Reform des Bundestagswahlsystems E-Book

Joachim Behnke

• Herausgeber: Verlag Bertelsmann Stiftung
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 238

Veröffentlichungsjahr: 2017

Beschreibung

Die Bundestagswahl 2017 hat gezeigt: Das Wahlsystem für den Deutschen Bundestag bedarf dringend einer erneuten Reform. Das im Jahr 2013 zuletzt reformierte Bundestagswahlgesetz gilt als zu kompliziert und intransparent, ist nur noch für Experten verständlich und kann zu unkontrollierten Vergrößerungen des Deutschen Bundestages führen. Bei der Bundestagswahl 2017 ist die Zahl der Abgeordneten von 598 auf 709 angestiegen – eine unnötige Vergrößerung des Parlaments, die durch eine rechtzeitige Reform des Wahlrechts vermeidbar gewesen wäre. Aber wie könnte eine nachhaltige Reform des Wahlsystems aussehen? Welchen Kriterien müsste es genügen und welche Reformoptionen stehen zur Verfügung? Auf diese Fragen gibt die vorliegende Publikation »Reform des Bundestagswahlsystems« Antworten und diskutiert konkrete Vorschläge für eine nachhaltige Wahlsystemreform.

Leseprobe

Joachim Behnke, Frank Decker, Florian Grotz, Robert Vehrkamp, Philipp Weinmann

Reform des Bundestagswahlsystems

Bewertungskriterien und Reformoptionen

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet unter http://dnb.dnb.de abrufbar.

Für eine bessere Lesbarkeit verwenden wir entweder die weibliche oder die männliche Form von personenbezogenen Substantiven. Wenn nicht anders erwähnt, sind damit beide Geschlechter gemeint.

© 2017 Verlag Bertelsmann Stiftung, Gütersloh

Verantwortlich: Dr. Robert B. Vehrkamp, Lars Bischoff

Lektorat: Sibylle Reiter

Herstellung: Christiane Raffel

Umschlaggestaltung: Elisabeth Menke

Umschlagabbildung: Deutscher Bundestag/Thomas Trutschel/photothek.net

Satz: Katrin Berkenkamp, Bielefeld

ISBN 978-3-86793-750-4 (Print)

ISBN 978-3-86793-830-3 (E-Book PDF)

ISBN 978-3-86793-831-0 (E-Book EPUB)

www.bertelsmann-stiftung.de/verlag

Inhalt

Vorwort

Zusammenfassung

Executive Summary

I.Das Wahlsystem von 2013: Entstehung, Funktionsweise und Reformbedarf

Florian Grotz, Robert Vehrkamp

1.Das Wahlsystem zum Deutschen Bundestag: vom internationalen Modell zum Problemfall

2.Der bisherige Reformprozess (2005–2013)

3.Das neue Wahlsystem: eine kritische Zwischenbilanz

II.Kriterien und Ansatzpunkte einer nachhaltigen Wahlsystemreform

Florian Grotz

1.Die Bewertung von Wahlsystemen: allgemeine Kriterien und ihre Anwendung

2.Kontextbezogene Bewertungskriterien

3.Institutionelle Ansatzpunkte für eine Wahlsystemreform

III.Stimmenverrechnung

Philipp Weinmann

1.Einleitung

2.Überblick über Reformoptionen der Stimmenverrechnung

3.Beschreibung der wichtigsten Verfahren

4.Auswirkungen der Verfahren auf Bundestagsgröße und innerparteilichen Proporz

5.Auswirkungen bei einer Kombination mit Zweierwahlkreisen

6.Zusammenfassung der Reformoptionen

7.Vergleichende Bewertung beider Reformoptionen

8.Fazit

IV.Reformen der Stimmgebung. Rückkehr zum Einstimmensystem von 1949 und Einführung einer Ersatzstimme

Frank Decker

1.Funktionsschwächen des bestehenden Wahlsystems

2.Transparenz/Verständlichkeit

3.Partizipation/Personalisierung

4.Überhangmandate/Parlamentsgröße

5.Repräsentation/Proportionalität

6.Umsetzbarkeit

7.Zusammenfassende Bewertung der Reformvorschläge

V.Zweipersonenwahlkreise oder die Reduktion der Anzahl der Einpersonenwahlkreise als »Catch all«-Reformoptionen

Joachim Behnke

1.Beschreibung der Ausgangslage und des damit verbundenen Reformdilemmas

2.Die Entstehung von Überhangmandaten

3.Der Effekt der Einführung von Zweipersonenwahlkreisen

4.Strategische Potenziale von Wahlsystemmodellen mit Zweipersonenwahlkreisen und die Bedeutung von Fairnesskriterien für die Auswahl eines geeigneten Modells

5.Die Reduktion der Wahlkreise

6.Zusammenfassende Bewertung der behandelten Reformvorschläge

7.Fazit

Anhang: Die Methode zur Ermittlung des Neuzuschnitts der Wahlkreise als Zweipersonenwahlkreise

Fazit

Florian Grotz, Robert Vehrkamp

Literatur

Die Autoren

Vorwort

Das Wahlsystem des Deutschen Bundestages hat sich über Jahrzehnte bewährt. Das Grundprinzip der personalisierten Verhältniswahl genießt bei den Wählerinnen und Wählern und vielen Expertinnen und Experten in Deutschland einen guten Ruf. Auch international gilt das deutsche Wahlsystem als Modell und Vorbild für andere Länder.

