Praxishandbuch Gute Rechtsetzung E-Book

Christine Möhrs

• Herausgeber: Kohlhammer Verlag
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 365

Veröffentlichungsjahr: 2022

Beschreibung

Das Praxishandbuch arbeitet entlang der praktischen Bedürfnisse von Rechtsetzungsreferentinnen und -referenten die Kernprobleme mangelnder Rechtsetzungsqualität im Stil einer "Gebrauchsanweisung" und eines Nachschlagewerks auf. Das Buch berücksichtigt besonders die Rechtsetzungskultur im Land Baden-Württemberg einschl. seiner kommunalen Ebene. In acht Kapiteln werden u. a. die allgemeinen Anforderungen an gute Qualität einer Regelung, die formalen Regeln der Legistik, Verfahrensvorgaben auf Landesebene in Baden-Württemberg und die Instrumente zur Qualitätssicherung von Regelungen behandelt. "(...)gibt einen prägnanten Überblick und füllt eine bislang bestehende Lücke in der Literatur. Die Ausführungen ermöglichen einen ersten Zugang, geben aber auch jedem, der regelmäßig mit der Entwicklung von Ortsrecht befasst ist, die Möglichkeit, die bisherige Vorgehensweise zu überprüfen und eingeschliffene Fehler zu erkennen." (Sebastian Ritter, Städtetag Baden-Württemberg)

Leseprobe

Praxishandbuch Gute Rechtsetzung

herausgegeben von

Prof. Dr. Volker M. HaugProfessor für Öffentliches Recht, insbesondere Staats-, Europa- und Medienrecht sowie Direktor des Instituts für Parlamentsrecht und Normsetzung an der Hochschule Ludwigsburg, Ministerialrat a. D.

und

Dr. Gisela Meister-ScheufelenVorsitzende des Normenkontrollrats Baden-Württemberg, Staatssekretärin und Ministerialdirektorin a. D.

Verlag W. Kohlhammer

1. Auflage 2022

Alle Rechte vorbehalten

© W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart

Gesamtherstellung: W. Kohlhammer GmbH, Stuttgart

Print:

ISBN 978-3-17-040924-8

E-Book-Formate:

pdf: ISBN 978-3-17-040925-5

epub: ISBN 978-3-17-040926-2

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Mit freundlicher Unterstützung der Stiftung Familienunternehmen, Stuttgart/München

Das Praxishandbuch arbeitet entlang der praktischen Bedürfnisse von Rechtssetzungsreferentinnen und -referenten die Kernprobleme mangelnder Rechtssetzungsqualität im Stil einer "Gebrauchsanweisung" und eines Nachschlagewerks auf. Das Buch berücksichtigt besonders die Rechtssetzungskultur im Land Baden-Württemberg einschl. seiner kommunalen Ebene. In acht Kapiteln werden u. a. die allgemeinen Anforderungen an gute Qualität einer Regelung, die formalen Regeln der Legistik, Verfahrensvorgaben auf Landesebene in Baden-Württemberg und die Instrumente zur Qualitätssicherung von Regelungen behandelt.

Prof. Dr. Volker M. Haug, Professor für öffentliches Recht, insbesondere Staats-, Europa- und Medienrecht sowie Direktor des Instituts für Parlamentsrecht und Normsetzung an der Hochschule Ludwigsburg, Ministerialrat a.D.; Dr. Gisela Meister-Scheufelen, Vorsitzende des Normenkontrollrats Baden-Württemberg, Staatssekretärin und Ministerialdirektorin a.D.

Geleitwort

Eine gute Regulierung ist eine unentbehrliche Voraussetzung für ein funktionierendes Gemeinwesen. Aber nicht nur das. Sie ist aus gutem Grunde auch verfassungsrechtlich geboten. Das rechtstaatliche Gebot der Normenbestimmtheit und Normenklarheit verlangt vom Gesetzgeber sicherzustellen, dass die gesetzesausführende Verwaltung für ihr Verhalten steuernde und begrenzende Handlungsmaßstäbe vorfindet und dass die Gerichte die Rechtskontrolle durchführen können. Zudem ermöglichen die Bestimmtheit und Klarheit einer Rechtsnorm, dass der betroffene Bürger sich auf mögliche belastende Maßnahmen einstellen kann. Das Verstehen von Regelungen ist essentiell für deren Akzeptanz und erleichtert ihre Anwendung. Gute Rechtsetzung entlastet somit nicht nur die Rechtsanwender, sondern letztendlich auch die Gerichte. Auch leistet sie einen wichtigen Beitrag zum Bürokratieabbau.

Vor diesem Hintergrund und mit Blick auf die Anforderungen an eine gute Rechtsetzung, die mit wachsender Komplexität der modernen Gesellschaft und mit der Beschleunigung wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Vorgänge kontinuierlich angestiegen sind, freue ich mich sehr, dass mit dem Praxishandbuch Gute Rechtsetzung in Baden-Württemberg nun neben dem Handbuch der Rechtsförmlichkeit des Bundesjustizministeriums von 2008 eine weitere nützliche, vor allem aktuelle und fachlich fundierte Hilfestellung vorliegt, die es seinen Leserinnen und Lesern ermöglicht, zielsicher und rasch Antworten zu finden auf die wesentlichen Fragestellungen der handwerklich oftmals höchst anspruchsvollen Aufgabe der Erarbeitung von Gesetzentwürfen.

Bei der Lektüre wünsche ich allen Leserinnen und Lesern viel Vergnügen und wertvolle Anregungen für eine künftig noch bessere Rechtsetzung!

Marion Gentges MdLMinisterin der Justiz und für Migration

Geleitwort

Das Praxishandbuch Gute Rechtsetzung rückt eine Kernaufgabe der Exekutive in den Fokus: Politische Ziele so umzusetzen, dass mit der Regelung der angestrebte Zweck erreicht wird. Gute Regelungen weisen zumindest die folgenden Merkmale auf: Sie adressieren wirkungsvoll die Ursache von Missständen, nicht lediglich Symptome. Sie sind mit so geringem Aufwand wie möglich für alle Beteiligten vollziehbar. Sie minimieren nicht-intendierte Effekte. Und sie sind für alle Normadressatinnen und Normadressaten verständlich.

Als Koordinator der Landesregierung für Verwaltungsmodernisierung, Bürokratieabbau und bessere Rechtsetzung weiß ich: Diese Aufzählung ist kurz, aber voller Herausforderungen. Gute Rechtsetzung muss alle Aspekte modernen Regierens verbinden: Kooperation über Behördengrenzen und Verwaltungsebenen hinweg, intelligente Nutzung vorhandener Datenbestände und die Gestaltung durchgängig digitaler Prozesse. Aber auch Beteiligung der Gesellschaft, Menschenzentrierung, Generationengerechtigkeit und Klimaschutz. Und nicht zuletzt die Freiheit von Widersprüchen, Verständlichkeit und praktische Vollziehbarkeit der entwickelten Regelungen.

Das kann nur gelingen, wenn Rechtsetzung nicht mehr als ministeriales Handwerk verstanden wird, welches man on the job lernt und hinter geschlossenen Türen betreibt. Alle Beteiligten müssen sich als Teil eines gemeinsamen Problemlösungsprozesses verstehen, der auf Offenheit, Austausch und wechselseitigem Lernen aufbaut. Gute Rechtsetzung ist damit zuallererst eine Frage der Haltung, ist gelebter Kulturwandel. Damit haben wir uns viel vorgenommen. Aber dieses ambitionierte Ziel einer im besten Sinne guten Rechtsetzung sind wir den Bürgerinnen und Bürgern wie auch den Unternehmen in unserem Land schuldig.

