Sollte der deutsche Bildungsföderalismus abgeschafft werden? Das Bundesstaatsprinzip und seine Folgen E-Book

Roman Shatokhin

• Herausgeber: Science Factory
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Deutsch
• Veröffentlichungsjahr: 2021

Seitenzahl: 120

Beschreibung

Spätestens seit dem PISA-Schock aus dem Jahr 2000 steht der deutsche Bildungsföderalismus in der Kritik. Die internationale Studie, von der OECD durchgeführt, offenbarte gravierende Leistungsdefizite deutscher Schulen insgesamt und große Lücken im Leistungsvermögen im innerdeutschen Ländervergleich. Aber in welchem Maße können die deutschen Bundesländer überhaupt ihre Bildungspolitik unabhängig vom Bundesstaat betreiben? Die Bundesrepublik ist dabei ein föderaler Bundesstaat. Bildungspolitik ist Ländersache; jedes der 16 Bundesländer entscheidet also in Bildungsfragen weitestgehend souverän. Was aber bedeutet das für die gesamtdeutsche Bildungspolitik? Und wo liegt der Zusammenhang zum verfassungsrechtlich verankerten Bundesstaatsprinzip? Diesen Fragen geht Roman Shatokhin in seinem Buch nach. Dabei schlüsselt er den deutschen Bildungsföderalismus ausgehend von seiner Rolle als Staatsstrukturprinzip im Detail auf, und geht dabei neben den drei gesetzgebenden Gewalten auch auf die Stellung des Bundesrats im Bildungsföderalismus ein. Er zeigt dabei, dass der Losung „Einheit durch Vielfalt“ durchaus auch Vorteile innewohnen können und legt Vorschläge zu einer konstruktiven Reform des Systems vor. Aus dem Inhalt: - Dezentralisierung; - Regionalismus; - Nationaler Bildungsrat; - Subsidiaritätsprinzip; - Ewigkeitsklausel; - PISA-Studie

Leseprobe

Inhaltsverzeichnis

Abkürzungsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis

1 Einleitende Worte

2 Grundlagen des Föderalismus als Staatsstrukturprinzip

2.1 Begriffsdefinition & Abgrenzungen

2.2 Bewertung der föderalen Staatsordnung

2.3 Typen & Ausprägungen des Föderalismus

3 Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland

3.1 Verfassungsrechtliche Basis des Bundesstaates

3.2 Verteilung der staatlichen Aufgaben zwischen Bund & Ländern

3.3 Der Bundesrat als zentrales Organ des föderalen Systems

4 Überblick zum Bildungswesen in Deutschland

4.1 Akteure auf staatlicher Ebene & Kernelemente des Bildungssystems

4.2 Grundstruktur & Bildungseinrichtungen

5 Der Bildungsföderalismus – Folgen des Bundesstaatsprinzips für das deutsche Bildungssystem

5.1 Bundesländerunterschiede in Bezug auf das Bildungssystem

5.2 Probleme des bildungsföderalen Status Quo

5.3 Argumente für den Bildungsföderalismus

6 Fazit

Literaturverzeichnis

Anhang

Abkürzungsverzeichnis

AFBG                           Aufstiegsfortbildungsförderungsgesetz

Art.                               Artikel

BAföG                          Bundesausbildungsförderungsgesetz

BLK                              Bund-Länder-Kommission für Bildungsplanung und Forschungsförderung

DDR                             Deutsche Demokratische Republik

EU                                Europäische Union

G8                                 achtjähriges Gymnasium

G9                                 neunjähriges Gymnasium

GG                                Grundgesetz

GWK                            Gemeinsame Wissenschaftskonferenz

KMK                            Kultusministerkonferenz

OECD                           Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Drei Typen von Staatstrukturprinzipien

