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- Herausgeber: Rowohlt Repertoire
- Kategorie: Geisteswissenschaft
- Sprache: Deutsch
Der Parlamentarismus steckt in einer schweren Strukturkrise, die an die Substanz des demokratischen Gemeinwesens geht. Auf der Suche nach den Ursachen kommt der bekannte Staatsrechtler Hans Herbert von Arnim in seiner erstmals 1993 veröffentlichten Abhandlung zu dem Befund, daß die politische Klasse sich weitgehend verselbständigt hat und ihre Entscheidungen über die Köpfe der Bürger hinweg trifft. Staatsversagen, Machtmißbrauch und Entmündigung des Volkes sind die Folgen. Um hier gegenzusteuern, müssen auf allen Ebenen von Staat und Gemeinden wirksame Kontrollinstanzen eingerichtet und dem Bürger mehr Einfluß gegeben werden.
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Seitenzahl: 452
Veröffentlichungsjahr: 2018
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Hans Herbert von Arnim
Staat ohne Diener
Was schert die Politiker das Wohl des Volkes?
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Über dieses Buch
Der Parlamentarismus steckt in einer schweren Strukturkrise, die an die Substanz des demokratischen Gemeinwesens geht. Auf der Suche nach den Ursachen kommt der bekannte Staatsrechtler Hans Herbert von Arnim zu dem Befund, daß die politische Klasse sich weitgehend verselbständigt hat und ihre Entscheidungen über die Köpfe der Bürger hinweg trifft. Staatsversagen, Machtmißbrauch und Entmündigung des Volkes sind die Folgen. Um hier gegenzusteuern, müssen auf allen Ebenen von Staat und Gemeinden wirksame Kontrollinstanzen eingerichtet und dem Bürger mehr Einfluß gegeben werden.
Über Hans Herbert von Arnim
Hans Herbert von Arnim, geboren 1939, leitete nach dem Jura- und Volkswirtschaftsstudium zehn Jahre lang das Karl-Bräuer-Institut des Bundes der Steuerzahler. Danach war er Professor an der Hochschule für Verwaltungswissenschaften in Speyer. Seine Veröffentlichungen zur Politikfinanzierung haben große Wirkung auf die Praxis gehabt, so etwa bei den Diäten- und Versorgungsskandalen in Hessen, Hamburg und im Saarland.
Inhaltsübersicht
1 Einleitung: Der Sinn des Staates – Dienst am Volk
Alle Staatsgewalt hat dem Wohl des Volkes zu dienen. Das gehört zu den Grundvoraussetzungen der Demokratie. Der Staat ist kein Selbstzweck, und schon gar nicht darf er von den Regierenden für ihre Zwecke instrumentalisiert werden. Wenn Parteien und politische Klasse in selbstherrlicher Weise immer öfter so auftreten, als seien sie der Staat wie weiland Ludwig XIV., stellt dies eine Verkehrung dar, die dem Grundgesetz und den berechtigten Erwartungen der Bürger diametral zuwiderläuft. Der Staat und alle Personen, derer er sich in seinen Ämtern bedient, sind um der Bürger willen da und haben eine rein dienende Funktion. Das Grundgesetz verpflichtet sämtliche Amtsträger auf uneigennützigen Dienst am Ganzen. Sie sind alle von Verfassungs wegen »Staatsdiener« (oder sollten es doch sein). Bundespräsident und Minister müssen bei Amtsantritt feierlich schwören, ihre ganze Kraft dem Wohl des deutschen Volkes zu widmen, seinen Nutzen zu mehren und Schaden von ihm zu wenden (Artikel 56 Grundgesetz). Beamte haben »dem ganzen Volke« zu dienen, »nicht einer Partei«, und bei ihrer Amtsführung »auf das Wohl der Allgemeinheit bedacht zu nehmen« (§ 35 Beamtenrechtsrahmengesetz). Der Beamte »hat sein Amt uneigennützig nach bestem Gewissen zu verwalten« (§ 54 Bundesbeamtengesetz). Abgeordnete sind »Vertreter des ganzen Volkes« (Artikel 38 Grundgesetz), nicht eines Verbandes oder Wahlsprengels. Das Repräsentationsprinzip gibt ihnen auf, für das Volk, das heißt in seinem Interesse, zu handeln.
Gemeinwohlverpflichtung und Amtsorientierung sind theoretisch und praktisch unverzichtbar. Daß staatliche Amtsträger nicht eigennützig handeln dürfen, ist kein alter Zopf, sondern zwingende funktionelle Notwendigkeit. Die Amtsträger sitzen an den Schalthebeln der Macht, sie beherrschen die Gesetzgebung, beschließen über Hunderte von Milliarden Mark in den staatlichen Haushalten, stellen das Millionenheer der öffentlichen Bediensteten ein und bestimmen deren Karriere durch Beförderungen. All diese Befugnisse von größtem Gewicht müssen von denen, denen sie übertragen sind, sachlich, neutral, unbefangen und ohne Eigennutz, eben zum Wohl des Ganzen ausgeübt werden. Würde es ihnen erlaubt, nach eigenem persönlichem Vorteil zu entscheiden, würde der Staat zur Ausbeutung durch seine Diener freigegeben, die ihrerseits, wie Augustinus das schon früh formuliert hat, zu einer Räuberbande degenerierten. Das Vertrauen der Menschen in den Staat und seine Repräsentanten wäre zerstört. Von diesem Vertrauen aber lebt die Demokratie.
Dem Begriff »Gemeinwohl« wurden im Laufe der Geschichte unterschiedliche Bedeutungen gegeben. In der Demokratie des Grundgesetzes meint er nicht etwas substanzhaft Vorgegebenes, von vornherein Feststehendes. Bindung an Gemeinwohl bedeutet vielmehr die Orientierung an aufgegebenen letzten Zielen. Am Gemeinwohl orientiertes Staatshandeln verlangt Handeln durch das Volk und für das Volk, wie es schon der amerikanische Präsident Lincoln formuliert hat: Demokratie »is rule of the people, by the people, for the people«. Selbstentscheidung des Volkes und inhaltliche Ausrichtung auf sein Wohl sind die beiden zentralen Elemente unseres Gemeinwohlverständnisses, die Bezugspunkte und obersten Bewertungsmaßstäbe des demokratischen Staates in allen seinen Teilen und Organen.
Herzstück dieser Konzeption ist die Vorstellung vom Wettbewerb der politischen Parteien um die staatliche Macht auf Zeit. Die Wahl hat ihrerseits Vorwirkungen auf die Aufstellung der Kandidaten und das Sachprogramm. Denn der Wettbewerb soll jede Partei, will sie bei den Wahlen möglichst günstig abschneiden, dazu veranlassen, ihr personelles und programmatisches Angebot möglichst an den Vorstellungen der Bürger – und zwar möglichst vieler Bürger – auszurichten. Die Wahlen und die dabei vorgenommene Begutachtung der bisherigen Politik durch die Wähler zwingen zu einer Orientierung an den Wünschen des Souveräns. Auf diese Weise soll das Konkurrenzprinzip eine Bindung an das Volk sichern – auch und gerade dann, wenn es den Konkurrenten primär um den Erwerb oder die Verteidigung der politischen Macht geht. Die Grundidee ist ähnlich dem wirtschaftlichen Wettbewerb, dessen Geheimnis darin besteht, daß die Unternehmer sich, wenn der Wettbewerb funktioniert, aufgrund ihres Gewinnstrebens möglichst weitgehend nach den Wünschen der Verbraucher richten und dadurch die »Wohlfahrt der Nation« steigern.
In dieses Bild vom harmonischen Gleichgewicht paßt sich auch das weitere Bild vom Wirken der Interessenverbände ein, die ihrerseits ja bekanntlich erheblichen Einfluß auf Parteien und Staatsorgane nehmen. Auch hier schlägt in der Theorie alles zum Besten aus: Die organisierten Interessen halten sich gegenseitig in Schach und pendeln sich aus. Bei Überwiegen eines Anliegens bildet sich über kurz oder lang eine »counterveiling power« (Kenneth Galbraith), so daß der politische Interessendruck in ähnlicher Weise zu einem ausgewogenen Ganzen tendiert, wie dies im Modell des wirtschaftlichen Wettbewerbs angenommen wird. Viele Pluralismus-Theoretiker setzen die Resultate des Interessentendrucks geradezu mit dem »Gemeinwohl« gleich.
So kommt – im Konkurrenzmodell der Parteien und Verbände – beides zustande: Selbstbestimmung des Volkes und inhaltliche Richtigkeit der Gesetze und Maßnahmen der Volksvertreter, rule by the people and for the people.
Doch in Wahrheit verfehlt das Modell die Realität. Fast scheint es so, als sei es nur eine Ideologie, die den wirklichen Zustand des Gemeinwesens vernebelt – zugunsten derjenigen, die daraus ihre Vorteile ziehen: der politischen Klasse der Bundesrepublik Deutschland, und um diejenigen ruhigzustellen, zu deren Lasten alles geht: die Bürger.
Weder hat das Volk wirklich etwas zu sagen, noch handeln die Repräsentanten wirklich immer für das Volk. Mögen Verallgemeinerungen auch ungerecht sein gegenüber abweichenden Fällen, so läßt sich doch an einer Vielzahl von Beispielen zeigen, wie das Volk einerseits entmündigt wird, andererseits aber auch die politischen Akteure bei ihrem Handeln »for the people« versagen und wie uninteressiert sie in Wahrheit oft an wirklichen Verbesserungen für das Ganze sind; statt dessen wird der Staat immer mehr zum Gegenstand kollektiver Ausbeutung.