Ich freue mich, dass das vorliegende Praxishandbuch uns auf diesem Weg begleitet!

Dr. Florian StegmannStaatsminister und Chef der Staatskanzlei Baden-WürttembergKoordinator der Landesregierung für Verwaltungsmodernisierung, Bürokratie­abbau und bessere Rechtsetzung

Vorwort

Wer in einem Ministerium einen Gesetzesentwurf oder in einem Rathaus eine Satzung ausarbeiten soll, wundert sich. Selbst wenn es sich um Juristinnen oder Juristen handelt, stellen sie fest, dass sie in ihrer Ausbildung kein Rüstzeug für die Ausarbeitung von Rechtsregeln mitbekommen haben und nur mit „learning by doing“ vorgehen können.

Das Problem mangelnder Rechtsetzungsqualität ist keineswegs nur ein gesetzesästhetisches Problem, sondern die Grundlage für Unklarheiten, Wider­sprüche, Rechtsstreitigkeiten, unnötigen Umsetzungsaufwand und überflüssige Bürokratie. Gerade für kleine und mittlere Unternehmen, allen voran Familienunternehmen, ist der Qualitätsmangel besonders belastend. Die Unverständlichkeit des Rechts und unnötige bürokratische Anforderungen kosten Zeit und Geld. Ein wesentlicher Qualitätsmangel der Rechtsetzung – neben rein handwerklichen Versäumnissen – besteht darin, dass zu wenig darauf geachtet wird, wie die Vorgaben in der Praxis umgesetzt werden sollen. Das Interesse von Normadressaten, insbesondere von kleinen und mittleren Unternehmen an einem möglichst einfachen und kostengünstigen Vollzug, wird zu wenig berücksichtigt. Dies liegt daran, dass die Gesetzesfolgenabschätzung noch nicht selbstverständlicher Teil des Rechtsetzungsprozesses ist. Hier besteht ein eklatantes Ausbildungsdefizit insbesondere in der juristischen Ausbildung.

In diesem Praxishandbuch werden die Kernprobleme mangelnder Rechtsetzungsqualität im Stil einer „Gebrauchsanweisung“ und eines Nachschlagewerks aufgearbeitet. Da sich die Rechtsetzungskultur zwischen Bund und Ländern und auch zwischen den Ländern unterscheidet, soll das Buch eine klare Fokussierung auf Baden-Württemberg – einschließlich seiner kommunalen Ebene – haben und damit einen unmittelbaren Mehrwert für das Land schaffen. Die Hinweise auf die verfassungsrechtlichen und gesetzlichen Grundlagen, ebenso wie die Qualitätsanforderungen an gutes Recht oder die Verständlichkeit von Recht sind aber allgemeiner ­Natur und lassen sich gut auf die Rechtsetzung im Bund und auf andere Länder übertragen.

Dieses Praxishandbuch auf Landesebene ist bislang ein Solitär. Es gibt zwar auf Bundesebene das Handbuch der Rechtsförmlichkeit vom Bundesjustizministerium von 2008 und das Handbuch zur Vorbereitung von Rechts- und Verwaltungsvorschriften vom Bundesinnenministerium aus 2012. Beide konzentrieren sich jedoch stark auf juristische Detailfragen einerseits und spezifische Besonderheiten des Rechtsetzungsverfahrens auf Bundesebene andererseits. Die Rechtssprache, landesbezogene Vorgaben wie die Verwaltungsvorschrift Regelungen oder die kommunale Rechtsetzung bleiben völlig außen vor. Eine erfreuliche Bereicherung der Legistikliteratur stellt die jüngst erschienene Darstellung von Antje G. I. Tölle zur Rechtsetzung im Land Berlin dar, die stark didaktisch orientiert ist.

Unser besonderer Dank gilt der Stiftung Familienunternehmen, Stuttgart/München für ihre finanzielle Unterstützung. Dies hat uns erst ermöglicht, dieses Projekt durchzuführen. Herzlich danken wir unseren Mitautorinnen und Mitautoren: Eberhard Birkert, Christine Möhrs, Michael Snowadsky und Eva Wittmann, die ihr Wissen und ihre enorme Praxiserfahrung mit großem Engagement und Teamgeist eingebracht haben.

Stuttgart, im August 2022

Volker M. HaugGisela Meister-Scheufelen

Inhaltsverzeichnis

Geleitwort

Vorwort

Inhaltsverzeichnis

Autorenverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis/Internetquellen

Kapitel 1Anforderungen an eine gute Qualität einer ­Regelung

I.Einleitung

II.Bedeutung der Rechtsetzungsqualität

III.Erscheinungsformen und Ursachen unnötiger Bürokratie

1.Erscheinungsformen

2.Ursachen unnötiger Bürokratie

IV.Qualitätsmerkmale im Einzelnen

1.Beschreibung des Regelungsziels

2.Notwendigkeit der Regelung

3.Primat der niedrigsten Regelungsstufen

4.Verständlichkeit

5.Verhältnismäßigkeit und Wirtschaftlichkeit

6.Widerspruchsfreiheit der Regelung

7.Systemgerechtigkeit und -verträglichkeit einer Regelung

8.Konzentration der Regelung

9.Praktische Wirksamkeit einer Rechtsnorm

10.Befristungen

11.Evaluierungsklausel

12.Richtiger Zeitpunkt des Inkrafttretens

13.Begrenzung der Zahl der Verwaltungsvorschriften

14.Digitales medienbruchfreies Verwaltungsverfahren

15.Aufwandsschonende Verwaltungsverfahren

V.Regelungsfolgenabschätzung und Nachhaltigkeitsprüfung

VI.Checkliste der Prüfkriterien

Kapitel 2Allgemeine rechtliche Vorgaben zur Normsetzung

I.Verfassungsrechtliche Vorgaben für die Parlaments­gesetzgebung

1.Parlamentsvorbehalt

2.Gebote der Bestimmtheit und Normenklarheit

3.Verhältnismäßigkeitsgebot

4.Gleichheitsprinzip

5.Spezifische Vorgaben bei Grundrechtseingriffen

6.Anforderungen an Ermächtigungen zu delegierter ­Rechtsetzung

7.Formell-rechtliche Anforderungen

II.Verfassungsrechtliche Bedeutung allgemeiner Sorgfaltsregeln für die Erarbeitung von Gesetzen

1.Nur verfassungsrechtliche Obliegenheit

2.Ausnahmefälle bestätigen die Regel

III.Verfassungsrechtliche Vorgaben für untergesetzliche ­Normsetzung

1.Generell

2.Rechtsverordnungen

3.Satzungen (im Selbstverwaltungsbereich)

Kapitel 3Formalia, Formulierungs- und Aufbauregeln

I.Einführung

1.Schwierigkeiten der Redaktionsarbeit

2.Redaktionsarbeit als Handwerk

II.Allgemeines

1.Vorgefundenen Regelungsrahmen berücksichtigen

2.Juristische Auslegungsmethoden

3.Der Blick in den Baukasten der Gesetzgebung: Gebot, ­Verbot, Erlaubnis und Freistellung

4.Der Regelungsentwurf

III.Formulieren eines Stammgesetzes

IV.Formulieren eines Änderungsgesetzes

1.Allgemeines

2.Änderungsbefehle

V.Rechtsverordnungen

Kapitel 4Korrekte, klare und verständliche Regelungs­sprache

I.Bedeutung einer verständlichen Sprache in Recht und ­Verwaltung

1.Hinführung

2.Verständliche Sprache: Skeptiker und Schwärmer

3.Tipps aus Literatur, Ratgebern und Leitfäden

4.Was sagen das Handbuch der Rechtsförmlichkeit und die VwV-Regelungen?