Erst in den 1990er-Jahren geriet das Bundestagswahlrecht wieder verstärkt in die Diskussion. Veränderungen im Parteiensystem und im Wahlverhalten führten zu einem verstärkten Auftreten sogenannter Überhangmandate. Diese Herausforderung ist trotz einiger Anläufe bis heute nicht bewältigt worden.

Auch nach der Reform des Jahres 2013 und den beiden Bewährungsproben der Bundestagswahlen 2013 und 2017 bleibt das deutsche Wahlsystem umstritten. Zum einen, weil es zu kompliziert und intransparent ist, und zum anderen, weil es zu unkontrollierten Vergrößerungen des Bundestages führen kann. Bei der Bundestagswahl 2017 ist die Zahl der Abgeordneten von 598 auf 709 angestiegen – eine unnötige Vergrößerung des Parlaments, die durch eine rechtzeitige Reform des Wahlrechts vermeidbar gewesen wäre.

In Zeiten, in denen Transparenz an Bedeutung gewinnt und demokratische Institutionen zunehmend infrage gestellt werden, muss das Wahlsystem zur Zusammensetzung des Parlaments höchsten Legitimitätsansprüchen genügen. Wir brauchen eine Reform der Reform. Aber wie kann diese aussehen? Welche Kriterien müssen dabei erfüllt sein und welche konkreten Reformoptionen stehen dem Gesetzgeber dafür zur Verfügung?

Auf diese Fragen gibt die vorliegende Publikation »Reform des Bundestagswahlsystems« Antworten und diskutiert konkrete Vorschläge für eine nachhaltige Wahlsystemreform.

Aart De Geus

Vorsitzender des Vorstands der Bertelsmann Stiftung

Dr. Robert Vehrkamp

Senior Advisor im Programm »Zukunft der Demokratie«

der Bertelsmann Stiftung

Zusammenfassung

2013 wurde das Wahlsystem zum Deutschen Bundestag erstmals seit Jahrzehnten substanziell reformiert. Die Gesetzesnovelle kam durch einen breiten parteipolitischen Kompromiss zustande und berücksichtigt die wesentlichen Auflagen, die das Bundesverfassungsgericht in zwei vorangegangenen Urteilen formuliert hat. Allerdings hat die Reform auch erhebliche Nachteile. Das Wahlsystem ist noch komplexer als zuvor. Außerdem kann es normativ problematische Nebenwirkungen hervorbringen. Dazu zählt insbesondere eine Vergrößerung des Bundestages, die weit über das bisherige Maß hinausgeht. Unter dem gegenwärtigen Parteiensystem, das durch zunehmende Fragmentierung und rückläufige Stimmenstärke der beiden Volksparteien gekennzeichnet ist, ist jetzt ein Aufwuchs von bis zu 100 Mandaten durchaus realistisch. Wenn aber Parteien trotz geringerer Stimmenanteile nur aufgrund des Wahlrechts gleich viele oder sogar mehr Mandate erhalten, wird die politische Sanktionsabsicht des Wählervotums verzerrt, wenn nicht konterkariert.

Vor diesem Hintergrund erscheint eine Reform der Reform unabweisbar. Die Schwierigkeit besteht jedoch darin, dass alle Beteiligten die Grundstruktur der personalisierten Verhältniswahl beibehalten wollen, aber genau aus dieser Struktur die prekären Nebenwirkungen entstehen: Im alten Bundestagswahlsystem waren es die nicht kompensierten Überhangmandate, im neuen ist es der unkontrollierbare Mandatsaufwuchs. Die Schlüsselfrage lautet deshalb: Wie kann man die Grundstruktur der personalisierten Verhältniswahl bewahren, ohne eine Verzerrung des nationalen Parteienproporzes oder eine deutliche Vergrößerung des Bundestages zu verursachen?

Die vorliegende Studie zielt darauf ab, die theoretischen und empirischen Grundlagen für eine solche Reform des Bundestagswahlsystems aufzuzeigen. Dazu werden kontextbezogene Bewertungskriterien entwickelt, an denen sich die Reform ausrichten sollte. Daraufhin werden ausgewählte Reformvorschläge untersucht, inwieweit sie diese Kriterien erfüllen. Diese Vorschläge setzen jeweils bei unterschiedlichen Wahlsystemelementen an: bei der Struktur der Wahlkreise, der Form der Stimmgebung oder dem Verfahren der Stimmenverrechnung.

Im Ergebnis wird deutlich, dass eine nachhaltige Reform des Bundestagswahlsystems nur durch eine Änderung der Wahlkreisstruktur realisiert werden kann, weil so das Auftreten von Überhangmandaten von vornherein vermieden wird. Dann kommt keine Proporzverzerrung zwischen den Parlamentsparteien mehr zustande, die wiederum einen Mandatsausgleich erforderlich macht. In diesem Zusammenhang werden zwei Reformvarianten ausführlich dargestellt: die Einführung von Zweierwahlkreisen und die Verringerung der Einerwahlkreise.

Alle anderen Handlungsoptionen würden dagegen Überhangmandate entstehen lassen und könnten daher bestenfalls Schadensbegrenzung in die eine oder andere Richtung betreiben. Das gilt zunächst für die Einführung eines Einstimmensystems, die in der Reformdebatte immer wieder ins Feld geführt wird. Diese Option hätte zwar einiges für sich, würde jedoch die Überhangmandate nicht effektiv beseitigen. Auch alle Reformvarianten, die bei der Verrechnungsformel ansetzen, stellen keine nachhaltigen Problemlösungen dar, weil sie nicht gleichzeitig die Einhaltung der Bundestagsgröße und den innerparteilichen Proporz gewährleisten können, sobald Überhangmandate entstanden sind.

