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- Herausgeber: Neue Zürcher Zeitung NZZ Libro
- Kategorie: Geisteswissenschaft
- Sprache: Deutsch
Vor 20 Jahren lehnte das Schweizer Volk den Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum ab. Als Folge hatte die Schweiz keinen freien Zugang zum euro päischen Binnenmarkt, und der EWR-bedingte Liberalisierungsschub im Innern blieb aus. Die Schweiz drohte im internationalen Standortwettbewerb den Anschluss zu verlieren. In einem Umfeld des innenpolitischen Zweifelns und Haderns stand der Bundesrat vor der Aufgabe, eine neue Wirtschaftspolitik zu formulieren und die Standortbedingungen aus eigener Kraft zu erneuern. Nach wirtschaftlich schwierigen Jahren ist es der Schweiz nach der Jahrtausendwende gelungen, die Wachstumsschwäche zu überwinden und an die Spitze d er wettbewerbsfähigsten L änder aufzuschliessen. Der Autor untersucht die Etappen der Wirtschaftspolitik des Bundes in den letzten Jahrzehnten.
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Seitenzahl: 334
Veröffentlichungsjahr: 2012
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Silvan Lipp
STANDORT SCHWEIZ
IM UMBRUCH
Etappen der Wirtschaftspolitik im Zeichen der Wettbewerbsfähigkeit
Verlag Neue Zürcher Zeitung
Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek
Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.
© 2012 Verlag Neue Zürcher Zeitung, Zürich
Titelgestaltung: Atelier Mühlberg, Basel
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ISBN Print 978-3-03823-796-9
ISBN EBook 978-3-03823-953-6
www.nzz-libro.ch
NZZ Libro ist ein Imprint der Neuen Zürcher Zeitung
Vorwort
Der Wirtschaftsstandort Schweiz hat sich in den letzten vier Jahrzehnten stark gewandelt. Die Wirtschaft erlebte im Zuge der Globalisierung und des technologischen Fortschritts zahlreiche Anpassungsprozesse und Strukturumbrüche. Auch die Rahmenbedingungen am Standort Schweiz haben verschiedene Erneuerungen erfahren. Doch wie entstehen und verändern sich solche Rahmenbedingungen? Welche Wirtschaftspolitik und welche Reformen stecken dahinter? Das Buch geht diesen Fragen auf den Grund, indem die schweizerische Wirtschaftspolitik des Bundes aus historischer Perspektive seit den 1970er-Jahren untersucht wird. Das Buch basiert auf meiner Dissertation Im Zeichen der Wettbewerbsfähigkeit. Schweizerische Wirtschaftspolitik zwischen 1973 und 2004, die im Jahr 2011 von der Philosophischen Fakultät der Universität Freiburg (Schweiz) angenommen wurde. Die in der Dissertation vorgenommene historische Analyse der Etappen der Wirtschaftspolitik findet in diesem Buch auszugsweise wiederum Eingang. Das Buch geht in zweierlei Hinsicht über die Dissertation hinaus. Erstens wird auch die gegenwärtige Wirtschaftspolitik in die Analyse einbezogen. Zweitens wird zusätzlich gefragt, inwiefern die Wirtschaftspolitik der letzten Jahrzehnte zum Erfolg des Standorts Schweiz beigetragen hat. Damit soll bewusst ein Diskussionsbeitrag geleistet werden. Es ist mir deshalb ein Anliegen zu betonen, dass ich in dieser Publikation meine persönliche Meinung vertrete, die nicht mit der meines früheren oder jetzigen Arbeitgebers übereinstimmen muss.
Im Rahmen meiner Forschungsarbeiten hatte ich das Vergnügen, mit verschiedenen Persönlichkeiten Hintergrundgespräche zur Wirtschaftspolitik des Bundes zu führen. Ich danke den alt Bundesräten Flavio Cotti, Joseph Deiss, Arnold Koller, Otto Stich und Kaspar Villiger. Sie gaben mir wertvolle Einblicke in die Arbeitsweise des Bundesrates in den Bereichen der Wirtschafts- und Finanzpolitik. Zusammen mit verschiedenen Vertretern aus der Bundesverwaltung konnte ich die wirtschaftspolitische Reformtätigkeit des Bundes detailliert erörtern, so mit Botschafter Marino Baldi, ehemaliger Vizedirektor des Bundesamtes für Aussenwirtschaft (BAWI) und ehemaliges Geschäftsleitungsmitglied des Staatssekretariats für Wirtschaft (SECO), alt Staatssekretär Franz Blankart, ehemaliger Direktor des BAWI, Aymo Brunetti, ehemaliger Leiter der Direktion für Wirtschaftspolitik im SECO, Ulrich Gygi, ehemaliger Direktor der Eidgenössischen Finanzverwaltung (EFV), Hans Sieber, ehemaliger Direktor des Bundesamts für Konjunkturfragen (BfK) und später des Bundesamtes für Berufsbildung und Technologie (BBT), sowie Peter Siegenthaler, ehemaliger Direktor der EFV. Beat Kappeler erläuterte mir sein Wirken in der Kartellkommission sowie in der Ständigen Wirtschaftsdelegation als damaliger Sekretär des Gewerkschaftsbundes. Die alt Nationalräte Heinz Allenspach und Ulrich Bremi schilderten mir ihre Tätigkeit als Arbeitgeber- und Wirtschaftsvertreter im Bundesparlament. Gregor Kündig, ehemaliger Leiter des Bereichs Aussenwirtschaftspolitik beim damaligen Vorort des Schweizerischen Handels- und Industrievereins und der heutigen Economiesuisse, gab mir einen Einblick in die Zusammenarbeit zwischen dem Dachverband der Schweizer Unternehmen und dem Bund. Was die wissenschaftliche Beschäftigung mit der Wirtschaftspolitik betrifft, konnte ich interessante Gespräche mit den Professoren Silvio Borner (Universität Basel), René L. Frey(Universität Basel), Heinz Hauser (Universität St. Gallen) und Roger Zäch (Universität Zürich) führen. Ihnen allen danke ich herzlich.
Ein spezieller Dank geht an Professor Joseph Jung, der als «Doktorvater» mein Projekt von Beginn weg mit grossem Interesse verfolgt und unterstützt hat. Ich danke den verschiedenen Experten aus der Bundesverwaltung, der Wissenschaft und den Wirtschaftsverbänden, die mir in wirtschaftspolitischen Detailfragen Auskunft gaben. Ein Dank geht an das wissenschaftliche Personal im Bundesarchiv, das mich bei der Recherche unterstützt hat. Ebenfalls danken möchte ich NZZ Libro für die angenehme Zusammenarbeit und die Ermöglichung dieser Publikation. Der Ernst Göhner Stiftung, der Moser-Nef-Stiftung für rechtsgeschichtliche Forschungen in der Schweiz und der Walter Haefner Stiftung danke ich für die finanzielle Unterstützung beim Druck. Ein besonderes Dankeschön geht an meine Frau Eliane Pfister Lipp. Ihr widme ich das Buch.
Im Mai 2012 Silvan Lipp
1 Einleitung
Hätten die Schweizer Stimmberechtigten am 6. Dezember 1992 dem Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum (EWR) zugestimmt, wäre der Standort Schweiz umfassend erneuert worden. Die Schweiz wäre Teil des europäischen Binnenmarkts mit freiem Personen-, Güter-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr geworden. Die gegenseitige Marktöffnung und die Angleichung des schweizerischen Wirtschaftsrechts an das europäische Recht hätten den Wettbewerb auf dem schweizerischen Binnenmarkt intensiviert. Als das Volk und die Stände den EWR-Beitritt nach einem intensiven Abstimmungskampf ablehnten, machte sich bei den Befürwortern Ratlosigkeit breit. Ob sich die Schweiz aus eigener Kraft zu Liberalisierungsreformen durchringen könnte? Ob die Schweiz in Europa wieder Anschluss finden würde? Manch einer sah den bereits im Vorfeld der EWR-Abstimmung von Ökonomen befürchteten Abstieg der Schweiz «vom Sonderfall zum Sanierungsfall»1 Realität werden. Die wirtschaftlich schwierige Zeit während der 1990er-Jahre nährte diese Befürchtung. Die Wachstumsschwäche zog auch den Staatshaushalt in Mitleidenschaft. Der Bund schrieb in den 1990er-Jahren hohe Defizite und verschuldete sich zunehmend.