5.Der Weg ist das Ziel

II.Sprache in der Rechtsetzung als Teil vom Bürokratieabbau

III.Verständliche Sprache: Eine Frage der Haltung?

1.Unmittelbare Verhaltenssteuerung durch Rechts­vorschriften

2.Kommunikations-/Konversationsmodelle

3.Interaktion zwischen Text und adressierter Person

IV.Handwerkszeug Sprache

1.Kernbotschaften: Handbuch der Rechtsförmlichkeit

2.Interdisziplinäre Ansätze, Sprache verständlicher zu ­machen

3.Ohne Anspruch auf Vollständigkeit: Beispiele als Gedankenanstoß

V.Verständliche Sprache und Texte: Softwareunterstützung

VI.Fazit

Kapitel 5Berechnung des Erfüllungsaufwands

I.Das Standardkosten-Modell

1.Etablierung des Standardkosten-Modells in Deutschland

2.Der Erfüllungsaufwand

3.Landespezifische Weiterentwicklung in Baden-Württemberg

II.Spezifische Berechnungsregelungen in Baden-Württemberg

1.Ausnahmen von der Berechnungs- und Darstellungspflicht des Erfüllungsaufwands

2.Unmittelbare und mittelbare Folgen

3.Annahme des rechtmäßigen Verhaltens

4.Jährlicher und einmaliger Erfüllungsaufwand

5.Belastungen und Entlastungen

6.Sowieso-Kosten

7.Stamm- und Änderungsgesetze

8.Kann- und Mussvorschriften

9.Gebühren

10.Abgrenzung der Normadressatengruppen Wirtschaft, ­Bürgerinnen und Bürger sowie Landes- und Kommunal­verwaltung

11.Form der Darstellung des Erfüllungsaufwands

Kapitel 6Verfahrensvorgaben auf Landesebene

I.Vorbemerkungen

II.Ressortinternes Verfahren

1.Prüfung des Regelungsbedarfs

2.Erstellung des Referentenentwurfs

III.Beteiligung innerhalb der Landesverwaltung, des Normen­kontrollrates BW und des Normenprüfungsausschusses

1.Beteiligung anderer Ministerien

2.Nachrichtliche Beteiligung des Normenkontrollrats BW

3.Beteiligung des Normenprüfungsausschusses

IV.Beteiligung außerhalb der Landesverwaltung, Anhörung, Beteiligungs­portal

1.Identifikation der Anhörungspflichten

2.Erfüllung von Anhörungspflichten

V.Beteiligung des Normenkontrollrates BW und Gegenäußerung der Landesregierung

1.Voraussetzungen einer obligatorischen Beteiligung des NKR BW

2.Prüfungsgegenstand und -maßstab des NKR BW

3.Beteiligungszeitpunkt und Prüfungsfristen

4.Beteiligungsdurchführung, Fortsetzung des Verfahrens

VI.Kabinettsvorlagen, Regierungsentwürfe

VII.Veröffentlichung, Verzeichnisse und Weiterleitung von Regelungsentwürfen an das Statistische Landesamt

1.Verkündung von Gesetzen und Rechtsverordnungen

2.Bekanntmachung von Verwaltungsvorschriften und innerdienstlichen Anordnungen

3.Bekanntmachungsverzeichnis

4.Stabsstelle zur Messung des Erfüllungsaufwandes beim ­Statistischen Landesamt

VIII.Typischer Verfahrensablauf für die Erstellung eines Gesetz­entwurfs

Kapitel 7Kommunale Satzungen und anderes Ortsrecht

I.Einführung

1.Was dieses Kapitel kann (und was nicht)

2.Was zum Ortsrecht gehört (und was nicht)

3.Welche Vorgaben verbindlich sind (und welche nicht)

II.Herangehensweise

1.Vorüberlegung in drei Schritten

2.Erlass einer neuen Norm

3.Änderung oder Neuerlass einer bestehenden Norm

4.Aufhebung einer bestehenden Norm

5.Sonderfälle

III.Was macht gutes Ortsrecht aus?

1.Der richtige Rahmen

2.Die richtigen Formulierungen

3.Der richtige Inhalt

4.Die richtige Umsetzung

5.Die richtige Pflege

IV.Einzelthemen: Wie verhält es sich eigentlich mit…?

1.Fehlerhafte öffentliche Bekanntmachung

2.Heilung von Verfahrens- oder Formfehlern

3.Rückwirkendes Inkrafttreten

4.(Teil-)Nichtigkeit

5.Ordnungswidrigkeiten-Tatbestände

6.Haftungsbeschränkungen

Kapitel 8Instrumente zur Qualitätssicherung von ­Regelungen

I.Normenkontrollrat Baden-Württemberg

1.Bedeutung und Hintergrund

2.Regierungsauftrag

3.Mitglieder des Normenkontrollrats Baden-Württemberg

4.Rolle und Selbstverständnis

5.Arbeitsweise

II.Exekutivinstrumente auf der Leitungsebene

1.Koordinator der Landesregierung für Verwaltungs­modernisierung, Bürokratieabbau und bessere Recht­setzung

2.Amtschef-Ausschuss für Verwaltungsmodernisierung, Bürokratie­abbau und bessere Recht­setzung

III.Normenprüfungsausschuss Baden-Württemberg

IV.Evaluationen

1.Begriff

2.Inhaltliche und formale Anforderungen

3.Ausblick

Stichwortverzeichnis

Autorenverzeichnis

Eberhard Birkert war nach dem Studium der Rechtswissenschaft an der Universität Tübingen und seiner anschließenden Referendarzeit in Stuttgart jeweils mehrere Jahre Richter in der Verwaltungsgerichtsbarkeit und Leiter der Rechtsabteilung der Landesanstalt für Kommunikation Baden-Württemberg. Danach war er bis zu seinem Ruhestand im Juli 2021 über 20 Jahre im Justizministerium Baden-Württemberg als Referats- und später als stellvertretender Abteilungsleiter in verschiedenen Referaten tätig. Er war dort vor allem mit verfassungsrechtlichen Fragen und der Gesetzgebung auf Landes- und Bundesebene befasst. Viele Jahre war er auch Vertreter des Justizministeriums im Normenprüfungsausschuss Baden-Württemberg, von dem alle Regelungsentwürfe der Ministerien und der Landesregierung Baden-Württemberg unter primär formalen Gesichtspunkten geprüft werden.