Diese Entwicklung steht im direkten Zusammenhang mit dem Wirken der Parteien und Interessenverbände und ihrer Führungsgruppen, die zwar unverzichtbar für das Emporkommen der modernen sozialstaatlichen Demokratie sind, aber keinesfalls so ausgewogen funktionieren, wie die dargestellte Theorie dies wohlwollend beschreibt. Das Modell beruht darauf, daß Wettbewerb besteht und aufrechterhalten bleibt. Daran fehlt es jedoch oft – gerade bei besonders heiklen Regelungen. Die Parteien bilden parteiübergreifende politische Kartelle und pfeifen auf Wettbewerb. Dann kann der Bürger sich mit dem Stimmzettel nicht mehr wehren: Wen immer er wählt, alle sind in das Kartell eingebunden. Ein Beispiel ist die Politikfinanzierung. Gerade die verrücktesten Regelungen der Politikfinanzierung beruhen durchweg auf ausdrücklichen oder stillschweigenden Absprachen von Regierung und Opposition. Hinzu kommt, daß zentrale Belange des Volkes sich auch verbandlich nicht organisieren lassen, so daß die Summe des Verbandsdrucks in die falsche Richtung tendiert und die Ausgleichshoffnung der Pluralismustheorie von der Praxis widerlegt wird. Parteien und Verbände sind im Laufe der Jahrzehnte wie allumsichgreifende Kraken immer weiter gewachsen, ohne daß ihnen wirksame Grenzen gezogen worden wären. Deshalb tritt die Aufgabe, sie zu disziplinieren, immer mehr in den Vordergrund. Bisher aber ist die Verfassung die Antwort auf die neue Herausforderung, die auf Übermacht und Machtmißbrauch der genannten Akteure beruht, noch schuldig geblieben. Auch die Gemeinsame Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat scheint ganz andere Sorgen gehabt zu haben. Sie hat gerade vor ihrer wichtigsten Aufgabe, der Allmacht der Parteien und Verbände Grenzen zu ziehen, völlig versagt, ja, diese Aufgabe nicht einmal in den Blick bekommen.
»Politikverdrossenheit« ist nach Angaben der Duden-Redaktion das Wort des Jahres 1992. Politikverdrossenheit spiegelt sich nicht nur im Rückgang der Wahlbeteiligung, sondern auch im Mitgliederschwund der Parteien und darin, daß immer mehr Wähler extremen Parteien, vor allem im rechten Spektrum, ihre Stimme geben – dies aber häufig nicht, weil diese Parteien ihrer Überzeugung entsprächen, sondern aus Protest; alle diese Symptome sind bei jüngeren Bevölkerungsgruppen besonders stark ausgeprägt. Repräsentative Befragungen bestätigen, daß die Menschen in der Bundesrepublik in den letzten Jahren immer unzufriedener mit ihren Politikern geworden sind. Drei von vier Bundesbürgern glauben, die Politiker seien unfähig, die »wirklich wichtigen Probleme« zu lösen. 80 Prozent der Bevölkerung meinen, den Parteien gehe es nur um die Macht. Politikern sei mehr an ihrem individuellen Vorteil und an dem ihrer Parteien gelegen als am Wohl der Bürger.[1] Dies beruht nun weniger auf schlechter Selbstdarstellung der Politik, wie Politiker immer wieder beschwichtigend sagen, oder auf ungebührlicher Ungeduld der Bürger. Es hat – und das ist die Hauptthese dieses Buches – vielmehr ganz handfeste Gründe, die an die Wurzeln unseres Staates und unseres demokratischen Systems gehen. Diese Gründe lassen sich stichwortartig in vier Punkten zusammenfassen:
Nichtwähler begründen ihr Verhalten häufig damit, sie könnten ja doch nichts ändern. Und sie haben damit leider recht. Das Volk hat – entgegen der Idee der Demokratie – im Grunde nichts zu sagen. Es kommt nicht zu Wort, sondern wird durch die politischen Parteien ersetzt, die ihrer Funktion als Sprachrohre des Volkes aber nicht gerecht werden, sondern das Volk eher entmündigen; es hat weder wirklich Einfluß auf die Auswahl der Politiker noch häufig auf die Inhalte der Politik.
Die Politik erweckt den Eindruck, sie versage vor der Lösung dringender Sachprobleme. Viele wichtige Aufgaben der Gemeinschaft würden von der politischen Klasse nicht angepackt, sondern ausgeklammert, tabuisiert oder mangelhaft gelöst. Es bestehe eine Problemlösungsschwäche oder gar eine Art Staatsversagen. Das politisch-administrative System wird in seiner dienenden Funktion für den Staat als Gesamtheit der Bürgerinteressen nicht mehr wahrgenommen.
Die Parteien durchdringen alle Bereiche, auch diejenigen, in denen sie nichts zu suchen haben, höhlen den verfassungsrechtlichen Grundsatz der Gewaltenteilung aus und unterlaufen den politischen Wettbewerb; das hat schädliche Rückwirkungen auf die Funktionsfähigkeit des ganzen Systems von checks and balances.
Statt für die Sache interessieren sich immer mehr Politiker vornehmlich für ihre Position und die Verbesserung ihres Status bei gleichzeitiger Abschottung gegen alle Konkurrenz, die ihre Kreise stören könnte. Es dominiert das Eigeninteresse an Macht, Posten und Stellen, und das führt – angesichts der Ausschaltung der Kontrolle durch das Volk und gewaltenteilender Gegengewichte – dazu, daß die Diener sich zu Herren aufschwingen und Parteien, Verbände und öffentlicher »Dienst« den Staat zunehmend ausbeuten. Die Ausbeutung des Staates durch die, die eigentlich seine Diener sein sollten, wird besonders deutlich in der Staatsfinanzierung der Politik und der Verschiebung von staatlichen Posten und Ämtern.
Die Mängel stehen nicht isoliert nebeneinander, sondern bedingen sich gegenseitig. Nur weil das Volk nichts zu sagen hat, kann die Politik es sich leisten, die großen Probleme auf die lange Bank zu schieben, können die Politiker das Gemeinwohl vernachlässigen und den Staat ausbeuten. Die Politiker und die politische Klasse entfernen sich von den Bürgern, wobei der Bürgerferne der Politik die Politikverdrossenheit der Bürger entspricht. Es fehlt an Kontrolle. Macht ohne Kontrolle aber neigt zum Mißbrauch. Seitdem Bundespräsident Richard von Weizsäcker im Sommer 1992 die Schwachstellen unseres Parteienstaates öffentlich kritisiert hat, sind die unbewußt schon seit langem von vielen empfundenen Mängel einer breiten Öffentlichkeit ins Bewußtsein getreten, wenn der Bundespräsident sich auch mehr in Andeutungen erging. Dieses Buch will nicht nur eine ungeschminkte Bestandsaufnahme geben, sondern auch Ansätze dafür aufzeigen, wie die Fehlentwicklungen zu bekämpfen sind. Es enthält also keine Klage ohne Hoffnung, sondern zeigt, in welche Richtung konkrete Vorschläge für Verbesserungen gehen müssen.
Wie aber können Änderungen zum Besseren praktisch erreicht und durchgesetzt werden? Die vielfältigen Formen des Staatsversagens allein mittels moralischer Appelle an die politischen Akteure anzugehen, scheint mir nicht der richtige Weg. Wenn die Mängel ganz überwiegend struktur- und systembedingt sind, kann ein Politiker innerhalb der Strukturen oft gar nicht anders handeln, will er nicht zum tragischen Helden werden. Solange die institutionellen Weichen falsch gestellt sind, muß sich aus individueller Rationalität der Akteure fast notwendig kollektive Irrationalität, also ein Desaster für die Gemeinschaft, ergeben. Es reicht, um Beispiele zu nennen, nicht aus, wenn etwa parteipolitische Ämterpatronage oder öffentliche Verschwendung als schädlich für die Gemeinschaft erkannt und als rechtswidrig gebrandmarkt werden, die Spielregeln der Macht solche Verhaltensweisen aber tatsächlich prämiieren. Hier sind organisatorische und verfahrensmäßige Einrichtungen erforderlich, die die Macht so kanalisieren und lenken, daß sie möglichst zum Besten für die Gemeinschaft ausschlägt; es geht also letztlich um die Essenz des Verfassungsgedankens überhaupt. Es gilt deshalb, die institutionellen Strukturen so zu ändern, daß der Politik die Verfolgung des Angemessenen und Notwendigen erleichtert und die Parteien und Verbände in ihre Schranken gewiesen werden.
Voraussetzung für jede Besserung aber ist und bleibt die kritische öffentliche Diskussion. Die Aufklärung über die Mängel ist notwendige Voraussetzung für alles: Für das Bewußtsein der öffentlichen Meinung, daß Änderungen notwendig sind, für die Entwicklung von Konzepten, in welche Richtung die Änderungen gehen könnten, und für die Überzeugung der Politiker, daß sie nicht darum herumkommen, solche Änderungen durchzusetzen. Da fast alle Beteiligten sich als Opfer der Gesamtentwicklung fühlen, diese also nicht zielstrebig herbeiführen, sondern sie erleiden, und da angemessene verfassungsrechtliche Institutionen fast alle Mitglieder der Gemeinschaft besserstellen würden als vorher, wird die Chance ihrer Einführung um so größer, je umfassender es gelingt, eben dies allgemein zu verdeutlichen. Die Vorstellung, es könnten durchgreifende institutionelle Verbesserungen erreicht werden, mag auf den ersten Blick zwar weltfremd anmuten. Doch hat es paradigmatische Umschwünge, die vorher utopisch Erscheinendes plötzlich durchsetzbar machten, immer wieder gegeben. Wie schlimm ist die Vorstellung, daß dieser Augenblick auf einmal da sein könnte, wir gedanklich aber nicht darauf vorbereitet sind!
