página 7). En el contexto de los sistemas de enseñanza, la política está también mediada por las prácticas de los directores de los centros educativos, al igualque por el modo en que los profesores interpretan esa política y la traducen en la práctica (BELL y STEVENSON 2006). Este proceso de interpretación es fundamental para entender el rol que desempeñan las políticas al producir y modelar el cambio.

Es posible conceptualizar los procesos políticos en términos de lo que se ha llamado “ciclo político” (BALL 1994). Este punto de vista rechaza una versión unidireccional y lineal de las relaciones entre el establecimiento de las agendas políticas, la producción del texto político y su aplicación en la práctica. En su lugar, la noción de ciclo político señala las relaciones desordenadas, a menudo enfrentadas y no lineales, que existen entre los aspectos y las fases de los procesos políticos. BALL (Ibíd) ha descrito de manera instructiva los diversos contextos del ciclo político, principalmente el contexto de influencia, el texto de producción de textos políticos y el contexto de la práctica o implementación política para captar el conjunto interactivo y sinergístico de las relaciones entre estos contextos.

A menudo existe discrepancia entre estos contextos. En la elaboración de textos políticos, por ejemplo, se intenta apaciguar, manejar y acomodar intereses que compiten entre sí. Jane KENWAY (1990, pág. 59) ha debatido que las políticas (aquí se refiere a la política como el texto real) representan “los acuerdos temporales entre las fuerzas diversas, rivales y desiguales de una sociedad, en el mismo Estado y entre regímenes discursivos asociados”. Por lo tanto, al basarnos en las teorías de la crítica literaria, entendemos que la mayoría de los textos políticos tienen un carácter heteroglósico, es decir, los textos políticos a menudo pretenden vincularse entre sí y por encima de los intereses y valores enfrentados. Al mismo tiempo, las políticas generalmente buscan representar su futuro imaginado o deseado como un interés público o que representa un bien público. Como resultado, a menudo enmascaran los intereses que realmente representan. De esta manera, tiene lugar el conflicto desde el momento de la aparición de una cuestión en la agenda política, durante la iniciación de la acción, hasta llegar a las inevitables discrepancias involucradas en su formulación e implementación.

A veces las políticas se crean como respuesta a problemas percibidos en ámbitos como la educación. Aquí, sin embargo, de nuevo tenemos que ser conscientes de la labor discursiva que desempeña la política al gestionar los problemas de determinadas maneras, quizá de un modo diferente de lo que puedan sugerir los análisis de investigación de base empírica y teórica. La naturaleza de los problemas nunca es evidente, sino que siempre se representa de un modo específico y desde un punto de vista particular (DERY 1984). Así pues, la política brinda soluciones al problema creado por la política en sí (YEATMAN 1990). MCLAUGHLIN (2006, pág. 210), en una revisión exhaustiva de literatura sobre aplicación de políticas en educación en Estados Unidos, habla del “problema del problema”, es decir, del modo en que se elabora el problema para dar legitimidad al propósito político. La idea de contexto político no se expone de manera objetiva, pero se construye de manera similar (SEDDON 1994) y está planteada para presentar los problemas bajo una luz determinada. La descripción del contexto así construido puede englobar el telón de fondo histórico de la política. La naturaleza elaborada a partir de la historia pretende dar legitimidad a las intenciones de la política.

El siguiente ejemplo podría ser útil. En años recientes, muchos países han instituido nuevas políticas sobre alfabetización. Estas políticas se han basado en un entendimiento más amplio del contexto y cuya representación ha sido objeto de debate. Por un lado, están los que han caracterizado el contexto en términos de lo que consideran niveles decrecientes de analfabetismo. Demandan la reinstitución del énfasis político tradicional en la fonética, la gramática y los textos canónicos (véase SNYDER 2008). Las críticas sobre este punto de vista, por otro lado, niegan tal crisis y representan el contexto en términos de la naturaleza cambiante de la sociedad que es cada vez más multicultural, y en la que han surgido nuevas formas de analfabetismo esenciales que requieren, por poner un ejemplo, un enfoque en el “multialfabetismo” (COPE y KALANTZIS 2000). No es difícil comprobar cómo las propuestas políticas antagonistas están basadas en representaciones discrepantes del contexto, en referencias históricas de lo que ha funcionado y lo que no, y en los problemas actuales que necesitan ser resueltos a través de la política.

En otro debate interesante sobre política educativa, LUKE y HOGAN (2006, pág. 171) enfatizan la formulación de la política como algo opuesto a la política como texto: “Definimos hacer política educativa como la reglamentación dispositiva de los flujos de los recursos humanos, el discurso y el capital en todos los sistemas educativos hacia extremos normativos sociales, económicos y culturales”.