Volker M. Haug trat nach dem Studium der Rechtswissenschaft und einer parlamentsrechtlichen Promotion in Tübingen, dem Rechtsreferendariat am LG Stuttgart und einer einjährigen Abordnung als Personaldezernent der Universität Hohenheim 1996 in das Wissenschaftsministerium Baden-Württemberg ein. Dort war er zunächst federführend für die Erarbeitung des Landeshochschulgebührengesetzes mit Einführung einer Langzeitstudiengebühr und für das Studienplatzvergaberecht zuständig, bevor er 1998 in die Zentralstelle des Hauses wechselte und zwei Jahre später für lange Zeit die Leitung übernahm. Seit 2011 ist er – mit einer zweijährigen Unterbrechung als Leiter des Polizeirechtsreferats im Innenministerium – hauptamtlich wissenschaftlich tätig, nachdem er schon seit 1992 nebenberuflich in Forschung und Lehre aktiv war und 2003 zum Honorarprofessor der Universität Stuttgart ernannt wurde. Von 2011 bis 2017 baute er die Abteilung für Rechtswissenschaft im Institut für VWL und Recht der Universität Stuttgart auf, bevor er 2019 an die Hochschule für öffentliche Verwaltung und Finanzen Ludwigsburg berufen wurde. Er ist dort Inhaber der Professur für Öffentliches Recht, insbesondere Staats-, Europa- und Medienrecht sowie Direktor des Instituts für Parlamentsrecht und Normsetzung.

Gisela Meister-Scheufelen trat nach dem Studium der Rechtswissenschaft und der Promotion in den Landesdienst Baden-Württemberg ein. Nach Stationen als Leiterin der Baurechts- und Immissionsschutzbehörde im Landratsamt Göppingen, im Baurechtsreferat des Regierungspräsidiums Stuttgart sowie in der Zentralstelle des Sozialministeriums Baden-Württemberg wurde sie zur Beigeordneten in Ludwigsburg gewählt. Anschließend übernahm sie die Leitung des Landesgewerbeamts Baden-Württembergs. 1996 wurde sie in den Landtag von Baden-Württemberg gewählt und Vorsitzende der Enquetekommission: Mittelständische Unternehmen, insbesondere Familienunternehmen. 2000 wechselte sie als Staatssekretärin für Wirtschaft und Technologie zum Land Berlin. Nach dem Regierungswechsel übernahm sie die Leitung des Statistischen Landesamtes Baden-Württemberg, bevor sie 2007 als Ministerialdirektorin und Amtschefin die Leitung des Finanzministeriums Baden-Württemberg übernahm. Nach dem Regierungswechsel in Stuttgart wurde sie zur Kanzlerin der Dualen Hochschule Baden-Württemberg gewählt. Seit Ende 2017 ist sie Vorsitzende des Normenkontrollrats Baden-Württemberg.

Christine Möhrs ist nach dem Studium der Deutschen Sprachwissenschaft, Sozialpsychologie und BWL an der Leibniz Universität Hannover seit 2009 wissenschaftliche Mitarbeiterin am Leibniz-Institut für Deutsche Sprache (IDS) in Mannheim. 2013 hat sie in Deutscher Sprachwissenschaft ihre Promotion erfolgreich abgeschlossen. Seit 2019 leitet sie am IDS verschiedene Kooperationsprojekte, die verständliche Sprache insbesondere im Kontext von Verwaltungshandeln in den Blick nehmen. Kooperationspartner sind z. B. der Normenkontrollrat Baden-Württemberg oder die obersten Finanzbehörden (im Bundesprojekt „Bürgernahe Sprache“). Sie ist Mitautorin einer Handreichung mit dem Titel „Wie kann die Verständlichkeit behördlicher Texte verbessert werden?“. Zudem hat sie Vorträge und Fortbildungen zu diesem Thema u. a. beim Städte- und Gemeindetag Baden-Württemberg, bei der Oberfinanzdirektion Karlsruhe, in Zusammenarbeit mit der Führungsakademie Baden-Württemberg und im „Netzwerk Bessere Rechtsetzung und Bürokratieabbau“ gehalten.

Michael Snowadsky ist Richter am Verwaltungsgericht Stuttgart. Er hat in Augsburg und Washington, D.C., studiert und wurde nach dem juristischen Vorbereitungsdienst in Kempten im Allgäu und in Augsburg an der Universität Hamburg 2015 mit einer rechtstheoretischen Arbeit promoviert. Im Jahr 2014 ist er zum Richter ernannt worden und hat zunächst am Verwaltungsgericht Sigmaringen gearbeitet. Von 2016 bis 2020 war Michael Snowadsky als abgeordneter Richter und später als Beamter im baden-württembergischen Justizministerium tätig, unter anderem als Mitglied des Normenprüfungsausschusses der Landesregierung. Er ist außerdem Lehrbeauftragter an der Eberhard-Karls-Universität Tübingen.

Eva Wittmann hat in Heidelberg Rechtswissenschaft studiert und dort auch ihr Referendariat absolviert – unter anderem bei der Stadt Heidelberg, für die sie inzwischen seit mehr als 15 Jahren im Rechtsamt tätig ist. Neben der rechtlichen Beratung und Prozessvertretung verschiedener städtischer Ämter gehören regelmäßig auch Ortsrechts-Projekte zu ihrem Aufgabenbereich, sodass sie für das vorliegende Buch auf einen breiten Erfahrungsschatz zurückgreifen kann. Sie ist außerdem in der Referendarausbildung tätig.