Executive Summary

In 2013, the German Bundestag introduced the first substantial electoral reforms to the system in decades. The reform came about through a broad-based multi-partisan compromise and complies with key requirements stipulated by Germany’s Federal Constitutional Court in two previous judgments. However, the reform has two major drawbacks. In addition to rendering an already complex system even more complicated, the reform can have a negative impact in normative terms. One such effect is a significant increase in the number of seats in the Bundestag. In Germany’s current party system – which is increasingly subject to fragmentation as the two traditional parties (CDU/CSU and SPD) continue to lose votes – it’s entirely realistic that the Bundestag could grow by up to 100 seats. And yet, if parties with a smaller share of votes are nonetheless given an equal number of or even more seats, this dynamic will distort, if not undermine, the intended spirit of elections.

Given this state of affairs, a reform of the reform seems inevitable. This will prove difficult, however, as all stakeholders want to retain the basic structure of proportional representation for constituency candidates (first votes), which is, however, the source of rather precarious side effects. Whereas the previous system left overhang seats uncompensated, the new system faces the challenge of limiting unfettered seat growth. The question then becomes how to retain the framework of proportional representation for constituency candidates without distorting a party’s national proportionality or triggering major Bundestag growth.

The study presented here delineates the theoretical and empirical foundations of a reform of the Bundestag electoral system. For the purposes of this study, we developed context-specific assessment criteria for such a reform and examined selected reform options in order to determine the extent to which they meet the criteria. The recommendations are applied to different elements of the electoral system such as electoral district structuring (constituency boundaries), forms of voting and procedures for vote allocation.

The findings show that a viable reform of the Bundestag electoral system requires a change in constituency boundaries in order to preclude overhang seats. In turn, this prevents proportional distortions among parties in the Bundestag from emerging that would require seat compensation. The study presents in detail two potential reform types here: introducing dual electoral districts and reducing the number of single electoral districts. All other reform options would instead allow for overhang seats and therefore, at best, merely mitigate problems. This is true most notably of the oft-suggested idea of introducing a single vote system. Though this option has its benefits, it would not prove an effective remedy for the overhang seat problem. The same applies to all other reform variants that target changes in Bundestag seat calculations as they fail to provide a sustainable means of maintaining a stable Bundestag size and proportionality among parties should overhang seats be required.

I.Das Wahlsystem von 2013: Entstehung, Funktionsweise und Reformbedarf

Florian Grotz, Robert Vehrkamp

Die Bundestagswahl 2013 fand nach einem neuen Wahlsystem statt, das erst kurz zuvor unter großem Zeitdruck verabschiedet worden war. Ob es seinen Praxistest bestanden hat, ist äußerst umstritten. Wenigen positiven Einschätzungen stehen zahlreiche kritische Urteile gegenüber. Nach überwiegender Meinung ist eine erneute Reform schon deshalb erforderlich, weil die jüngste Änderung des Bundeswahlgesetzes zwar einige Probleme gelöst, aber auch neue geschaffen hat.

Warum hat man das Wahlsystem zum Deutschen Bundestag überhaupt reformiert, nachdem es jahrzehntelang nahezu unverändert geblieben war? Welche Funktionsprobleme sollten dadurch gelöst werden? Und welche neuen Probleme hat die Reform hervorgebracht?

Mit diesen Fragen befasst sich das vorliegende Einleitungskapitel. Abschnitt 1 behandelt die Vorgeschichte der Wahlsystemreform. Er erklärt, wie das Bundestagswahlsystem entstanden ist, wie es bis 1990 funktioniert hat und warum es nach der Wiedervereinigung vom international gefeierten Modell zum Problemfall wurde. Abschnitt 2 zeichnet die wichtigsten Etappen des Reformprozesses nach, der von einer Nachwahl 2005 ausging und mit einer Wahlgesetzänderung endete, die 2013 in Kraft trat. Abschnitt 3 erläutert die Struktur und Funktionsweise des neuen Wahlsystems und zeigt auf, warum eine Reform der Reform unabweisbar ist.

1. Das Wahlsystem zum Deutschen Bundestag: vom internationalen Modell zum Problemfall

Das Wahlsystem umfasst diejenigen Bestimmungen des Wahlrechts, die die Form der Stimmabgabe und die Umrechnung von Wählerstimmen in Parlamentsmandate festlegen (Behnke, Grotz und Hartmann 2017: 57 ff.; Nohlen 2014). Das Wahlsystem ist für die Funktionsweise einer repräsentativen Demokratie von zentraler Bedeutung. Schon geringfügige Modifikationen wie das Anheben oder Absenken einer Sperrklausel können die parlamentarischen Mehrheitsverhältnisse und damit die parteipolitische Zusammensetzung der Regierung verändern. Gleichzeitig kann man Wahlsysteme detailliert gestalten. Sie bestehen aus heterogenen technischen Elementen, die fast beliebig miteinander kombinierbar sind und höchst unterschiedliche Effekte hervorbringen können. Hinsichtlich der politischen Auswirkungen unterscheidet man zwei Grundtypen von Wahlsystemen: Mehrheitswahl und Verhältniswahl.