Al hablar de “reglamentación dispositiva” hacen hincapié en los aspectos autoritarios y mandatarios de la política, es decir, la política intenta cambiar las conductas y prácticas de otros para encauzar el cambio hacia una dirección en particular. La definición de LUKE y HOGAN también sugiere que la idea de la política implica la distribución de recursos de varios tipos, básicamente humanos, económicos e ideológicos. La política tiene efectos discursivos que a menudo transforman el lenguaje que emplean sus practicantes. Además, su definición también reconoce la naturaleza normativa de la política educativa y enfatiza los objetivos o los propósitos de la educación. Plantean que la política educativa trata de lograr efectos en los extensos dominios sociales, culturales y económicos o en lo que se podría ver como resultados políticos. CONSIDINE (1994, pág. 4) ha observado de forma similar que “una política pública es una acción que emplea la autoridad gubernamental para asignar recursos para respaldar un valor privilegiado.” En cualquier política, los valores son o bien implícitos o explícitos.

La cuestión de los valores, por tanto, es central para la política. En una definición antigua de la política, el politólogo americano David EASTON (1953, páginas 129-130) sostenía que:

La esencia de la política reside en el hecho de que a través de la misma, ciertas cosas son denegadas a algunas personas y accesibles para otras. En otras palabras, una política, ya sea para una sociedad, para una asociación limitada o para cualquier otro grupo, consiste en una red de decisiones que designan valores.

Esta definición fue compendiada en la afirmación conocida de EASTON, según la cual, la política implica la asignación autoritaria de valores, cuyo debate retomaremos más adelante. Pero es suficiente con decir en esta fase que la asignación autoritaria de valores a menudo es evidente en cuanto se consolidan ciertas cosas y se niegan otras. También es evidente por las formas en que se formulan los problemas políticos y se representan los contextos, así como por los discursos en los que se establecen las políticas.

La distinción entre política como texto y política como discurso requiere una explicación más profunda. Stephen BALL (2006) afirma que los textos políticos se enmarcan dentro de otros más amplios. En este caso, el texto se refiere a las palabras reales sobre el papel y el uso de un lenguaje específico para expresar determinadas acepciones. Así pues, a menudo se escribe la política en primera persona del plural, con un uso constante de “nosotros” y “nuestro”, al procurar reflejar y constituir un consenso putativo sobre los intereses de la política y la dirección recomendada para el cambio entre sus creadores y sus lectores. En opinión de BALL, dichos textos políticos se sitúan y se basan en discursos más amplios, y en formas integrales de concebir el mundo. Tal como lo expresa: “Los discursos tratan de lo que se puede decir y pensar, pero también indican quién puede hablar, cuándo, dónde y con qué autoridad” (BALL 2006, pág. 48).

El concepto de BALL sobre el discurso deriva de FOUCAULT (1977) y está estructurado para señalar que la política se sitúa en un conjunto de políticas interrelacionadas, un “grupo político”. BALL señala (2006, pág. 48) que “hemos de apreciar la forma en la que los grupos políticos y los conjuntos de políticas relacionadas, ejercitan poder mediante el desarrollo de la ‘verdad’ y el ‘conocimiento’ como discursos”. Los discursos nos ayudan a posicionarnos; se dirigen a nosotros, en lugar de hablar nosotros a la política. Los textos y los grupos, políticos, por tanto, se basan en discursos que necesitamos entender para captar mejor el texto político real. El concepto de grupo político también implica “intertextualidad” entre las políticas que constituyen dicho grupo. La intertextualidad se refiere a la remisión específica y explícita a otros textos políticos, aunque también a la referencia implícita de otros textos en el uso repetido de las palabras, frases y conceptos. En este libro, usamos el concepto de “imaginario social” para indicar que las políticas no solo se encuentran en los discursos, sino también en los imaginarios que determinan los pensamientos sobre como podrían ser las cosas si fueran diferentes a lo que son ahora. Es así como las políticas dirigen o guían la práctica hacia una situación normativa en particular.

Propósitos y tipos de política

¿Por qué necesitamos las políticas públicas? Como ya hemos señalado, las políticas implican la asignación autorizada de valores. Pero los valores se pueden asignar de numerosas formas y con diversos propósitos. Lo más frecuente es que las políticas se diseñen para dirigir acciones y conductas, y guiar instituciones y profesionales hacia una determinada dirección. A veces esto se hace sencillamente con un propósito simbólico, mientras que en otras ocasiones las políticas tienen consecuencias más materiales con respecto, por ejemplo, a la asignación de recursos, tales como la distribución o redistribución de fondos. Algunas políticas son sancionadas y su fracaso para aplicarlas puede llevar a todo tipo de penalidades, mientras que otras son forjadas para crear un consenso acerca de ciertas ideas. Pero sobre todo, el objetivo de las políticas es asegurar la consistencia en la aplicación de normas y valores autorizados en diversos grupos y comunidades: son elaboradas para formar consenso y puede que también tengan un propósito educativo.