Abkürzungsverzeichnis

a. A.andere AnsichtABl.Amtsblatt der Europäischen UnionAbs.AbsatzAEUVVertrag über die Arbeitsweise der Europäischen UnionAllMBl.Allgemeines Ministerialblatt der bayerischen MinisterienAOAbgabenordnungArt.ArtikelB.BeschlussBauGBBaugesetzbuchBayMBl.Bayerisches MinisterialblattBayVGHBayerischer Verwaltungsgerichtshofber.berichtigtBGBBürgerliches GesetzbuchBGHBundesgerichtshofBMIBundesministerium des Inneren und für HeimatBMJBundesministerium der JustizBNatSchGBundesnaturschutzgesetzBRegBundesregierungBVerfGBundesverfassungsgerichtBVerfGEamtliche Entscheidungssammlung des BVerfGBVerfGKKammerentscheidung des BVerfGBvLRegisterzeichen beim Bundesverfassungsgericht für Normenkontrollverfahren, die nach Artikel 100 Absatz 1 Grundgesetz (GG) auf die Vorlage eines Gerichts erfolgen (sogenannte konkrete Normenkontrolle)BWBaden-WürttembergBWVerfVerfassung des Landes Baden-WürttembergDHSDürig/Herzog/Scholz, GrundgesetzkommentarDÖVDie öffentliche Verwaltung (Zeitschrift)DVBl.Deutsches Verwaltungsblatt (Zeitschrift)DVO GemO BWVerordnung des Innenministeriums zur Durchführung der Gemeindeordnung BWDVO LKrO BWVerordnung des Innenministeriums zur Durchführung der Landkreisordnung BWECONSULTECONSULT – Umwelt Energie Bildung Lambrecht, Jungmann Partnerschaft Physiker und IngenieurEGovG BWGesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung des Landes Baden-WürttembergEuGHEuropäischer GerichtshofEWärmeGGesetz zur Nutzung erneuerbarer Wärmeenergief./ff.folgende/fortfolgendeFraunhofer – ISI ECONSULFraunhofer-Institut für System- und InnovationsforschungFwG BWFeuerwehrgesetz BWGBl.GesetzblattGemEinglG BW 3Drittes Gesetz zur Eingliederung von Gemeinden in andere Gemeinden und Landkreise BWGemO BWGemeindeordnung für Baden-WürttembergGGGrundgesetzGGO BundesministerienGemeinsame Geschäftsordnung der BundesministerienGO LReg BWGeschäftsordnung der Landesregierung BWGO LT BWGeschäftsordnung des Landtags BWGO SHGemeindeordnung für Schleswig-HolsteinGrStGGrundsteuergesetzGrundVZÜVGrund­stücks­verkehrs­genehmigungs­zuständig­keits­über­tragungs­verord­nungGWCGröpl/Windthorst/von Coelln, Studienkommentar GGHGOHessische GemeindeordnungifeuInstitut für Energie- und Umweltforschung Heidelberg gGmbHIfSGInfektionsschutzgesetzInsOInsolvenzordnungJuSJuristische Schulung (Zeitschrift)K/B/KKunze/Bronner/Katz, Gemeindeordnung BWKAG BWKommunalabgabengesetz BWKStZKommunale Steuer-ZeitschriftLAbfG BWLandesabfallgesetz BWLArchG BWLandesarchivgesetz BWLBehBeauftragteLandes-Behindertenbeauftragte(r) BWLBG BWLandesbeamtengesetz BWLBOLandesbauordnung für Baden-WürttembergLBOAVOAllgemeine Ausführungsverordnung zur LandesbauordnungLfDILandesbeauftragte(r) für den Datenschutz und die Informationsfreiheit BWLGLandgerichtLGebG BWLandesgebührengesetz BWLIFG BWLandesinformationsfreiheitsgesetz BWLKreiWiG BWLandes-Kreislaufwirtschaftsgesetz BWLKrO BWLandkreisordnung für Baden-WürttembergLSLeitsatzm. w. N.mit weiteren NachweisenMKSvon Mangoldt/Klein/Starck, GrundgesetzkommentarNatSchG BWNaturschutzgesetz BWNJNeue Justiz (Zeitschrift)NJWNeue Juristische Wochenschrift (Zeitschrift)NKR BWNormenkontrollrat BWNPANormenprüfungsausschussNr.NummerNRWNordrhein-WestfalenNVwZ-RRNeue Zeitschrift für Verwaltungsrecht Rechtsprechungs-ReportOVG Bln-BbgOberverwaltungsgericht Berlin-BrandenburgOVG LSAOberverwaltungsgericht des Landes Sachsen-AnhaltOVG MVOberverwaltungsgericht Mecklenburg-VorpommernOVG NRWOberverwaltungsgericht Nordrhein-WestfalenOWiGOrdnungswidrigkeitengesetzOZGOnlinezugangsgesetzPlanZVPlanzeichenverordnungPolG BWPolizeigesetz BWRn.RandnummerROGRaumordnungsgesetzS.SeiteSaarl. OVGOberverwaltungsgericht des SaarlandesSächsOVGSächsisches OberverwaltungsgerichtSKMStandardkosten-ModellU.UrteilUrhGUrheberrechtsgesetzUSGZustV BWVerordnung der Landesregierung über die Zuständigkeit von Behörden nach dem Unterhaltssicherungsgesetz BWv.vomVBlBWVerwaltungsblätter für Baden-Württemberg, Zeitschrift für öffentliches Recht und öffentliche VerwaltungVerfGHVerfassungsgerichtshof (mit Länderzusatz)VerkG BWVerkündungsgesetz BWVERWDie Verwaltung (Zeitschrift)VGH BWVerwaltungsgerichtshof Baden-Württembergvgl.vergleicheVOVerordnungvs.versusVVDStRLVeröffentlichungen der Vereinigung der Deutschen StaatsrechtslehrerVwGOVerwaltungsgerichtsordnungVwVVerwaltungsvorschriftVwV GemO BWVerwaltungsvorschrift des Innenministeriums zur Gemeindeordnung für Baden-WürttembergVwV NKR BWVerwaltungsvorschrift Normenkontrollrat Baden-WürttembergVwV RegelungenVerwaltungsvorschrift der Landesregierung und der Ministerien zur Erarbeitung von Regelungen BWVwV TBVerwaltungsvorschrift Technische Baubestimmungen Baden-WürttembergWaStrGBundeswasserstraßengesetzWDWissenschaftliche Dienste des Deutschen BundestagesWG BWWassergesetz für Baden-WürttembergWISTAWirtschaft und Statistik (Zeitschrift)ZGZeitschrift für GesetzgebungZJSZeitschrift für das juristische StudiumZRPZeitschrift für RechtspolitikZwEWG BWZweckentfremdungsverbotsgesetz BW

Literaturverzeichnis/Internetquellen

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WORTLIGA Textanalyse, (https://wortliga.de/textanalyse/; <letzter Abruf: 16.3.2022>)

Kapitel 1Anforderungen an eine gute Qualität einer Regelung

I.Einleitung

1Vom Staat wird heute erwartet, dass er Gesetze erlässt, die nicht nur einer verfassungsrechtlichen Prüfung standhalten, sondern auch darüber hinaus gehenden Qualitätsansprüchen genügen. Sie sollten verständlich sein, Sachverhalte nicht viel zu detailliert und zu unübersichtlich regeln. Die Regeln sollten praktikabel sein und die Normadressaten nicht mit unnötigen Dokumentations- und Nachweispflichten belasten. Es sollten vor allem nicht zu viele Regeln sein, die womöglich die Verwaltung selbst überfordern und deren Einhaltung sie gar nicht mehr sicherstellen kann.

2Inzwischen ist unbestritten, dass Normen Qualitätsstandards erfüllen müssen. Erstaunlich ist allerdings, wie weit Anspruch und Wirklichkeit noch auseinanderfallen. Dazu trägt bei, dass die Rechtsetzung in der juristischen Forschung und Lehre eine Außenseiterrolle einnimmt.1 So hat sich noch keine herrschende Auffassung durchgesetzt, welche konkreten Qualitätsanforderungen an staatliche Regelungen zu stellen sind.

3Zum Kernbereich der am häufigsten genannten Qualitätskriterien zählen:2

•  Verständlichkeit → Kann der Normadressat oder zumindest ein fachkundiger Laie überhaupt verstehen, um welchen Sachverhalt es geht und unter welchen Voraussetzungen welche Rechtsfolgen ausgelöst werden?

•  Belastungsarm → Sind die Möglichkeiten ausgeschöpft, dem Normadressaten möglichst nur solche Pflichten aufzuerlegen, die für ihn mit geringem Aufwand verbunden sind?

•  Gesetzesfolgenabschätzung → Welche Kosten lösen die Normen bei den Normadressaten aus und welche wirtschaftlichen, sozialen und ökologischen Auswirkungen haben die Normen?

•  Evaluierung → Ist das Regelungsvorhaben nach seiner Zielbestimmung evaluierbar und hat sich der Gesetzgeber vorgenommen, das Gesetz nach einer bestimmten Frist daraufhin zu überprüfen, ob der Zweck des Gesetzes und die Gesetzesfolgen eingetreten sind, die er beabsichtigt hat?

4Sowohl die EU-Kommission,3 die Regierungen der EU-Mitgliedstaaten als auch die Regierungen der deutschen Bundesländer haben deshalb ein Set von Qualitätsanforderungen für ihre Rechtsetzung definiert. Im Bund4 sowie in den 16 Bundesländern wurde dafür der Rechtsrahmen der Verwaltungsvorschriften gewählt. Dabei handelt es sich nicht um Rechtsvorschriften, also um Regelungen mit Außenwirkung, sondern um solche, die sich ausschließlich an die Verwaltung, hier an die Ministerien, richten (Rn. 37).