Abb. 2: Gesetzgebungsbefugnisse in Deutschland gemäß Grundgesetz

Abb. 3: Verteilung der exekutiven Kompetenzen in der Bundesrepublik Deutschland

Abb. 4: Gerichtsorganisation in Deutschland

Abb. 5: Zusammensetzung des Bundesrates

1 Einleitende Worte

Im Jahr 2000 führte die Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) erstmals eine international standardisierte Schulleistungsuntersuchung durch. Im Zuge der als „Programme for International Student Assessment“ (PISA) bezeichneten Leistungsstudie wurden rund 180.000 15-jährige Schüler aus 32 Staaten u.a. in den Bereichen „Lesekompetenz“, „mathematische Grundbildung“ und „naturwissenschaftliche Grundbildung“ getestet.[1]

Das Resultat der etwa 5.000 Teilnehmer aus Deutschland war verheerend; sie schnitten auf allen Gebieten unterdurchschnittlich ab.[2]

Als Folge des sog. „PISA-Schocks“ entfachte eine in der Öffentlichkeit geführte bildungspolitische Debatte über die Leistungsfähigkeit deutscher Bildungseinrichtungen. Ein Kommentar der damaligen Bundesministerin für Bildung und Forschung Edelgard Bulmahn im Jahr 2002 lautete folgendermaßen:

„Die PISA-Studien haben zentrale Schwächen des deutschen Bildungssystems aufgedeckt und damit die Bildungspolitik wieder in den Mittelpunkt der öffentlichen Debatte gerückt. Das deutsche Schulsystem erbringt nur unterdurchschnittliche Leistungen auf zentralen Gebieten wie der Lesekompetenz, der Mathematik oder den Naturwissenschaften.“[3]

Die international durchgeführte PISA-Studie wurde im selben Jahr durch eine Variante auf nationaler Ebene ergänzt (sog. PISA-E), um mögliche Leistungsunterschiede zwischen den Bundesländern zu erfassen. Dabei wurden die oben angesprochenen Kompetenzen bei einer noch größeren Anzahl von Schülern geprüft.[4]

Diesbezüglich wurde ein enormes Leistungsgefälle zwischen den Ländern festgestellt. Während z.B. an bayerischen Schulen in allen Disziplinen überdurchschnittliche Ergebnisse erzielt werden konnten, belegten Bremen und Brandenburg stets die hinteren Plätze der Länderrangliste.[5]

Als Folge der ersten PISA-Studie wurden bildungspolitische Maßnahmen, wie z.B. der Ausbau von Ganztagsschulen, bundesweit beschlossen.[6] Zwar fielen die Resultate deutscher Teilnehmer an den PISA-Tests in den Folgejahren zunächst besser aus; jedoch lässt sich seit 2012 in den Bereichen „Mathematik“[7] und „Naturwissenschaften“[8] sowie seit 2015 hinsichtlich der „Lesekompetenz“[9] eine kontinuierliche Verschlechterung der Leistungen feststellen.

In diesem Zusammenhang wurde u.a. die Tatsache kritisiert, dass in Deutschland 16 verschiedene Bildungssysteme nebeneinander bestehen und die Bundesländer über deren Gestaltung eigenständig entscheiden können. Als wesentlicher Grund für die unzufriedenstellenden Leistungen der Schüler wurde das Fehlen von bundeseinheitlichen Bildungsstandards genannt.[10]

Doch trägt der sog. Bildungsföderalismus als Bestandteil des Bundesstaatsprinzips tatsächlich die Schuld an der deutschen Bildungsmisere?

Jene Ansicht ist in Deutschland weit verbreitet, denn laut einer repräsentativen Umfrage im Jahr 2019 befürwortet die Mehrheit der Bevölkerung bundeseinheitliche Regelungen bezüglich des Bildungswesens sowie ein höheres Mitspracherecht des Bundes in bildungspolitischen Angelegenheiten.[11]

Um dem im Rahmen der PISA-Studien registrierten Leistungseinbruch der Schulkinder entgegenzuwirken, beschloss die Bundesregierung 2019 die Bildung eines Nationalen Bildungsrates im Koalitionsvertrag. Dieses Beratungsgremium soll eine Zusammenarbeit zwischen Bildungsforschern und Abgeordneten ermöglichen und „auf Grundlage der empirischen Bildungs- und Wissenschaftsforschung Vorschläge für mehr Transparenz, Qualität und Vergleichbarkeit im Bildungswesen vorlegen.“[12]

Allerdings befürchteten die Landesminister von Bayern und Baden-Württemberg eine Einschränkung ihrer Kompetenzen im Bereich der Bildungspolitik sowie eine Herabsetzung des Bildungsniveaus in ihren Ländern.

