¿Qué es la corrupción? E-Book

Leslie Holmes

• Herausgeber: Grano de Sal
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Spanisch

Veröffentlichungsjahr: 2019

Beschreibung

Los noticieros dan cuenta de ella a diario, todo político en campaña promete erradicarla, los ciudadanos de a pie la padecen —o se valen de ella para ahorrarse la pena de cumplir la ley—, muchos funcionarios públicos la consideran un elemento consustancial a su cargo: la corrupción es una grave y muy extendida enfermedad social. En esta muy breve introducción, Leslie Holmes contrasta las diversas definiciones con que se ha querido delimitar un fenómeno que erosiona la confianza pública, obstaculiza el funcionamiento de la economía, atenta contra el medio ambiente, merma la seguridad de las personas pues permite la proliferación del crimen organizado. Y aventura explicaciones psicosociales y culturales para entender el auge de la corrupción en sus muchas modalidades: sobornos, intercambio de favores, delincuencia de cuello blanco, deterioro de las instituciones. El lector hallará aquí herramientas conceptuales para comprender esta práctica nociva, para medirla y para enfrentarla desde diversos frentes, lo mismo desde el Estado que desde la sociedad civil organizada. "La larga experiencia de Holmes en el estudio de este tema le permite presentar un enfoque pragmático y una evaluación de la condiciones que hacen posible la corrupción." Anestis Keremis, Copenhagen Business School "Una introducción maravillosamente completa y accesible a todos los aspectos de la corrupción, con un tratamiento equilibrado, valioso no sólo para estudiantes sino también para el público general." Gillian Brock, Universidad de Auckland

Leseprobe

¿Qué es la corrupción?

¿Qué es la corrupción?

LESLIE HOLMES

Traducción de Stella Mastrangelo

Primera edición, 2019

Primera edición en inglés, 2015

© Leslie Holmes 2015

Corruption: A Very Short Introduction was originally published in English in 2015. This translation is published by arrangement with Oxford University Press. Grano de Sal is solely responsible for this translation from the original work and Oxford University Press shall have no liability for any errors, omissions or inaccuracies or ambiguities in such translation or for any losses caused by reliance thereon.

Traducción: Stella Mastrangelo

Diseño de portada: León Muñoz Santini y Andrea García Flores

D. R. © 2017, Libros Grano de Sal, SA de CV

Av. Casa de Moneda, edif. 12-B, int. 4, Lomas de Sotelo, 11200, Miguel Hidalgo, Ciudad de México, México

[email protected]

www.granodesal.com GranodeSal LibrosGranodeSal

Se prohíbe la reproducción total o parcial de esta obra por cualquier medio, sin la autorización por escrito del titular de los derechos.

ISBN: 978-607-98369-4-8

Índice

Presentación, por María Amparo Casar

Prefacio

Siglas empleadas en esta obra

1. ¿Qué significa corrupción?

2. ¿Por qué la corrupción es un problema?

3. ¿Podemos medir la corrupción?

4. Explicaciones psicosociales y culturales

5. Explicaciones relacionadas con el sistema

6. ¿Qué pueden hacer los Estados?

7. ¿Qué más se puede hacer?

Lecturas complementarias

Presentación

En Mexicanos Contra la Corrupción y la Impunidad buscamos contribuir de manera decisiva, desde la órbita de la sociedad civil, al combate a la corrupción. Lo hacemos empuñando diversas armas ciudadanas: analizamos el fenómeno —sus causas, costos y consecuencias—, proponemos soluciones —mediante la mejora de nuestras leyes y el fortalecimiento de una cultura de la legalidad—, investigamos actos y redes de corrupción en el sector público y privado —para mostrar las estructuras que los hacen posibles— y movilizamos a la sociedad —para que deje atrás la apatía, la frustración y la complicidad en torno a las prácticas corruptas—. De ahí que hayamos recibido con alegría la propuesta de Grano de Sal de publicar de manera conjunta el texto ¿Qué es la corrupción?, del experto australiano Leslie Holmes, una muy breve introducción al estudio y al combate de este grave mal que nos aqueja. Desde luego, un pequeño libro como éste no agota la discusión sobre la hidra de la corrupción, pero sin duda ayuda a entender por qué se multiplican sus cabezas cada vez que se le corta una. En estas páginas el lector verá por qué no es fácil clasificar las prácticas corruptas y mucho menos medir su escala y, a la vez, se informará de los esfuerzos, unos muy exitosos y otros sólo de oropel, con los que en diversos países se ha buscado enfrentarlas. Estos conceptos y ejemplos ayudarán a entender la naturaleza de la corrupción en México y los demás países de habla hispana.