5Die Grundlage für Qualitätsanforderungen an Regelungsentwürfe der Landesregierung Baden-Württemberg ist die Verwaltungsvorschrift der Landesregierung und der Ministerien zur Erarbeitung von Regelungen (VwV Regelungen)5 sowie das Gesetz zur Förderung der elektronischen Verwaltung des Landes Baden-Württemberg (EGovG BW).6

62017 wurden die VwV Regelungen umfassend novelliert und um Vorgaben zur Folgekostenberechnung sowie um ein weiteres Instrument der Qualitätssicherung ergänzt. Danach sind die Ministerien seit dem 1. Januar 2018 verpflichtet, den Erfüllungsaufwand nach dem international anerkannten Standard-Kosten-Modell bei allen Entwürfen für Gesetze, Verordnungen und Verwaltungsvorschriften zu berechnen und darzustellen (siehe Kapitel 5). Der in diesem Zuge eingerichtete Normenkontrollrat Baden-Württemberg ist dabei zu beteiligen. Er prüft die Darstellung der Folgekostenberechnung und die Einhaltung von Qualitätsmerkmalen (siehe Kapitel 8).

II.Bedeutung der Rechtsetzungsqualität

7Das Grundgesetz verpflichtet den Gesetzgeber nicht zu einem qualitativ guten Gesetz. Es verpflichtet ihn zu einem verfassungsgemäßen Gesetz, d. h. „der Gesetzgeber schuldet nichts als das Gesetz“, so Schlaich.7 Er ergänzt: „Die Normenkontrolle darf den Gesetzgeber nicht in ein von Literatur und Rechtsprechung ersonnenes Gesetzgebungsverwaltungsver­fahrensgesetz einspannen“. Auf dieser Linie bewegen sich Schuppert,8Merten,9Meßerschmidt,10Burghart,11 und Karpen,12 die von einer gesetzgeberischen Obliegenheit sprechen, also einer nicht einklagbaren Verpflichtung. Gleichwohl kommt dieser Obliegenheit eine große Bedeutung zu. Unverständliche Gesetze führen zu unnötig hohen Kosten und zu Staatsverdrossenheit. Die Unverständlichkeit wird in den Lebenslagenbefragungen des Bundeskanzleramtes regelmäßig als eine der größten Bürokratiebelastungen wahrgenommen.13 Unübersichtliche und zu komplexe Regelungsvorhaben, wie z. B. große Teile des Steuerrechts, führen dazu, dass unnötig hohe Befolgungskosten entstehen und Vorschriften umgangen werden. Regelungen, die zu komplex und unpraktikabel sind, werden häufig nicht eingehalten und weichen damit die Rechtstreue der Wirtschaft und Gesellschaft auf. Ansprüche an eine evidenzbasierte Gesetzgebung scheinen in weiter Ferne.14 Die Qualität staatlicher Regelungen ist Voraussetzung für die Akzeptanz des Staates, seiner demokratisch legitimierten Gremien und seiner Vollzugseinrichtungen und damit Voraussetzung für einen funktionierenden Rechtsstaat.

III.Erscheinungsformen und Ursachen unnötiger Bürokratie

1.Erscheinungsformen

8Eine hohe Regelungsdichte sowohl auf gesetzlicher als auch untergesetzlicher Basis muss noch keine unnötige Bürokratie darstellen. Sie ist vielmehr Ausdruck eines hoch entwickelten Rechtsstaates und kultureller Faktoren. Während in Großbritannien dem Staat zugunsten der Freiheit des Individuums enge ideelle Grenzen gesetzt werden, wird in Deutschland der staatlichen Regulierung grundsätzlich ein höherer Wert beigemessen. Dementsprechend ausgeprägt ist der Wunsch nach gleicher Behandlung der Rechtssubjekte, nach Rechtssicherheit, Verlässlichkeit der Verwaltung, Neutralität und Objektivität staatlichen Handelns. Damit verbunden ist eine geringere Anfälligkeit für Korruption als in vielen anderen Ländern.

9Die Grenze von guter Bürokratie zu unnötiger Bürokratie oder Überbürokratisierung ist fließend. Sie ist überschritten, wenn belastende Regelungen oder belastende Verwaltungspraxis nicht verstanden werden, wenn sie nicht mehr rational nachvollzogen werden können oder als ineffizient wahrgenommen werden. Dies drückt sich z. B. in unverständlichen Rechtstexten oder einer unverständlichen Behördensprache aus, in Formalismus oder in zu langsamen Verwaltungsverfahren mit überkommenen Verfahrensweisen. Augenfällig ist dabei der Rückstand an Digitalisierung der Verwaltung.

Bürokratie, so Max Weber,15 soll staatliche Willkür verhindern. Formalismus ist zwar nicht die Folge staatlicher Willkür, wird aber als solche empfunden.

2.Ursachen unnötiger Bürokratie

10Die Ursachen sind vielfältig. Sie haben im Wesentlichen folgende Gründe:

•  Die politisch zu regelnden Sachverhalte nehmen ständig zu (Klimaschutz, Migration, Globalisierung, technologischer Wandel, Cyberkriminalität, Stabilisierung der Finanzmärkte etc.). Dies führt zu immer mehr Gesetzen mit zum Teil komplexen Inhalten.

•  Die Gesetzgebungskompetenzen liegen inzwischen vor allem beim Bund und der EU, die sie aber nicht selbst vollziehen und keinen direkten Zugang zur Praxis haben. Um sicherzustellen, dass die Landes- und Kommunalverwaltungen die politischen Ziele treffsicher umsetzen, werden die Regelungen immer detaillierter und dadurch komplizierter.

•  Vorschriften des Bundes und der EU werden, auch wenn ihre Umsetzung erkennbar schwierig ist, keinem Praxistest unterzogen (Beispiel: EU-Datenschutz-Grundverordnung).

•  Die Flut der Regulierungen führt zu einer Überforderung der Verwaltungen. Mangels Personals sind sie häufig nicht mehr in der Lage, den Vollzug selbst zu kontrollieren. Stattdessen werden Normadressaten mit sanktionsbelasteten Dokumentationspflichten belastet, die der Verwaltung die Kontrolle erleichtern sollen.

•  Politik und Verwaltung neigen zum Perfektionismus im Gesetzesvollzug. Es soll sichergestellt werden, dass das Gesetz zu 100 % eingehalten wird und damit alle Rechtssubjekte ausnahmslos die Regeln befolgen. Abweichungen werden nicht akzeptiert, da sie das Gerechtigkeitsempfinden verletzen würden. Dies verlangt detaillierte Regelungen mit aufwendigen Kontrollmechanismen. Das angelsächsische System verzichtet auf eine hohe Regelungsdichte und ahndet stattdessen Verstöße härter.

•  Politik und Verwaltung begegnen dem Normadressaten zunehmend mit Misstrauen, indem sie ihm unterstellen, die gesetzlichen Vorgaben nicht einhalten zu wollen. Um dem vorzubeugen, werden belastende Kontrollmechanismen eingeführt (z. B. Bußgeldandrohungen, wenn Dokumentationen, die lediglich die Einhaltung des Gesetzes bestätigen sollen, nicht erstellt werden).