Heute ist von all dem (fast) nichts mehr zu spüren. Nach der Stagnationsphase in den 1990er-Jahren konnte die Schweiz mit Beginn des neuen Jahrtausends die Wachstumsschwierigkeiten überwinden. Die Bundesfinanzen sind wieder im Lot. Ein geeigneter Zugang zum europäischen Markt konnte erreicht werden. Das Land bietet attraktive Standortbedingungen und zieht Wirtschaftsaktivitäten und mobile Produktionsfaktoren wie ein «Magnet» an.2 Immer wieder wird auch auf die Ranglisten zur internationalen Wettbewerbs- und Innovationsfähigkeit verwiesen: Bei vielen belegt die Schweiz eine Spitzenposition oder steht sogar auf Platz eins.3 Die Schweiz und ihre Volkswirtschaft gelten als «Erfolgsmodell» und «Wirtschaftswunder».4 Auch in der jüngsten Finanz- und Schuldenkrise zeigte sich die schweizerische Volkswirtschaft im internationalen Vergleich relativ robust.
Was also ist passiert? Wie haben sich der Standort Schweiz und seine Rahmenbedingungen gewandelt? Welche wirtschaftspolitischen Reformen wurden umgesetzt? Und inwiefern hängen sie mit dem Erfolg der Schweiz zusammen? In diesem Buch werden die Etappen der Wirtschaftspolitik historisch untersucht. Im Zentrum des Interesses stehen das Denken und Handeln des Bundesrates und seiner Verwaltung. Der Fokus wird dabei besonders auf die Aussenwirtschafts-, die Wettbewerbs- und die Finanzpolitik gelegt. Der Bogen wird bis in die 1970er-Jahre zurückgespannt. Ausgangspunkt der Untersuchung ist die Wirtschafts- und Währungskrise von 1973, die für die Wirtschaftspolitik ein neues Umfeld schuf: Die Hochkonjunktur fand ein abruptes Ende. Der Übergang zu flexiblen Wechselkursen forderte die Volkswirtschaften heraus. Die Schweizer Wirtschaft durchlebte nach 1973 einen tief greifenden Strukturwandel. Es setzte eine beschleunigte Globalisierung ein und der Dienstleistungssektor gewann an Bedeutung. International kam es zu einer verstärkten Liberalisierung der Märkte. Trotz diesen Umbrüchen in der Wirtschaft und auf der internationalen Ebene blieb die schweizerische Wirtschaftspolitik in jenen Jahren relativ stark am Status quo orientiert. Strukturelle Reformen etwa im Sinne der Marktliberalisierung wurden in dieser Zeit gar nicht oder nur zögerlich angepackt. Erst nach dem EWR-Nein entwickelte sich unter dem Slogan der «marktwirtschaftlichen Erneuerung» eine rege wirtschaftspolitische Reformtätigkeit. Die EWR-Erfahrung spielte dabei eine zentrale Rolle. Die EWR-Vorlage, obwohl vom Volk abgelehnt, wurde zu einer wichtigen Referenz sowohl für die Reformen im Innern als auch für die neuen bilateralen Verträge mit der EU. Diese stärker marktwirtschaftlich orientierte und auf die Europakompatibilität ausgerichtete Wirtschaftspolitik markierte einen Bruch mit der zuvor praktizierten Wirtschaftspolitik, die sich durch einen ausgeprägten Dualismus – liberale Handelspolitik nach aussen, Binnenmarktschutz im Innern – auszeichnete. Diesen Kurswechsel gilt es, genauer unter die Lupe zu nehmen. Soviel vorweg: Ein wichtiger Grund war die zunehmende Bedeutung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit. Dieses Denkmuster entwickelte sich zu einem dominierenden Orientierungspunkt und prägt die Wirtschaftspolitik seit den 1990er-Jahren massgeblich.
1.1 Viele Faktoren machen den Erfolg der Schweiz aus
Die Schweiz ist seit Jahrzehnten ein Land mit einem sehr hohen Wohlstandsniveau. Doch welches sind die Faktoren und Bedingungen für diesen anhaltenden Erfolg? In der wirtschaftshistorischen Forschung wird der Erfolg der Schweiz als Folge einer Kombination von günstigen Umständen und hausgemachten Stärken erklärt.5 Zunächst sind verschiedene günstige Umstände zu erwähnen, so etwa der ununterbrochene Friede, die zentrale Lage der Schweiz in Europa sowie das starke Wachstum der umliegenden Nachbarländer nach 1945. Die vom Zweiten Weltkrieg verschonte Schweiz hatte einen intakten Produktionsapparat und vermochte so nach dem Krieg die rasch wachsende Nachfrage im Ausland zu stillen. Innert weniger Jahre stieg die Schweiz zu einem der reichsten Länder der Welt auf. Dieser wirtschaftliche Erfolg wäre nicht möglich gewesen ohne die kompetitive Struktur der Schweizer Wirtschaft, wie sie im 19. Jahrhundert entstanden ist. Die Ressourcenknappheit und das unwirtliche Alpengebiet haben die Wirtschaft schon früh zu Innovationsleistungen angetrieben. Die mit der Gründung des modernen Bundesstaates im Jahr 1848 verbundene Schaffung eines liberalen und offenen Wirtschafts- und Arbeitsumfelds ermöglichte den eigentlichen «take off» der Schweizer Wirtschaft hin zu einer «small open economy» mit einem breiten Branchenmix, einer starken Exporttätigkeit und einer diversifizierten Produktpalette. Zu weiteren Faktoren, die nicht direkt durch die Politik beeinflussbar sind, zählen etwa die Mehrsprachigkeit oder die schönen Landschaften und Seen. Für internationale Unternehmen, die auf der Suche nach einem geeigneten Sitz sind, können solche Faktoren eine wichtige Rolle spielen. Was die hausgemachten Stärken betrifft, sind erstens die politischen Institutionen der direkten Demokratie und des Föderalismus zu nennen. Sie tragen wesentlich zur hohen politischen Stabilität und Rechtssicherheit bei. Ökonomen betonen zudem, dass die Kombination von direkter Demokratie und (Steuer-)Föderalismus zu einer im internationalen Vergleich niedrigen Staats- und Steuerquote geführt habe und der Steuerwettbewerb sich positiv auf die wirtschaftliche Entwicklung auswirke.6 Das politische System der Schweiz zeichnet sich im Weiteren durch einen ausgeprägten Einbezug der politischen und wirtschaftlichen Akteure in die Problemlösungsfindung aus. Es hat sich ein System der Konfliktlösung und Kompromiss- und Ausgleichsbereitschaft entwickelt, das sich für die Schweiz als vorteilhaft erwies.7 Zweitens wird die Qualität des Humankapitals als eine weitere hausgemachte Stärke der Schweiz hervorgehoben.8 Die Politik und Wirtschaft haben den Wert der Bildung und Forschung schon früh erkannt und in Bildungsinstitutionen investiert, sowohl in Hochschulen wie auch in die Volksschule. Drittens zählt die Währungs- und Wirtschaftspolitik zu den Stärken.9 Der Schweiz ist es gelungen, eine langfristig auf Stabilität ausgerichtete Geld-, Finanz- und Wirtschaftspolitik zu praktizieren, was die wirtschaftliche Entwicklung des Landes begünstigt hat. Besonders hervorzuheben sind in diesem Zusammenhang die Aufrechterhaltung eines relativ flexiblen Arbeitsmarkts und eine gut funktionierende Sozialpartnerschaft zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmern als wichtige Faktoren für den wirtschaftlichen Erfolg des Landes.
Schweizer Wirtschaft im Globalisierungs- und Strukturanpassungsprozess
Der Globalisierungsprozess der Wirtschaft stellt das wohl markanteste Merkmal der Wirtschaftsentwicklung der letzten Jahrzehnte dar. Die traditionell offene und exportorientierte Schweizer Volkswirtschaft hat ihre wirtschaftlichen Verflechtungen mit dem Ausland weiter intensiviert.10 Die Aussenhandelsquote ist hoch, aber auch die Kapitalverflechtung ist ausgeprägt und hat im betrachteten Zeitraum stark zugenommen. Gemessen am Anteil des Direktinvestitionsbestands am nominellen Bruttoinlandsprodukt (BIP) lag der Bestand schweizerischer Direktinvestitionen im Ausland Anfang der 1990er-Jahre bei rund 30 Prozent. Anfang des 21. Jahrhunderts waren es bereits über 100 Prozent. Gemessen am gesamten Weltkapitalbestand stieg die Schweiz zum siebtgrössten Direktinvestor auf. Als Kehrseite der starken weltwirtschaftlichen Integration der Exportindustrie und des Finanzplatzes etablierte sich nach dem Zweiten Weltkrieg auf dem Schweizer Binnenmarkt eine ausgeprägte Kartellkultur. Es bildete sich ein Dualismus in der Schweizer Wirtschaftsstruktur heraus: Auf der einen Seite stand die im internationalen Wettbewerb stehende und konkurrenzfähige Exportwirtschaft, auf der anderen Seite die von Importkonkurrenz geschützte Binnenwirtschaft. In den 1990er-Jahren wurde indes auch der Binnenmarkt geöffnet, sodass sich auch die binnenorientierte Wirtschaft mit einem stärker wettbewerbsorientierten Umfeld zu arrangieren hatte.