Mehrheitswahlsysteme zielen auf die Konzentration des parlamentarischen Parteiensystems und die Förderung von Einparteienregierungen. Deswegen sind sie so konstruiert, dass sie größere Parteien bei der Mandatsvergabe begünstigen. Dadurch wird jedoch meist die Proportionalität zwischen Stimmen- und Mandatsanteilen beeinträchtigt.

Die idealtypischen Effekte von Verhältniswahlsystemen verhalten sich genau umgekehrt. Hier besteht das zentrale Ziel darin, einen möglichst exakten Proporz zwischen Stimmen- und Mandatsanteilen herzustellen. So wird eine adäquate Repräsentation kleinerer Parteien im Parlament erreicht. Aufgrund dieser Proporzwirkung leisten Verhältniswahlsysteme in der Regel keinen effektiven Beitrag zur Konzentration des parlamentarischen Parteiensystems.

Die Struktur des Wahlsystems entscheidet mithin über die Zuweisung politischer Macht. Sie ist daher immer besonders umkämpft. Das war auch in der jungen Bundesrepublik der Fall (Jesse 1985: 92 ff.). So stimmte der Parlamentarische Rat (1948–1949) nur dahingehend überein, dass das Wahlsystem ausschließlich für die erste Bundestagswahl gelten sollte. Deswegen ist es bis heute nicht im Grundgesetz festgeschrieben und kann mit einfacher Bundestagsmehrheit verändert werden. Die institutionelle Ausgestaltung des Wahlsystems erwies sich dagegen als höchst kontrovers: Während die CDU/CSU für die relative Mehrheitswahl nach britischem Vorbild plädierte, favorisierten die SPD und die kleineren Parteien ein Verhältniswahlsystem.

Schließlich einigte man sich darauf, einen Teil des Bundestages nach relativer Mehrheitswahl in Einerwahlkreisen (Direktmandate) und den anderen Teil über Parteilisten zu besetzen (Listenmandate). Entgegen dem ersten Anschein war dies keine symmetrische Kombination von Mehrheits- und Verhältniswahl: Da die gewonnenen Direktmandate einer Partei auf ihre Listenmandate angerechnet werden sollten, wurde der Proporz zum entscheidenden Kriterium der Mandatsvergabe. Deshalb würden größere Parteien durch den Gewinn von Einerwahlkreisen keinen Mandatsbonus erhalten. Allein für den Fall, dass eine Partei mehr Direktmandate als Listenmandate erhielt, durfte sie diese überzähligen Sitze – sogenannte Überhangmandate – behalten, ohne dass die anderen Parteien einen Ausgleich dafür bekamen.

Sieht man von dieser Ausnahme ab, so sollten die nach Mehrheitsregel vergebenen Mandate nicht die parteipolitische Struktur des Bundestages beeinflussen, sondern lediglich seine personelle Zusammensetzung. Das Bundeswahlgesetz (BWahlG) spricht daher von »einer mit der Personenwahl verbundenen Verhältniswahl« (§ 1, Absatz 1). Im wissenschaftlichen Sprachgebrauch hat sich die Bezeichnung »personalisierte Verhältniswahl« durchgesetzt.

Zur Grundstruktur aus personalisierten Direktmandaten und proportional vergebenen Gesamtmandaten kamen weitere institutionelle Regelungen, die bis 1956 nochmals modifiziert wurden. Seitdem sind sie im Wesentlichen gleich geblieben und haben die Funktionsweise des Bundestagswahlsystems nachhaltig geprägt. Konkret zählen dazu:

•Zweistimmensystem. Seit der Bundestagswahl 1953 hat jeder Wähler zwei Stimmen: eine für einen Direktkandidaten im Wahlkreis und eine für die Landesliste einer Partei. Ursprünglich gab es nur eine einzige Stimme, mit der ein Wahlkreiskandidat und zugleich dessen Partei gewählt wurden.1

•Landeslisten. Parteilisten dürfen ausschließlich auf Landesebene aufgestellt werden. Bundesweite Listen, die der Parlamentarische Rat ursprünglich vorgesehen hatte, wurden von den Ministerpräsidenten der Länder und den Alliierten abgelehnt.

•Sperrklausel. Seit 1953 muss eine Partei bundesweit mindestens fünf Prozent der gültigen Zweitstimmen erhalten, um an der Mandatsvergabe beteiligt zu werden. Bei der ersten Bundestagswahl hatte es noch ausgereicht, diese Prozenthürde in nur einem Bundesland zu überspringen.2

•Grundmandatsklausel. Parteien, die mindestens drei Direktmandate gewinnen, sind von der Sperrklausel ausgenommen. Vor 1956 war dafür ein Mandat erforderlich.

•Bundesweiter Stimmenproporz. Die Verteilung der Gesamtmandate auf die Parteien erfolgt nach bundesweitem Proporz der Zweitstimmen (Oberverteilung). Erst im nächsten Schritt werden die Mandate innerhalb der einzelnen Parteien proportional nach Zweitstimmen auf die jeweiligen Landeslisten verteilt (Unterverteilung), bevor schließlich die in einem Land gewonnenen Direktmandate von den entsprechenden Listenmandaten abgezogen werden. Vor 1956 wurde die gesamte Mandatsberechnung innerhalb der einzelnen Länder vorgenommen.