Deshalb lehnten sie die Einrichtung des Nationalen Bildungsrates ab. Ohne die Zustimmung aller Bundesländer steht dieses Projekt trotz der Vereinbarung im Koalitionsvertrag voraussichtlich vor dem Aus.[13]

An diesem Punkt stellt sich nun die Frage, ob und in welchem Ausmaß die Länder grundsätzlich das Recht haben, bildungspolitische Entscheidungen unabhängig vom Gesamtstaat zu treffen.

Um diese Angelegenheit zu ergründen, muss man sich zunächst mit dem föderalen Charakter der Bundesrepublik Deutschland eingehend auseinandersetzen, da dieser die Grundlage für die Verteilung von Kompetenzen zwischen den politischen Ebenen bildet.

Ausgehend von jener Überlegung soll diese Arbeit einen Beitrag zu der aktuellen Bildungsdebatte leisten, indem sie den Zusammenhang zwischen dem verfassungsrechtlich verankerten Bundesstaatsprinzip und dem deutschen Bildungswesen darstellt.

Die Zielsetzung der Bachelorthesis liegt somit in der Analyse und Bewertung der Folgen des Föderalismus für das deutsche Bildungssystem.

An diesem Ziel orientiert sich die Struktur der Arbeit, deren Hauptteil aus vier übergeordneten Kapiteln besteht.

Dazu soll zunächst im Kapitel 2 der Föderalismusbegriff definiert und von anderen politischen Organisationsformen sowie Komplementärbegriffen abgegrenzt werden.

Im nachfolgenden Kapitel wird die Art und Weise, wie dieses Prinzip in der Bundesrepublik Deutschland umgesetzt wird, systemisch erläutert. Dabei wird in erster Linie die Rolle des Grundgesetzes als verfassungsrechtliche Basis des Bundesstaatsprinzips untersucht.

Neben dem Aufzeigen der gesetzgebenden, exekutiven und judikativen Zuständigkeiten soll außerdem die Bedeutung des Bundesrates, der als wichtigstes Organ des deutschen Föderalismus gilt, thematisiert werden.

Da eine kritische Betrachtung des föderalen Staatsstrukturprinzips bereits im zweiten Kapitel stattfindet, wird im Kapitel 3 auf kontrovers diskutierte Themengebiete im Zusammenhang mit dem deutschen Föderalismus, wie z.B. die Politikverflechtung, nicht detailliert eingegangen.

Anschließend kommt es im Kapitel 4 zu einer Darstellung der zentralen Merkmale und Grundzüge des deutschen Bildungssystems. Gemäß dem Grundsatz „vom Allgemeinen zum Speziellen“ stellt dieser Abschnitt darüber hinaus eine Überleitung zum fünften Kapitel her, in dem eine kritische Auseinandersetzung mit einem Teilgebiet des Föderalismus – dem Bildungsföderalismus – erfolgt.

2 Grundlagen des Föderalismus als Staatsstrukturprinzip

Um ein nachhaltiges Verständnis der Folgen des Föderalismus für das deutsche Bildungswesen zu gewährleisten, soll das Bundesstaatsprinzip nachfolgend erst einmal erklärt und im Anschluss terminologisch abgegrenzt werden.