Verschiedene Branchen erlebten im betrachteten Zeitraum Strukturumbrüche. Die Industrielandschaft begann sich im Zuge der Technologiefortschritte besonders seit den 1980er-Jahren deutlich zu verändern. Zugleich setzte eine beschleunigte Verschiebung der Beschäftigung vom Industrie- zum Dienstleistungssektor ein. Noch Anfang der 1960er-Jahre arbeitete mehr als die Hälfte aller Schweizer Beschäftigten im Industriesektor. Die Anzahl der Beschäftigten ging seither kontinuierlich zurück; im Längsschnitt von rund 50 Prozent aller Beschäftigten im Jahr 1964 auf 23 Prozent nach der Jahrtausendwende.11 Die Tage, als ein einzelner Industriekonzern mehr Leute beschäftigte als die gesamte Finanzbranche, waren gezählt.12 Während sich der Industriesektor in einem einschneidenden strukturellen Anpassungsprozess befand, setzte sich der Boom im Finanzsektor zunächst fort. Doch im Übergang in die 1990er-Jahre geriet auch der Bankensektor in einen Strukturwandel. Die internationale Deregulierung und Liberalisierung der Finanzmärkte und die Fortschritte in den Kommunikationstechnologien führten in der Branche zu einem gründlichen Bereinigungsprozess. Hinzu kam eine schwere Börsen- und Immobilienkrise in der Schweiz, die den Redimensionierungs- und Konzentrationsprozess in der Bankenbranche verstärkte.13
Die Schweizer Volkswirtschaft zeigte sich in diesem Prozess der Globalisierung insgesamt anpassungsfähig. Die Schweiz konnte sich im internationalen Wettbewerb behaupten und zählt heute wirtschaftlich zu den erfolgreichsten Ländern. Dies verdeutlicht ein Blick auf die volkswirtschaftlichen Indikatoren:14 Beim BIP pro Kopf belegt die Schweiz einen Spitzenplatz, die Arbeitslosigkeit ist seit Jahrzehnten tief. Das Land verfügt über eine sehr hohe Dichte an Grossfirmen. Gemessen an der Zahl von Patentmeldungen pro Jahr und pro Million Einwohner steht die Schweiz an der Spitze. Es lässt sich feststellen, dass sich die Schweizer Wirtschaft durch eine hohe Leistungs- und Innovationskraft auszeichnet und die stabile wirtschaftliche Entwicklung entscheidend zum anhaltenden Erfolg der Schweiz beigetragen hat.
Standortrelevante Faktoren im Einflussbereich der Wirtschaftspolitik
Der Schweiz wird in internationalen Standort-Rankings eine hohe Wettbewerbsfähigkeit attestiert. Das World Economic Forum (WEF) beispielsweise misst die Wettbewerbsfähigkeit eines Landes anhand von mehr als hundert Indikatoren, die in zwölf Säulen der Wettbewerbsfähigkeit verdichtet werden.15 Auch wenn diese Rankings nicht über alle Zweifel erhaben sind, so geben sie dennoch einen Eindruck, welches die relevanten Standortfaktoren sind. Zu den WEF-Säulen zählen das institutionelle Umfeld, die Infrastrukturen, die makroökomische Stabilität (inkl. Staatsfinanzen), die Gesundheitsversorgung, die Bildung, die Effizienz der Gütermärkte, die Arbeitsmarkteffizienz, der Entwicklungsgrad der Finanzmärkte, die technologische Leistungsfähigkeit, die Marktgrösse, der Entwicklungsstand der Geschäftstätigkeit und die Innovation. Eine Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit gelingt gemäss WEF dann, wenn eine Politik verfolgt wird, die möglichst alle Pfeiler stärkt. Dabei spielt die hier untersuchte Wirtschaftspolitik eine wichtige Rolle, liegen doch viele der relevanten Standortfaktoren in ihrem Einflussbereich.
1.2 Wirtschaftspolitik des Bundes im Fokus
Dieses Buch beschäftigt sich schwerpunktmässig mit der Wirtschaftspolitik des schweizerischen Regierungssystems. Zu diesem System zählen in erster Linie der Bundesrat und seine Verwaltung, wobei dem Eidgenössischen Volkswirtschaftsdepartement (EVD) und dem Eidgenössischen Finanzdepartement (EFD) eine Schlüsselrolle zukommt. Das EVD zählt seit der Gründung des modernen Bundesstaates zu den umfangreichsten Departementen.16 Als «Kronamt» innerhalb des Volkswirtschaftsdepartements galt vor allem seit der Nachkriegszeit die Handelsabteilung, die 1979 zum Bundesamt für Aussenwirtschaft (BAWI) umbenannt wurde. Das BAWI war für den Aussenhandel, die Wirtschaftsverhandlungen und generell für die Wirtschaftsintegration verantwortlich. In Fragen der europäischen Integration arbeitete das BAWI mit dem 1961 gegründeten Integrationsbüro (IB) zusammen. War das BAWI der Ansprechpartner für die Schweizer Grossindustrie und die Banken, so waren das Bundesamt für Industrie, Gewerbe und Arbeit (BIGA) und das Bundesamt für Landwirtschaft (BLW) für die binnenmarktorientierten Sektoren zuständig. Um die Konjunkturpolitik kümmerte sich das im Jahr 1980 gegründete Bundesamt für Konjunkturfragen (BfK). Im Jahr 1999 wurden der Aussenwirtschafts- und Binnenwirtschaftsbereich sowie die Konjunkturpolitik zusammengefasst. Es entstand das Staatssekretariat für Wirtschaft (SECO). Dem EVD angegliedert sind im Weiteren die für die Wettbewerbspolitik relevante Wettbewerbskommission (WEKO) und der Preisüberwacher.
DasEFD galt in den Anfangsjahren des Bundesstaates als «Einstiegsdepartement für Bundesratsneulinge»17, denn die Aufgaben waren überschaubar. Mit der Zunahme von Bundesaufgaben wurden auch die Aufgaben für das Finanzdepartement anspruchsvoller. Bald entwickelte sich das EFD zu einem Schlüsseldepartement, fliessen doch alle Finanzströme durch dieses Departement. Innerhalb des EFD ist primär die Eidgenössische Finanzverwaltung (EFV) für die Politikentwicklung sowie für die finanzpolitischen Strategien und Konzepte zuständig. Die Eidgenössische Steuerverwaltung (ESTV) ist für die Steuergesetzgebung verantwortlich. Das Staatssekretariat für internationale Finanzfragen (SIF) befasst sich mit der Aushandlung internationaler Abkommen im Steuerbereich und mit internationalen Finanz-, Währungs- und Steuerfragen.