2 Entmündigung: Das Volk hat nichts zu sagen
I. Überblick
In der Demokratie geht alle Staatsgewalt vom Volke aus. Das sagt jedenfalls die Verfassungslehre, und das Versprechen des Grundgesetzes geht in die gleiche Richtung. In Wahrheit hat das Volk im Staat des Grundgesetzes fast nichts zu sagen. »Das Volk ist frei geboren, ist frei und liegt doch überall in Ketten.« Dieses Wort Rousseaus, mit dem er 1762 sein berühmtes Buch Vom Gesellschaftsvertrag (Contrat social) einleitete, stand an der Wiege der demokratischen Revolution gegen die absolute Monarchie. Heute sind die »Ketten« zwar raffinierter, zumal sie dem Volk von Organisationen (wie Parteien, Verbänden, Medien, Verwaltung) angelegt sind, die erst das Aufkommen der sozialen Demokratie ermöglicht haben und die natürlich niemand beseitigen will. Aber sie haben einen ähnlichen Effekt: die Entmündigung des Volkes. Aus dem monarchischen Absolutismus droht ein Parteienabsolutismus zu werden oder gar eine »Mehrparteiendiktatur« (Scheuch). In Anlehnung an des Abbé Sieyès berühmtes Wort könnte man formulieren: Was ist das Volk? Alles! Was hat es zu sagen? Nichts!
Die Analyse muß die verschiedenen Ebenen, auf denen das Volk eigentlich mitentscheiden müßte, tatsächlich aber nichts zu sagen hat, auseinanderhalten:
Die Entscheidung des Volkes über die Verfassunggebung und Verfassungsänderung und die Entscheidung über Gesetze und Maßnahmen im gegebenen Rahmen der Verfassung,
die Auswahl von Personen und die Entscheidung von Sachfragen,
die mehrfach gestuften Ebenen des föderalen Staates mit kommunaler Selbstverwaltung, eingebettet in die Europäische Gemeinschaft: Bund, Länder, Kommunen (Gemeinden und Landkreise) und Europäische Gemeinschaft.
Besonders kraß ist das demokratische Defizit auf der Ebene der Verfassunggebung des Bundes. Die Verfassung als normative Grundlage des Staates erhält in der Demokratie ihre Legitimation dadurch, daß das Volk zunächst eine »verfassunggebende Versammlung« wählt und später über deren Verfassungsentwurf durch Volksabstimmung entscheidet. So sind die 1946 und 1947 erlassenen Verfassungen der Länder der späteren Bundesrepublik regelmäßig von Versammlungen beschlossen worden, die zu diesem Zweck direkt vom Volk gewählt worden waren, und vor ihrem Inkrafttreten wurden sie vom Volk in Abstimmungen angenommen.
Demgegenüber war der Parlamentarische Rat, der das Grundgesetz 1948/49 unter erheblicher Einflußnahme der westlichen Besatzungsmächte ausarbeitete, weder direkt vom Volk gewählt worden, noch wurde das Grundgesetz einer Volksabstimmung unterzogen. Die Mitglieder des Parlamentarischen Rats waren von den Landesparlamenten entsandt, ohne daß diese aber von den Wählern dazu ermächtigt worden wären; bei den Landtagswahlen hatte das Thema keine Rolle gespielt. Das Grundgesetz trat nach einer vom Parlamentarischen Rat selbst festgesetzten Vorschrift in Kraft, nachdem eine qualifizierte Mehrheit der Landtage – alle außer Bayern, das dadurch seine Zugehörigkeit zum Bund aber nicht in Frage stellen wollte – ihm zugestimmt hatte. Wenn die Präambel des Grundgesetzes formuliert, das Deutsche Volk habe sich »kraft seiner verfassunggebenden Gewalt dieses Grundgesetz« gegeben, so trifft dies in Wahrheit nicht zu. Auch die später nachgeschobene Behelfsthese, das demokratische Legitimationsdefizit des Grundgesetzes sei durch die hohe Wahlbeteiligung bei den Bundestagswahlen geheilt worden, war nur Ausdruck des Satzes, daß nicht sein kann, was nicht sein darf, und entspringt in der Sache einer mehr als fraglichen Logik: Bei den Bundestagswahlen steht die Entscheidung zwischen bestimmten Parteien, nicht aber für oder gegen das Grundgesetz zur Debatte.
Die mangelnde Beteiligung des Volkes am Grundgesetz wirkte auch auf das Interesse der öffentlichen Meinung voraus: Es fehlte an einer wirklichen öffentlichen Verfassungsdebatte. Die Volksferne der Wahl des Parlamentarischen Rates prägte auch die Einstellung seiner Mitglieder. Der Zeithistoriker Heinrich Potthoff sprach von »Verfassungsvätern ohne Verfassungsvolk«. Der spätere Bundespräsident Theodor Heuß warnte im Parlamentarischen Rat vor dem Volk gar wie vor einem bissigen Hund (»cave canem«).
Auch die 1992 in der Bundesrepublik eingesetzte 64köpfige Gemeinsame Verfassungskommission von Bundestag und Bundesrat, die Vorschläge für Änderungen des Grundgesetzes machen sollte, war nicht etwa vom Volk für diese Aufgabe eingesetzt, sondern je zur Hälfte vom Bundestag und vom Bundesrat gewählt worden. Das warf seine Schatten voraus – gerade wenn es um die Begrenzung der Macht der Parteien und der »politischen Klasse« geht. Denn die Verfassungskommission war voll von Vertretern eben dieser Klasse. Mögen auch nachdenkliche, problembewußte und reformbereite Männer und Frauen darunter gewesen sein – die Begrenzung der politischen Klasse durch sich selbst gerät doch leicht zum Münchhausen-Problem: sich am eigenen Schopf aus dem Sumpfe zu ziehen. Der völlige Ausschluß des Volkes von Entscheidung und Verantwortung bei den Verfassungsfragen trug dazu bei, daß sich fast niemand dafür interessierte und die Beratungen nicht etwa von großen öffentlichen Debatten begleitet, sondern kaum wahrgenommen wurden; eine Ausnahme machte nur das Thema eines eventuellen Grundrechts auf Umwelt, das durch einen spektakulären »Halbrücktritt« eines der Vorsitzenden – Rupert Scholz ließ seinen Vorsitz eine Zeitlang ruhen – öffentlich diskutiert wurde. Das Unbehagen an Bestellung, Zusammensetzung und Arbeitsweise der Gemeinsamen Verfassungskommission ist von prominenter Seite – allen voran von Bundespräsident Richard von Weizsäcker und vom Vizepräsidenten des Bundesverfassungsgerichts Ernst Gottfried Mahrenholz – öffentlich artikuliert worden. Selbst der andere Vorsitzende der Kommission, der Hamburger Bürgermeister Henning Voscherau, hat die Kommission mit bemerkenswerter Offenheit kritisiert und an ihrer Stelle einen Verfassungsrat gefordert, »der nicht durch Parteienproporz und Fraktionsdisziplin beherrscht« werde. Dem Verfassungsrat sollten nach Voscherau auch Staatsrechtler, Wissenschaftler und Publizisten angehören.[1] Diese Kritik ist bemerkenswert, weil sie praktisch nach Abschluß der Beratungen das Resümee eines der beiden Vorsitzenden der Kommission darstellt. Sie dringt aber nicht zu dem für die Fehlentwicklung letztlich maßgeblichen Kern vor: dem völligen Ausschluß des Volkes, wodurch es erst möglich wurde, daß die Kommission zum Insichgeschäft der politischen Klasse degenerierte.
Auch bei der wahrhaft grundlegenden Entscheidung über den Maastricht-Vertrag blieb das Volk völlig außen vor. Anders als in Dänemark und Frankreich, wo darüber Volksabstimmungen stattfanden, fehlte in Deutschland jede tiefergehende politische Diskussion, obwohl es sich um eine der wichtigsten Fragen seit Entstehen der Bundesrepublik überhaupt handelt. Auch ein Memorandum der 75 renommiertesten deutschen Wirtschaftswissenschaftler, die auf die Gefahr hinwiesen, die Gemeinschaft könne zu einer Inflations- und Transfergemeinschaft degradieren, brachte keine längere Diskussion. Das Gefühl, doch nichts bewirken zu können, weil alles schon entschieden sei, nahm jeder großen Debatte schon im Ansatz die Motivation. Fast scheint es übrigens so, als wäre den Regierungs- und Oppositionsparteien, die sich hier einig sind, die öffentliche Nicht-Diskussion ganz recht. Die Zustimmung durch den Bundestag erfolgte in großer Eile und ohne wirkliche Diskussion der Probleme. Einige Kritiker sprechen gar von einem Verfassungsstreich von oben. Die Staatsrechtler Murswiek und Rupp halten einen Volksentscheid auch in Deutschland für rechtlich geboten, weil der Maastricht-Vertrag eine neue Verfassung schaffe. Erst das beim Bundesverfassungsgericht anhängige Verfahren hat – ersatzweise – eine gewisse öffentliche Diskussion in Gang gebracht, vornehmlich allerdings unter Verfassungsrechtlern.