2.1 Begriffsdefinition & Abgrenzungen

Betrachtet man den Föderalismusbegriff aus der historischen Perspektive heraus, so findet sich seine Ursprungsbedeutung im lateinischen Wort foedus, was übersetzt „Bund“ oder „Vertrag“ bedeutet.[14]

Individuen, Gruppen oder politische Einheiten schließen sich aufgrund von gemeinsamen Zielen zu einer dauerhaften Unität zusammen, die die Grundlage des föderalistischen Prinzips darstellt. Dabei steht die Schaffung einer übergeordneten und eigenständigen Einheit nicht im Konflikt mit der Autonomie der gleichberechtigten Mitglieder.[15]

Ferner ist die Gewährleistung der ethnischen, sprachlichen und kulturellen Integrität der einzelnen Teilnehmer des Bündnisses ein wichtiger Bestandteil dieses Konzepts.[16]

In der Staatstheorie wird die Föderalismusdiskussion mit den grundlegenden Prinzipien der Staatsorganisation verknüpft. Diese werden im Folgenden analysiert.

2.1.1 Föderalismus und politische Organisationsformen: Bundesstaat, Staatenbund & Einheitsstaat

Im Rahmen der Staatslehre ist der Föderalismus ein Staatsstrukturprinzip, welches auf einem freiwillig geschlossenen Abkommen zwischen mehreren politischen Einheiten beruht. Das Ziel des Abkommens ist eine langfristig angelegte Vereinigung dieser Einheiten. Damit sollen beispielsweise die Erhöhung der Sicherheit durch eine gemeinsame Verteidigungspolitik oder die allgemeine Steigerung des Wohlstands bezweckt werden.[17]

Ein föderaler Staat, der sich aus Teilstaaten zusammensetzt, wird als Bundesstaat bezeichnet.[18] Die Gliedstaaten haben die Möglichkeit, in den im Abkommen definierten Bereichen unabhängig vom Zentralorgan zu agieren (self-rule).[19] Deshalb ist es essenziell, dass jene bis zu einem gewissen Umfang autonom wirtschaften dürfen.[20]

Darüber hinaus wirken sie an Entscheidungen und Umsetzungen von politischen Zielen der gesamtstaatlichen Institutionen mit und beteiligen sich damit aktiv an der „Willensbildung des Gesamtstaates“[21] (shared rule).

Außerdem gilt laut Laufer/Münch in einem Bundesstaat „ein Dualismus von Entscheidungszentren“[22]. Demnach dürfen weder Zentralorgane noch Teilstaaten die gegenseitigen Machtverhältnisse ohne die Zustimmung der jeweils anderen Ebene verändern.[23]

Eine föderalistische Staatsstruktur muss in der Verfassung eines Staates juristisch verankert sein. Eines ihrer Merkmale ist die bilaterale Gewaltenteilung. Hinsichtlich der Bundesrepublik Deutschland bedeutet dies beispielsweise, dass sowohl die Bundesländer als auch die zentralen Organe jeweils gesetzgebende, ausführende sowie rechtsprechende Gewalt ausüben.[24]

An die genannten Rahmenbedingungen einer föderalen Staatsstruktur knüpft auch der Standpunkt des Politologen Ronald L. Watts an. Für ihn ist der Föderalstaat ein normatives Konstrukt, welches die Auf- und Verteilung der staatlichen Aufgaben auf mehrere politischen Ebenen umfasst. Dabei ist die Verknüpfung vonEinheit und Vielfaltdie Grundvoraussetzung dafür, dass die verschiedenen regionalen Identitäten innerhalb einer zentralen politischen Einheit erhalten bleiben. Die Staatsorganisation ist durch eine Synergie aus regionaler Selbstbestimmung und übergeordneter Entscheidungskompetenz charakterisiert.[25]

Die Gliedstaaten eines Bundesstaates (in Deutschland werden sie alsBundesländerbezeichnet) sind völkerrechtlich nicht souverän, sodass lediglich der Gesamtstaat über eine staatliche Souveränität verfügt.[26]

Zudem werden in einem föderalistischen Staatssystem Kompetenzen und Zuständigkeiten nicht einseitig zugewiesen, sondern gemeinsam zwischen den verschiedenen Ebenen ausgearbeitet.

Sollte eine Zuweisung von Zuständigkeiten entweder einseitig durch die Teilstaaten oder durch das Zentralorgan erfolgen, spricht man von einem Staatenbund bzw. einem Einheitsstaat.[27]

DerStaatenbund(auch Konföderation genannt) ist ein Prinzip der Staatsorganisation, welches sich vom Bundesstaat dadurch unterscheidet, dass sich hierbei souveräne Staaten zusammenschließen und zugleich ihre Unabhängigkeit bewahren.