Wirtschaftspolitische Kompetenzen des Bundes
Der wirtschaftspolitische Aktionsradius wurde für den Bundesrat ursprünglich relativ eng abgesteckt.18 Die Schweiz hat seit der Gründung des modernen Bundesstaates von 1848 eine prinzipiell freiheitliche marktwirtschaftliche Wirtschaftsordnung. Der harte Kern dieser Wirtschaftsordnung ist die seit 1874 verfassungsrechtlich garantierte Handels- und Gewerbefreiheit.19 In die Bundesverfassung von 2000 fand dieser Grundsatz unter dem Begriff der Wirtschaftsfreiheit Eingang. Die Wirtschaftsfreiheit regelt das Verhältnis zwischen dem Staat und den Wirtschaftsteilnehmern, indem sie den Bürgern und den Unternehmen Schutz vor staatlichen Eingriffen gewährt. Nur dort, wo vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit abgewichen wird, entsteht Handlungsspielraum für eine staatliche Wirtschaftspolitik. Im Laufe der Zeit gewährte der Gesetzgeber solche Abweichungen. So wurde mit den 1947 vom Volk angenommenen Wirtschaftsartikeln das Verhältnis von Staat und Wirtschaft in dem Sinne geregelt, dass die generelle Handels- und Gewerbefreiheit weiterhin als oberstes Prinzip galt, jedoch unter Vorbehalt verschiedener verfassungsmässig verankerter Kompetenzen für den Bund. Er wurde befugt, Massnahmen zu ergreifen gegen volkswirtschaftlich oder sozial schädliche Auswirkungen von Kartellen, für die Erhaltung des Bauernstandes sowie zum Schutz wirtschaftlich bedrohter Landesteile. Auch im Bereich der Konjunkturpolitik erhielt der Bund die Kompetenz, Massnahmen zur Verhütung von Wirtschaftskrisen und zur Bekämpfung eingetretener Arbeitslosigkeit zu ergreifen. Implizite Abweichungen vom Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit gibt es unter anderem auch in der Infrastruktur-, der Sicherheits- und der Sozialpolitik sowie in der Geld- und Währungspolitik.
Der Bund konzentrierte sich in der Wirtschaftspolitik seit je auf eine grundsätzlich offene Aussenwirtschaftspolitik mit dem Ziel, für die Exportwirtschaft einen optimalen Zugang zu den Absatzmärkten zu schaffen. Was die Wirtschaftspolitik im Innern betrifft, legte der Bund den Schwerpunkt auf die Setzung von Rahmenbedingungen (Ordnungspolitik) und bis in die 1990er-Jahre auf die Förderung und den Schutz von gewissen Regionen und Branchen (sektorieller Protektionismus). Eine aktive Strukturpolitik im Sinne einer industriepolitischen Lenkung des Ressourceneinsatzes betrieb der Bund mit Ausnahme im Bereich der Landwirtschaft nicht.20 Im Bereich der budgetären Wirtschaftspolitik (Finanz- und Steuerpolitik) hatte der Bund aufgrund des ausgeprägten Föderalismus ursprünglich nur wenige Kompetenzen. Vergleichsweise bescheiden blieb denn auch die Prozesspolitik. Eine ausgeprägt nachfrageorientierte Konjunkturpolitik, wie sie nach dem Zweiten Weltkrieg in vielen Industriestaaten üblich war, verfolgte die Schweiz nicht.21
Bundesrat als Akteur in einem sich wandelnden Umfeld
Der Bundesrat nimmt als oberste vollziehende und leitende Behörde der Eidgenossenschaft eine führende Rolle in der Wirtschaftspolitik ein.22 Er definiert die Ziele, die Strategien und die Reformen. In seiner Aufgabe als leitende Behörde nimmt er sowohl eine reaktive als auch eine innovative Funktion wahr: Auf der einen Seite reagiert der Bundesrat auf wirtschaftspolitische Anstösse und Initiativen, die von aussen an die Regierung herangetragen werden. Auf der anderen Seite hat der Bundesrat eine eigene Innovations- und Impulsfunktion. Er entscheidet über die Aufnahme von aussenpolitischen Verhandlungen und definiert entsprechend Verhandlungsmandate, Strategien und Ziele. Mit dem Initiativrecht bei der Rechtsetzung nimmt der Bundesrat im Rahmen der Vorbereitung der Gesetzgebung Einfluss auf die Gesetzesinhalte. Der Bundesrat agiert innerhalb des direktdemokratischen und föderalistischen Systems. Das Referendumsrecht hat zur Folge, dass Bundesrat und Parlament eng mit referendumsfähigen Organisationen – vor allem Wirtschaftsverbänden und Gewerkschaften – zusammenarbeiten und in der Regel pragmatische und ausgewogene Reformen präsentieren. In der schweizerischen Wirtschaftspolitik spielt das Verbandswesen eine wichtige Rolle.23 Die Politikwissenschaft hat das Zusammenspiel von Staat und Verbandswesen, also den (Neo-)Korporatismus in der Schweiz näher erforscht.24 Wie aufgezeigt werden kann, hat sich nach dem Zweiten Weltkrieg ein eigentümliches wirtschaftspolitisches Schweizer Modell des sogenannten liberalen Korporatismus herausgebildet. Dieses Modell zeichnete sich dadurch aus, dass alle wichtigen Konflikte zwischen Kapital und Arbeit sowie zwischen den binnenmarktorientierten Industrie- und Gewerbezweigen und der international orientierten Exportwirtschaft auf privater Ebene unter Beizug des Staates als Vermittler gelöst wurden. Der Bund überliess jene wirtschaftspolitischen Bereiche, die privat geregelt werden konnten, der Selbstregulierung. Dieses Nichteinmischen des Staates hatte verschiedene Folgen. Mit Blick auf die Produktmärkte trafen viele Branchen Preis- und Gebietsabsprachen und beschränkten so den Wettbewerb, was der Staat lange Zeit tolerierte. Mit Blick auf den Arbeitsmarkt ist es Arbeitgebern und Arbeitnehmern gelungen, eine autonome und funktionierende Sozialpartnerschaft einzurichten, sodass die Notwendigkeit und das Bedürfnis nach staatlichen Gesetzen im Bereich des Arbeitsmarktes relativ klein blieben. In denjenigen wirtschaftspolitischen Bereichen, die einer gesetzlichen Regelung bedurften, suchte der Staat die Zusammenarbeit mit den betroffenen Interessengruppen.25 Für die inhaltliche Ausrichtung der Wirtschaftspolitik bedeutete dies, dass der Bund in den Nachkriegsjahren unter dem Einfluss des Kompromisses zwischen Kapital und Arbeit eine relativ restriktive Migrationspolitik (Schutz der einheimischen Arbeiter, keine Personenfreizügigkeit) verfolgte. Die Arbeitgeberseite duldete diese Politik, da sie im Gegenzug darauf zählen konnte, dass die Gewerkschaften im Bereich des flexiblen Arbeitsmarktes auf zusätzliche Regulierungen verzichteten. Der Kompromiss zwischen Binnenwirtschaft und Exportwirtschaft lautete, dass die auf den Binnenmarkt ausgerichteten Betriebe die für die Exportwirtschaft wichtige Offenheit die Aussenwirtschaft betreffend akzeptierten, weil sie im Gegenzug von der Exportwirtschaft auf die Schützenhilfe bei der Aufrechterhaltung der kartellfreundlichen Wettbewerbspolitik und der staatlichen Regulierung des Produktmarktes zählen konnten.26 Der Bundesrat verfolgte somit in den Nachkriegsjahren eine zunehmend dualistische Wirtschaftspolitik einer offenen Aussenwirtschaftspolitik auf der einen und einer protektionistischen Binnenmarktpolitik auf der anderen Seite. Dieses Kompromissmodell der Wirtschaftspolitik begann in den 1990er-Jahren zu erodieren.27 Die Globalisierung, die Integrationsdynamik in Europa und generell der Liberalisierungsdruck von aussen erforderten von der Schweiz eine stärkere Marktöffnungspolitik. Die zunehmende internationale Vernetzung der Schweiz erfasste auch die Wirtschaftspolitik.28 Der Bundesrat und die Handelsdiplomaten übernahmen im Rahmen von multilateralen und bilateralen Verhandlungen immer häufiger eigentliche legislatorische Aufgaben. Sie definierten auf internationaler Ebene die Spielregeln und den Rahmen, in dem sich die nationale Wirtschaftspolitik zu bewegen hatte.29 Parteien, Verbände und Gewerkschaften sowie die Kantone, die bei den multilateralen Verhandlungen nicht anwesend waren, verloren dadurch tendenziell Mitgestaltungsmöglichkeiten.30 Damit wurden die schweizerischen Entscheidungsprozesse gewissermassen transformiert. Der Bundesrat und die Bundesverwaltung gewannen an Einfluss, während die Bedeutung der vorparlamentarischen Beratung im traditionell korporatistischen Sinne abnahm.