Confiamos en que esta publicación contribuirá a mejorar los términos de la discusión pública sobre la materia e, incluso, a articular los esfuerzos de los actores más relevantes del sector público, del sector privado y de la sociedad civil que quieren abatir la corrupción y la impunidad.

MARÍA AMPARO CASAR

Presidenta Ejecutiva de Mexicanos

Contra la Corrupción y la Impunidad

Prefacio

Casi cualquier día de la semana, en casi cualquier país del mundo, basta abrir un periódico para encontrar algún artículo sobre uno o más escándalos de corrupción. De acuerdo con encuestas realizadas sobre 24 mil personas para la BBC a fines de 2010 y comienzos de 2011 en 26 países (en 2010) y 23 (en 2011), la corrupción era el tema más comentado por el público general, por encima de la pobreza, el desempleo, el costo creciente de la alimentación y la energía, el cambio climático y el terrorismo. Como esas encuestas se hicieron cuando la mayoría de los países todavía estaba sufriendo los efectos de la crisis financiera global de 2008, esos resultados dan testimonio de la importancia de la corrupción en el mundo contemporáneo. Y una encuesta más reciente, de casi 70 mil personas en 69 países, realizada por WIN/Gallup International, aporta más evidencia en apoyo de esa afirmación, puesto que identificó la corrupción como el problema número uno del planeta.

Tanto en el mundo en desarrollo como en los países en transición y los desarrollados, cada vez más ciudadanos toman conciencia de los graves efectos negativos de la corrupción y exigen a sus autoridades que hagan algo al respecto. Los gobiernos que no escuchen esos reclamos están corriendo riesgos. Por ejemplo, el resentimiento público ante los altos niveles percibidos de corrupción fue uno de los principales factores en la caída del régimen de Yanukovych, en Ucrania, a comienzos de 2014, y en la agitación masiva que provocó muchas muertes y condujo a la caída del gobierno en Tailandia, en 2013-2014. Los ejemplos son innumerables.

Y sin embargo es sólo recientemente —desde mediados de la década de 1990— que la comunidad internacional ha tomado plena conciencia de los efectos corrosivos y potencialmente devastadores de la corrupción. Es la importancia del tema lo que me ha llevado a escribir esta breve introducción.

El estudio de la corrupción no se deja clasificar fácilmente en términos de una disciplina académica particular, y este breve análisis se basa en el trabajo de antropólogos, criminólogos, economistas, historiadores, abogados, politólogos y sociólogos. Pero en la actualidad el tema es tan ampliamente discutido y afecta a tantas personas que sería un grave error considerar solamente el trabajo de los académicos, por lo que aquí consideraremos también las importantes contribuciones de los actores en organismos internacionales y organizaciones no gubernamentales, entre otras.

Como llevo alrededor de 30 años estudiando la corrupción, sería imposible agradecer individualmente a todos los que me han ayudado a profundizar en la comprensión de ese complejo fenómeno. Pero sí quiero mencionar a los cientos de estudiantes de licenciatura que fueron mis alumnos en Melbourne, Varsovia y Bolonia, y que a lo largo de los años me han hecho preguntas agudas y han compartido conmigo sus propias experiencias y su conocimiento de la corrupción. También agradezco a los cuatro anónimos revisores de este proyecto: si no fuera por ellos habría muchos más errores y deslices de los que todavía quedan en este libro y de los cuales, por supuesto, soy el único responsable. Agradezco al Australian Research Council [Consejo de Investigación de Australia] por los considerables fondos que me ha otorgado a lo largo de casi tres décadas para investigar diversos aspectos de la corrupción, y a Andrea Keegan, Emma Ma y Jenny Nugee, de Oxford University Press, por toda la ayuda que me dieron para que este proyecto llegara a hacerse realidad. Finalmente, quiero agradecer a mi esposa, Rebecca, por su amor y apoyo constantes; aprecio profundamente la tolerancia y la comprensión que muestra cuando me la paso encerrado en mi estudio, o viajando al extranjero, durante mucho más tiempo del que debería.

LESLIE HOLMES,

agosto de 2014

Siglas empleadas en esta obra

Incluye sólo las siglas utilizadas más de una vez o no definidas en el texto.