•50 Prozent Direktmandate. Der Anteil der Direktmandate an den Gesamtmandaten, der 1949 auf 60 Prozent festgesetzt worden war, wurde 1953 auf 50 Prozent verringert. Ungeachtet periodischer Veränderungen der regulären Abgeordnetenzahl wurde diese Relation bis heute beibehalten.

Auch nach den genannten Modifikationen blieb das personalisierte Verhältniswahlsystem bis in die späten 1960er-Jahre umstritten (Grotz 2016: 232 f.). In der deutschen Politikwissenschaft gab es seinerzeit eine klare Präferenz für die Mehrheitswahl. Besonders prominent war hier die Position von Ferdinand A. Hermens. In seiner Schrift »Demokratie oder Anarchie« behauptete er, dass in der Weimarer Republik »nicht die Demokratie als solche« gescheitert sei, sondern nur »ihre durch Verhältniswahl geschwächte Variante« (Hermens 1968: V).

Dolf Sternberger war ebenfalls der Ansicht, dass die »Gerechtigkeit« der Mandatsverteilung, die die reine Verhältniswahl in der Weimarer Republik hervorgebracht habe, zur »arithmetischen Zerlegung« des Parteiensystems geführt und so zum Aufstieg des Nationalsozialismus beigetragen habe. Die Verhältniswahl sei daher das »System des Krieges«, während die relative Mehrheitswahl die britische Demokratie stabilisiert habe und mithin das »System des Friedens« sei (Sternberger 1964: 34).

Parallel dazu versuchte die CDU/CSU, ihre ursprüngliche Präferenz für ein Mehrheitswahlsystem durchzusetzen, zumal sie nun als stärkste bundespolitische Kraft davon besonders profitiert hätte. Allerdings traf diese Position auf den entschiedenen Widerstand der kleineren Regierungsparteien (FDP, DP) und der oppositionellen SPD. 1966 ergab sich die außergewöhnliche Gelegenheit zu einer »großen Wahlreform« (Sternberger 1964). Nachdem die erste Regierungskoalition aus CDU/CSU und SPD gebildet worden war, befürworteten auch die Sozialdemokraten ein mehrheitsbildendes Wahlsystem, weil sie sich davon die Entwicklung eines Zweiparteiensystems und somit eine alternierende Übernahme der Regierungsmacht versprachen. Am Ende machten sie jedoch einen Rückzieher, weil sie unter Mehrheitswahl eine dauerhafte Hegemonie der Union befürchteten und ihnen durch die koalitionspolitische Umorientierung der FDP eine neue Machtperspektive erwuchs. Mit Bildung der sozialliberalen Bundesregierung 1969 wurde ein Wechsel in Richtung Mehrheitswahl endgültig obsolet.

In den 1970er- und 1980er-Jahren kam die Debatte über eine Reform des Bundestagswahlsystems fast vollständig zum Erliegen.3 Der wichtigste Grund dafür war, dass die personalisierte Verhältniswahl in diesem Zeitraum nahezu mustergültige Auswirkungen hervorbrachte (Grotz 2009b: 159 ff.). Hatte die Sperrklausel bis Ende der 1950er-Jahre noch etlichen kleinen Parteien den Einzug in den Bundestag verwehrt und dadurch jeweils über zehn Prozent »verlorene« Stimmen produziert, so verringerte sich dieser Filtereffekt kontinuierlich. Die Existenz der Prozenthürde hielt offenbar die allermeisten Wähler davon ab, ihre Stimme einer Kleinpartei zu geben und damit zu »verschwenden«. So kam es, dass bei den Bundestagswahlen 1972, 1976 und 1983 jeweils weniger als ein Prozent der Stimmen an der Sperrklausel scheiterte. Diese hohe Proportionalität ging allerdings nicht zulasten der Mandatskonzentration. Im Gegenteil: Die größte Bundestagspartei erhielt regelmäßig zwischen 45 und 49 Prozent der Sitze, die zweitgrößte nur etwas weniger. Damit zählte das bundesdeutsche Parteiensystem zu den konzentriertesten in Westeuropa.

Auch das Zweistimmensystem wurde in dieser Phase positiv beurteilt, da es eine politisch differenzierte Stimmabgabe ermöglichte.4 Besondere Bedeutung kam hier dem Stimmensplitting zu, bei dem ein Wähler seine Erststimme für den Kandidaten einer Partei vergibt und mit der Zweitstimme eine andere Partei wählt. In den 1970er- und 1980er-Jahren profitierte davon vor allem die FDP (Nohlen 2014: 380 ff.): Da jeweils vor der Wahl bekannt war, mit welcher der beiden großen Parteien die Liberalen koalieren würden, entschieden sich zahlreiche Wähler dafür, ihre Zweitstimme der FDP zu geben und mit der Erststimme den Wahlkreiskandidaten des größeren Koalitionspartners (CDU/CSU bzw. SPD) zu unterstützen. Mithilfe dieser strategisch vergebenen Zweitstimmen, die großenteils von Anhängern der Union bzw. der SPD stammten und daher als Leihstimmen bezeichnet wurden, konnten die Liberalen stets in den Bundestag einziehen und als Zünglein an der Waage an die Regierung kommen.

