Staatsrecht  für Polizeibeamte - Frank Braun - E-Book

Staatsrecht für Polizeibeamte E-Book

Frank Braun

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Beschreibung

Dieses Lehrbuch behandelt die wesentlichen Gesichtspunkte des Staatsrechts für den Studiengang "Polizeivollzugsdienst" und stellt diese in kompakter Form vor. Es erleichtert Studierenden die Vor- und Nachbereitung der Unterrichtseinheiten und stellt vor allem eine effektive Hilfe für die Klausurvorbereitung dar. Die inhaltliche Zusammenstellung und der Aufbau des Werkes orientieren sich dabei am Curriculum der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung NRW. Im ersten Teil des Werkes stellt der Autor die Verfassungsgrundsätze und allgemeinen Grundrechtslehren sowie die Grundrechtsprüfung vor. Im zweiten Teil veranschaulichen zahlreiche Fallbeispiele, verbunden mit hilfreichen Tipps für die Klausurbearbeitung, den prüfungsrelevanten Lernstoff. Der Autor greift dazu auf die Auswertung von nahezu 100 Staatsrechtsklausuren zurück. Die Darstellung erfolgt in der für die praktische Fallbearbeitung maßgeblichen Prüfungsreihenfolge. Prüfungsschemata und Übersichten zu den wichtigsten grundrechtsrelevanten polizeilichen Standardmaßnahmen runden das Werk ab und erleichtern das effektive Wiederholen vor Klausuren.

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SCHRIFTENREIHE

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Staatsrecht für Polizeibeamte

von Frank Braun

Bibliographische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliographie; detaillierte bibliographische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

E-Book

1. Auflage 2019

© VERLAG DEUTSCHE POLIZEILITERATUR GMBH Buchvertrieb; Hilden/Rhld., 2019

ISBN 978-3-8011-0908-0 (EPUB)

Titel Nr. 102105

Buch (Print)

1. Auflage 2019

© VERLAG DEUTSCHE POLIZEILITERATUR GMBH Buchvertrieb; Hilden/Rhld., 2019

Alle Rechte vorbehalten

Satz: VDP GMBH Buchvertrieb, Hilden

Druck und Bindung: Griebsch & Rochol, Hamm

Printed in Germany

ISBN 978-3-8011-0861-8

Alle Rechte vorbehalten

Unbefugte Nutzungen, wie Vervielfältigung, Verbreitung, Speicherung oder Übertragung können zivil- oder strafrechtlich verfolgt werden.

Satz und E-Book: VDP GMBH Buchvertrieb, Hilden

E-Mail: [email protected]

www.VDPolizei.de

Inhaltsverzeichnis

Vorwort

Abkürzungsverzeichnis

Literaturverzeichnis

1. Abschnitt:Grundstudium

1. Teil: Verfassungsgrundsätze

A. Republik

B. Sozialstaat

C. Bundesstaat

I. Gesetzgebung

II. Verwaltungskompetenzen

III. Rechtsprechung

D. Demokratie

I. Der Demokratiebegriff des Grundgesetzes

1. Volksherrschaft

2. Repräsentative Demokratie und freies Mandat

II. Demokratische Legitimation der Staatsorgane

III. Demokratische Willensbildung durch Wahlen und Parteien

1. Wahlen

2. Parteien

IV. Mehrheitsprinzip, Minderheitenschutz und wehrhafte Demokratie

1. Mehrheitsprinzip und Minderheitenschutz

2. Wehrhafte Demokratie

E. Rechtsstaat

I. Gewaltenteilung

II. Grundrechtsbindung der Staatsgewalt: Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes

1. Vorbehalt des Gesetzes

2. Vorrang des Gesetzes

3. Normenhierarchie, formelle Gesetze, materielle Gesetze und Verwaltungsvorschriften

III. Rechtssicherheit: Bestimmtheitsgrundsatz und Vertrauensschutz

1. Bestimmtheitsgrundsatz

2. Vertrauensschutz: Rückwirkung von Gesetzen

IV. Effektiver Rechtsschutz

V. Der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit

1. Legitimer Zweck

2. Geeignetheit

3. Erforderlichkeit

4. Angemessenheit („Verhältnismäßigkeit im engeren Sinn“)

VI. Gerechtigkeit

1. Gerechtigkeit durch Verfahren

2. Zielkonflikte: Materielle Gerechtigkeit versus Rechtssicherheit

2. Teil: Allgemeine Grundrechtslehren

A. Einleitung

B. Der Begriff der Grundrechte

C. Die Funktionen der Grundrechte

I. Die Grundrechte als subjektives Recht

1. Status negativus

2. Status positivus

3. Status activus

II. Die Grundrechte als objektives Recht

1. Drittwirkung von Grundrechten

2. Staatliche Schutzpflichten

3. Einrichtungsgarantien

D. Grundrechtsarten

I. Freiheits-, Gleichheits- und Justizgrundrechte

II. Menschen- und Bürgerrechte

E. Grundrechtsberechtigung und Grundrechtsmündigkeit

I. Grundrechtsfähigkeit

1. Grundrechtsfähigkeit natürlicher Personen

2. Grundrechtsfähigkeit juristischer Personen (Art. 19 Abs. 3 GG)

II. Grundrechtsmündigkeit

3. Teil: Die Grundrechtsprüfung

A. Die Prüfungsreihenfolge

B. Die Prüfung von Grundrechtsverletzungen bei Freiheitsgrundrechten

I. Schutzbereich

II. Eingriff

III. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

1. Schranken

2. Schranken-Schranken

C. Die Prüfung von Grundrechtsverletzung bei Gleichheitsgrundrechten

I. Das Prüfungsschema im Einzelnen: Prüfungsschema Gleichheitsrechte

1. Verfassungsrechtlich relevante Ungleichbehandlung (bzw. Gleichbehandlung)?

2. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung der Ungleichbehandlung (bzw. Gleichbehandlung)?