Sie schließen einen völkerrechtlichen Vertrag miteinander ab[28]und besitzen trotzdem weiterhin eigenständige Regierungsinstitutionen.

Für die Koordination klar definierter gemeinsamer Aufgaben werden spezielle Organe eingerichtet, in die Vertreter der Mitgliedsstaaten entsandt werden.[29]

Die Entscheidungen der Organe auf supranationaler Ebene müssen von den nationalen Regierungen ratifiziert werden, die aber auch das Recht haben, gefasste Beschlüsse abzulehnen. Rechtskraft erlangen die Beschlüsse erst, wenn alle Mitglieder des Staatenbundes sie gebilligt und ratifiziert haben.

Aktuell existieren weltweit keine Konföderationenim klassischen Sinne.[30]Zu den historischen Beispielen zählen die amerikanische Konföderation im 18. sowie der Deutsche Bund im 19. Jahrhundert.[31]

Im Gegensatz zum Bundesstaat und zum Staatenbund geht bei einemEinheitsstaat(auch Zentralstaat genannt) der Großteil der Staatsgewalt von zentralen Regierungsorganen aus. In einem Zentralstaat überträgt die Zentralregierung Kompetenzen an die subnationalen Einheiten, die die politischen Entscheidungen der übergeordneten Ebene umsetzen müssen. Heute sind die meisten Nationalstaaten im Grundsatz einheitsstaatlich organisiert; sie unterscheiden sich aber teilweise stark in der Durchführung des Einheitsstaatsprinzips, beispielsweise in Bezug auf den Autonomiegrad der lokalen Organe.[32]

Die föderalistischen Staatsstrukturen in den verschiedenen Bundesstaaten unterscheiden sich auch hinsichtlich der Stärke der Zentraleinheit und der Betonung der Vielfalt einzelner dezentraler Subeinheiten.[33]

Abb. 1: Drei Typen von Staatstrukturprinzipien

Quelle: Eigene Darstellung.

Unabhängig von den dargestellten Typen von Staatsstrukturprinzipien, werden im alltäglichen Sprachgebrauch einige Fachtermini irrtümlicherweise mit dem Föderalismusbegriff gleichgesetzt. In der Konsequenz bedarf es einer weiteren Differenzierung.

2.1.2 Komplementärbegriffe zum Föderalismus: Dezentralisierung, Devolution & Regionalismus

Die Dezentralisierung ist eines dieser Fachbegriffe. Sie steht dem Föderalismus zwar nahe, weil die subnationalen Einheiten in einem dezentralisierten Staat in festgelegten Bereichen Entscheidungen eigenständig treffen.[34]

Dabei haben die untergeordneten Gebietskörperschaften die rechtliche Möglichkeit, Beschlüsse bürgernah zu fassen, die explizit administrativen Charakter haben.[35]

Nichtsdestotrotz handelt es sich bei der Dezentralisierung um eine Form des Einheitsstaates. Das liegt daran, dass die Entscheidungskompetenzen von Gliedstaaten und anderen untergeordneten Einheiten allein vom Zentralstaat bestimmt und auch wieder zurückgenommen werden können. Beispielhaft dafür ist die Entwicklung Großbritanniens von einem dezentralisierten hin zu einem zentralistischen Einheitsstaat zum Ende des 20. Jahrhunderts. Dies geschah im Wesentlichen dadurch, dass die Zentralregierung die Befugnisse der Gebietskörperschaften immer weiter einschränkt hatte.[36]

Daneben wird der Föderalismusbegriff in der Fachliteratur gelegentlich in Verbindung mit der Devolution angesprochen.[37]

Tatsächlich handelt es sich bei der Devolution um eine besondere Form der Dezentralisierung, denn es werden nicht nur administrative, sondern auch legislative und finanzielle Verantwortungsbereiche von Zentralorganen an untergeordnete Einheiten übertragen.[38] Diese können aber auch in einem einseitigen Willensprozess des Zentralorgans wieder zurückgenommen werden.