Die Europäische Gemeinschaft ist insgesamt von einem demokratischen Defizit gekennzeichnet. Das Europäische Parlament in Straßburg wird zwar seit 1979 in direkter Wahl von den Bürgern der Mitgliedstaaten gewählt. Allerdings kann von Gleichheit der Wahl nicht die Rede sein. Da die Länder eine vorgegebene Anzahl von Abgeordneten ins Parlament schicken, die Bundesrepublik bei 60 Millionen wahlberechtigten Bürgern (ab 1994) 99, Luxemburg mit 0,2 Millionen Wahlberechtigten 6 Abgeordnete, hat die Stimme eines Luxemburgers ein etwa zwanzigmal so großes Gewicht. Dieses mit dem demokratischen Grundsatz der Stimmengleichheit (»one man, one vote«) unvereinbare Ergebnis zeigt, daß es bisher noch an einem wirklich demokratischen Parlament in Europa fehlt. Damit stimmt überein, daß auch keine europäische öffentliche Meinung und kein länderübergreifendes europäisches politisches Bewußtsein vorhanden sind. Im übrigen fehlen dem »Europäischen Parlament« bisher die Kompetenzen, besonders bei der Gesetzgebung. Die Rechtsetzung liegt immer noch schwerpunktmäßig in den Händen des Ministerrats, der sich aus Mitgliedern der nationalen Regierungen zusammensetzt. Die Gesetzgebungsinitiative steht der Europäischen Kommission zu. Das demokratische Defizit wird um so problematischer, je mehr Befugnisse die Gemeinschaft erhält.
Besonders ausgeprägt ist das demokratische Defizit in der Bundesrepublik Deutschland bei Sachentscheidungen des Bundes auch unterhalb der Verfassungsebene. Abstimmungen des Bundesvolks über Sachfragen sieht das Grundgesetz – abgesehen vom Sonderfall der Neugliederung des Bundesgebiets (Artikel 29, 118 Grundgesetz) – überhaupt nicht vor.
Da das Volk ohnehin nichts zu sagen hat, versucht auch niemand, ihm nahezubringen, worum es etwa bei den genannten Verfassungsänderungen, dem Maastricht-Vertrag oder dem Einigungsvertrag ging und geht. Das Volk wird als Stimmvieh betrachtet, dem man in der Sache eigentlich nichts zu erklären brauche. Es kommt nur darauf an, den parteipolitischen Gegner schlechter dastehen zu lassen als man selbst. Dann hat man – mangels Alternative für die Wähler – schon gewonnen. Man hört immer wieder beschwichtigend und den Vorwurf gegen die Politik an das Volk zurückgebend, jedes Volk habe die Politiker, die es verdiene. Dieser Satz wäre aber nur richtig, wenn das Volk seine Politiker auswählen könnte. Genau dies aber kann es – hinsichtlich der allermeisten Politiker – gerade nicht.
Dagegen enthalten die Verfassungen der Bundesländer – ergänzend zur normalen Parlamentsgesetzgebung – eine voll ausgebaute Volksgesetzgebung durch Volksbegehren und Volksentscheid. Allerdings ist die Zahl der für ein Volksbegehren mindestens erforderlichen Stimmen oft abschreckend hoch; in Nordrhein-Westfalen setzt ein gültiges Begehren voraus, daß 20 Prozent der Abstimmungsberechtigten unterschreiben; das sind etwa 2,5 Millionen Unterschriften. Zudem bleiben drei Bereiche regelmäßig von der Volksgesetzgebung ausgeschlossen: der Staatshaushalt, Abgabengesetze und Besoldungsordnungen.[2]
Auf gemeindlicher Ebene gab es lange nur in Baden-Württemberg einen Bürgerentscheid, der an die Stelle von Beschlüssen des Gemeinderats treten konnte. In den anderen Ländern waren nur unechte Formen der Gemeindedemokratie vorgesehen, die dem Gemeindevolk keine verbindlichen Entscheidungen übertrugen, sondern lediglich die Möglichkeit, unverbindliche Anregungen oder Initiativen zu unterbreiten, über die andere Organe verbindlich zu entscheiden hatten. Diese Befugnisse, die in den siebziger Jahren durch sogenannte Demokratisierungsnovellen der Bundesländer in die Gemeindeordnungen eingefügt (oder verstärkt) worden waren, um dem Partizipations- und Demokratisierungsdruck jener Zeit einigermaßen Rechnung zu tragen, stellten jedoch häufig kaum mehr als eine Art Kollektivpetition dar, die ohnehin zulässig war; sie waren halbherzig, vielfach wurde ihnen eine bloße Alibifunktion zugeschrieben. Echte Entscheidungskompetenzen wurden den Gemeindebürgern jedenfalls nicht gegeben. Gerade solche Entscheidungskompetenzen sind aber wichtig, um eine wirkliche Partizipationsmöglichkeit zu schaffen. Zugleich könnte ein zentraler Mangel von Bürgerinitiativen relativ einfach bekämpft werden: Untersuchungen über Bürgerinitiativen stimmen darin überein, daß sich in ihnen weniger artikulationsschwache Interessen und Gruppen äußern als vielmehr solche, die sich ohnehin ausreichend artikulieren und zur Geltung bringen können.[3] Allgemeine Abstimmungen, bei denen nicht nur »selbsternannte Engagierte«[4] das Wort führen, sondern jeder Bürger eine Stimme besitzt, könnten hier ein wirklich demokratisches Gegengewicht gegen Partikularismen bilden.[5]
Seit wenigen Jahren ist aber eine Entwicklung in Gang gekommen,[6] die den baden-württembergischen Bürgerentscheid auf die Gemeinden anderer Länder überträgt und dabei die Zulässigkeitsvoraussetzungen noch erleichtert. So haben Schleswig-Holstein, Hessen und das Kommunalverfassungsrecht der neuen Länder derartige Regelungen eingeführt, und in Rheinland-Pfalz und Nordrhein-Westfalen ist die Einführung beschlossene Sache.
Dagegen ist das bundesrepublikanische Staatsvolk selbst beim Wahlrecht, dem Königsrecht des Bürgers in der parlamentarischen Demokratie, weitgehend entmündigt, und zwar weitaus mehr als nach den Gegebenheiten der Massendemokratie unvermeidlich wäre. Die Aufstellung der Kandidaten liegt im Bund und in den Ländern faktisch – und, was die Aufstellung der Landeslisten anlangt, auch rechtlich – allein bei den Parteien (Nominierungsmonopol), die sozusagen als Vormund des entmündigten Volkes auftreten. Nur die Parteien dürfen Wahllisten aufstellen und den Wählern präsentieren; außerparteilichen Gruppierungen ist dies nach dem Bundeswahlgesetz nicht gestattet. Und auch für diejenigen, die, um dieses Hindernis zu überwinden, eine neue Partei gründen wollen, wird die Konkurrenz am Anfang dadurch erschwert und praktisch meist aussichtslos gemacht, daß die ursprünglich auf einzelne Länder bezogene Fünfprozentklausel seit der zweiten Bundestagswahl auf das ganze Bundesgebiet bezogen ist. Neuen Gruppierungen wird deshalb der gerade für sie wichtige Weg, sich zunächst auf einzelne Länder zu konzentrieren, praktisch versperrt. Sie müßten sich, wenn sie Erfolg haben wollten, auf alle oder die meisten Länder erstrecken, was aber organisatorisch in kurzer Zeit regelmäßig gar nicht zu leisten ist.
Wahlkreiskandidaten können bei Bundestagswahlen in jedem der 328 Wahlkreise zwar auch von nichtparteilichen Gruppierungen präsentiert werden; formal erforderlich sind nur die Unterschriften von 200 Bürgern, die im Wahlkreis wohnen und die Kandidatur unterstützen (§ 20 Bundeswahlgesetz). Ein Erfolg setzt hier aber die Mehrheit der Stimmen voraus, und die Chance, für einen freien Kandidaten die Mehrheit im Wettbewerb gegen die versammelte organisatorische, personelle und finanzielle Potenz der etablierten Parteien zu erringen, ist heute praktisch gleich Null. Im ersten Bundestag (1949 – 1953) gab es noch drei parteiunabhängige Bewerber. Den letzten ernsthaften Versuch unternahm der frühere Oberbürgermeister von Bonn, Dr. Wilhelm Daniels, bei der Bundestagswahl 1969, als er immerhin beachtliche 29895 Stimmen (das waren etwa 20 Prozent) erhielt – und daraufhin beim Bundesverfassungsgericht eine Beteiligung an der staatlichen Wahlkampfkostenerstattung erzwang, die die Parteien bis dahin für sich allein reserviert hatten.[7] Auch er aber konnte – trotz seines hohen Bekanntheitsgrades als langjähriger Bonner Oberbürgermeister – die für die Erlangung eines Direktmandats erforderliche Mehrheit nicht erlangen.