Auf diese Weise gelang es dem personalisierten Verhältniswahlsystem, die zentralen Ziele der Mehrheitswahl und der Verhältniswahl gleichzeitig zu erfüllen. Seit den 1980er-Jahren wurde es daher in der politikwissenschaftlichen Diskussion als internationales Erfolgsmodell gefeiert, weil es »das Beste beider Welten« in sich zu vereinen schien (Shugart und Wattenberg 2001a). Allerdings resultierte die rundum positive Funktionsbilanz nicht allein aus der institutionellen Struktur des Wahlsystems. Dies wird deutlich, wenn man seine Auswirkungen seit der Wiedervereinigung ansieht.

Obwohl das Bundestagswahlsystem nach 1990 unverändert blieb, stieg die Disproportionalität zwischen Stimmen und Mandaten an. Ähnlich wie in den 1950er-Jahren produzierte die Sperrklausel nun einen höheren Anteil an verlorenen Stimmen. Den bisherigen Höhepunkt dieser Entwicklung markierte die Bundestagswahl 2013, als insgesamt 15,8 Prozent der gültigen Zweitstimmen auf Parteien unter der 5-Prozent-Marke entfielen und somit nicht im Parlament repräsentiert waren. Gleichzeitig sank die Konzentration des Parteiensystems, weil CDU/CSU und SPD nun mit drei kleineren Parteien – FDP, Bündnis 90/Die Grünen und PDS/Die Linke – in einer offeneren Wettbewerbssituation konkurrierten und die kleinen Parteien meist mehr als fünf Prozent der Zweitstimmen erhielten. Einer solchen Fragmentierung des Parteiensystems konnte die Sperrklausel nicht entgegenwirken, da sie keine Sitzprämien für große Parteien erzeugt, sondern alle Listen, die über fünf Prozent der Stimmen erhalten, gleich behandelt.

Die sichtbarste Funktionsänderung des Bundestagswahlsystems, die dann auch zu der jüngsten Reformdebatte führte, war die deutliche Zunahme von Überhangmandaten. Wie Abbildung 1 zeigt, waren bei den elf Bundestagswahlen zwischen 1949 und 1987 nur insgesamt 17 Überhangmandate entstanden. Zwischen 1990 und 2009 fielen dagegen 80 Überhangmandate an – also fast fünfmal so viele in nur sechs Wahlen.

Abbildung 1:Anzahl der Überhangmandate bei den Bundestagswahlen (1945–2009)

Quelle: eigene Darstellung nach Nohlen (2014: 387)

Politische Brisanz erlangte dieses Phänomen erstmals bei der Bundestagswahl 1994, als 16 Überhangmandate entstanden, die allesamt der CDU zugutekamen und somit der christlich-liberalen Koalition unter Helmut Kohl zu einer komfortableren Mehrheit verhalfen. Weil die Regierungsparteien danach keine Bereitschaft zeigten, das Wahlgesetz zu reformieren, zog die oppositionelle SPD gegen die Überhangmandate vor das Bundesverfassungsgericht, das die Klage 1997 – wenn auch nur äußerst knapp – zurückwies. Nachdem die Sozialdemokraten bei der Bundestagswahl 1998 zur stärksten Partei geworden waren und nun selbst in den Genuss von Überhangmandaten kamen, verloren sie wieder das Interesse an einer Wahlsystemreform. Auch die CDU/CSU ließ es dabei bewenden. Machtpolitisch schien das Problem entschärft zu sein, da beide Volksparteien offenbar davon ausgingen, dass immer die stimmenstärkste Kraft von den Überhangmandaten profitieren würde und somit das Wahlsystem keine einseitigen Vorteile produzieren würde.

In der Wissenschaft und der Zivilgesellschaft wurden die Überhangmandate weiterhin äußerst kritisch bewertet (Behnke 2007; Meyer 2010). Dabei ging es weniger um ihre Vor- und Nachteile für bestimmte Parteien als darum, dass ihre Entstehungsbedingungen hochgradig arbiträr waren. Grundsätzlich kamen Überhangmandate immer dann zustande, wenn eine Partei in einem Bundesland mehr Direktmandate gewann, als ihr nach ihrem Zweitstimmenanteil zustanden. Das war normalerweise der Fall, wenn der Anteil der Direktmandate einer Partei in einem Land mehr als doppelt so hoch ausfiel wie ihr Anteil an Zweitstimmen. Nach dieser Faustregel erhielt eine Partei mit einem Zweitstimmenanteil von beispielsweise 30 Prozent dann Überhangmandate, wenn sie gleichzeitig über ihre Erststimmen mehr als 60 Prozent der Direktmandate gewonnen hatte.

Vor diesem Hintergrund hätte man meinen können, dass der zahlenmäßige Anstieg von Überhangmandaten lediglich auf einem höheren Splitting von Erst- und Zweitstimmen basierte und daher schlicht mit der Wiedereinführung des Einstimmensystems rückgängig zu machen sei. Leider erwies sich das Problem als weitaus komplexer (Grotz 2000; Behnke 2003b). Die Entstehung von Überhangmandaten war bereits in der Grundstruktur der personalisierten Verhältniswahl, d. h. in der Kombination von personalisierten Wahlkreismandaten und proportional vergebenen Gesamtmandaten angelegt und wurde tendenziell durch die verrechnungstechnisch verbundenen Landeslisten verstärkt. Ursächlich war also eine ganze Reihe unterschiedlicher Faktoren, die sich in ihrer Wirkung wechselseitig verstärken oder aufheben konnten. Daher hätten auch unter einem Einstimmensystem Überhangmandate auftreten können, sofern nur die Vergabe der Direktmandate nach relativer Mehrheit und die Gesamtsitzverteilung nach Proporzprinzip erfolgt wären.