II. Abschließender Beispielsfall

4. Teil: Die einzelnen Grundrechte

A. Allgemeine Handlungsfreiheit

I. Allgemeines

II. Schutzbereich

1. Personeller Schutzbereich

2. Sachlicher Schutzbereich

3. Eingriff

4. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

5. Bezug zu typischen polizeilichen Standardmaßnahmen

6. Beispielsfall

7. Sonderproblem: Polizeiliche Schutzpflicht und das Recht auf Selbstgefährdung

B. Menschenwürde

I. Allgemeines

1. Menschenwürde als Abwehrrecht

2. Menschenwürdegarantie als staatliche Schutzpflicht

3. Menschenwürde als Leistungsrecht

II. Schutzbereich und Eingriff

1. Personeller Schutzbereich

2. Sachlicher Schutzbereich und Eingriff

3. Beispielsfälle

C. Die Freiheit der Person (Art. 2 Abs. 2 Satz 2, Art. 104 GG)

I. Eingriff in den Schutzbereich

1. Schutzbereich

2. Eingriff

II. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

1. Schranken

2. Besondere grundgesetzliche Verfahrensvorschriften bei Freiheitsentziehung (Art. 104 Abs. 2–4 GG)

3. Schranken-Schranken

III. Beispielsfall: „Der vergessene Räuber“

1. Sachverhalt:

2. Lösungsvorschlag:

D. Das Grundrecht auf Freizügigkeit (Art. 11 GG)

I. Schutzbereich und Eingriff

II. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

1. Schranken

2. Schranken-Schranken

III. Bezug zu typischen polizeilichen Standardmaßnahmen

IV. Beispielsfall

E. Die Unverletzlichkeit der Wohnung, Art. 13 GG

I. Überblick

II. Schutzbereich

1. Personeller Schutzbereich

2. Sachlicher Schutzbereich

III. Eingriff

IV. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung – Schranken

1. Die qualifizierten Gesetzesvorbehalte in Art. 13 Abs. 2 und 7 GG

2. Polizeiliche „Nachschau“ in Arbeits-, Betriebs- und Geschäftsräumen

V. Übungsfall: Ärger in der Kneipe

F. Das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis, Art. 10 GG

I. Überblick

II. Schutzbereich und Eingriff

1. Personeller Schutzbereich

2. Sachlicher Schutzbereich

3. Eingriff

III. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung – Schranken

G. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht

I. Überblick

II. Schutzbereich und Eingriff

1. Personeller Schutzbereich

2. Sachlicher Schutzbereich

III. Eingriff

IV. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

1. Schranken

2. Schranken-Schranken

H. Eigentum und Erbrecht

I. Normzweck

II. Schutzbereich

1. Personeller Schutzbereich

2. Sachlicher Schutzbereich

III. Eingriff

IV. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

1. Schranken

2. Schranken-Schranken

I. Die Glaubens- und Gewissensfreiheit

I. Allgemeines

1. Die Struktur des Art. 4 GG

2. Religiös-weltanschauliche Neutralität des Staates

II. Die Glaubens- und Gewissensfreiheit, Art. 4 Abs. 1 und 2 GG

1. Schutzbereich

2. Eingriff

3. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

J. Leben und körperliche Unversehrtheit

I. Allgemeines

II. Schutzbereich

1. Personeller Schutzbereich

2. Sachlicher Schutzbereich

III. Eingriff

IV. Verfassungsrechtliche Rechtfertigung

V. Klausurrelevante Fallbeispiele

1. Finaler Rettungsschuss

2. Verhinderung einer Selbsttötung

K. Die Gleichheitsrechte

I. Allgemeines

1. Allgemeine und spezielle Gleichheitssätze

2. Verhältnis von Freiheits- und Gleichheitsrechten

3. Rechtsanwendungs- und Rechtssetzungsgleichheit

II. Der allgemeine Gleichheitssatz

1. Prüfungsaufbau

2. Beispielsfall

III. Die speziellen Gleichheitsrechte

1. Gleichberechtigung, Art. 3 Abs. 2 GG

2. Diskriminierungsverbote, Art. 3 Abs. 3 GG

5. Teil: Polizeiliche Standardmaßnahmen und Grundrechte

A. Die Menschenwürde (Art. 1 Abs. 1 GG)

B. Das allgemeine Persönlichkeitsrecht (Art. 2 Abs. 1, Art. 1 Abs. 1 GG)

C. Das Grundrecht auf körperliche Unversehrtheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG)

D. Das Grundrecht auf körperliche Bewegungsfreiheit (Art. 2 Abs. 2 Satz 2 GG)

E. Die Versammlungsfreiheit (Art. 8 GG)

F. Das Telekommunikationsgeheimnis (Art. 10 GG)

G. Das Grundrecht auf Freizügigkeit (Art. 11 GG)

H. Die Unverletzlichkeit der Wohnung (Art. 13 GG)

I. Die Eigentumsgarantie (Art. 14 GG)

J. Die allgemeine Handlungsfreiheit (Art. 2 Abs. 1 GG)

2. Abschnitt:Hauptstudium

1. Teil: Die Kommunikationsfreiheiten

A. Die Meinungsfreiheit

I. Schutzbereich

1. Personeller Schutzbereich

2. Sachlicher Schutzbereich

II. Eingriff

III. Schranken

1. Die „allgemeinen Gesetze“

2. Das Recht der persönlichen Ehre

3. Die Bestimmungen zum Schutze der Jugend

IV. Schranken-Schranken

1. Zitiergebot

2. Wechselwirkungslehre

3. Zensurverbot und Art. 17a Abs. 1 GG

B. Die weiteren Kommunikationsfreiheiten

I. Informationsfreiheit

II. Pressefreiheit

III. Rundfunkfreiheit

IV. Filmfreiheit

2. Teil: Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit

A. Die Versammlungsfreiheit

I. Schutzbereich

1. Personeller Schutzbereich

2. Sachlicher Schutzbereich

II. Eingriff

III. Schranken

1. Versammlungen unter freiem Himmel und in geschlossenen Räumen

2. Taugliche Schranken bei nicht-öffentlichen Versammlungen

3. Verfassungskonforme Auslegung von Schrankenbestimmungen für Versammlungen unter freiem Himmel

IV. Schranken-Schranken

1. Gesetzgebungskompetenz für das Versammlungsrecht

2. Zitiergebot

3. Verhältnismäßigkeit

V. Verhältnis von Versammlungsfreiheit und Meinungsfreiheit

B. Die Vereinigungs- und Koalitionsfreiheit

I. Die Vereinigungsfreiheit, Art. 9 Abs. 1 GG

1. Schutzbereich

2. Eingriff

3. Schranken

II. Die Koalitionsfreiheit

1. Schutzbereich

2. Schranken

3. Polizeiliche Eingriffsmaßnahmen im Rahmen eines Arbeitskampfes

Frank Braun

Staatsrecht für Polizeibeamte

Vorwort

Das vorliegende Kurzlehrbuch enthält in knapper Form die wesentlichen Gesichtspunkte des zu behandelnden Stoffes aus dem Staatsrecht. Inhalt und Aufbau orientieren sich am Curriculum der Fachhochschule für öffentliche Verwaltung NRW (FHöV NRW) für den Studiengang Polizeivollzugsdienst. Das Buch soll die Vor- und Nachbereitung der Unterrichtseinheiten erleichtern und vor allem eine effektive Hilfe für die Klausurvorbereitung darstellen.

Zahlreiche grafisch hervorgehobene Fallbeispiele und Tipps für die Klausurbearbeitung, die auf der Auswertung von nahezu 100 Staatsrechtsklausuren beruhen, die seit Bestehen der FHöV NRW zur Prüfung gestellt wurden, sollen den prüfungsrelevanten Lernstoff veranschaulichen. Dieser wird in der für die praktische Fallbearbeitung maßgeblichen Prüfungsreihenfolge dargestellt. Prüfungsschemata und Übersichten zu den wichtigsten Grundrechten sollen den Einstieg in die Materie und das effektive Wiederholen vor Klausuren erleichtern.

Schwierigkeiten bereiten Anfängern regelmäßig die Verfassungsgrundsätze und vor allem die allgemeinen Grundrechtslehren (1. Abschnitt Teile 1–3), mit denen das Buch eröffnet. Dies lässt sich kaum vermeiden. Denn diese teils hoch abstrakte Materie ist in ihren Grundlagen einerseits notwendige Voraussetzung, um in die Grundrechtsprüfung einsteigen zu können. Andererseits lässt sie sich erst vollständig begreifen, wenn bereits vertiefte Kenntnisse zu einzelnen Grundrechten bestehen. Sie müssen deshalb pragmatisch vorgehen. Zunächst gilt es nur die wesentlichen Inhalte zu lernen und zu begreifen. Wurden im Verlauf der Lehrveranstaltung einige Grundrechte besprochen, sind die besagten Einstiegskapitel erneut aufmerksam durchzuarbeiten. Der sich dabei einstellende Erkenntnisgewinn ist regelmäßig ganz bedeutsam.