Der Grundgedanke der Devolution besteht darin, dass beispielsweise separatistischen Bewegungen entgegengewirkt werden soll.[39] Folglich muss dieser Begriff dem einheitsstaatlichen Staatsstrukturprinzip zugeordnet werden.

Schließlich wird auch der Terminus Regionalismus als Komplementärbegriff zum Föderalismus betrachtet. Der Regionalismus bezeichnet eine gegebene oder angestrebte Entwicklung einer gemeinschaftlichen Bewegung von untergeordneten Einheiten, deren Ziel die größere Einflussnahme innerhalb eines souveränen Staates ist. Dies geschieht zumeist aus sozialökonomischen, politischen oder kulturellen Gründen.

In diesem Zusammenhang versuchen häufig Regionen, deren Bürger kulturelle, ethnische und historische Gemeinsamkeiten aufweisen, ihren Autonomiegrad im Staat zu erweitern.[40]

Bei der Analyse von Regionen betrachtet man nicht unbedingt Gebietskörperschaften auf unterschiedlichen Ebenen, wie es beim Föderalismus der Fall ist. Stattdessen kann der Regionalismus auch auf Basis gemeinsamer „sozioökonomische[r] Merkmale wie Sprache, wirtschaftliche Performance und Verflechtungen oder Konfessionen“[41] untersucht werden.

Mit der Erfassung von Komplementärbegriffen und der Thematisierung von Prinzipien der Staatsorganisation wurde die Komplexität des Föderalismusbegriffs aufgezeigt.

Im folgenden Schritt ist nun zu klären, welche Funktionen das föderalistische Staatstrukturprinzip erfüllt und inwiefern es der Bevölkerung eines Bundesstaates Nutzen stiftet.

2.2 Bewertung der föderalen Staatsordnung

Die zentrale und damit wichtigste Aufgabe des Föderalismus als politisches Prinzip besteht darin, die verfassungsrechtlich begründete Staatsgewalt zwischen den Mitgliedern des föderalen Verbands aufzuteilen.

Dementsprechend sind alle untergeordneten föderalen Einheiten an der Politikgestaltung und der Erfüllung von Verwaltungsaufgaben beteiligt. Zudem sind die Entscheidungskompetenzen der Zentralorgane juristisch begrenzt, um eine Verletzung der Integrität der Gebietskörperschaften zu verhindern.[42]

In der Praxis ergeben sich daraus mehrere Nutzeffekte für den politischen Prozess.

2.2.1 Vorteile föderalistischer Systeme

Ein wesentlicher Unterschied zwischen einem föderalen System und einem Einheitsstaat ist die vertikale Gewaltenteilung – ein Funktionsprinzip, welches die Aufteilung der Staatsgewalt zwischen den zentralen Organen und Gliedstaaten bewirkt. Diese Gewaltenteilung soll Machtmissbrauch durch zentrale Institutionen verhindern und die Freiheit des gesamten Staates und seiner Bevölkerung schützen.[43]

Exemplarisch dafür ist das politische System der Bundesrepublik Deutschland, wo die Staatsgewalt auf Bundesebene durch den Bundestag, die Bundesregierung und die Bundesgerichte sowie auf Länderebene durch die Landesparlamente, die Landesregierungen und die Landesgerichte ausgeübt wird.[44]

Des Weiteren fördert der Föderalismus die Bewahrung von Frieden, Stabilität und gegenseitiges Entgegenkommen in Staaten, in denen räumlich konzentrierte Unterschiede in Bezug auf ethnische Zugehörigkeit, Religion, Kultur oder Sprache existieren.[45]

In Nationalstaaten mit mehreren Millionen Einwohnern kann die geographische Entfernung zwischen den zentralen Regierungsinstitutionen und Teilen der Bevölkerung ein Problem darstellen. Denn mit zunehmender Entfernung wird es für jene Bevölkerungsgruppen grundsätzlich schwieriger, sich auf politischer Ebene ausreichend Gehör zu verschaffen.[46]