Außerdem stellten Überhangmandate keine automatische Sitzprämie für die stimmenstärkste Partei dar. Theoretisch war es ebenso möglich, dass die zweitstärkste Partei davon profitiert, was zu einem Patt zwischen den politischen Lagern hätte führen können. Alles in allem beruhten Überhangmandate nicht auf der Intention der Wähler oder des Verfassungsgebers, sondern ergaben sich aus dem komplexen Zusammenwirken verschiedener Wahlsystemelemente unter einer gegebenen Stimmenverteilung.

Ein Mechanismus, der im Zusammenhang mit der Entstehung von Überhangmandaten auftreten konnte, wurde in der wissenschaftlichen Debatte besonders problematisiert: das »negative Stimmgewicht« (Behnke 2015a). Demnach konnten weniger Stimmen für eine Partei dazu führen, dass sie mehr Überhangmandate erhielt; umgekehrt konnte ein Stimmenzuwachs für eine Partei auch die Entstehung eines Überhangmandats verhindern und ihr somit effektiv schaden.

Die paradoxen Effekte des negativen Stimmgewichts wurden seit Ende der 1990er-Jahre ausführlich diskutiert und anhand von realen Wahlergebnissen illustriert. Freilich waren solche Szenarien immer ein arithmetisches Glasperlenspiel, weil negative Stimmgewichte nur ex post festzustellen waren. Aufgrund der komplexen Wechselwirkungen zwischen Wahlkreis- und Zweitstimmenergebnissen konnten sie nicht durch strategisches Wählen bewusst herbeigeführt werden. Dies galt jedoch nur unter der Bedingung, dass die Wahl auf dem gesamten Bundesgebiet gleichzeitig stattfindet. Bei Nachwahlen in einzelnen Wahlkreisen war es hingegen möglich, in Kenntnis der restlichen Ergebnisse den Mechanismus des negativen Stimmgewichts gezielt zu nutzen, um mehr Überhangmandate für eine bestimmte Partei zu generieren. Genau dieser Fall trat bei der Bundestagswahl 2005 ein und wurde damit zum Auslöser des längsten und kompliziertesten Reformprozesses in der bundesdeutschen Wahlgeschichte.

2. Der bisherige Reformprozess (2005–2013)

Der Prozess der jüngsten Wahlsystemreform vollzog sich in fünf Etappen:

(1) 2005 kam es infolge einer Nachwahl in Dresden zu Verfassungsklagen gegen das bestehende Wahlrecht.

(2) Diese Klagen führten im Juli 2008 zu einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts, das das Verfahren zur Mandatsvergabe für teilweise verfassungswidrig erklärte und dem Parlament bis Mitte 2011 Zeit gab, dies zu ändern.

(3) Kurz vor Fristende legten die Parteien ihre Reformentwürfe vor, konnten sich aber nicht auf eine gemeinsame Lösung verständigen. Im Herbst 2011 nahm die amtierende Regierungskoalition von CDU/CSU und FDP eine Änderung des Bundeswahlgesetzes im Alleingang vor.

(4) Unmittelbar nach Inkrafttreten der schwarz-gelben Wahlreform klagten die Oppositionsfraktionen dagegen in Karlsruhe. 2012 folgte ein weiteres Urteil des Bundesverfassungsgerichts, das auch das neue Wahlgesetz für verfassungswidrig erklärte.

(5) Schließlich einigten sich die im Bundestag vertretenen Parteien – mit Ausnahme der Linken – auf ein reformiertes Wahlsystem, das erstmals bei der Bundestagswahl 2013 zur Anwendung kam.

(1) Die Nachwahl in Dresden. Bei der Bundestagswahl 2005 musste im Wahlkreis Dresden I aus formalen Gründen eine Nachwahl abgehalten werden. Nach den Erststimmenanteilen bei den bisherigen Bundestagswahlen galt dieser Wahlkreis als christdemokratische Hochburg. In Kenntnis des Gesamtergebnisses der Bundestagswahl 2005 rechneten nun Wahlrechtsexperten vor, wie die CDU vom negativen Stimmgewicht profitieren könnte. Wenn sie besonders wenig Zweitstimmen erhielte, aber das Direktmandat gewänne, würde sie ein weiteres Überhangmandat erhalten. Diese medial verbreitete Handlungsoption schlug sich sichtbar im Ergebnis der Nachwahl nieder. Auf die CDU entfielen deutlich weniger Zweitstimmen als in den vorangegangenen Bundestagswahlen. Dies führte zu einem zusätzlichen Überhangmandat für die CDU in Sachsen und erhöhte damit ihren Sitzanteil im Bundestag. Vertreter der Zivilgesellschaft sahen darin eine eklatante Verletzung der Wahlrechtsgrundsätze der Gleichheit und Unmittelbarkeit und reichten Klage beim Bundesverfassungsgericht ein.