Ich wünsche Ihnen einen erfolgreichen Einstieg in das Studium und Freude beim Umgang mit dem Staatrecht. Anregungen und Hinweise zu diesem Lehrbuch sind mir jederzeit willkommen, per E-Mail ([email protected]) oder gerne auch persönlich in der Sprechstunde.

Hofkirchen, im April 2019

Frank Braun

Abkürzungsverzeichnis

a.A.

Anderer Ansicht

ABl.

Amtsblatt

Abs.

Absatz

Alt.

Alternative

Art.

Artikel

AuR

Arbeit und Recht (Fachzeitschrift)

BayVBl.

Bayerische Verwaltungsblätter (Fachzeitschrift)

Bd.

Band

Beschl.

Beschluss

BGB

Bürgerliches Gesetzbuch

BGBl.

Bundesgesetzblatt

BGH

Bundesgerichtshof

Bsp.

Beispiel

BverfG

Bundesverfassungsgericht

BVerfGE

Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts (amtliche Sammlung)

BVerwG

Bundesverwaltungsgericht

BVerwGE

Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (amtliche Sammlung)

bzw.

beziehungsweise

d.h.

das heißt

DÖV

Die Öffentliche Verwaltung (Fachzeitschrift)

DPolBl.

Deutsches Polizeiblatt (Fachzeitschrift)

DVBl.

Deutsches Verwaltungsblatt (Fachzeitschrift)

EGMR

Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte

EMRK

Europäische Menschenrechtskonvention

EU

Europäische Union

EuGH

Europäischer Gerichtshof

f./ff.

folgende

gem.

gemäß

GG

Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland

ggf.

gegebenenfalls

G.i.V.

Gefahr im Verzug

GVBl.

Gesetz- und Verordnungsblatt

h.M.

herrschende Meinung

Hrsg.

Herausgeber

HS

Halbsatz

i.d.R.

in der Regel

i.e.S.

im engeren Sinne

i.S.d.

im Sinne des

i.S.v.

im Sinne von

i.V.m.

in Verbindung mit

JA

Juristische Arbeitsblätter (Fachzeitschrift)

JR

Juristische Rundschau (Fachzeitschrift)

Jura

Juristische Ausbildung (Fachzeitschrift)

JuS

Juristische Schulung (Fachzeitschrift)

JZ

Juristenzeitung (Fachzeitschrift)

LG

Landgericht

m.E.

meines Erachtens

m.w.N.

mit weiteren Nachweisen

NJW

Neue Juristische Wochenschrift (Fachzeitschrift)

NVwZ

Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht (Fachzeitschrift)

NWVBl.

Nordrhein-Westfälische Verwaltungsblätter (Fachzeitschrift)

OLG

Oberlandesgericht

OVG

Oberverwaltungsgericht

PSP

Polizei – Studium – Praxis

Rn.

Randnummer

Rsp.

Rechtsprechung

sog.

sogenannt

StGB

Strafgesetzbuch

StPO

Strafprozessordnung

str.

strittig

usw.

und so weiter

v.

vom (Datumsangabe)

v.a.

vor allem

vs.

versus

vgl.

vergleiche

VO

Verordnung

VwGO

Verwaltungsgerichtsordnung

VwVfG

Verwaltungsverfahrensgesetz

WRV

Weimarer Reichsverfassung vom 11. August 1919

z.B.

zum Beispiel

z.T.

zum Teil

Literaturverzeichnis

Becker/Heckmann/Kempen/Manssen, Öffentliches Recht in Bayern, 7. Aufl. 2017 [zitiert: Bearbeiter, in: B/H/K/M]

Dreier, Grundgesetz Kommentar: GG, Band I: Präambel, Artikel 1-19 GG, 3. Aufl. 2013 [zitiert: Bearbeiter, in: Dreier, GG]

Drews/Wacke/Vogel/Martens, Gefahrenabwehr, 9. Aufl. 1986 [D/W/V/M, Gefahrenabwehr]

Epping, Grundrechte, 7. Aufl. 2017 [Epping, Grundrechte]

Epping/Hillgruber, Beck’scher Online-Kommentar zum Grundgesetz, 40. Edition Stand: 15.2.2019; [zitiert: Bearbeiter, in: BeckOK GG]

Friauf/Höfling, Berliner Kommentar zum Grundgesetz, 2011 [zitiert: Bearbeiter, in: Friauf/Höfling, GG]

Gusy, Polizei- und Ordnungsrecht, 9. Aufl. 2014 [Gusy, POR]

Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts der Bundesrepublik Deutschland, 20. Aufl. 1995 [zitiert: Hesse, Grundzüge]

Hufen, Staatsrecht II: Grundrechte, 3. Aufl. 2018 [zitiert: Hufen, StaatsR II]

Jarass/Pieroth, GG, 15. Aufl. 2018 [zitiert: Jarass/Pieroth, GG]

Katz, Staatsrecht, 18. Aufl. 2010 [zitiert: Katz, Staatsrecht]

Kingreen/Poscher, Grundrechte Staatsrecht II, 34. Aufl. 2018 [zitiert: Kingreen/Poscher, StaatsR II]

Kingreen/Poscher, Polizei- und Ordnungsrecht, 10. Aufl. 2018 [zitiert: Kingreen/Poscher, POR]

Kniesel/Braun/Keller, Besonderes Polizei- und Ordnungsrecht, 2018 [Kniesel/Braun/Keller, BesPOR]

Lisken/Denninger, Handbuch des Polizeirechts, 5. Aufl. 2012 [zitiert: Bearbeiter, in: Lisken/Denninger, HdbPolR]

Maunz/Dürig, Grundgesetz-Kommentar, Werkstand: 85. EL November 2018 [zitiert: Bearbeiter, in: M/D, GG]

Maurer, Staatsrecht I, 6. Aufl. 2010 [zitiert: Maurer, StaatsR I]

Möstl/Kugelmann, Beck‘scher Online-Kommentar Polizei- und Ordnungsrecht NRW, 11. Edition Stand: 1.11.2018 [zitiert: Bearbeiter, in: BeckOK POR NRW]

Sachs, Grundgesetz, 8. Aufl. 2018 [zitiert: Bearbeiter, in: Sachs, GG]

Schmidbauer/Steiner, Bayerisches Polizeiaufgabengesetz, 4. Aufl. 2014 [zitiert: Schmidbauer/Steiner, PAG]

Sensburg, Staats- und Europarecht, 2. Aufl. 2018 [zitiert: Bearbeiter, in: Sensburg, StaatsR]

Stern/Becker, Grundrechte-Kommentar, 2010 [zitiert: Bearbeiter, in: Stern/Becker, GG]

Tschentscher, Examenskurs Grundrechte, 2002 [Tschentscher, Examenskurs]

v. Münch/Kunig, Grundgesetz-Kommentar Bd. 1, 6. Aufl. 2012 [zitiert: Bearbeiter, in: v. Münch/Kunig, GG]