AWB

Australian Wheat Board [Junta del Trigo de Australia]

BAE

British Aerospace (desde 1999 es el nombre de la fusión de ésta y Marconi Electronic Systems)

BBC

British Broadcasting Corporation

BEEPS

Business Environment and Enterprise Performance Survey [Encuesta sobre clima de negocios y desempeño empresarial]

BPI

Bribe Payers Index [Índice de Pagadores de Sobornos]

CDU

Christlich Demokratische Union [Unión Demócrata Cristiana]

CIJ

Corte Internacional de Justicia

CPIB

Corrupt Practices Investigation Bureau [Oficina de Investigación de Prácticas Corruptas]

EDI

The Economist Democracy Index [Índice de democracia de

The Economist

]

FATF

Financial Action Task Force [Fuerza de Trabajo de Acción Financiera]

FBI

Federal Bureau of Investigation [Oficina Federal de Investigaciones]

FCPA

Foreign Corrupt Practices Act [Ley sobre Prácticas Corruptas en el Extranjero]

FIFA

Fédération Internationale de Football Association [Federación Internacional de Futbol Asociación]

FMI

Fondo Monetario Internacional

FSI

Failed (or Fragile) States Index [Índice de Estados Fallidos (o Frágiles)]

FSI

Financial Secrecy Index [Índice de Secrecía Fiscal]

GBC

Global Corruption Barometer [Barómetro Global de la Corrupción]

GCR

Global Competitiveness Report [Informe de Competitividad Global]

GRECO

Grupo de Estados contra la Corrupción

ICAC

Independent Commission Against Corruption [Comisión Independiente contra la Corrupción]

ICBS

International Crime Business Survey [Encuesta Internacional sobre Delitos Empresariales]

ICG

Índice de Competitividad Global

ICVS

International Crime Victim Survey [Encuesta Internacional sobre Víctimas de Delitos]

IGEC

Interpol Group of Experts on Corruption [Grupo de Expertos en Corrupción de Interpol]

IPC

Índice de Percepción de la Corrupción

Interpol

Organización Internacional de Policía Criminal

OCDE

Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos

ONU

Organización de las Naciones Unidas

OMC

Organización Mundial del Comercio

PETS

Public Expenditure Tracking Survey [Encuesta de Seguimiento del Gasto Público]

PIB

Producto interno bruto

PRECOP

Protection of the Rights of Entrepreneurs in the Russian Federation from Corrupt Practices [Protección de los Derechos de los Emprendedores en la Federación Rusa contra Prácticas Corruptas]

QSDS

Quantitative Service Delivery Survey [Encuesta Cuantitativa de Prestación de Servicios]

RLI

Rule of Law Index [Índice de Estado de Derecho]

RUCOLA

Federación Rusa-Desarrollo de Medidas Legislativas y Otras para la Prevención de la Corrupción

SNAC

Southern Neighbourhood Against Corruption [Programa Anticorrupción en Marruecos y Túnez]

UNCAC

Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción

UNODC

Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito

1. ¿Qué significa corrupción?

La corrupción existe y ha sido un problema desde el comienzo de la historia humana. La corrupción y la descomposición moral general son vistos como los factores principales que explican la caída del imperio romano, mientras que la reforma protestante surgió en buena parte como respuesta a lo que era percibido como diversas formas de corrupción, entre ellas la venta de indulgencias por parte de la iglesia católica.

En su sentido tradicional, corrupción hace referencia a la impureza moral; la palabra misma deriva del verbo latino que, dependiendo del contexto, significa “arruinar, contaminar, maltratar o destruir”. Pero el concepto de corrupción ha cambiado a lo largo de los siglos y también varía un poco entre diferentes culturas. Ha sido usado en forma amplia para describir cualquier desviación de la norma que se considere impropia; en el pasado, y hasta hoy en países como Irán, eso con frecuencia estaba relacionado con las normas religiosas. Ese significado es raro en el uso contemporáneo, y en la actualidad el término hace referencia principalmente a un comportamiento impropio vinculado con la posición de una persona en el gobierno; ése es el foco del presente libro. Sin embargo, qué es comportamiento impropio, o incluso qué es una posición en el gobierno, son puntos en discusión; los debates sobre qué significa corrupción hoy constituyen un componente esencial de este capítulo.

DEBATES CONTEMPORÁNEOS SOBRE CÓMO DEFINIR LA CORRUPCIÓN

Un importante problema al intentar combatir la corrupción es que los analistas no han logrado ponerse completamente de acuerdo sobre qué es. En un extremo de las opiniones está la muy amplia interpretación de que la corrupción, como la belleza, reside en el ojo de quien la observa; en el otro, está el enfoque legalista, según el cual un acto o una omisión son corruptos sólo si explícitamente se describen como tales en la legislación.