(2) Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts 2008. In ihrem Urteil vom 3. Juli 2008 gaben die Karlsruher Richter den Beschwerdeführern recht und erklärten einen Teil des Bundestagswahlsystems für verfassungswidrig (2 BvC 1/07 und 2 BvC 7/07). Dabei beanstandeten sie nicht die Überhangmandate selbst, sondern nur das Auftreten des negativen Stimmgewichts; und auch dieses musste nicht vollständig beseitigt werden, sondern nur insoweit, dass es »im konkreten Wahlverhalten nicht konstruierbar und wahltaktisch nutzbar sein« durfte (Dehmel 2012: 157). Hinsichtlich der institutionellen Ausgestaltung der Reform ließen die Richter dem Parlament einen weiten Spielraum. Nach der Urteilsbegründung wäre auch ein Wechsel zu einem stärker mehrheitsbildenden Wahlsystem möglich gewesen. Außerdem gab Karlsruhe dem Bundestag bis zum 30. Juni 2011 – also nahezu drei Jahre – Zeit, eine verfassungskonforme Wahlgesetzänderung zu verabschieden.

(3) Die Reformvorschläge der Bundestagsparteien und die Wahlgesetznovelle von 2011. Entgegen der Intention des Bundesverfassungsgerichts führte der großzügig bemessene Umsetzungszeitraum zu keiner gründlichen Ausarbeitung einer Wahlgesetzänderung durch den Bundestag. Das Problem wurde zunächst vertagt. Erst kurz vor Fristende legten die Parlamentsfraktionen jeweils eigene Entwürfe zur Reform des Wahlsystems vor. Bemerkenswert daran war zum einen, dass alle Parteien die Grundstruktur der personalisierten Verhältniswahl beibehalten wollten. Zum anderen unterschieden sich ihre Vorschläge dahingehend, wie mit den Überhangmandaten umgegangen werden sollte. Denn das negative Stimmgewicht, das die Karlsruher Richter moniert hatten, erhielt erst dadurch seine politische Relevanz, dass es – wie bei der Dresdener Nachwahl – zusätzliche Sitze in Form nicht kompensierter Überhangmandate hervorbringen konnte.

Um die Unterschiede zwischen den Reformentwürfen besser zu verstehen, muss man sich zunächst die Handlungsoptionen vor Augen führen, die es ermöglichen, die Grundstruktur des personalisierten Verhältniswahlsystems beizubehalten und zugleich alle negativen Stimmgewichte zu beseitigen, die die parteipolitische Mandatsverteilung beeinflussen. Dazu gibt es vier idealtypische Reformstrategien (Meyer 2010; Grotz und Vehrkamp 2017):

•Tolerierung von Überhangmandaten. Die erste Strategie nimmt weiterhin die Verzerrung des bundesweiten Stimmenproporzes durch Überhangmandate in Kauf. Die Reformaufgabe besteht dann darin, das Verrechnungsverfahren so zu verändern, dass keine negativen Stimmgewichte mehr auftreten können.

•Kompensation von Überhangmandaten. Auch bei der zweiten Strategie bleiben Überhangmandate möglich. Allerdings ist hier das Ziel, ihre proporzverzerrenden Effekte zu eliminieren und so das negative Stimmgewicht unschädlich zu machen. Konkret soll dies durch eine interne Kompensation erreicht werden, d. h. die Überhangmandate einer Partei werden auf die Listenmandate derselben Partei in anderen Bundesländern angerechnet.

•Ausgleich von Überhangmandaten. Die Proporzverzerrungen, die aufgrund von Überhangmandaten zustande kommen, können auch durch einen vollständigen Mandatsausgleich beseitigt werden. Wenn eine Partei Überhangmandate gewinnt, erhalten die anderen Parlamentsparteien so viele zusätzliche Mandate, bis der bundesweite Zweitstimmenproporz wiederhergestellt ist.

•Vermeidung von Überhangmandaten. Schließlich kann man das Problem des negativen Stimmgewichts von Grund auf beseitigen, wenn man das personalisierte Verhältniswahlsystem so umbaut, dass Überhangmandate erst gar nicht entstehen können bzw. ihr Auftreten extrem unwahrscheinlich wird.

Welcher Strategien bedienten sich die einzelnen Bundestagsparteien? Zunächst ist festzustellen, dass keiner der Reformentwürfe das Übel an der Wurzel packte und auf die grundsätzliche Vermeidung von Überhangmandaten zielte. Allerdings unterschieden sie sich darin, wie mit den Proporzverzerrungen durch anfallende Überhangmandate umzugehen sei.

Der Entwurf der Grünen sah eine vollständige Kompensation externer und interner Überhangmandate vor (BT-Drucksache 17/4694 vom 9. Februar 2011). Als extern werden Überhangmandate bezeichnet, wenn eine Partei bundesweit mehr Direktmandate erzielt als ihr aufgrund des Zweitstimmenproporzes zustehen. Diese Kategorie ist vor allem für die CSU relevant, die als einzige im Bundestag vertretene Partei nur in Bayern antritt und deren Überhangmandate somit nicht mit anderen Landeslisten der Partei verrechnet werden können.

Alle anderen Überhangmandate werden als intern bezeichnet, weil sie immer in bestimmten Bundesländern auftreten, wobei die innerparteiliche Mandatsvergabe auf den einzelnen Landeslisten von zentraler Bedeutung ist. Der Entwurf der Grünen legte also fest, dass alle internen Überhangmandate einer Partei auf ihre Listenmandate in anderen Ländern angerechnet würden. Parteien mit externen Überhangmandaten sollten dagegen auf so viele Direktmandate verzichten, bis deren Anzahl den ihr nach Zweitstimmenanteil zustehenden Mandaten entsprach. In diesem Fall würden die Direktmandate wegfallen, die mit den geringsten Erststimmenanteilen gewählt wurden.