Wilms, Staatsrecht II, 2010 [Wilms, StaatsR II]

Würtenberger/Heckmann/Tanneberger, Polizeirecht für Baden-Württemberg, 7. Aufl. 2017 [zitiert: W/H/T, PolR BW]

1. Abschnitt: Grundstudium

1.Teil: Verfassungsgrundsätze

Die tragenden Verfassungsgrundsätze (auch Staatsstrukturprinzipien genannt) sind in Art. 20 GG geregelt. In Art. 20 Abs. 1 GG heißt es: „Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.“ Daraus folgen die Grundsätze der „Republik“ sowie das Demokratie-, Sozialstaats- und Bundesstaatsprinzip. Das für die polizeiliche Ausbildung wichtigste Prinzip, das Rechtsstaatsprinzip, ist nicht genannt, kommt aber in Art. 20 Abs. 3 GG zum Ausdruck, wenn dort geregelt ist, dass die Gesetzgebung an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung an Gesetz und Recht gebunden sind.

Dass diese Grundsätze konstituierend für die Verfassung unseres Landes sind, zeigt ein Blick auf die Regelung in Art. 79 Abs. 3 GG, die sog. Ewigkeitsgarantie. Dort ist geregelt, dass die in Art. 20 GG festgeschriebenen Staatsstrukturprinzipien und die in Art. 1 GG enthaltenen Garantien (insbesondere der Schutz der Menschenwürde) einer Grundgesetzänderung nicht zugänglich sind. Gleichzeitig bedeutet dies, dass alle anderen Vorschriften der Verfassung grundsätzlich mit der erforderlichen „Zwei-Drittel-Mehrheit“ in Bundestag und Bundesrat (Art. 79 Abs. 2 GG) Änderungen oder gar Streichungen erfahren können.

A.Republik

Republik ist in erster Linie als Gegensatz zur Monarchie zu verstehen, als ein Verbot der Monarchie. In einem weitverstandenen Sinn kann das republikanische Prinzip als die Verpflichtung der Staatsgewalt auf die Interessen der „res publica“, also auf das Gemeinwohl, verstanden werden1. Diese Gemeinwohlorientierung kommt etwas klarer in den Eidesformeln von Bundespräsident, Bundeskanzler und -minister (Art. 56, 64 Abs. 2 GG) zum Ausdruck, die sich dazu verpflichten, ihre „Kraft dem Wohle des deutschen Volkes zu widmen, seinen Nutzen zu mehren und Schaden von ihm abwenden“.

B.Sozialstaat

Unter einem Sozialstaat versteht man einen gemeinwohlorientierten Staat, der zur Abhilfe sozialer Not und zu einem gewissen Mindestausgleich der sozialen Verhältnisse verpflichtet ist.2 Allerdings lässt das Grundgesetz dem Gesetzgeber bei der Herstellung einer gerechten Sozialordnung einen sehr weiten Gestaltungsspielraum3. Dies liegt in der Natur der Sache. Zum einen sind sozialstaatliche Leistungen stark konjunkturabhängig und stehen unter dem Vorbehalt des Möglichen. Zum anderen müssen sozialrechtliche Regelungen detailliert getroffen werden, was notwendig Sache des einfachen Gesetzgebers ist. Daher bestehen grundsätzlich keine Leistungsansprüche von Bürgern, die unmittelbar mit dem grundgesetzlichen Sozialstaatsprinzip begründet werden können. Mit einer Ausnahme: Der Gesetzgeber hat – abgeleitet aus dem Sozialstaatsprinzip und der Menschenwürdegarantie, Art. 1 Abs. 1 GG – einen „sozialen Mindeststandard“ einzuhalten, der sich aber in der Verpflichtung der Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums (mittels der „Hartz IV“-Leistungen) erschöpft.4

C.Bundesstaat

In der Bundesrepublik Deutschland ist die Staatsgewalt neben der horizontalen Gewaltenteilung zwischen Legislative, Exekutive und Judikative vertikal auf Bund und Länder verteilt. Dies bezeichnet man als Bundesstaatsprinzip5. Seinen verfassungsrechtlichen Niederschlag findet es vor allem in Art. 20 Abs. 1 GG („Die Bundesrepublik Deutschland ist ein …. Bundesstaat“). Wie der Bund haben die Länder gesetzgebende Organe (die Landtage), vollziehende Organe (an der Spitze die jeweilige Landesregierung) und Gerichte, die die Rechtsprechung ausüben. Nach Art. 30 GG sind grundsätzlich die Länder für die Erfüllung der staatlichen Aufgaben zuständig, es sei denn, das Grundgesetz trifft zugunsten des Bundes eine andere Regelung. Das Grundgesetz enthält ausführliche Vorschriften, wie die einzelnen staatlichen Aufgaben zwischen Bund und Ländern verteilt werden. Nämlich in den Regelungen des Grundgesetzes über die Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern in der Gesetzgebung (Art. 70 ff. GG), in der Verwaltung (Art. 83 ff. GG), in der Rechtsprechung (Art. 92 ff. GG) sowie – im hier nicht interessierenden – Bereich des Finanzwesens (Art. 104a ff. GG).

I.Gesetzgebung

Beispiele: Das allgemeine Polizeirecht ist „Ländersache“; es besteht im Grundgesetz keine explizite Zuweisung der Gesetzgebungsmaterie an den Bund, sodass Art. 30, 70 GG greift und das PolG NRW in die Gesetzgebungszuständigkeit des nordrhein-westfälischen Landtages fällt. Anders verhält es sich beim Strafrecht (StGB) und der Strafprozessordnung (StPO). Regelungen hierzu durfte der Bund nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1, 72 GG (konkurrierende Gesetzgebung) erlassen.

II.Verwaltungskompetenzen

Auf der Ebene des Gesetzesvollzug, der Kernaufgabe der Verwaltung, sieht das Grundgesetz als Regelfall vor, dass Bundesgesetze von den Landesverwaltungen (und damit nicht von der Bundesverwaltung) vollzogen werden (Art. 83 GG)7. Daneben gibt es ausdrücklich geregelte Fälle, bei denen der Bund durch eigene Verwaltungsbehörden seine Gesetze vollziehen darf (Art. 87 ff.; Ausnahme der Bundesverwaltung). Die Länder vollziehen ihre Landesgesetze stets selbst.

Beispiel: Das WaffenG ist ein Bundesgesetz, das nach dem Grundsatz des Art. 83 GG von den Ländern vollzogen wird; in Nordrhein-Westfalen sind die Kreispolizeibehörden zuständig. Dagegen wird die Zentralstellenfunktion für das polizeiliche Auskunfts- und Nachrichtenwesen bei der Kriminalitätsbekämpfung durch den Bund selbst vollzogen, indem nach Art. 87 Abs. 1 GG hierfür eine Bundesoberbehörde, das Bundeskriminalamt, geschaffen wurde.