•  Überspitzter Formalismus beruht häufig auf einem ausgeprägten Sicherheitsdenken der Verwaltung. Es besteht die Angst vor Fehlern und öffentlicher Kritik sowie vor Haftungsrisiken.

•  Die Unverständlichkeit der Behördensprache und unpraktikable Regelungen beruhen auf einer Praxisferne der Verwaltungen. Es findet kein Personalaustausch und zu wenig Kommunikation zwischen Staat und Wirtschaft bzw. Einrichtungen der Zivilgesellschaft statt.

•  Ein wesentlicher Grund für unnötige Bürokratie ist der große Nachholbedarf an Digitalisierung und Modernisierung der Verwaltung. Noch dominiert die Schriftform die Interaktion der Verwaltung mit dem Normadressaten. Die Verwaltung handelt nach wie vor zu selten projektsteuernd, digital, agil, kommunikativ, transparent, partizipativ und vernetzt. Stattdessen zeichnet sich das Verwaltungshandeln häufig durch analoges und sequentielles Vorgehen aus und demonstriert in Ton und Aktion staatliche Autorität.

IV.Qualitätsmerkmale im Einzelnen

1.Beschreibung des Regelungsziels

11a) Pflicht zur Beschreibung des Regelungsziels. Der Normgeber ist verpflichtet, das Regelungsziel zu beschreiben. Darüber hinaus können wesentliche Qualitätsanforderungen, wie die Notwendigkeit oder Evaluierbarkeit, nur dann erfüllt werden, wenn sich der Rechtsetzer überhaupt klar darüber ist, welche Ziele mit der Regelung erreicht werden sollen und diese nachvollziehbar benennt.

12Die VwV Regelungen schreibt vor, dass im Vorblatt eines Gesetzes mit der Beschreibung der Ausgangslage, des Anlasses und der wesentlichen Gesetzesziele begonnen wird.16 Die Zielsetzung eines Regelungsvorhabens ist auch bei Verordnungen und Verwaltungsvorschriften zu beschreiben, wenn der Erfüllungsaufwand berechnet und dargestellt wird.17

13Eine besondere Erwähnung findet die Darstellung des Regelungsziels beim Nachhaltigkeitscheck. Er soll die Regelungsfolgen bezogen auf konkrete Zielbereiche wie den Klimawandel oder den Ressourcenverbrauch darstellen und mögliche Zielkonflikte, die durch die Regelung bewirkt werden, thematisieren.18

14Schließlich schreibt die VwV Regelungen vor, spätestens nach sieben Jahren jede Regelung daraufhin zu überprüfen, ob sie die angestrebten Ziele erreicht hat. Andernfalls ist sie zu verbessern oder aufzuheben.19

15Dass sich der Normgeber intensiv mit dem Normziel auseinandersetzt und dieses beschreibt, dient insbesondere folgenden Zwecken:

•  Mithilfe der Zielbeschreibung können Lösungsalternativen und damit wichtige Anforderungen wie die Erforderlichkeit, die Wirtschaftlichkeit und die Nachhaltigkeit einer Regelung geprüft werden.

•  Sie liefert wesentliche Anhaltspunkte für die Auslegung der Regelungen und

•  sie ist die Grundlage für eine spätere Evaluierung, da der Erfolg einer Regelung an ihren Zielen gemessen werden muss.

16b) Inhaltliche Anforderungen an die Zielbeschreibung. Die Ziele eines Regelungsvorhabens sollten so konkret wie möglich beschrieben werden, am besten mit konkreten Kennzahlen oder einem Indikator. Es ist nachvollziehbar, dass dies für die politisch Verantwortlichen riskant ist, da sie sich rechtfertigen müssen, wenn die Ziele nicht erreicht werden. Andererseits dürfen neue Regelungen ohnehin nur dann erlassen werden, wenn sie „wichtige öffentliche Interessen“ betreffen. Die Auseinandersetzung über Umsetzungserfolge findet also ohnehin statt. Konkrete Kennzahlen oder Indikatoren erleichtern es den politisch Verantwortlichen, rechtzeitig das Regelungsgeschehen umzusteuern und Belastungen von Normadressaten aufzuheben oder die Regelungen zielgerichteter auszurichten. Auf jeden Fall sollte nicht gänzlich auf die Beschreibung des Gesetzesziels im Gesetzestext verzichtet werden (so z. B. das Bildungszeitgesetz BW).

17Ein gutes Beispiel ist § 4 Klimaschutzgesetz BW:

„Unter Berücksichtigung der internationalen, europäischen und nationalen Klimaschutzziele und -maßnahmen soll die Gesamtsumme der Treibhausgasemissionen in Baden-Württemberg im Vergleich zu den Gesamtemissionen des Jahres 1990 bis zum Jahr 2020 um mindestens 25 Prozent und bis zum Jahr 2030 um mindestens 42 Prozent verringert werden. Bis zum Jahr 2050 wird eine Minderung um 90 Prozent angestrebt im Vergleich zu den Gesamtemissionen des Jahres 1990. Die Minderungsbeiträge aus dem europäischen System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten finden dabei entsprechende Berücksichtigung.“

2.Notwendigkeit der Regelung

18„Eine Regelung soll nur erlassen werden, wenn sie einem wichtigen öffentlichen Interesse dient oder zur Wahrung der Rechte des Einzelnen unentbehrlich ist. Auch die einzelnen Teile einer Regelung müssen sich an diesem Maßstab messen lassen.“

(4.1.1 der VwV Regelungen)20

19„Wenn es nicht notwendig ist, ein Gesetz zu machen,

ist es notwendig, kein Gesetz zu machen.“

(Charles Baron de Montesquieu)

20Ob ein Gesetz notwendig ist oder nicht, unterliegt zunächst einmal der Entscheidungskompetenz des Gesetzgebers. Die Notwendigkeit ist eine Bewertung, die auf politischen Erwägungen beruht und grundsätzlich nicht justiziabel ist. Andererseits hat sich die Landesregierung in ihrer Rolle als Rechtsetzerin sowie im Rahmen ihres Initiativrechts für Gesetzesentwürfe in der VwV Regelungen die Selbstverpflichtung auferlegt, Regelungen nur unter bestimmten Voraussetzungen zu erlassen. Prüfungsmaßstäbe sind „ein wichtiges öffentliches Interesse“ bzw. die „Wahrung der Rechte Einzelner“.

21a) Alternative Wege zur Zielerreichung. Es ist zu prüfen, ob auf die Regelung verzichtet werden kann, weil das Regelungsziel auch erreicht werden kann, z. B. durch

•  eine freiwillige Selbstverpflichtung (z. B. Freiwillige Selbstverpflichtung des Zentralverbands der deutschen Werbewirtschaft, Kinder wirksam vor der Werbung für unausgewogene Lebensmittel zu schützen),

•  eine Absprache mit Organisationen und Verbänden oder

•  finanzielle Anreize.