Das Nominierungsmonopol der Parteien gilt in jüngerer Zeit ausnahmslos. Es ist rechtlich und tatsächlich in gleicher Weise festgezurrt. Der Wähler kann nur zwischen den von den Parteien präsentierten Kandidaten auswählen. Er hat regelmäßig auch keine Möglichkeit, durch seine Stimmabgabe auf die Reihung der Listenkandidaten Einfluß zu nehmen. Diese liegt vielmehr in der von der Partei beschlossenen Form fest (starre Listen). Wen die Partei in »sicheren« Wahlkreisen oder auf »sicheren«, das heißt vorderen Listenplätzen nominiert hat, der braucht die Volkswahl nicht mehr zu fürchten. In Wahlkreisen, die »Hochburgen« einer Partei sind, ist so einem wirklichen Wahlkampf praktisch die Grundlage entzogen. Aber auch wer im Wahlkreis unterliegt, ist oft auf der Landesliste abgesichert und kommt auf diese Weise doch noch ins Parlament. Umgekehrt gilt, daß diejenigen Direktkandidaten, die in den Bundestag gewählt werden, ohne auf der Landesliste abgesichert zu sein, mit ganz wenigen Ausnahmen in sicheren Wahlkreisen aufgestellt werden, ihr Mandat also ebenfalls der Nominierung durch die Partei verdanken. So ergab eine Auszählung durch die Mannheimer Forschungsgruppe Wahlen, daß von den 44CDU-Abgeordneten und den 14SPD-Abgeordneten, die bei der Bundestagswahl 1990 ohne Absicherung auf der Landesliste ein Direktmandat errungen haben, alle – bis auf zwei Ausnahmen, die beide in den neuen Bundesländern liegen – in sicheren Wahlkreisen ihrer Partei antraten. Bei der Masse der Kandidaten, die ins Parlament gelangen, legt die Nominierung also bereits die Wahl fest. Sie verdanken ihr Mandat nicht den Wählern, sondern ihrer Partei, die mit der Aufstellung faktisch bereits die eigentliche Wahl vorwegnimmt. Die Parteien bestimmen, wer ins Parlament kommt; sie sind die beherrschenden Instanzen für die Auswahl des gesamten politischen Personals. Jeder erfolgreiche Bewerber muß sich durch dieses Nadelöhr hindurchgezwängt haben. Das bedeutet, bei Lichte besehen, daß nur eine kleine Gruppe von Personen letztlich über die Rekrutierung der politischen Klasse entscheidet. Sie ist für die Karriere eines Politikers entscheidend, nicht das Volk; das prägt natürlich das Verhalten der Politiker.
Von den rund 60 Millionen Wahlberechtigten im vereinigten Deutschland sind rund 2,3 Millionen Mitglied einer Partei. Die meisten von ihnen beschränken sich allerdings darauf, mehr oder weniger pünktlich ihre Mitgliedsbeiträge zu entrichten, und treten ansonsten innerhalb der Partei nicht in Erscheinung. Weniger als ein Fünftel – die Schätzungen schwanken zwischen zehn und zwanzig Prozent der Mitglieder – nimmt regelmäßig am Leben der Partei teil. Diese Aktiven, die sogenannte Parteibasis, sind direkt oder indirekt auch am Verfahren der Nominierung von Parlamentskandidaten beteiligt. Das Verfahren ist im Bundeswahlgesetz, in den Landeswahlgesetzen und den Satzungen der Parteien geregelt.[8] Für Wahlkreisbewerber verlangt das Bundeswahlgesetz die Nominierung unmittelbar durch eine Mitgliederversammlung (Urwahl) oder mittelbar durch eine Delegiertenversammlung, wobei die Delegierten ihrerseits von den in der betreffenden Parteiversammlung anwesenden Mitgliedern gewählt werden müssen. Briefwahl ist ausgeschlossen. Die Wahlen sind geheim. Die Einzelheiten regeln die Parteisatzungen; danach erfolgt die Nominierung bisher überwiegend durch Delegiertenversammlungen. Die Landeslisten werden durchweg in mittelbarer Wahl durch Landesdelegiertenversammlungen aufgestellt. Die Landesvorstände haben ein formelles oder informelles Recht, Listenvorschläge einzubringen; diese beruhen meist auf umfassenden Vorabsprachen zwischen den Führungsgruppen der örtlichen und interessenmäßigen Gruppierungen der Partei und werden in den Delegiertenversammlungen deshalb meist allenfalls noch geringfügig geändert. Der Einfluß der aktiven Parteimitglieder wird also noch weiter stark abgeschwächt. (Das gilt, wohlgemerkt, auch ohne die besonders krassen Pervertierungen, die in Hamburg nach einem Urteil des dortigen Verfassungsgerichts dazu führten, daß die Wahl des Landesparlaments im September 1993 wiederholt werden mußte.) Dementsprechend nimmt der Einfluß der Parteifunktionäre stark zu. Den entscheidenden Einfluß hat im konkreten Fall oft ein kleiner Kreis von »Vorentscheidern«, die ihrerseits meist in vielfachen Bindungen zum bisherigen Abgeordneten stehen, der, wenn er wieder kandidiert, regelmäßig die besten Chancen hat. Newcomer in den Parteien haben dagegen wenig Aussicht.
Im Grundgesetz heißt es zwar, die Mitglieder des Deutschen Bundestags würden in allgemeiner, unmittelbarer, freier, gleicher und geheimer Wahl gewählt (Artikel 38); gleiches gilt auch für die Volksvertretungen der Länder und Kommunen (Artikel 28 Grundgesetz). Jeder volljährige Deutsche, der im Besitz seiner geistigen Kräfte ist, soll mitbestimmen können (allgemein), jede Stimme gleiches Gewicht haben (gleich), und die Abgeordneten sollen durch die Volkswahl selbst, nicht durch die Entscheidungen irgendwelcher Dritter bestimmt werden (unmittelbar). Doch ist die Wahl wirklich noch allgemein und gleich, wenn die Wähler praktisch keinen Einfluß haben, wer in die Parlamente einzieht, sondern innerparteiliche Oligarchien faktisch darüber bestimmen? Und wie steht es mit der Unmittelbarkeit der Wahl? Würde die zeitliche Reihenfolge vertauscht und die Wahl zuerst stattfinden und danach von den Parteien festgelegt, welche Personen die auf die Partei entfallenden Mandate erhielten, wäre auch rechtlich der Verstoß gegen die Unmittelbarkeit der Wahl offensichtlich. Es macht aber hinsichtlich der sicheren Mandate keinen großen Unterschied, wann die Partei sie festlegt; ob dies vor oder nach der Wahl geschieht, das Ergebnis bleibt dasselbe. Wenn die Staatsrechtslehre und die Rechtsprechung sich auch bisher an die Formalien gehalten und ganz überwiegend keine verfassungsrechtlichen Bedenken gesehen haben, so erscheint diese vordergründige Sicht doch überprüfungsbedürftig, ganz abgesehen von den eminenten verfassungspolitischen Problemen des derzeitigen Verfahrens.
Die Wähler bestimmen mit ihrer die Verteilung der Bundestagsmandate festlegenden Zweitstimme darüber, wieviel Prozent der Sitze die verschiedenen Parteien erhalten, legen also die Herrschaftsanteile der Parteien fest. Wer ins Parlament kommt, bestimmen vornehmlich die Parteien. Mit den Volkswahlen wird nicht einmal unbedingt darüber entschieden, welcher »Spitzenmann« und welche Führungsgruppe der konkurrierenden Parteien die Regierung übernehmen. Im Bund sind Mehrheiten immer nur durch Koalitionen zustande gekommen. Meist war es die FDP, die das Zünglein an der Waage war. Wem sie ihre Koalitionsgunst schenkte, dessen Partei konnte mit ihr zusammen die Regierung und den Bundeskanzler stellen (und der FDP neben einigen Ministerposten den des Vizekanzlers überlassen). Es hat in der Vergangenheit im Bund keinen Regierungswechsel gegeben, der direkt durch Wahlen entschieden wurde, sondern immer nur Regierungswechsel durch neue Koalitionsabsprachen.
Ist der Einfluß des Volkes schon bei Auswahl der angeblich direkt vom Volk Gewählten so stark zurückgedrängt, dann verflüchtigt er sich bei den indirekt Gewählten meist völlig. Wer zum Beispiel Minister wird, mag bei einigen, die die Partei im Falle ihres Sieges schon vor der Wahl präsentiert hat, für den Wähler halbwegs erkennbar sein. Alles andere pflegt parteiinternen Absprachen – bei Koalitionsregierungen: der nach der Koalitionsabsprache jeweils »zuständigen« Partei oder Fraktion unter Übergehung der nach dem Grundgesetz an sich bestehenden Personalkompetenz des Bundeskanzlers – überlassen zu bleiben. Als Außenminister Genscher zurücktrat, bestimmte die FDP-Fraktion aufgrund interner Absprachen, die Frau Adam-Schwaetzer zu der unfreundlichen Bemerkung über ihren Kollegen Möllemann veranlaßten, er sei ein »Charakterschwein«, Justizminister Kinkel zum Nachfolger und Frau Leutheusser-Schnarrenberger zur neuen Justizministerin. Als Wirtschaftsminister Möllemann über der Briefbogenaffäre zu Fall kam, bestimmte die FDP-Fraktion nach kurzem Suchprozeß Rexrodt zum Nachfolger. Als es bei einem Kabinettsrevirement im Februar 1993 zu einer Auswechslung von mehreren Bundesministern kam, bestimmte Bundeskanzler und CDU-Parteivorsitzender Helmut Kohl – aufgrund eines für die Öffentlichkeit nicht durchsichtigen Kalküls – wer abgelöst wurde, wer an ihre Stelle trat und welche Stellen von Parlamentarischen Staatssekretären endgültig gestrichen wurden.