III.Rechtsprechung

Auch die rechtsprechende Gewalt ist zwischen Bund und Ländern verteilt. Der Bund errichtet nur die obersten Gerichtshöfe. Das sind der Bundesgerichtshof, das Bundesverwaltungsgericht, das Bundesarbeitsgericht, das Bundessozialgericht und der Bundesfinanzhof. Die Länder schaffen dagegen die Eingangsgerichte (z.B. die Verwaltungsgerichte) und die Mittelinstanzen (z.B. die Oberverwaltungsgerichte). Letzte Instanz bilden die obersten Gerichtshöfe des Bundes, die auf diese Weise bundesweit eine einheitliche Anwendung des Rechts sichern.

Eine Sonderstellung nimmt das Bundesverfassungsgericht ein. Dieses ist als „Hüter der Verfassung“ exklusiv nur für verfassungsrechtliche Streitigkeiten zuständig. Dem BVerfG kommt damit die Letztentscheidungsbefugnis über die Auslegung des Grundgesetzes zu8.

Das BVerfG entscheidet zum einen in Streitigkeiten zwischen Verfassungsorganen (etwa von Regierung und Parlament) über die Anwendung und Auslegung spezifischen Verfassungsrechts. Zum anderen gewährt es jedem Bürger mit dem Instrument der Verfassungsbeschwerde Schutz, durch die er geltend machen kann, durch staatliches Handeln in seinen Grundrechten oder grundrechtsgleichen Rechten verletzt worden zu sein. Darüber hinaus entscheidet das Gericht über weitere ihm zugewiesene Sachverhalte, wie über die Verwirkung von Grundrechten und über die Verfassungswidrigkeit von Parteien. Mit Abstand die größte praktische Bedeutung aber hat die Verfassungsbeschwerde.9

Entscheidungen des BVerfG binden die Verfassungsorgane des Bundes und der Länder sowie alle Gerichte und Behörden (vgl. § 31 Abs. 1 BVerfGG). Bestimmte Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts, insbesondere über die Verfassungsmäßigkeit einer Rechtsnorm, haben Gesetzeskraft (§ 31 Abs. 2 BVerfGG) und gelten daher über den Einzelfall hinaus. Ein verfassungswidriges Gesetz erklärt das Bundesverfassungsgericht im Regelfall für nichtig. Die Nichtigkeit wirkt auch in die Vergangenheit und führt rechtlich gesehen zu einem Zustand, als ob das Gesetz niemals erlassen worden wäre. Formelle Gesetze (also Parlamentsgesetze, dazu E. II. 3.) kann nur das BVerfG für grundgesetzwidrig erklären (sog. Verwerfungsmonopol)10.

D.Demokratie

I.Der Demokratiebegriff des Grundgesetzes

1.Volksherrschaft

Demokratie bedeutet Volksherrschaft11. So normiert Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG, dass alle Staatsgewalt vom Volke ausgeht. Der Volksbegriff bezieht sich dabei ausschließlich auf Deutsche i.S.d. Art. 116 Abs. 1 GG, d.h. im Wesentlichen (Ausnahmen sind die gleichgestellten Statusdeutschen12) auf deutsche Staatsangehörige; Ausländer gehören nicht zum Staatsvolk und sind von der Teilnahme an der demokratischen Willensbildung ausgeschlossen. Erwerb und Verlust der deutschen Staatsangehörigkeit sind im Staatsangehörigkeitsgesetz geregelt.

2.Repräsentative Demokratie und freies Mandat

Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG deutet an, wie das Volk die Staatsgewalt ausübt, nämlich durch Wahlen und Abstimmungen sowie durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung. Aus dem Normtext ergibt sich die Struktur einer repräsentativen (auch indirekte oder mittelbare) Demokratie. Das bedeutet, dass politische Sachentscheidungen im Gegensatz zur direkten Demokratie nicht unmittelbar durch das Volk selbst, sondern durch gewählte Abgeordnete getroffen werden (der Willensbildungsprozess vom Volk zu den Organen erfolgt damit von „unten nach oben“). Die Abgeordneten sind nach Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG Vertreter des ganzen Volkes. Sie sind deshalb nicht an Aufträge und Weisungen (etwa der Partei, der sie angehören) gebunden, sondern nur ihrem Gewissen unterworfen (freies Mandat).

In Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG ist auch ein plebiszitärdemokratisches Element enthalten (also ein Kennzeichen der direkten Demokratie, wie sie etwa in der Schweiz gelebt wird), wenn dort von „Abstimmungen“, also Volksabstimmungen bzw. Plebisziten, die Rede ist. Im Grundgesetz spielen Abstimmungen keine besondere Rolle und sind nur für Fälle vorgesehen, die in der Praxis niemals eintreten werden (z.B. wäre eine Volksabstimmung bei einer Neugliederung des Bundesgebietes erforderlich, vgl. Art. 29, 118, 118a GG). Allerdings enthalten einige Landesverfassungen weiterreichende, praktisch bedeutsame direkte Ausübungen des Volkswillens durch Abstimmungen (zumeist als Volksbegehren bzw. Volksentscheid bezeichnet), etwa im Freistaat Bayern.

Alle wesentlichen Entscheidungen des Gemeinwohls werden in der Bundesrepublik Deutschland von den Parlamenten (Bundestag und Landtage) getroffen. Der Bundestag etwa ist das zentrale Gesetzgebungsorgan und Kontrollorgan gegenüber der Bundesregierung. Insoweit spricht man auch von einer parlamentarischen Demokratie.

II.Demokratische Legitimation der Staatsorgane

Hoheitliche Entscheidungen müssen auf das Volk als Träger der Staatsgewalt zurückgeführt werden können. In der repräsentativen Demokratie bedeutet das, dass zwischen der Entscheidung eines Hoheitsträgers und der Parlamentswahl eine ununterbrochene Legitimationskette bestehen muss13.

Beispiel: Der Bundeskanzler ist demokratisch legitimiert, da er durch den vom Volk gewählten Bundestag gewählt wird (Art. 63 Abs. 1 GG).

III.Demokratische Willensbildung durch Wahlen und Parteien

1.Wahlen

Fundament der repräsentativen Demokratie sind mit Blick auf die erforderliche Legitimation allen staatlichen Handelns durch den Volkswillen die Parlamentswahlen. Das Grundgesetz statuiert für die Bundestagswahl in Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG und über Art. 28 Abs. 1 Satz 2 GG auch für die Landtags- und Kommunalwahlen die Einhaltung bestimmter Wahlrechtsgrundsätze, die unmittelbare Ausprägung des Demokratieprinzips sind. Nach Art. 38 Abs. 1 Satz 1 GG müssen die Abgeordneten des Deutschen Bundestages in allgemeiner, unmittelbarer, freier und geheimer Wahl gewählt werden, wie die Übersicht genauer zeigt.

Wahlrechtsgrundsätze

1.Allgemeine Wahl

•mit der Zugehörigkeit zum Staatsvolk ist grundsätzlich das Recht verbunden, zu wählen (aktives Wahlrecht) und gewählt zu werden (passives Wahlrecht)

•d.h.: Verbot des Ausschlusses bestimmter Bevölkerungsgruppen aus politischen, sozialen und wirtschaftlichen Gründen, unabhängig von Rasse, Religion, Geschlecht etc.

•zulässige Ausnahmen: z.B. Mindestalter gem. Art. 38 Abs. 2 GG, Inkompatibilitäten gem. Art. 55 Abs. 1, 94 Abs. 1 GG etc.