Strukturelle Reformen stehen im Zentrum der Analyse
In den 1990er-Jahren betonte der Bundesrat die «Notwendigkeit einer ordnungspolitischen Besinnung»31 und setzte sich zum Ziel, mit strukturellen Reformen die Rahmenbedingungen zu erneuern und die Standortqualität zu verbessern. Auch im Rahmen der Wachstumspolitik ab 2002 legte der Bundesrat den Fokus auf strukturelle Reformen. Betont wurde, dass die Entwicklung der Produktionsmöglichkeiten, also die gesamtwirtschaftliche Angebotsseite, das langfristige Wachstum bestimme.32 Seit den 1990er-Jahren räumte der Bundesrat besonders der Aussenwirtschafts-, der Wettbewerbs- und der Finanzpolitik hohe Priorität ein. Auch im Wachstumspaket 2004 zählte die Regierung diese drei Gebiete der Politik zu den wichtigsten Massnahmenbereichen.33 Sie stehen in diesem Buch im Mittelpunkt der Auseinandersetzung. Andere Bereiche des Bundes, die ebenfalls eine hohe Standortrelevanz haben, etwa die Bildungs- oder die Arbeitsmarktpolitik, werden nicht im Detail analysiert.
1.3 Warum tut der Bundesrat, was er tut?
Die bisherige Forschung hat sich vorwiegend mit den auf den Bundesrat einwirkenden Einflüssen und mit dem politisch-institutionellen Rahmen beschäftigt.34 Das vorliegende Buch wählt eine andere Perspektive; das Interesse gilt dem Denken und Handeln des Bundesrates und seiner Verwaltung. Untersucht wird dabei nicht nur, was der Bund wirtschaftspolitisch getan hat, sondern auch, warum er es getan hat. Das Buch versucht somit eine historische Erklärung zu liefern, wie der Bundesrat und die Verwaltung zeitgenössische Herausforderungen deuteten, wie sie zu Entscheidungen fanden und mit welcher Argumentation sie wirtschaftspolitische Strategien und Reformen rechtfertigten. Es wird aufgezeigt, wie der Bundesrat im Reformprozess agierte und wie er mit wirtschaftspolitischen Konzepten umging, die von internationalen Organisationen (im Rahmen von Verhandlungen oder Beratungen), der Wissenschaft (im Rahmen von Gutachten und Expertengruppen) oder von innenpolitischen Akteuren an ihn herangetragen wurden. Welche Konzepte also berücksichtigte er und warum, und welche entwickelte der Bundesrat selbst? Der Beitrag lehnt sich in methodischer Hinsicht an den Ansatz des Historikers Thomas Gees an, der in seiner Studie Die Schweiz im Europäisierungsprozess für den Zeitraum von 1947 bis 1973 die Frage untersuchte, ob sich das schweizerische Regierungssystem an wirtschafts- und gesellschaftspolitischen Konzepten orientierte, die aus einem gemeinsamen europäischen Verhandlungsprozess hervorgingen.35 Der Wille zu einer bestimmten Politik im nationalen Rahmen muss sich zuerst einmal herausbilden. Auf der Suche nach einem Lösungsweg und nach spezifischen Konzepten spielen für die Regierung – neben den nationalen Akteuren – besonders auch internationale Organisationen und die Wissenschaft eine wichtige Rolle. Thomas Gees schlägt für die Beantwortung der Frage, wie das schweizerische Regierungssystem weiss, was es will, vor, in den Normenbildungsprozess der Regierung zu blicken und zu klären, inwiefern sich die Bundesbehörden von internationalen bzw. besonders europäischen Konzeptionen inspirieren liessen. Die vorliegende Studie schliesst sich diesem Vorgehen an und untersucht den Umgang von Bundesrat und Verwaltung mit wirtschaftspolitischen Konzepten im betrachteten Zeitraum von 1973 bis heute. Dabei stehen besonders die Transferprozesse, also die (gegenseitige) Bezugnahme und Übernahme von Ideen, Konzepten und Normen im Vordergrund. Es gilt dabei, verschiedene Intensitäten von Transfers zu unterscheiden, etwa kommunikative (Fachliteratur, Konferenzen), wenig verbindliche (Resolutionen, Empfehlungen) und verbindliche Transfers (Verträge, Abkommen).36 Wenn nach dem konzeptionellen Denken gefragt wird, so gilt es innerhalb des Regierungssystems zu differenzieren: Zwar ist es der Bundesrat, der Ziele festsetzt und über den Weg entscheidet, es ist aber die Verwaltung, die die konzeptionellen Vorarbeiten leistet und die Entscheidungsgrundlagen zur Verfügung stellt. Es ist somit primär die Verwaltung, die sich näher mit Konzepten beschäftigt und die in den internationalen Gremien, in denen Standards erarbeitet werden, vertreten ist.
1.4 Was bedeutet Wettbewerbsfähigkeit?
Ein Konzept hat die Wirtschaftspolitik in den letzten vier Jahrzehnten besonders stark beschäftigt, nämlich jenes der internationalen Wettbewerbsfähigkeit. Das Denken in der Kategorie der Wettbewerbsfähigkeit geht vor allem auf die Währungs- und Wirtschaftskrise von 1973 zurück. Der wirtschaftliche Einbruch in den OECD-Ländern und das zeitgleiche Aufstreben Asiens gaben der Frage nach dem Zustand und der Wettbewerbsfähigkeit der Volkswirtschaften Auftrieb. Der Begriff «internationale Wettbewerbsfähigkeit» wurde dabei in verschiedenen Sachzusammenhängen verwendet. Er diente in den 1970er- und 1980er-Jahren sowohl der Beschreibung der Überlebenschancen einzelner Unternehmen auf ausländischen Märkten als auch der Beurteilung der Performance von Branchen oder ganzer Volkswirtschaften.37 In der Wissenschaft wurde in dieser Zeit vor allem die Konkurrenzfähigkeit von Wirtschaftsbranchen betrachtet. Die Frage nach der Wettbewerbsfähigkeit des Standorts bzw. der Standortqualität stand noch nicht im Vordergrund. Das änderte sich in den 1990er-Jahren, als das Konzept der relativen Attraktivität von Standorten aufkam und sich durchzusetzen begann.38 Es beschreibt, wie sich durch die Globalisierung die Bedeutung der Attraktivität eines Standorts entscheidend verändert hat. Als in erster Linie nur Güter mobil waren (Warenhandel) und die anderen Produktionsfaktoren wie Kapital und Arbeit kaum gewandert sind, sondern sich primär innerhalb der nationalen Grenzen bewegt haben, spielte die Attraktivität eines Standortes noch eine untergeordnete Rolle. Durch den Abbau der Handelsbarrieren nicht nur für Güter, sondern auch für Kapital, Dienstleistungen und Personen, wurden die Produktionsfaktoren Kapital und Arbeit immer mobiler und konnten von Land zu Land wandern. Damit kommt der Attraktivität eines Standorts eine entscheidende Bedeutung zu. Die Wettbewerbsfähigkeit eines Landes hängt somit nicht nur von der Stärke und Konkurrenzfähigkeit seiner Wirtschaft ab, sondern auch von der Qualität der Standortbedingungen. Die Wirtschaftspolitik muss diesem Verständnis nach zum einen bestrebt sein, die Attraktivität des Standorts laufend zu verbessern, um sicherzustellen, dass mobile Faktoren und produktive Wirtschaftszweige nicht abwandern. Zum anderen ist die Produktivität der Wirtschaft ein wichtiger Aspekt der Wettbewerbsfähigkeit. Ein Land wird nämlich dann wettbewerbsfähiger, wenn es ihm gelingt, die Arbeits- und Kapitalproduktivität der in ihm angesiedelten Unternehmen zu erhöhen. Die Wettbewerbsfähigkeit eines Landes, so die Konklusion, entsteht somit aus dem Zusammenspiel der Standortattraktivität (Qualität der Standortbedingungen) und der Produktivität der angesiedelten Unternehmen.39
Auch in der Schweiz wurde die internationale Wettbewerbsfähigkeit nach 1973 zu einem wichtigen Orientierungs- und Referenzpunkt in der Wirtschaftspolitik. Die stärkere Gewichtung von Überlegungen zur Wettbewerbsfähigkeit ist dabei besonders auf die Globalisierung und den damit verbundenen härteren Standortwettbewerb zurückzuführen.40 Wie noch aufgezeigt wird, stieg das Konzept der internationalen Wettbewerbsfähigkeit von einem in den 1970er- und 1980er-Jahren zunächst rein wirtschaftswissenschaftlichen Diskurs zu einem dominierenden Denkmuster in der Wirtschaftspolitik des Bundes auf. Das Denken in der Kategorie der internationalen Wettbewerbsfähigkeit hält bis heute an. Im Bericht zur Aussenwirtschaftspolitik 2007 ging der Bundesrat ausführlich auf dieses Thema ein. Aus Sicht des Bundesrates ist unter Wettbewerbsfähigkeit die Fähigkeit zu verstehen, in einer sich immer enger verflechtenden Welt dauerhaft den Erfolg der am Standort Schweiz angesiedelten Unternehmen zu sichern und den Wohlstand der Bevölkerung zu steigern. Dabei betonte auch der Bundesrat das Zusammenspiel von attraktiven Standortbedingungen und der Produktivität der Wirtschaft. «Die Wettbewerbsfähigkeit lebt von der Dynamik der Marktteilnehmer. Massgebende Rahmenbedingungen zur Erreichung und Stärkung der Wettbewerbsfähigkeit werden […] durch die Politik […] gestaltet.»41 Wettbewerbsfähig sein bedeute letztlich, die Produktivität zu steigern und den Wohlstand auf einem im internationalen Vergleich hohen Niveau sichern zu können.