Keinerlei Einfluß besitzt das Volk selbst bei Auswahl der Mitglieder des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesrechnungshofs, also der Hauptkontrolleure von Parlament und Regierung. Diese wählen ihre Kontrolleure vielmehr selbst aus. Die Mitglieder des Bundesverfassungsgerichts werden nach dem Grundgesetz je zur Hälfte vom Bundestag und vom Bundesrat berufen. In der Praxis pflegen die Entscheidungen in einem informellen Koordinationsgremium zu fallen, der aus wenigen Mitgliedern des Bundestags und des Bundesrats besteht und in dem die Parteien sich regelmäßig auf ein »Paket« von mehreren zu berufenden Richtern einigen. Die erforderliche Zweidrittelmehrheit im Bundestag und im Bundesrat verlangt Konsens zwischen Regierung und Opposition. Das führt aber – anders als ursprünglich wohl gedacht – nicht dazu, daß man sich auf parteipolitisch »neutrale« Kandidaten einigt, sondern zu einer Aufteilung der Sitze auf Richter, die ganz überwiegend Mitglied der einen oder anderen Seite sind, wobei die FDP von dem jeweiligen größeren Koalitionspartner »mitversorgt« wird. So sind die Richterstellen zu »Erbhöfen« der Parteien entartet.[9] Die Stellen des Präsidenten und des Vizepräsidenten des Gerichts »stehen« beiden großen Parteien abwechselnd »zu«. Wie hier verfahren wird, hat etwa das Hin und Her um die Nachfolge des Vizepräsidenten Mahrenholz gezeigt, dessen Amtszeit im Mai 1993 auslief und für dessen Stelle die SPD das Bestellungs»recht« besitzt. Wenn das Bundesverfassungsgericht sich trotzdem in der Öffentlichkeit eines großen Ansehens erfreut, dürfte dafür auch die mangelnde Kenntnis der parteipolitischen Ausrichtung der Wahlpraxis verantwortlich sein.[10]
Die Spitze des Bundesrechnungshofs wird vom Bundestag gewählt, wobei der Präsident regelmäßig der einen, der Vizepräsident der anderen großen Partei angehört. Auch hier bleibt das Volk völlig ungefragt. Der Staatsrechtler Ulrich Preuss hat für das Bundesverfassungsgericht eine Linie der Entscheidungen »aus dem Geiste des Konsenses« mit den politischen Grundströmungen ausgemacht.[11] Angesichts des geschilderten Bestellungsverfahrens sollte es nicht verwundern, wenn eine ähnliche These auch hinsichtlich des Rechnungshofs aufgestellt würde.
Daß die völlige Entmachtung des Volkes bei der Auswahl des politischen Personals keinerlei funktionellen Notwendigkeit entspringt, sondern, umgekehrt, eine Öffnung des Auswahlverfahrens für die Bürger durchaus möglich und die Beibehaltung des bisherigen Zustandes letztlich dem machtorientierten Streben der Parteien und ihrer Führungsgruppen zuzuschreiben ist, an ihrem Monopol festzuhalten, zeigt der Umstand, daß es durchaus institutionelle Alternativen gibt. Das wird in der Bundesrepublik schon jetzt im kommunalen Bereich besonders deutlich. Hier hat das Gemeindevolk in einigen Ländern, besonders in Süddeutschland, erheblichen Einfluß auf die Auswahl seiner Volksvertreter (durch die Möglichkeit des Häufens von Stimmen auf bestimmte Kandidaten und des Hinzuschreibens von Kandidaten, die nicht auf der Liste stehen) und der Bürgermeister, die es in direkter Mehrheitswahl bestimmt.
Nun könnte man erwägen, gegenüber den bisherigen Darlegungen sei einzuwenden, es käme in der parlamentarischen Demokratie mit Verhältniswahlrecht nicht primär auf die Auswahl der Personen an, sondern auf die Zustimmung der Mehrheit des Volkes zu bestimmten Sachprogrammen und den diese vertretenden Parteien. Entscheidend seien nicht Personen, sondern sachliche Programmpunkte. Auch dieser mögliche Ansatz trägt jedoch nicht. Abgesehen davon, daß auch das Verhältniswahlrecht durchaus eine personale Auflockerung, die den Wählern Einfluß auf das politische Personal gibt, erlaubt, wie das kommunale Wahlrecht in Süddeutschland zeigt (und im übrigen könnte ja auch das Verhältniswahlrecht selbst rechtspolitisch durchaus zur Disposition gestellt werden), trifft es auch gar nicht zu, daß die Wahl bestimmter Parteien auch bestimmte Sachentscheidungen mit impliziert. Das folgt aus mehreren Faktoren:
Die Parteien haben sich immer mehr einander angeglichen. Weil sie davon ausgehen, die Wahlen würden in der politischen Mitte gewonnen, haben sie auf der Suche nach dem sogenannten Medianwähler ihre Programme immer mehr abgeschliffen und angenähert.
Die Programme der Parteien weisen neben vielem ihren jeweiligen Wählern Erwünschtem auch manches Unerwünschte auf. Die Wähler haben also gar keine Möglichkeit, hinsichtlich bestimmter Punkte ihr Mißfallen kundzutun, sondern nur die Wahl zwischen verschiedenen »Paketen«, denen sie nur insgesamt zustimmen können.
Diese Erscheinung wird dadurch noch verstärkt, daß die Regierung und die sie tragenden Parteien immer häufiger auf die Zustimmung der Oppositionsparteien angewiesen sind. Das gilt im Bund besonders dann, wenn im Bundesrat eine der Opposition nahestehende Mehrheit besteht, wie dies zur Zeit der sozialliberalen Koalition (1969–1982) und dann wieder seit 1990 mit umgekehrtem Vorzeichen der Fall war. Verfassungsänderungen und sogenannte Zustimmungsgesetze, deren Gegenstände im Grundgesetz genannt sind und die im Laufe der Zeit immer mehr zugenommen haben, bedürfen der Zustimmung des Bundesrats, also einer übergreifenden Einigung. Dann kann der Wähler aber nicht mehr ermitteln, wem die Neuerung zuzurechnen ist. In der vertikalen Politikverflechtung zwischen Bund und Ländern kann es zu ähnlichen Vereinheitlichungstendenzen kommen. Dadurch wird der Mechanismus des politischen Wettbewerbs außer Kraft gesetzt; die beteiligten Parteien bieten den Bürgern gemeinsam eine Art Kollektivprodukt an, so daß diese bei der Wahl weitgehend entmachtet werden.
Noch deutlicher wird dieser Effekt, wenn die Parteien auch ohne institutionelle Notwendigkeiten politische Kartelle vereinbaren, um dem Wähler die Wahl zu nehmen, wie dies vor allem dann der Fall ist, wenn die Parteien den Staat gemeinsam ausbeuten, zum Beispiel bei der staatlichen Politikfinanzierung und der Aufteilung der Ämter und Posten. Hier wird der Wähler vollends entmachtet; wen immer er wählt, alle Parteien sind in das Kartell eingebunden.
Umfassend ist die Entmachtung des Wählers auch im Falle sogenannter großer Koalitionen.
Die Feststellung, daß das Volk praktisch nur geringen Einfluß auf die Auswahl seiner Repräsentanten und das Sachprogramm besitzt, stellt die Legitimation des Parlaments in Frage. Nach überkommenem Demokratieverständnis genießt das Parlament eine Sonder- und Ausnahmestellung in der Demokratie, die es auch seinem Hauptprodukt, dem Gesetz, weitergibt. Die besondere Weihe des parlamentarischen Gesetzgebers beruht entscheidend auf der unmittelbaren Volkswahl der Abgeordneten, die das Parlament zum einzigen direktdemokratisch legitimierten Staatsorgan in der Bundesrepublik macht. Doch bricht das Fundament dieser Begründung weg, wenn sich herausstellt, daß das Volk in Wahrheit weitgehend entmündigt ist, auch und gerade bei Wahrnehmung seines Königsrechts in der parlamentarischen Demokratie, der Wahl des Parlaments.
Es bleibt allerdings ein theoretischer Ausweg offen: Sollte sich erweisen, daß das Parlament – gerade aufgrund seines derzeitigen Rekrutierungsverfahrens – besonders gut geeignet ist, Gemeinwohl zu realisieren, ließe sich das Defizit an Mitentscheidung möglicherweise mit einem entsprechenden Gewinn an inhaltlicher Richtigkeit rechtfertigen – in Umkehrung also des klassischen Satzes, wonach die Mitwirkung der Betroffenen die Frage nach der Angemessenheit des Inhalts der Entscheidung erledige (»stat pro ratione voluntas«). Sollte es sich allerdings erweisen, daß die parlamentarische Willensbildung auch schwere inhaltliche Defizite aufweist und das Volk kein Vertrauen mehr in die Problemlösungsfähigkeit seiner Repräsentanten hat, wird der mögliche Ausweg zur Falle. Dann gerät nämlich die Legitimation des Parlaments von beiden Seiten unter Beschuß, dem Gesichtspunkt mangelnder Selbstentscheidung des Volkes und dem mangelnder Richtigkeit, und wird vollends fraglich.