2.Unmittelbare Wahl

•es darf keine weitere Willensentscheidung zwischen Stimmabgabe und Mandatsvergabe treten, insb. kommen zwischengeschaltete Gremien, wie z.B. Wahlmänner nicht in Frage

•die Wahl über Listen verstößt nicht gegen den Grundsatz der Unmittelbarkeit der Wahl, weil die Liste schon vor der Wahl aufgestellt wird und dann unveränderbar („starr“) ist; der nachträgliche Listenplatzverlust durch Parteiaustritt/-ausschluss verstößt ebenfalls nicht gegen die Unmittelbarkeit der Wahl.

3.Freie Wahl

•keine unzulässige Einflussnahme (insb. Zwang) auf die Wähler beim Wahlvorgang; daneben ist auch ein grundsätzlich freies Wahlvorschlagsrecht für alle Wahlbeteiligten gewährleistet

•zulässig sind dagegen Ankündigungen und Versprechungen sowie Empfehlungen durch Kirchen, Gewerkschaften, Arbeitgeber vor der Wahl (auch die sog. „Hirtenbriefe“)

•zulässig ist auch die notwendige Öffentlichkeitsarbeit der Regierung, die jedoch dort endet, wo die Wahlwerbung beginnt

4.Gleiche Wahl

•Zählwertgleichheit, d.h. jeder Wähler hat die gleiche Stimmenzahl, und jede Stimme geht in gleicher Weise in die Berechnung des absoluten Wahlergebnisses ein

•Erfolgswertgleichheit, d.h. jede Stimme hat den gleichen Einfluss auf die Sitzverteilung im Bundestag14

5.Geheime Wahl

•die Stimmabgabe darf weder offen noch öffentlich erfolgen

•Recht des Wählers, seine Wahlentscheidung für sich zu behalten

•Ein Verzicht darauf ist unzulässig

2.Parteien

Die Parteien15 sind Mittler zwischen dem Volk und den Staatsorganen, indem sie die Meinung des Volkes bündeln und Wahlvorschläge unterbreiten. Sie sind keine Staatsorgane und dürfen von diesen auch nicht finanzielle abhängig sein (Verbot staatlicher Parteienfinanzierung16). Unentbehrlich für eine demokratische Verfasstheit ist die Gründungsfreiheit (Art. 21 Abs. 1 Satz 2 GG) und Chancengleichheit der Parteien (Art. 21 Abs. 1 Satz 1 GG i.V.m. Art. 3 Abs. 1 GG). Zu letzterem gehört insbesondere die Pflicht, dass sich Staatsorgane in ihrer amtlichen Eigenschaft unabhängig von ihrer eigenen Parteimitgliedschaft neutral gegenüber den (anderen) Parteien verhalten (Neutralitätspflicht).

Beispiel: In Bezug auf eine „Anti-Asyl“-Veranstaltung der Partei AfD veröffentlichte die Bundesministerin für Bildung und Forschung auf der Homepage des von ihr geführten Ministeriums eine Pressemitteilung, in der sie wie folgt äußerte: „Die Rote Karte sollte der AfD und nicht der Bundeskanzlerin gezeigt werden. Sprecher der Partei leisten der Radikalisierung in der Gesellschaft Vorschub. Rechtsextreme, die offen Volksverhetzung betreiben wie der Pegida-Chef Bachmann, erhalten damit unerträgliche Unterstützung.“ Das BVerfG erkannte darin einen Verstoß gegen das Neutralitätsgebot aus Art. 21 GG17.

Parteien sind zivilrechtliche Vereinigungen.18 Sie sind als nicht wirtschaftliche Vereine organisiert; im Falle ihrer Eintragung in das Vereinsregister als rechtsfähiger Verein nach § 21 BGB, anderenfalls als nichtrechtsfähiger Verein gemäß § 54 BGB.

IV.Mehrheitsprinzip, Minderheitenschutz und wehrhafte Demokratie

1.Mehrheitsprinzip und Minderheitenschutz

Der politische Entscheidungsprozess vollzieht sich in einer Demokratie nach dem Mehrheitsprinzip als fundamentalen Grundsatz19. Freilich gilt es sich gegen eine „Tyrannei der Mehrheit“ zu wappnen: auch die politische Herrschaftsmacht der Mehrheit muss notwendig begrenzt werden. Eine echte Demokratie zeichnet sich insbesondere im Umgang mit kritischen Stimmen aus dem Volk aus. Demokratische Volksherrschaft, bedeutet damit auch Minderheitenschutz, der im Grundgesetz an mehreren Stellen in Erscheinung tritt: Durch regelmäßig stattfindende Wahlen wird etwa der Minderheit die Möglichkeit gegeben, zur Mehrheit zu werden (Art. 39 GG) oder das Bundesstaatsprinzip erschwert es der Mehrheit, regionale Minderheiten zu beeinträchtigen (Art. 20 Abs. 1 GG).

Zentrale Garantie des Minderheitenschutzes sind aber die Grundrechte, die allen Bürgern Schutz vor Freiheits- und gleichheitswidrigen Mehrheitsentscheidungen gewährleisten sowie die Bestimmungen des Grundgesetzes zum Rechtsschutz (weisungsunabhängige, neutrale Gerichte) sowie die Verfassungsgerichtsbarkeit (Art. 19 Abs. 4 GG, Art. 92 ff. GG). Eine herausragende Stellung in Bezug auf ihre demokratische Funktion nehmen dabei die grundrechtlichen Gewährleistungen in Art. 5 Abs. 1, 8 und 9 GG ein: Das Volk muss die Möglichkeit haben, sich ungehindert zu informieren, Meinungen zu bilden und diese – gerade auch über die Presse oder in Versammlungen – zu äußern. Aus diesem Grunde haben die Kommunikationsgrundrechte des Art. 5 Abs. 1 GG sowie die Versammlungs- und Vereinigungsfreiheit (Art. 8 und 9 GG) für eine freiheitliche Demokratie eine „schlechthin konstituierende Bedeutung“.20 Sie sind nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts „Wesensmerkmale der Demokratie“.21

2.Wehrhafte Demokratie

Problematisch ist, in welchem Umfang auch Verfassungsfeinde Minderheitenschutz genießen, also solche Personen und Personengruppen, die sich gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung richten. Nach der Rechtsprechung des BVerfG weist der Begriff der freiheitlichen Demokratischen Grundordnung22 folgende Merkmale auf:

•die Achtung vor den im Grundgesetz konkretisierten Menschenrechten,

•die Volkssouveränität,

•die Gewaltenteilung,

•die Verantwortlichkeit der Regierung,

•die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung,

•die Unabhängigkeit der Gerichte,

•das Mehrparteienprinzip und

•die Chancengleichheit für alle politischen Parteien mit dem Recht auf verfassungsmäßige Bildung und Ausübung der Opposition.