Por consiguiente, existen diferentes propósitos que determinan la manera de expresar y fomentar las políticas. Un ejemplo de esto sería señalar la diferencia entre las políticas simbólicas y las materiales. Las políticas simbólicas a menudo son respuestas políticas a las presiones. Por lo general conllevan poco o ningún compromiso para su aplicación y normalmente no cuentan con recursos sustanciales. REIN (1983) expone que existen tres factores que afectan de forma significativa a la posibilidad de aplicar una política: la claridad de los objetivos de la política y su potencial para una operacionalización efectiva; la complejidad de la estrategia de implementación concebida; y el compromiso de financiar la política y su aplicación, que generalmente están ausentes en el caso de las políticas simbólicas. También tienden a establecer objetivos vagos, ambiguos y abstractos y carecen de estrategias de aplicación bien elaboradas. Esto no quiere decir que no tengan efectos. REIN (Ibíd, pág. 131) plantea que su mera existencia puede tener funciones estratégicas en términos de legitimar determinados puntos de vista políticos y de alterar el ámbito en el que algunas se debaten y tratan ciertas cuestiones. Además, respecto a las cuestiones políticas altamente refutadas, por ejemplo, la igualdad de género, la existencia de una política simbólica podría ser el primer paso percibido en una estrategia a largo plazo por los políticos que ejercen dentro del Estado. También puede ofrecer alguna legitimidad política para la labor de los activistas (LINGARD 1995). Una política material, en marcado contraste, está muy comprometida con su implementación. Está respaldada por recursos financieros y a veces mecanismos efectivos de evaluación para asegurar el cumplimiento de sus objetivos. Luego, la distinción simbólico/material hace referencia a los recursos y al compromiso de aplicación y, en algunos casos, a fuertes sanciones. Hoy en día, las políticas simbólicas frecuentemente se asocian con el “frenesí mediático” creado en torno a una política (GEWIRTZ y cols. 2004).

También se suele hacer una distinción entre políticas incrementales y racionales. Esto se refiere al modo en que se produce un texto político. El incrementalismo reconoce que las políticas están siempre elaboradas o desarrolladas a partir de políticas previas. De esta manera, el desarrollo y el cambio político se contemplan como pequeños pasos progresivos en lugar de pasos grandes, o se descartan políticas que han precedido a la aparición de las nuevas. Los políticos normalmente quieren hacer hincapié en que sus políticas son diferentes a las que les precedieron. De alguna manera, siempre hay algunos aspectos incrementales al formular políticas, dada la continuidad de las estructuras públicas y la historia política.

Las políticas racionales son marcadamente preceptivas; es decir, se dirigen a los políticos dentro del Estado y son metódicas en cuanto a los pasos necesarios para su desarrollo. Esto implica numerosas fases diferenciadas y bastante lineales a lo largo de su evolución, formulación de textos y aplicación. Por lo general, estas fases incluyen: definición del problema, explicación de sus valores, metas y objetivos; identificación de opciones para conseguir las metas y objetivos en línea con los valores; evaluar las opciones incluyendo, a veces, un análisis de coste-beneficio; seleccionar un curso de acción; desarrollar una estrategia de aplicación; evaluación de la política aplicada y modificaciones del programa a la luz de la evaluación. En ocasiones esta perspectiva racional para la elaboración de políticas es descrita como “etapa heurística” (WEAVER-HIGHTOWER 2008, pág. 153), porque ayuda a que los gobiernos desarrollen políticas serias que sean técnicamente razonables. Estas fases o etapas pueden ser una guía útil para las burocracias, pero en realidad la mayor parte del desarrollo de la política tiene lugar en un estilo menos racional y más inconexo, con más políticos y discrepancias. Al proveer una versión de enfoque racional para el desarrollo de la política, uno de los principales teóricos racionales de la política pública de una época anterior, CARLEY (1980), planteó que existen tres elementos que conciernen a la política y a su desarrollo: en primer lugar las decisiones sobre los valores que han de ser asignados a través de una determinada política; segundo, una determinación racional a través de las fases antes mencionadas; y por último, el impacto de la disposición organizativa y burocrática sobre dicha política. CARLEY afirmaba que los valores y las realidades organizativas median y tienen efectos, incluso cuando los procesos de formulación de la política son extremadamente racionales. Al reconocer el carácter político de la formulación de las políticas y al mencionar específicamente la fase de evaluación del modelo racional, HUDSON y LOWE (2004, pág. 228) observan que los “responsables de tomar decisiones raramente tienden a conducir el desarrollo de la política en concordancia con el enfoque racional, científico y basado en la evidencia que caracteriza al modelo clásico”.