1.5 Aufbau und Quellen
Das Buch ist chronologisch aufgebaut. In Kapitel 2 geht es in einer ersten Etappe um die Wirtschaftspolitik in den 1970er- und 1980er-Jahren. Obwohl die Schweiz im Zuge der Währungs- und Wirtschaftskrise 1973 mit vielen neuen Herausforderungen konfrontiert wurde, bewegte sich die Wirtschaftspolitik kaum. Der Status quo war Trumpf. Es wird gezeigt, weshalb. In Kapitel 3 tauchen die Leser in die EWR-Verhandlungen von 1989 bis 1992 ein und erfahren, warum der EWR zu einem grundlegenden Umdenken in der Wirtschaftspolitik geführt hat. Kapitel 4 zeigt auf, weshalb die Schweiz trotz des Neins von Volk und Ständen nach 1992 viele jener wirtschaftspolitischen Reformen umzusetzen begann, die mit einem EWR-Beitritt verbunden gewesen wären. Kapitel 5 beleuchtet die 2002 eingeschlagene Wachstumspolitik des Bundes und geht der Frage nach, inwiefern die Wirtschaftspolitik der vergangenen Jahrzehnte den Standort effektiv gestärkt hat. In Kapitel 6 wird aufgezeigt, welches die aktuellen wirtschaftspolitischen Herausforderungen sind und wie mit diesen umgegangen wird.
Die Studie arbeitet mit zwei Kategorien von Quellen. Die erste Kategorie sind öffentliche Dokumente. Dazu gehören die Veröffentlichungen der Bundesbehörden (amtliche Publikationen), Stellungnahmen der Behörden in Zeitungsartikeln und Interviews, die Medienberichterstattung über die Wirtschaftspolitik sowie die umfangreiche Gutachterliteratur und die Beiträge zur Wirtschaftspolitik von Universitäten, Thinktanks, Verbänden und anderen (internationalen) Institutionen, die sehr oft Handlungsempfehlungen an die Politik richten. Diese sogenannte Berater- und Reformliteratur wird in der vorliegenden Studie als Quelle qualifiziert. Sie gehört zu den jeweiligen zeitgenössischen Debatten. Die zweite Kategorie sind ungedruckte und mündliche Quellen. Zum einen handelt es sich um Dokumente der Bundesbehörden aus dem Schweizerischen Bundesarchiv (BAR)42, zum anderen um Hintergrundgespräche mit ehemaligen wirtschaftspolitischen Entscheidungsträgern.43
2 Wirtschaftspolitik mit Hang zum Status quo. Die Jahre 1973 bis 1989
In den Nachkriegsjahren ging es der Schweizer Wirtschaft blendend. Die Unternehmen konnten in den 1950er- und 1960er-Jahren Tausende von neuen Arbeitsplätzen schaffen. Die Arbeitslosigkeit lag bei null Prozent. Das Land erfreute sich steigender Löhne und neuem Wohlstand. Der Aufschwung begünstigte den Konsum.44 Die steigende Kaufkraft im In- und Ausland und die Konsumfreudigkeit ermöglichten der Schweizer Wirtschaft ein hohes Wachstum. Vor allem seit den 1960er-Jahren drohte ständig eine Überhitzung der Konjunktur. Die Wirtschaftspolitik des Bundes in jenen Jahren lässt sich mit den beiden Begriffen «Freihandel» und «Binnenmarktschutz» charakterisieren. Der Bund war nach dem Zweiten Weltkrieg grundsätzlich bestrebt, den Handel zu liberalisieren und im Innern wieder zu einer freiheitlichen Wirtschaftsordnung zurückzukehren, allerdings nicht ohne gewisse Branchen mit protektionistischen Regulierungen weiterhin zu schützen. Ein weiteres Merkmal der Wirtschaftspolitik jener Jahre war das Steuerungsdenken. Dieses machte sich etwa im Bereich der Konjunkturmassnahmen bemerkbar. Angesichts der ständig drohenden Konjunkturüberhitzung war der Bund bestrebt, die Preis- und Konjunkturstabilität sicherzustellen, wobei er eine antizyklische Finanzpolitik im keynesianischen Verständnis zu betreiben versuchte.45 Gemäss diesem war die Konjunkturüberhitzung eine Folge davon, dass die gesamtwirtschaftliche Nachfrage das gesamtwirtschaftliche Angebot überstieg. Es galt entsprechend, die Nachfrage zu senken. So wurden 1972 verschiedene dringliche und befristete Bundesbeschlüsse verabschiedet, beispielsweise um den Kreditschöpfungsspielraum der Banken einzuschränken oder den Baumarkt mit Abbruch- und Bauverboten zu stabilisieren.
2.1 Wirtschaftskrise 1973 trifft die Schweizer Wirtschaft hart
Im Jahr 1973 setzte weltweit eine deutliche Trendwende in der Wirtschaftsentwicklung ein. Es handelte sich nicht nur in Bezug auf das Wirtschaftswachstum, sondern auch in Bezug auf die weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen um einen markanten Wendepunkt.46 Im März 1973 brach das System der festen Wechselkurse zusammen. Die USA als tragende Säule dieses Systems hatte durch ihre expansive Geldpolitik seit 1971 die Funktionsfähigkeit dieser Dollar-Weltwährungsordnung zunehmend untergraben. Auf diese Nachkriegsordnung folgte nach 1973 eine «international economic disorder»:47 Der Übergang zu flexiblen Wechselkursen ermöglichte den Staaten zwar, die Inflation mit eigenen währungs- und geldpolitischen Massnahmen in den Griff zu bekommen. Das führte aber zu weltweiten Währungsturbulenzen, was viele Länder veranlasste, ihre Volkswirtschaften mit protektionistischen Praktiken zu schützen. Als im Oktober 1973 die Erdölproduzenten-Organisation OPEC die Öllieferungen in die westlichen Industrieländer einschränkte und der Ölpreis massiv anstieg, war die Abwärtsspirale nicht mehr aufzuhalten. Die hohen Preise für Öl und Energieträger begünstigten die Inflation zusätzlich. Es entstand Stagflation – die Wirtschaft stagnierte bei gleichzeitiger Inflation. Die sich ausbreitenden rezessiven Kräfte erreichten die schweizerische Volkswirtschaft in der zweiten Hälfte des Jahres 1974 und trafen sie ausgesprochen hart. Im Jahr 1975 verzeichnete die Schweiz ein Negativwachstum von rund 7 Prozent. Es kam zu etlichen Zusammenbrüchen von Unternehmen. Ganze Regionen litten unter dem Zerfall wichtiger Firmen und Branchen. In der Folge mussten in der Schweiz rund 300 000 Arbeitsplätze bzw. rund 10 Prozent der Stellen abgebaut werden. Dieser Verlust an Arbeitsplätzen schlug sich aufgrund des starken Rückgangs der ausländischen Bevölkerung jedoch nicht in einer höheren Arbeitslosigkeit nieder. Es handelte sich aber dennoch um den schwersten Einbruch der Schweizer Volkswirtschaft seit der Weltwirtschaftskrise der 1930er-Jahre. Der Übergang zu flexiblen Wechselkursen stellte vorab die Schweizerische Nationalbank (SNB) vor eine grosse Herausforderung. Um der Inflation entgegenzutreten, schlug die SNB einen restriktiven Kurs ein und senkte die Wachstumsrate der Geldmenge im Jahr 1973 von 17,9 auf 2,3 Prozent.48 Die Inflation war rasch unter Kontrolle. Doch der Restriktionskurs verschlechterte die Rahmenbedingungen für die exportorientierte Wirtschaft. Die starke Aufwertung des Frankens liess die Preisvorteile der Schweizer Unternehmen auf den Weltmärkten schmelzen. Die Folge war, dass die exportorientierte Schweizer Volkswirtschaft im OECD-Vergleich sehr stark vom Konjunktureinbruch erfasst wurde. «Ich bekam es mit der Angst zu tun», hielt der damalige Nationalbankpräsident Fritz Leutwiler fest. «Die Textilindustrie lag am Boden, die Uhren kämpften mit bedrohlichen Problemen, die Maschinenindustrie klagte wegen des stratosphärischen Frankenkurses über grosse Schwierigkeiten.»49
Die Währungs- und Wirtschaftskrise von 1973 traf die Schweiz ausgesprochen hart.