Im Grunde ist das Grundgesetz wertgebunden und tritt daher für die freiheitlich demokratische Grundordnung ein; d.h., es wehrt sich gegen ihre Gegner (wehrhafte Demokratie). Allerdings in recht beschränktem Umfang. Im Wesentlichen sieht das Grundgesetz nur folgende Instrumente vor:

•Nach Art. 21 Abs. 2 Satz 1 GG sind Parteien, die nach ihren Zielen oder nach dem Verhalten ihrer Anhänger darauf ausgehen, die freiheitliche demokratische Grundordnung zu beeinträchtigen oder zu beseitigen, verfassungswidrig. Über ein entsprechendes Parteiverbot kann nur das BVerfG entscheiden („Parteienprivileg“). Über ein Verbot sonstiger Vereinigungen (z.B. verfassungsfeindliche rechtsradikale Wehrsportgruppen oder strafrechtswidrige Rockergruppierungen) entscheiden dagegen die zuständigen Behörden der Exekutive (das für Inneres zuständige Bundes- bzw. Landesministerium), vgl. Art. 9 Abs. 2 GG.

•Zudem können bestimmte Grundrechte verwirkt werden, wenn diese zum Kampf gegen die freiheitlich demokratische Grundordnung missbraucht werden, Art. 18 GG. Auch über die Grundrechtsverwirkung kann nur das BVerfG entscheiden.

•Für Beamte besteht ein „hergebrachter Grundsatz des Beamtentums“ i.S.d. Art. 33 Abs. 5 GG, wonach sie die Gewähr dafür bieten müssen, jederzeit für die freiheitlich demokratische Grundordnung einzutreten.23 Dieser Grundsatz ist einfachgesetzlich in § 7 Abs. 1 Nr. 2 Beamtenstatusgesetz konkretisiert.

Diese Zurückhaltung im Grundgesetz gegenüber Verfassungsfeinden hat einen guten Grund, den Ernst Wolfgang Böckenförde auf den Punkt gebracht hat (sog. Böckenförde-Theorem): „Der freiheitliche, säkularisierte Staat lebt von Voraussetzungen, die er selbst nicht garantieren kann“24. Das bedeutet, dass ein freiheitlicher Staat spiegelbildlich von der demokratischen Akzeptanz seiner Bürger abhängt, die er nicht selbst beeinflussen kann, da er im Kampf gegen seine Gegner selbst Gefahr läuft, die Freiheit seiner Bürger übermäßig zu beschneiden und im „Kampf um das Gute“ zum totalitären, also nicht mehr freiheitlichen, Staat gerät.

E.Rechtsstaat

Rechtsstaat bedeutet, dass die Ausübung staatlicher Macht nur auf der Grundlage der Verfassung und im Rahmen der Gesetze mit dem Ziel der Gewährleistung von Menschenwürde, Freiheit, Gerechtigkeit und Rechtssicherheit zulässig ist25. Art. 20 Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3 GG sowie Art. 1 Abs. 3 GG enthalten mit der Gewaltenteilung und der Bindung aller Staatsgewalt an „Recht und Gesetz“ (insbes. der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung) wichtige Teilelemente des Rechtsstaatsprinzips. Darüber hinaus bestehen eine Reihe weiterer Einzelausprägungen des Rechtsstaatsprinzips, die nachfolgend dargestellt werden. Grundsätzlich kann der Gedanke des Rechtsstaates nicht abschließend auf den Punkt gebracht werden. Das fundamentale Prinzip erschließt nur anhand seiner konkretisierten Ausformungen, die sich aus einer Gesamtinterpretation des Grundgesetzes ergeben.

I.Gewaltenteilung

Die Ausübung der Staatsgewalt ist nach dem Grundgesetz auf die drei Staatsgewalten Legislative, Exekutive und Judikative verteilt. Die verfassungsrechtliche Grundlage der Gewaltenteilung26 findet sich in Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG: „[Die Staatsgewalt] wird (…) durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.“ Die Funktion der Gesetzgebung nimmt auf Bundesebene der Bundestag unter Beteiligung des Bundesrates wahr27. Er erlässt Parlamentsgesetze („formelle Gesetze“), die abstrakt-generelle Regelungen enthalten. Beispiele sind das Bundespolizeigesetz oder das Jugendschutzgesetz. Die Exekutive, an deren Spitze im Bund die Bundesregierung steht, vollzieht diese Gesetze, indem sie zur Umsetzung auf den Einzelfall bezogene Entscheidungen erlässt. Gerichte als Dritte Gewalt im Staat sind für die Rechtsprechung zuständig. Sie ist unabhängigen und nur dem Gesetz unterworfenen Richtern anvertraut (Art. 92 und 97 Abs. 1 GG).

Die Aufteilung der drei Staatsfunktionen wird ergänzt durch ein System wechselseitiger personeller und sachlicher Abhängigkeiten und Kontrollen („checks and balances“). Dadurch soll verhindert werden, dass eine der Staatsgewalten zu mächtig wird. Wesentliche Ausprägungen des Systems des wechselseitigen Kontrollsystems der drei Staatsgewalten sind, z.B.:

•Die Bundesregierung und die Verwaltung sind an die vom Bundestag erlassenen Gesetze gebunden (Art. 20 Abs. 3 GG). Umgekehrt ist die Bundesregierung aber am Gesetzgebungsverfahren insoweit beteiligt, als ihr ein Initiativrecht zusteht (Art. 76 Abs. 1 GG).

•Die rechtsprechende Gewalt überwacht als Verfassungsgerichtsbarkeit die Tätigkeit der Legislative und Handlungen der Regierung (Art. 93 Abs. 1 GG). Die Verwaltungsgerichtsbarkeit überwacht die Handlungen der Behörden als Teil der Exekutive. Spezielle Gerichtszweige bestehen für die Überprüfung der Finanz- und Sozialbehörden (vgl. Art. 95 Abs. 1 GG).

Die drei Staatsgewalten und deren Wahrnehmung sollen grundsätzlich durch verschiedene Personen wahrgenommen werden (personelle Gewaltenteilung oder Inkompatibilität). Zum Beispiel darf der Bundespräsident als Exekutivorgan gem. Art 55 Abs. 1 GG weder dem Bundestag noch einer gesetzgebenden Körperschaft des Bundes oder eines Landes angehören.

II.Grundrechtsbindung der Staatsgewalt: Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes

Das Rechtsstaatsprinzip fordert die Existenz von Grundrechten28. Die Grundrechte wiederum schützen den Bürger vor unverhältnismäßigen Übergriffen des Staates und verschaffen ihm den notwendigen Freiraum zur Entfaltung seiner Persönlichkeit im Privatleben, in der Familie, in Vereinen, im Wirtschaftsleben usw. Hierzu sind gem. Art. 1 Abs. 3 GG alle staatlichen Gewalten verpflichtet: „Die nachfolgenden Grundrechte binden Gesetzgebung, vollziehende Gewalt und Rechtsprechung als unmittelbar geltendes Recht.“ Aus dieser Formulierung folgt zweierlei. Zunächst kommt zum Ausdruck, dass die Grundrechte allen staatlichen Willensäußerungen (Gesetz, Verwaltungshandeln oder Gerichtsentscheidungen) vorgehen. Widerspricht eine staatliche Handlung einem Grundrecht, ist diese Handlung verfassungswidrig. Zum anderen müssen alle staatlichen Gewalten die Grundrechte stets beachten, sie sind „unmittelbar geltendes Recht“. Jeder Bürger kann sich gegenüber der Verwaltung und den Gerichten auf seine Grundrechte berufen.