Beispiel:

Die Umwandlungsverordnung von 2013 schreibt vor, dass die Umwandlung von Miet- in Eigentumswohnungen genehmigt werden muss, um die ansässige Wohnbevölkerung vor einer Verdrängung zu schützen. Nach Ablauf der fünfjährigen Befristung sollte die Umwandlungsverordnung verlängert werden, obwohl kein einziger Antrag auf Genehmigung einer Umwandlung gestellt worden war. Nach eingehender Prüfung hat sich die Landesregierung entschlossen, die Umwandlungsverordnung dennoch erneut befristet zu erlassen, da sie nach Auskunft der entsprechenden Städte eine abschreckende Wirkung hat und damit ihr politisches Ziel insoweit erreicht als sozialpolitisch unerwünschte Umwandlungen verhindert werden.

22Insgesamt werden trotz der Selbstverpflichtung relativ geringe Anforderungen an die „Notwendigkeit“ neuer Regelungsvorhaben gestellt werden müssen.

23b) Höhere Anforderungen an die Notwendigkeit von Verfahrensvorschriften. Ungleich größer ist die Bedeutung dieses Qualitätsmerkmals, wenn es um die Überprüfung von Verfahrensvorschriften, wie Genehmigungserfordernisse, Nachweis- und Dokumentationspflichten sowie Aufbewahrungspflichten etc. geht. Hier ist ein strenger Maßstab anzusetzen, der im Rahmen der Gesetzesfolgenabschätzung zum Tragen kommt. Dabei geht es um die Frage, ob Teile des Regelungsvorhabens angesichts der Belastungen für den Normadressaten notwendig sind, um das beabsichtigte politische Ziel zu erreichen.

Beispiel:

Zunächst sah die überarbeitete VwV Fahrgelderstattung vor, dass Omnibusunternehmen, die Kostenerstattungen für Schwerbehindertenfahrten beantragen, detaillierte Angaben zu den Uhrzeiten der Fahrten machen. Dies hätten sie nur mit größerem Programmieraufwand umsetzen können. Aufgrund dieser zu erwartenden Belastung hat die Landesregierung von dieser Detailregelung abgesehen, sie also nicht für notwendig erachtet.

24c) Erfüllungsnachweise. Hohe Anforderungen sind an sog. Erfüllungsnachweise zu stellen. Sie bestehen darin, dass der Normadressat dokumentieren muss, das Gesetz einzuhalten und diese Erklärung, häufig unter Androhung eines Bußgelds im Fall der Nichterfüllung, der Verwaltung vorlegen muss. Diese Dokumentationspflicht dient dazu, der Verwaltung die Kontrolle zu erleichtern, ob das Gesetz eingehalten wird, weil sie aus Personalkapazitätsgründen nicht in der Lage ist, sich vor Ort zu vergewissern.

25Die Notwendigkeit, einen Erfüllungsnachweis zu verlangen, kann nur dann einem wichtigen öffentlichen Interesse entsprechen, wenn konkreter Anlass besteht, dass das Gesetz nicht eingehalten wird und dadurch Recht und Ordnung oder das Gerechtigkeitsprinzip nachhaltig gefährdet wird. Wenn dafür kein Anlass, bzw. konkreter Erfahrungswert, besteht, besteht die Gefahr, dass Erfüllungsnachweise lediglich aus formalistischen Gründen verlangt werden. Damit wären sie also nicht notwendig. Insbesondere ist der Erfüllungsnachweis unzulässig, wenn davon ausgegangen werden kann, dass die Verwaltung weder in der Lage ist zu kontrollieren, ob sie überhaupt erbracht werden, noch fehlerhaften Nachweisen nachgehen kann.21

26d) Sparsamkeit der Regelungsdichte.

„Regelungen sollen so gestaltet werden, dass sie eine sachgerechte Entscheidung untypischer Fälle ermöglichen, ohne jede denkbare Fallgestaltung ausdrücklich zu erfassen.“

(Nr. 4.2.5 VwV Regelungen)

27Tatsächlich besteht häufig die Gefahr, jede denkbare Fallgestaltung regeln zu wollen. Dies ist vor allem dann der Fall, wenn der Normsetzer aus Gründen der Gleichbehandlung vermeiden will, dass es in Ausnahmefällen dazu kommt, dass bestimmte Personengruppen oder Unternehmen bestimmte rechtliche Vorgaben nicht befolgen. Letztlich ist es eine Abwägung zwischen dem Bemühen um Regelungs-Perfektion und Vertrauen in sachgerechte Entscheidung der Verwaltungen vor Ort.

28Eine unnötige Regelungsdichte wird auch vermieden, wenn der Normgeber darauf verzichtet, bestimmte Sachverhalte innerhalb eines Regelwerks zu regeln.

Beispiel:

Mit der Änderung der Landesbauordnung 2020 wurde die Vorschrift gestrichen, wonach bei bestimmten Gebäuden Flächen zum Wäschetrocknen vorzuhalten sind (§ 35 Abs. 4 Satz 2 LBO).

29e) Sparsamkeit der Regelungstiefe. Die Notwendigkeit wird in der geltenden Verwaltungsvorschrift der Landesregierung und der Ministerien zur Erarbeitung von Regelungen (VwV Regelungen) durch zwei weitere Bestimmungen unterstrichen:

„Personelle oder sachliche Vorgaben, die im Sinne einer Mindestanforderung qualitative oder quantitative Anforderungen enthalten, sind nur zulässig, soweit sie nachweislich unverzichtbar sind.“

(Nr. 4.2.2 VwV Regelungen)

„Regelungen sollen so gestaltet werden, dass sie eine sachgerechte Entscheidung untypischer Fälle ermöglichen, ohne jede denkbare Fallgestaltung ausdrücklich zu erfassen.“

(Nr. 4.2.5 VwV Regelungen)

3.Primat der niedrigsten Regelungsstufen

30„Sind für eine Regelung verschiedene Regelungsstufen (Gesetz, Verordnung, Verwaltungsvorschrift oder innerdienstliche Anordnung) möglich, soll die niedrigste Stufe gewählt werden.“

(4.1.2 VwV Regelungen)

31Die Rechtsquellen (Gesetze, Verordnungen, Verwaltungsvorschriften und innerdienstliche Anordnungen) unterscheiden sich nach dem Normgeber, der Legitimation, dem Geltungsvorrang und der Außenwirkung.

32Gesetze sind abstrakt-generelle Regelungen mit Außenwirkung. Sie können vom Parlament erlassen werden. Soweit dem Bund im Grundgesetz keine Gesetzgebungskompetenz (vor allem gemäß Art. 71–74 GG) zugewiesen ist oder er von seiner konkurrierenden Gesetzgebungszuständigkeit (Art. 72, 74 GG) nicht durch Gesetz Gebrauch gemacht hat, liegt die Zuständigkeit bei den Ländern (Art. 70 GG). Verfügt das Bundes- oder jeweilige Landesparlament über die Gesetzgebungskompetenz, kann es sich aufgrund eigener Entscheidungsprärogative für ein Gesetz entscheiden. Dabei sind allerdings die grundlegenden Anforderungen an die Verfassungsmäßigkeit, das Bestimmtheitsgebot etc. einzuhalten.

33Rechtsverordnungen sind abstrakt-generelle Regelungen mit Außenwirkung. Sie können von Exekutivorganen, d. h. der Bundesregierung, den Bundesministerien, der Landesregierung, den Landesministerien oder sonstigen Verwaltungsbehörden erlassen werden, sofern ein Gesetz des Bundes oder Landes dazu ermächtigt (Art. 80 Abs. 1 GG, Art 61 Abs. 1 BWVerf). Es gilt der Vorrang des Gesetzes