2.2 Wettbewerbsfähigkeit wird zum Gegenstand der Wirtschaftspolitik
Niemand hatte damit gerechnet, dass die Schweizer Wirtschaft derart abrupt und stark in eine Krise rutschen könnte. Das Steuerungsdenken und die Planungseuphorie, welche die Wirtschaftspolitik noch in den 1960er-Jahren prägten, verflogen rasch. Schlagartig rückte die Sorge um die internationale Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Unternehmen ins Zentrum der wirtschaftspolitischen Debatte. Der Bundesrat gab 1974 eine Studie zur «Wettbewerbsfähigkeit der Schweiz» am Beispiel der schweizerischen Metall- und Maschinenbauindustrie in Auftrag.50 Für die neue Legislatur 1975–1979 nahm sich die Landesregierung vor, «der Aufrechterhaltung und Verstärkung der internationalen Wettbewerbsfähigkeit unserer Exportindustrie»51 besondere Aufmerksamkeit zu schenken. Die konkrete wirtschaftspolitische Reaktion auf die Krise war allerdings durch Widersprüche gekennzeichnet. Auf der einen Seite setzte der Bundesrat auf Konjunkturstützungsmassnahmen und lancierte nach 1975 Investitions- und Beschäftigungsprogramme. Auf der anderen Seite aber begannen auch die 1973 beschlossenen Massnahmen zur Dämpfung der Konjunktur und die wegen der wachsenden Staatsverschuldung relativ restriktive Finanz- und Steuerpolitik zu wirken.52 Dem Bund gelang es nicht, eine kohärente Wirtschafts- und Finanzpolitik zu betreiben, was ihm Kritik von Ökonomen und Finanzwissenschaftlern einbrachte.53 Auch der Spitzenverband der Schweizer Wirtschaft, der Vorort des Schweizerischen Handels- und Industrievereins, übte Kritik. Es gelte, in der Wirtschaftspolitik gründlich umzudenken. «Die Erhaltung der Wettbewerbskraft der schweizerischen Wirtschaft» müsse «das oberste Ziel der allgemeinen Wirtschaftspolitik» sein.54 «Um dieses Ziel zu erreichen, benötigt die Wirtschaft jedoch günstige Rahmenbedingungen, die nicht von ihr selber, sondern vor allem durch die Politik […] gesetzt werden.»55 Der Vorort forderte den Bundesrat auf, von einer Strukturerhaltungspolitik abzusehen und auch konjunkturpolitische Feuerwehrübungen zu unterlassen. Was die Unternehmen zur Wiedererlangung ihrer Wettbewerbsfähigkeit bräuchten, sei neben einer erfolgreichen Stabilitätspolitik mit einer geringen Inflationsrate vor allem ein günstiges Steuer-, Investitions- und Wettbewerbsklima.
Wettbewerbsfähigkeit als Ziel der Wirtschaftspolitik
Im Vergleich zu anderen Industrieländern gab es in der Schweiz keine intensive Debatte über die Frage, ob der Staat eine nachfrage- oder eine angebotsseitige Wirtschaftspolitik verfolgen soll. Die Schweiz hatte nur eine schwache keynesianische Tradition, sodass die Verlagerung von der nachfrageseitigen zur angebotsseitigen Wirtschaftspolitik schneller und reibungsloser vonstattenging als in anderen Industrieländern.56 Doch mit welchen angebotsseitigen Massnahmen könnte die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft am besten gestärkt werden? Und welche wären überhaupt mehrheitsfähig? Für den Bundesrat war klar, dass sich wirtschaftspolitische Massnahmen im Rahmen des korporatistischen Arrangements zwischen Bund und Wirtschaft bewegen müssten. Die Wirtschaftspolitik sollte zurückhaltend sein. So lehnten die Wirtschaftsverbände eine Industrie- und Strukturpolitik kategorisch ab. Sie kam auch für den Bundesrat nicht in Frage. EVD-Vorsteher Ernst Brugger betonte im September 1975, dass zwar eine regionale Strukturpolitik durchaus möglich sei, eine branchenmässige Strukturpolitik aber «noch heftiger umstritten sei als die Konjunkturpolitik».57 Aber auch eine stärker marktwirtschaftliche Wirtschafts- und Wettbewerbspolitik kam nicht in Frage. Das korporatistische «Gentlemen’s Agreement» zwischen Export- und Binnenwirtschaft, zu dem auch die Tolerierung von privaten Kartellen zählte, liess eine solche Wirtschaftspolitik nicht zu.
Im Frühjahr 1977 schlug die Schweizerische Nationalbank dem Bund vor, angesichts der währungs- und wirtschaftspolitischen Herausforderungen wissenschaftlichen Rat einzuholen. Der SNB schwebte eine von ihr und dem EVD getragene «Gesellschaft zur Begutachtung der wirtschaftlichen Entwicklung der Schweiz» vor.58 Diese Forschungsgesellschaft sollte fundierte Analysen zur Wirtschaftslage erstellen, die vorhandenen Informationen methodisch vereinheitlichen und diese den Bundesbehörden und der Nationalbank im Sinne von Entscheidungshilfen zur Verfügung stellen. Leo Schürmann, Mitglied des Direktoriums der Nationalbank, fragte EVD-Vorsteher Ernst Brugger an, «ob auf Seiten des Bundes ein Interesse am Vorschlag und an der Mitwirkung besteht».59 Brugger zeigte sich interessiert, äusserte jedoch einen Vorbehalt: Es sollte keine unabhängige Gesellschaft geschaffen werden, sondern lediglich eine wissenschaftliche Expertengruppe. Bei dieser Expertengruppe sollte es sich zudem um einen Probelauf handeln. Das vorsichtige Vorgehen des Bundesrates war auf die korporatistische Tradition zurückzuführen. In der Schweiz war es nicht üblich, unabhängige wissenschaftliche Expertengruppen einzusetzen. In der Regel sassen Vertreter der Verbände und Gewerkschaften in den Expertenkommissionen. Diese paritätisch zusammengesetzten Expertenkommissionen wurden als Garanten angesehen, dass Expertenentwürfe für neue Gesetze oder Expertenempfehlungen an die Politik ausgewogen und konsensfähig waren. Angesichts der Krise waren die Behörden aber bereit, den Versuch des Beizugs einer wissenschaftlichen Expertengruppe zu wagen.