Das Zusammenleben in der staatlichen Gemeinschaft wird aber nicht allein durch die Grundrechte geregelt. Der Gesetzgeber ist dazu berufen, Gesetze zu erlassen, die die teilweise sehr allgemeinen Formulierungen der Grundrechte in speziellere Regelungen umsetzen. In allen wichtigen Lebensbereichen, die die Grundrechte des Bürgers betreffen, ist der Gesetzgeber aufgrund des Rechtsstaats- und des Demokratieprinzips verpflichtet, die grundlegenden und wesentlichen staatlichen Entscheidungen durch Gesetz selbst zu treffen (sog. Wesentlichkeitstheorie oder Parlamentsvorbehalt)29. Er darf diese Entscheidungen nicht der Exekutive (etwa durch Regelung in einer Rechtsverordnung) überlassen30.

1.Vorbehalt des Gesetzes

Diese Herrschaft des Gesetzes hat ihren Grund darin, dass die Exekutive nicht aus eigener Machtvollkommenheit in Grundrechte des Bürgers eingreifen soll, sondern nur anhand einer vorgegebenen gesetzlichen Regelung (sog. Eingriffsverwaltung). Dies besagt der Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes, der durch Art. 20 Abs. 3 GG zum Ausdruck kommt. Er findet seine Rechtfertigung darin, dass der einzelne Bürger in allgemeiner Weise, d.h. durch Gesetz, erkennen können soll, welche Pflichten ihm der Staat in einer besonderen Situation auferlegt. Von dem Grundsatz des Vorbehalts des Gesetzes kann eine Ausnahme gelten, wenn der Staat nicht in Rechte des Bürgers eingreift, sondern an den Bürger Leistungen erbringt (sog. Leistungsverwaltung), z.B. bei der Vergabe von Subventionen31.

2.Vorrang des Gesetzes

Neben dem Vorbehalt des Gesetzes ist der Vorrang des Gesetzes zu beachten. Das Gesetz geht jeder anderen staatlichen Willensäußerung vor, so dass die Behörden uneingeschränkt die geltenden Gesetze zu beachten und anzuwenden haben. Dies bedeutet, dass das Verwaltungshandeln nicht nur von einem bestimmten Gesetz gedeckt sein muss (Vorbehalt des Gesetzes), sondern auch nicht gegen andere gesetzliche Bestimmungen verstoßen darf.

Beispielsweise dürfte ein Polizeibeamter nicht gem. § 8 Abs. 1 PolG NRW einen betrunkenen Autofahrer auffordern, das verbotswidrig geparkte Auto wegzufahren (Straftat nach § 316 StGB).

3.Normenhierarchie, formelle Gesetze, materielle Gesetze und Verwaltungsvorschriften

In der nationalen Normenhierarchie steht das Grundgesetz an der Spitze. Sofern andere Gesetze hiergegen verstoßen, sind sie verfassungswidrig und damit nichtig.

Im Rang unter dem Grundgesetz stehen die formellen Gesetze (Parlamentsgesetze). Damit sind Gesetze gemeint, die vom zuständigen Bundes- oder Landesparlament nach den in den einschlägigen Verfassungen (Grundgesetz oder Landesverfassungen) geregelten förmlichen Gesetzgebungsverfahren erlassen wurden.

Beispiel: Die StPO ist ein formelles Bundesgesetz, das PolG NRW ein formelles Landesgesetz.

Solche Parlamentsgesetze dürfen nur vom BVerfG für nichtig erklärt werden. Hält ein Fachgericht ein Parlamentsgesetz für verfassungswidrig, muss es dem BVerfG diese Frage vorlegen (konkrete Normenkontrolle nach Art. 100 Abs. 1 GG). Formelle Gesetze stellen den verfassungsrechtlichen Regelfall dar, denn sie sind vom originär zuständigen Gesetzgebungsorgan, dem Parlament als Legislative, erlassen.

Bloß materielle Gesetze sind abstrakt-generelle Regelungen, die von der Exekutive erlassen und damit eine (verfassungsrechtlich anerkannte) Durchbrechung des Gewaltenteilungsgrundsatzes darstellen, wie etwa Rechtsverordnungen (z.B. städtische Hundeanleinverordnung) oder Satzungen (z.B. Gemeindesatzung über Streupflicht, Bebauungspläne). Der Erlass einer Rechtsverordnung setzt nach dem Grundsatz vom Vorbehalt des Gesetzes stets eine formell-gesetzliche Ermächtigung voraus, durch die die Exekutive (ausnahmsweise) zur Normsetzung berechtigt wird. Im Wege der Ermächtigung durch formelles Gesetz weist die Legislative der Exekutive Rechtsetzungsbefugnisse zu. Dies ist auch notwendig. Denn die Parlamente wären völlig überlastet, müssten sie „jede Kleinigkeit“ und ausufernde Detailfragen eigenständig regeln. Zur ihrer Entlastung können sie einzelne Sachverhalte durch Gesetz an die Exekutive delegieren, vgl. Art. 80 GG. Allerdings muss das Parlament die „wesentlichen“ Fragen selbst abschließend durch Gesetz klären (Wesentlichkeitstheorie bzw. Parlamentsvorbehalt)32.

Beispiel: Die Fahrerlaubnisverordnung (FeV) und die Straßenverkehrsordnung (StVO) sind bloß materielle Gesetze, die von der Exekutive in Gestalt des Bundesverkehrsministerium für Verkehr erlassen wurden und umfassende Regelungen über die Zulassung von Personen im Straßenverkehr (FeV) und Verkehrsregelungen usw. (StVO) enthalten. Solch detaillierte Regelungen kann der Bundestag nicht treffen. Deshalb wurde die Exekutive in einem formellen Gesetz, dem Straßenverkehrsgesetz (StVG), ermächtigt bestimmte Sachbereiche durch Rechtsverordnung (FeV und StVO) zu regeln (vgl. z.B. § 6 StVG).

Rechtsverordnungen und Satzungen stehen im Rang unter den formellen Gesetzen. D.h. sie müssen nicht nur umfassend mit der Verfassung vereinbar sein, sondern dürfen auch nicht in Widerspruch mit Parlamentsgesetzen geraten. Solche materiellen Gesetze kann jedes Gericht prüfen und muss sie – anders als formelle Gesetze, für die die Verwerfungskompetenz beim BVerfG liegt – im konkreten Rechtsstreit nicht berücksichtigen, wenn es diese für verfassungswidrig oder aus sonstigen Gründen für rechtswidrig (Verstoß gegen höherrangiges Gesetzrecht) hält.

Keine Gesetze stellen sog. Verwaltungsvorschriften dar. Verwaltungsvorschriften sind „Vorschriften der Verwaltung für die Verwaltung“ (z.B. Erlasse) und damit reines Innenrecht und keine Gesetze mit Bindungswirkung im Außenverhältnis. Als Nicht-Gesetze haben sie im Verhältnis Bürger/Staat keine Geltungswirkung. Verwaltungsvorschriften können Gesetze nicht verdrängen. Ihr Hauptzweck ist es, die einheitliche Auslegung und Anwendung von Gesetzen durch die Verwaltung zu gewährleisten. Verwaltungsvorschriften wenden sich nur an die damit befassten Behörden, sind für sie nur im Innenverhältnis verbindlich und für Bürger oder Gerichte völlig unbeachtlich.

Beispiel:33