La confusión de las definiciones se puede demostrar mediante dos ejemplos significativos. Primero, no se define corrupción de manera unívoca en lo que las Naciones Unidas consideran como “el único instrumento universal anticorrupción legalmente vinculante”: la Convención de las Naciones Unidas contra la Corrupción (UNCAC). Eso se debe en gran parte a que quienes redactaron la UNCAC no pudieron ponerse de acuerdo en una definición. Segundo, la principal organización no gubernamental internacional anticorrupción, Transparencia Internacional, ha utilizado durante la mayor parte de este siglo dos definiciones, pero no se decanta por ninguna. Para su producto más conocido, el Índice de Percepción de la Corrupción (IPC), hasta 2012 utilizaba la definición que aún hoy es la más comúnmente citada: “el abuso de un cargo público para obtener una ganancia privada”. Esa definición es similar o incluso idéntica a la empleada por muchos otros organismos, como el Banco Mundial. Pero en todos los demás contextos, Transparencia Internacional define la corrupción como “el abuso del poder confiado a alguien para obtener una ganancia privada”. La principal diferencia entre las dos es que la primera exige la participación de un funcionario del Estado, mientras que la segunda, preferida también por Interpol, es más amplia y puede incluir el comportamiento ilícito de, por ejemplo, altos ejecutivos de empresas privadas e incluso la corrupción puramente dentro del sector privado (B2B, o business-to-business; véase la figura 1). En 2012, TI dejó de definir la corrupción para su IPC (aunque, en el reporte del IPC de 2013, “mide los niveles percibidos de corrupción en el sector público”), lo que refleja la confusión general.

FIGURA 1. B2B (business to business). Algunos prefieren la definición amplia de la corrupción.

Lamentablemente, incluso la primera definición de Transparencia Internacional —la estrecha— se presta a diferentes interpretaciones. El “abuso de un cargo público”, ¿se refiere esencialmente a las incorrecciones económicas —lo que a veces se describe como “corrupción moderna”—, como cometer fraude o aceptar un soborno? ¿O incluye lo que a veces se llama “incorrecciones sociales” —o corrupción “tradicional”—, como nombrar a miembros de la familia (nepotismo) o a amigos y colegas (amiguismo) en cargos públicos cuando no son la persona más calificada para el puesto? Los partidos políticos, especialmente los que no tienen representación en la legislatura, ¿ocupan cargos públicos? Y si no, ¿pueden ser acusados de corrupción en el sentido limitado?

Existe otro problema con la noción de “cargo público”, que se ha venido agravando en las últimas décadas a medida que el neoliberalismo se extendía por todo el mundo. El neoliberalismo es una ideología que aboga por una reducción del papel del Estado y una intensificación del papel del mercado. Una de sus características esenciales es que diluye la distinción entre “lo público” y “lo privado”. Actualmente muchos Estados han tercerizado tareas que antes desempeñaban de manera directa, pero que el público todavía considera como responsabilidad estatal. Por ejemplo, antaño las cárceles eran manejadas de manera exclusiva por el Estado, mientras que en la actualidad un número cada vez mayor de ellas son propiedad de empresas privadas contratadas para ese fin. Si un guardia carcelario empleado por una empresa privada acepta un soborno para contrabandear drogas dentro de una cárcel para uso de los presos, ¿es corrupto de acuerdo con la definición limitada? ¿Esa persona está ocupando un cargo público o uno privado? En nuestra opinión, si los ciudadanos consideran que determinada tarea es finalmente responsabilidad del Estado, el que abusa de ese cargo para obtener ventajas personales o de grupo es corrupto.

También el concepto “ganancia privada” está lejos de ser preciso. Todos están de acuerdo con que un funcionario del Estado que acepta sobornos para enriquecerse es corrupto pero, ¿y los funcionarios de un partido político que aceptan donaciones discutibles para su organización, pero aparentemente no obtienen de ello ningún beneficio personal inmediato? Este ejemplo no es tan claro como el primero y puede haber opiniones diferentes.

A estas alturas debería estar claro que con frecuencia hay justificación para las diferencias tanto al definir la corrupción en general como al decidir si determinada acción u omisión constituye un acto de corrupción. Ahora podemos explorar las razones de esas diferencias.

RAZONES PARA LAS DIFERENTES CONCEPCIONES DE LA CORRUPCIÓN

Una razón de las diferentes interpretaciones de qué es corrupción es la cultura. Aquí podemos definir cultura como las creencias, las actitudes y los comportamientos dominantes en determinada sociedad, que pueden tener relación con su religión principal y con el hecho de que el país haya sido una colonia o una potencia colonial. En suma, la tradición y la historia influyen fuertemente en la cultura.

Un ejemplo de la interpretación cultural de diferentes enfoques de la corrupción es que lo que antes se describía como corrupción “económica” o “moderna” ha sido llamado corrupción “occidental”, mientras que la corrupción “social” o “tradicional” ha sido calificada de “asiática”. Como tantas otras etiquetas en las ciencias sociales, éstas dos son problemáticas y pueden conducir a errores serios. Por ejemplo, algunos sostienen que el patronazgo y el clientelismo son típicos de las sociedades asiáticas, donde —supuestamente— no son vistas como formas de corrupción. Esta afirmación tiene por lo menos dos problemas serios.