En la misma línea, REIN (1983, pág. 135) consideraba los procesos políticos como intentos por parte del Estado de “resolver conflictos entre los imperativos autoritarios, racionales y consensuados”. Lo que esto sugiere es que los procesos de elaboración de la política pública nunca son totalmente racionales e implican negociaciones políticas de varias clases dentro y fuera del Estado. Claus OFFE (1975, pág. 135) puso de manifiesto una relación simbiótica entre el Estado, sus estructuras burocráticas y los procesos políticos:

…no solo es cierto que el surgimiento de un problema social pone en movimiento las dinámicas del procedimiento de la formulación de políticas, diseño de programas y su aplicación, sino también, a la inversa, el modo formal institucionalizado de las instituciones políticas determina cuáles son los problemas potenciales, cómo se definen, qué soluciones se proponen, etcétera.

Por lo tanto, el Estado está decisivamente involucrado en la organización de los procesos políticos en todas las fases del ciclo político, incluyendo las políticas de implementación. Además, las formas de definir sus propias estructuras influyen en el núcleo y contenido de las políticas, así como en los discursos que las expresan.

Por ejemplo, cuando el Estado burocrático en la mayoría de los países occidentales fue reconstituido en los años ochenta bajo la llamada Nueva Gestión Pública (CLARK y NEWMAN 1997) o el “gerencialismo empresarial (YEATMAN 1990), los discursos políticos cambiaron de forma significativa para satisfacer nuevas demandas para un desarrollo y aplicación más ágil de las políticas. El Estado reestructurado utiliza nuevos discursos políticos que engloban conceptos como elección, mercados, y direccióna través de la medición de resultados normativos. Por consiguiente, lo que está claro es que los cambios en las estructuras y modalidades del Estado implican de manera casi invariable nuevas leyes para la elaboración de políticas educativas en relación a su contenido, así como para sus procesos. Las políticas también pueden ser distributivas o redistributivas. Las políticas distributivas, como denota el término, simplemente distribuyen los recursos, humanos y de otra clase, mientras que las políticas redistributivas buscan intervenir contra las desventajas a través de una discriminación positiva, generalmente, aunque no siempre, en relación a los fondos. Las políticas redistributivas en educación fueron bastante comunes en la mayoría de las sociedades democráticas liberales durante los años sesenta y setenta. En Australia, por ejemplo, se creó un programa para escuelas desfavorecidas (CONNELL y cols.1991), que aspiraba a redistribuir los fondos a escuelas con alumnos desfavorecidos en un esfuerzo para brindarles nuevas oportunidades. Más recientemente, el enfoque ha cambiado a las políticas distributivas con intención de formar individuos autosuficientes. No Child Left Behind* en Estados Unidos, por ejemplo, es una política distributiva con un enfoque de asignación de fondos basada en diversas medidas de responsabilidad y rendimiento con el fin de lograr objetivos, en lugar de la redistribución para conseguir mayor igualdad de oportunidades.

Las distinciones entre políticas públicas simbólicas y materiales, racionales e incrementales, y distributivas y redistributivas discutidas con anterioridad son útiles para comprender los diversos propósitos de la política, desde la asignación de recursos al uso de la política como un instrumento para contener las exigencias políticas, orientar la opinión pública y afirmar la importancia simbólica de ciertos valores. Obviamente, aunque estas distinciones son útiles, no son absolutas. Muchas políticas públicas sirven a múltiples propósitos. Reflejan la naturaleza cambiante del Estado, así como los modos en que éste se relaciona al margen de las agencias, en cuanto a la asignación de valores generados mediante complejos procesos de negociaciones y acuerdos, tanto dentro como fuera del Estado.

Política pública y autoridad estatal

Nuestro debate en este capítulo ha girado en torno a una definición de la política sucinta pero duradera, propuesta hace más de 50 años por David EASTON (1953) como la “asignación autoritaria de valores”. Las políticas, afirmaba, son normativas: o bien manifiestan o presuponen ciertos valores y orientan a las personas hacia la acción, pero de un modo autoritario. Su legitimidad, por tanto, deriva de una autoridad, ya sea un gobierno, una corporación o una institución social como un sistema educativo. El uso del concepto de autoridad de EASTON es deliberado y pretende marcar una distinción de la idea del poder. Siguiendo a WEBER (1948), EASTON se refiere a la autoridad como un poder legítimo. Una política está creada para asegurar que el poder se ejercita de manera legítima. Esta legitimidad se logra a través de diversas normas y prácticas institucionales.

Sin embargo, la distinción entre poder y autoridad aceptada por EASTON no está nítidamente definida. La referencia a la autoridad en ocasiones puede enmascarar conceptos de poder, cuyo consentimiento por parte de una comunidad nunca está asegurado. Lo no expresado y lo tácito puede ser la manifestación más clara del poder hegemónico, donde el “sentido común” es indiscutible. A pesar de la falta de claridad sobre las maneras en que las políticas incorporan la autoridad, la definición de EASTON