Einige in diesem Überblick schon angesprochenen Punkte sollen im folgenden vertieft werden: das Zustandekommen des Grundgesetzes unter Ausschluß des Volkes, das die Weichen für seine Entmündigung bei allen späteren Entscheidungen stellte, das Wahlrecht ohne wirkliche Auswahl, die Art, wie Parteien oft in kleinen Cliquen ihre Kandidaten ausklüngeln, die Auswirkungen der Entmündigung des Volkes auf seine politische Reife und die möglichen Wege, dem Volk seine Rechte zu geben, die im Ansatz bereits im geltenden Recht angelegt sind.
II. Entstehen des Grundgesetzes ohne Beteiligung des Volkes
Die Bundesrepublik Deutschland und ihr Grundgesetz verdanken ihre Entstehung weltpolitischen Ereignissen. Die zunehmenden Spannungen zwischen den USA und der Sowjetunion in den Jahren nach 1945, das Auseinanderbrechen der Koalition der Sieger des Zweiten Weltkrieges, der Kalte Krieg zwischen Ost und West und seine zunehmende Verschärfung, die in der Blockade Berlins durch die Sowjetunion ihren Ausdruck fand, drohte auf längere Sicht auch die Westzonen dem Einfluß und Zugriff der Sowjetunion auszusetzen. Da die 1946 bis 1947 entstandenen westdeutschen Länder diesem Druck schwerlich ohne einheitliche politische Führung standzuhalten versprachen, traten die westlichen Alliierten seit 1948 für die rasche Schaffung eines Zusammenschlusses der westlichen Bundesländer ein. In den sogenannten Frankfurter Dokumenten vom 1. Juli 1948 ermächtigten die Militärgouverneure der amerikanischen, britischen und französischen Besatzungszonen die Ministerpräsidenten der westdeutschen Länder, einen Bundesstaat zu schaffen und einen Parlamentarischen Rat einzuberufen, der eine Verfassung ausarbeiten sollte.
Der Parlamentarische Rat, dem 65 Mitglieder angehörten, wurde allerdings nicht in Urwahl vom Volk gewählt und schon gar nicht durch eine die verfassungsgebende Gewalt des Volkes aufrufende Urwahl, sondern von den Parlamenten der Länder, deren Fraktionen ihre Delegierten entsandten. Die Verfassungen der Länder sahen eine derartige Befugnis aber nicht vor. Die Länder überschritten dadurch also ihre Befugnisse (excès de pouvoir) – zu Lasten des Volkes. Diese Wertung ist nicht etwa nur bloßer Formalismus. Auch bei den Wahlen der Landesparlamente war von der Wahl einer verfassungsgebenden Bundesversammlung nicht die Rede gewesen; auch sonst hatte kein Bezug auf eine Bundesverfassung stattgefunden. Es fehlte also auch die politische Legitimation. Die These der Ministerpräsidenten, eine Wahl durch die Landtage könne dem Parlamentarischen Rat die nötige demokratische Legitimation verschaffen, war in Wahrheit »unhaltbar«.[1] Das demokratische Defizit des Grundgesetzes war auch der Grund, warum die westlichen Besatzungsmächte zunächst darauf bestanden, das Grundgesetz müsse vor seinem Inkrafttreten zumindest einer Volksabstimmung unterzogen werden. Doch lehnten die Ministerpräsidenten diese Forderung ab und konnten sich damit schließlich auch durchsetzen. Sie begründeten ihre Ablehnung vordergründig mit der Befürchtung, eine stärkere Beteiligung des Volkes würde den Staat verfestigen und eine spätere Vereinigung mit dem Osten erschweren, eine Behauptung, die angesichts der Artikel 23 und 146GG, die eine Vereinigung ausdrücklich offenhielten, aber nicht recht einleuchtet. Im übrigen straften die Ministerpräsidenten ihr eigenes Argument dadurch Lügen, daß sie mit dem Grundgesetz nach Inhalt und Wortwahl in Wahrheit eine »Verfassungsschöpfung großen Stils« anstrebten.[2] Tatsächlich dürfte auch die unstabile politische und soziale Situation in den Jahren 1948/49 eine wesentliche Rolle gespielt haben. Im Grundgesetz kam die Entscheidung für die Westintegration der Bundesrepublik ebenso zum Ausdruck wie die Absegnung der schon 1948 eingeleiteten Entscheidung für die Marktwirtschaft. Die Mehrheitsfraktionen des Parlamentarischen Rates befürchteten, im Falle einer Volksabstimmung, könnte es der kommunistischen Partei gelingen, diese – damals noch sehr umstrittenen und unter starkem Einfluß der Westalliierten zustande gekommenen – Fragen zum öffentlichen Thema zu machen und auf diese Weise möglicherweise das Grundgesetz zu Fall zu bringen.[3] Angesichts des geringen Vertrauens des Parlamentarischen Rates in das Volk dürften diese Argumente unausgesprochen erhebliches Gewicht gehabt haben.
Daß das Grundgesetz weder von einer volksgewählten Versammlung entworfen noch der Entwurf einer Volksabstimmung unterzogen wurde, stellt einen »Bruch mit den traditionellen Regeln der Verfassungsgebung« dar.[4] Die Arbeit am Grundgesetz lag in den Händen »einer eng umrissenen Führungselite der politischen Parteien«,[5] die praktisch nur durch die massiven Einflußversuche der Alliierten, die ihre Zustimmung zur Voraussetzung des Inkrafttretens machten, begrenzt wurde. Der Ausschluß des Volkes war total. Die Behauptung in der Präambel des Grundgesetzes, »das Deutsche Volk« habe sich »kraft seiner verfassungsgebenden Gewalt« mit dem Grundgesetz eine neue Ordnung gegeben, ist eine Formel, die den wahren Sachverhalt völlig verschleiert. Und daß die demokratische Legitimation durch die hohe Wahlbeteiligung von nahezu 80 Prozent bei den ersten Bundestagswahlen im Jahre 1949 nachgeholt worden sei, entspringt einer etwas zweifelhaften Logik. Zur Wahl standen die Abgeordneten des Bundestags und ihre Parteien, nicht das Grundgesetz.
Der Ausschluß des Volkes von jeder Entscheidung und Verantwortung spiegelt sich auch in einer sehr geringen Beteiligung der Öffentlichkeit wider. Die Beratungen hatten überwiegend »den Charakter einer internen Angelegenheit der Ratsmitglieder, der Vorsitzenden der maßgeblichen Parteien und der Verhandlungen mit den Sprechern der Besatzungsmächte«.[6] Einer Rückkoppelung beim Volke schien es angesichts der kompletten Mediatisierung durch die Parteien nicht zu bedürfen. Dementsprechend gering war auch die öffentliche Resonanz.[7] Wenn einige Mitglieder aber versuchten, den »Schwarzen Peter« dafür der lustlosen Presseberichterstattung zuzuschieben,[8] so verwechselten sie offenbar Ursache und Wirkung.
Nun ist andererseits natürlich nicht zu verkennen, daß das Grundgesetz in den Jahrzehnten seines Bestehens weite Anerkennung und Zustimmung gefunden hat und zu einer Konstante und einem beträchtlichen Integrationsfaktor im bundesdeutschen Gemeinschaftsleben geworden ist, die keinesfalls leichtfertig aufs Spiel gesetzt werden sollten. Gleichwohl hat der Entstehungsprozeß des Grundgesetzes die Weichen in bestimmte Richtungen gestellt – auch in einige problematische Richtungen. Vom Ausschluß des Volkes bei der Verfassungsgebung war es ein konsequenter Schritt zum Ausschluß auch von Volksbegehren und Volksentscheid auf Bundesebene und zur Ersetzung des Volkes auch bei praktisch allen anderen Entscheidungen des Staates durch die politischen Parteien. Eine Begrenzung der Macht der Parteien, also derjenigen, deren Repräsentanten das Grundgesetz entwarfen, wäre eine Begrenzung in eigener Sache gewesen und kam wohl auch deshalb nicht in den Blick. Die beherrschende Rolle der Länder, ihrer Ministerpräsidenten und Parlamente, bei Entstehung des Grundgesetzes, die kein Gegengewicht in einem Bundesvolk fanden, das die verfassungsgebende Versammlung hätte wählen und ihr Ergebnis bestätigen können, hat die Art und Ausrichtung der föderalistischen Struktur der Bundesrepublik wesentlich beeinflußt.[9] Ebenso hat, um ein weiteres Element zu nennen, der Umstand, daß der Parlamentarische Rat eine Versammlung von Beamten und sonstigen öffentlichen Amtsträgern war, Einfluß auf die beamtenrechtlichen Bestimmungen gehabt.
Mit der Ausschaltung des Volkes bei der Entstehung des Grundgesetzes waren die Weichen auch für seine spätere Entmündigung gestellt: Weder bei den Verfassungsberatungen im Anschluß an die deutsche Vereinigung noch beim Maastrichtvertrag wurde das Volk einbezogen. Es fehlten deshalb die großen, diesen weittragenden Einschnitten entsprechenden öffentlichen Debatten.
III. Parteiwahlen entmachten das Volk
Die Politiker, die die bundesrepublikanischen Wahlgesetze ursprünglich konzipierten, scheinen, wie schon Karl Jaspers feststellte,[1] »vor dem Volk Furcht gehabt zu haben«. Das gebrochene Verhältnis des Parlamentarischen Rates zum Volk findet hier seine Entsprechung. Der Parlamentarische Rat ließ die Entscheidung über das Wahlsystem zwar formal offen, indem er – im Gegensatz zur Weimarer Reichsverfassung – keine Festlegung im Grundgesetz vornahm, sondern sie dem Bundesgesetzgeber überließ. Gleichzeitig präjudizierte er aber dessen Entscheidung, indem er für den ersten Bundestag die Verhältniswahl vorschrieb. Auch das kam nicht von ungefähr: Der Parlamentarische Rat war selbst durch Verhältniswahl – allerdings nicht des Volkes, sondern nur der Landtage – gewählt worden und damit bei Erlaß des Wahlrechts für den ersten Bundestag politisch-psychologisch nicht mehr wirklich frei. Die Volksferne der Schöpfer des Grundgesetzes strahlte also auf das ganze politische System aus, auch auf das Wahlrecht.
Der Bürger ist zwar alle vier Jahre zu Parlamentswahlen aufgerufen, und durch die unerhörte Vielzahl der Wahlen – in Europa, im Bund und in sechzehn Ländern, in denen Landtags- und Kommunalwahlen abgehalten werden müssen – entsteht gar der Eindruck, als hätte das Volk in Deutschland unheimlich viel zu sagen, als wäre alles überaus demokratisch. Doch dies ist in Wahrheit nichts anderes als pseudodemokratisches Getriebe. Denn das Volk bleibt bei fast allen Wahlen, so viele es auch sein mögen, entmündigt. Es sind Wahlen ohne Auswahl. In den Parteien findet eine »verborgene Vorwahl« statt, »die die eigentliche Wahl ist«. Nur Parteimitglieder sind daran beteiligt, und auch die oft nur in verschwindendem Umfang oder gar nicht. Der Wähler »wählt die, die schon gewählt sind, und hat nur noch Einfluß auf die Zahl der von der Partei schon Gewählten, die Parlamentsmitglieder werden«.[2] Zu diesem Resümee sind letztlich alle gekommen, die sich mit dem Wahlrecht vorurteilsfrei befaßt haben.[3] Daß aus dieser Erkenntnis aber bisher keine Konsequenzen gezogen wurden, ja, daß die Erkenntnis selbst weitgehend unterdrückt wurde, liegt wesentlich daran, daß sie die Stellung der Parteien und der politischen Klasse (und damit Machtfragen) berührt und diese ihrerseits die öffentliche Diskussion dominieren und ihnen unangenehme Themen ausblenden.
Das Verhältniswahlsystem mit starren Listen, wie es für die Wahlen zum Bundestag, zu den meisten Landesparlamenten und zu vielen Kommunalvertretungen gilt, ist die zentrale Grundlage für die beherrschende Stellung der politischen Parteien in der Bundesrepublik. Das wird häufig gezielt übersehen. Besonders Gerhard Leibholz, der als Wissenschaftler und Richter am Bundesverfassungsgericht lange Jahre großen Einfluß auf das bundesrepublikanische Parteienverständnis ausübte, tat so, als wäre die Entwicklung zum alles in seinen Sog ziehenden Parteienstaat unabänderlich vorbestimmt und könne durch das Wahlrecht nicht beeinflußt werden.[4] Diese Auffassung ist unzutreffend und beruht auf methodisch unhaltbarer Grundlage. Zwischen den Institutionen einerseits und dem Gewicht der Akteure und der Richtung, in die die politische Willensbildung tendiert, besteht ein innerer Zusammenhang. Dies ist die Grunderkenntnis der Verfassungslehre und spiegelt sich seit Jahrhunderten besonders in der Lehre von der Gewaltenteilung wider, einem institutionell-organisatorischen Prinzip mit dem Ziel, die Grundrechte der Menschen und die Ausgewogenheit der politischen Willensbildung zu sichern. Daß die beherrschende Stellung der Parteien keine vorgegebene Notwendigkeit der Demokratie ist, sondern wesentlich auf abänderbaren institutionellen Gegebenheiten beruht, ist allerdings eine unbequeme Wahrheit für diejenigen Parteien und die sie beherrschende politische Klasse, deren Position durch das derzeitige Wahlrecht überhöht wird.
Die Kritik am Verhältniswahlrecht reicht lange zurück. Der bekannte liberale Politiker Friedrich Naumann erklärte nach dem Ersten Weltkrieg in der Weimarer Nationalversammlung das Verhältniswahlrecht für unvereinbar mit dem parlamentarischen Regierungssystem;[5] Naumann konnte sich zwar nicht durchsetzen, seine Befürchtungen wurden aber durch die Entwicklung in Weimar bestätigt.[6] Vor diesem Hintergrund bezeichnete der Politikwissenschaftler Loewenstein im Jahre 1945 die Verhältniswahl gar als »unfehlbares Mittel demokratischen Selbstmordes«.[7] Um so weniger ist es zu rechtfertigen, daß Bonn ausgerechnet in diesem Punkt keine Lehren aus Weimar gezogen hat.
Zwar ist die Befürchtung der Zersplitterung, die man vor dem Hintergrund Weimars zunächst glaubte hegen zu müssen, in der Bundesrepublik Deutschland nicht eingetreten. Im ersten Bundestag saßen noch neun, im dritten Bundestag nur noch vier Parteien. 1949 hatten die Abgeordneten der kleinen Parteien noch ein Drittel des Bundestags gefüllt, 1957 stellten sie kaum mehr als ein Zehntel der Abgeordneten.[8] Und die Abgeordneten der Union nahmen mehr als die Hälfte aller Sitze ein. Dieser Konzentrationsprozeß lag nicht nur an der allmählich immer mehr verschärften Fünfprozentklausel, sondern auch an strukturellen Entwicklungen des Parteiensystems und an dem Erfolg der Regierungspolitik Adenauers. Die CDU/CSU hatte sich als erste von dem früher dominierenden ideologisch geprägten Grundmuster gelöst und den Gedanken der modernen Volkspartei ins Werk zu setzen versucht. Ihr Erfolg wurde durch den gewaltigen wirtschaftlichen Aufschwung begünstigt, so daß sich parallel zum »Wirtschaftswunder« Erhards, der seit der Währungsreform von 1948 konsequent auf soziale Marktwirtschaft setzte, Adenauers »politisches Wunder« entfaltete. Beides, der unübersehbare Erfolg der Marktwirtschaft und der der allmählich zur »Volkspartei« werdenden CDU/CSU, trug dazu bei, daß die SPD1959 auf ihrem Godesberger Parteitag einen programmatischen Schwenk vollzog, sich zur sozialen Marktwirtschaft bekannte und sich programmatisch allen Wählern öffnete, eine Wandlung, die die sogenannte Große Koalition mit der CDU/CSU (1966 bis 1969) und schließlich unter Kanzler Brandt die sozialliberale Koalition mit der FDP möglich machte.
Die politische Erfolgsgeschichte der westdeutschen Nachkriegszeit, die durch Wirtschaftswunder, die starke Kanzlerschaft Adenauers und die Entwicklung der Parteien zu Volksparteien bestimmt war, hatte die Mängel des Verhältniswahlsystems, die in der wissenschaftlichen und politischen Diskussion an sich von Anfang an benannt worden waren, vorübergehend zurücktreten lassen: besonders die starke Stellung der Parteien bis hin zum praktischen Monopol und die entsprechende Zurückdrängung des Volkes selbst.
Das Zurücktreten der Debatte um die Rolle des Wahlrechts beruht auch darauf, daß das Thema querstand zu den Interessen der Parteien und der politischen Klasse und der damit zusammenhängenden scheinbaren Unmöglichkeit, eine Reform praktisch durchzusetzen. Die kleinen Parteien, allen voran die FDP, wehren sich mit Händen und Füßen, weil nicht nur ihre bisherige Rolle als Zünglein an der Waage und Mehrheitsbeschaffer bei der Regierungsbildung und als »dauernde Regierungspartei« ihre Basis verlöre, sondern ihre Existenz insgesamt auf dem Spiele stände. Aber auch in den großen Parteien herrscht wenig Neigung zu einer unvoreingenommenen Diskussion der Wahlrechtsfrage, weil sich dann das gesamte politische Establishment dem Wähler stellen müßte und die bequeme Absicherung ihrer Kandidaturen auf vorderen Plätzen der Landeslisten, die sie vom Wählervotum unabhängig macht, wegfiele. Aus ähnlichen Gründen war auch in der Weimarer Republik eine Wahlrechtsreform nicht in den politischen Blick gekommen. Sie hätte im Reichstag nicht durchgesetzt werden können, »weil gerade die kleinen Parteien, die den Ausschlag gaben, an dem Verhältniswahlrecht hingen und in den großen Parteien die führenden Abgeordneten sich so daran gewöhnt hatten, daß ihre Wiederwahl gesichert sei, ohne daß sie sich besonders anzustrengen brauchten, daß sie ungern an eine mögliche Erschütterung ihrer Berufsstellung denken mochten«.[9] Die Eigeninteressen der Parteien und der etablierten politischen Klasse dürften die Haupterklärung dafür sein, warum hinsichtlich des Wahlrechts – mit Ausnahme der Fünfprozentklausel, die wiederum die Macht der etablierten Parteien stärkte – keine Konsequenzen aus den Erfahrungen mit Weimar gezogen wurden, obwohl das Grundgesetz in zahlreichen anderen Teilen bewußt als Antwort auf Weimarer Fehlentwicklungen konzipiert wurde.