Für die Expertengruppe «Wirtschaftslage» konnten der erfahrene Ökonom und Politikberater Gottfried Bombach von der Universität Basel und die beiden Ökonomen Henner Kleinewefers (Universität Freiburg im Üchtland) und Luc Weber (Universität Genf) verpflichtet werden. Bundesrat Ernst Brugger informierte die drei Experten am 17. Juni 1977 über das Pflichtenheft: «Aufgabe dieser wissenschaftlichen Expertengruppe ‹Wirtschaftslage› wird es sein, die konjunkturelle Lage und die Aussichten der schweizerischen Wirtschaft unter Einschluss der strukturellen Weiterentwicklung zu analysieren und zu begutachten. Dabei ist davon auszugehen, dass Vollbeschäftigung, Preisstabilität und die Erhaltung der Wettbewerbsfähigkeit der schweizerischen Wirtschaft die unmittelbaren Ziele der schweizerischen Wirtschaftspolitik bilden, die durch das Streben nach einer ausgeglichenen wirtschaftlichen Entwicklung aller Landesteile ergänzt werden.»60 Die Wettbewerbsfähigkeit wurde nun explizit in den Zielkatalog der schweizerischen Wirtschaftspolitik aufgenommen. Die Expertengruppe hatte drei Monate Zeit, den entsprechenden Bericht vorzulegen. Brugger schrieb weiter: «Die Einsetzung einer rein wissenschaftlichen Expertengruppe ist ein Novum im schweizerischen Willensbildungsprozess. Sollte der Versuch gelingen und die wissenschaftliche Expertengruppe ‹Wirtschaftslage› zu einer Dauereinrichtung werden, ist die Integration der Wissenschaft in die Wirtschaftspolitik sicherlich um einen entscheidenden Schritt vorangekommen. Das setzt allerdings ein anhaltendes Interesse der Wissenschaft an dieser Expertengruppe voraus.»61 Professor Henner Kleinewefers antwortete umgehend. Ihm läge viel daran, «die wesentlichen Probleme der schweizerischen Volkswirtschaft ins Blickfeld zu rücken und die wichtigsten alternativen Lösungsmöglichkeiten aufzuzeigen».62
Expertengruppe «Wirtschaftslage» rät zu marktwirtschaftlichen Reformen
Ende 1977 lieferten die «drei Weisen», wie sie in der Öffentlichkeit analog zum deutschen Sachverständigenrat genannt wurden, ihren ersten Bericht ab.63 Die Expertengruppe «Wirtschaftslage» kam zum Schluss, dass es trotz der gegenwärtigen Krisen keine Anzeichen dafür gebe, dass die Schweizer Wirtschaft in eine längere Stagnationsphase treten würde. Vielmehr gebe es auch unter den veränderten währungspolitischen Voraussetzungen und weltwirtschaftlichen Rahmenbedingungen neue Wachstumsmöglichkeiten. Voraussetzung sei jedoch, dass die Wirtschaftspolitik wachstumsorientiert konzipiert werde. Handlungsbedarf sah die Expertengruppe im Bereich der Binnenwirtschaft und der Binnennachfrage. Hier forderte sie die Schaffung möglichst günstiger Bedingungen für die private Investitionstätigkeit. Es gelte, wettbewerbsfreundlichere Rahmenbedingungen zu schaffen, indem administrative Vorschriften abgebaut werden, der Wirksamkeit des marktwirtschaftlichen Preismechanismus generell mehr Vertrauen entgegengebracht und die Kartellgesetzgebung zugunsten einer «intensivierten Wettbewerbspolitik»64 angepasst werde. Kritisch begutachtete die Expertengruppe die Finanzpolitik des Bundes. Im Interesse einer wachstumsorientierten Wirtschaftspolitik müsse der Bund vom Versuch der konjunkturpolitischen Feinsteuerung wegkommen und die Stabilität ins Zentrum rücken. Um den Finanzhaushalt in den Griff zu kriegen, sei eine marktwirtschaftliche Kur notwendig. Die Effizienz und die rationale Verwendung der öffentlichen Mittel seien zu verbessern, insbesondere durch eine Überprüfung des Finanzausgleichs.65 In ihren weiteren Berichten hielt die Expertengruppe «Wirtschaftslage» an der Stossrichtung der Empfehlungen fest.66 Gewisse politische Empfehlungen wurden noch prononcierter vertreten, so wurde etwa betont, dass den wachsenden Ausgaben im Bereich der Sozialversicherungen besondere Aufmerksamkeit zu schenken sei, weshalb im Sozialbereich Transparenz geschaffen werden müsste.67 Im Bereich der Finanz- und Steuerpolitik wurden zudem zur Stimulierung der privaten Nachfrage Steuersenkungen empfohlen und auf positive Effekte für die Investitionstätigkeit der Unternehmen bei steuerlichen Erleichterungen der unternehmerischen Gewinne hingewiesen. Steuersenkungen könnten den gewünschten expansiven Effekt haben, ohne die Bemühungen zur Haushaltsstabilisierung zu durchkreuzen. Was die Wettbewerbsfähigkeit der Schweizer Wirtschaft gegenüber dem Ausland betraf, stellte die Expertengruppe für den Zeitraum zwischen 1970 und 1977 eine Verschlechterung fest.68 Die Experten führten dies vor allem auf den Wechselkurseffekt bzw. auf die starke Aufwertung des Schweizer Frankens zurück.69 Die Autoren betonten aber, dass die ökonometrischen Schätzungen mit Unsicherheiten verbunden seien und die Datenbasis zu schmal sei, um abschliessende Aussagen über die Wettbewerbsfähigkeit zu machen.
Mit Blick auf die internationalen Entwicklungen in der Wirtschaftspolitik waren die Vorschläge der Expertengruppe nichts Exotisches. In vielen OECD-Ländern wurden nach der Krise von 1973 und besonders in den frühen 1980er-Jahren marktwirtschaftliche Reformen eingeleitet. Vor allem im angelsächsischen Raum dominierte die Auffassung, dass mit Steuersenkungen, Sparanstrengungen und einer Marktliberalisierungs- und Privatisierungspolitik die Volkswirtschaften revitalisiert werden könnten. In den USA wurden ehemals staatlich kontrollierte Wirtschaftszweige wie die Stromwirtschaft, die Telekommunikation, die Fluggesellschaften oder das Transportgewerbe liberalisiert. In Grossbritannien wurden ebenfalls die ehemals dominanten staatlichen Automobil-, Gas-, Kohle- und Stahlindustrien liberalisiert und privatisiert. Andere Länder wie Neuseeland und Australien folgten in den 1980er-Jahren dem amerikanisch-britischen Vorbild. Ähnlich reagierte auch die Europäische Gemeinschaft (EG).70 Mit der im Jahr 1985 angekündigten Vollendung des Binnenmarktes versuchte sie eine angemessene Antwort auf den zunehmenden Globalisierungs- und Liberalisierungsdruck zu geben. Im Abbau der Schranken glaubte die EG ein wichtiges Mittel für eine «grössere Wettbewerbsfähigkeit der Industrie»71 zu finden. Auch auf Ebene des GATT (General Agreement on Tariffs and Trade) kamen die Mitgliedstaaten überein, im Rahmen der Uruguay-Runde, die 1986 gestartet wurde, den Handel stärker zu liberalisieren.
2.3 Bundesrat zeigt sich wirtschaftspolitisch zurückhaltend
Nach nur drei Berichten setzte der Bundesrat die Expertengruppe «Wirtschaftslage» im Jahr 1980 bereits wieder ab. Die Empfehlungen der Expertengruppe wurden grösstenteils nicht weiterverfolgt. Während international ein Trend zur Liberalisierung und Deregulierung einsetzte, blieb in der Schweiz ein solcher ordnungspolitischer Reformaufbruch aus. Professor Henner Kleinewefers, Mitglied der Expertengruppe, meinte, dass die Empfehlungen der Expertengruppe «allzu viele relevante Gruppen von links bis rechts in Harnisch gebracht»72 hätten. Die kritischen Fragen zur langfristigen Finanzierung der Sozialwerke stiessen auf linker Seite auf Kritik. Die bürgerlichen Parteien bekundeten Mühe mit den Forderungen, den Binnenwettbewerb zu stärken. Die Bürgerlichen hatten zwar durchaus Interesse an den Berichten, doch sie waren keine glühenden Verfechter der Expertengruppe. «Die Berichte wurden zwar im Parlament und auch in der FDP-Fraktion diskutiert. Die Wirtschaftsvertreter im Freisinn fanden die Aussagen interessant, aber auch nicht mehr»73, erinnert sich der damalige FDP-Nationalrat und Unternehmer Ulrich Bremi. «Die Denkweise der Unternehmen und jene der Wirtschaftswissenschaften waren noch relativ weit weg voneinander.» Die Unternehmer nahmen die Berichte als interessantes «akademisches Gekritzel» zur Kenntnis, konnten aber nicht viel damit anfangen. Die Wirtschaft dachte stark im Ost-West-Gegensatz, dort Planwirtschaft, hier Marktwirtschaft, ohne sich Gedanken zu machen, ob im Westen auch tatsächlich den marktwirtschaftlichen Prinzipien nachgelebt wurde. «Der Bericht hat die Parlamentarier sensibilisiert, die einzelnen Politikfelder in einem wirtschaftspolitischen Gesamtzusammenhang zu sehen. Die FDP-Fraktion begann sich mit einzelnen Aspekten, die in den Berichten analysiert worden sind, näher zu beschäftigten», so Ulrich Bremi. Doch die Überzeugung, dass die Schweiz eine umfassende marktwirtschaftliche Wirtschaftspolitik einschlagen sollte, war nicht vorhanden. «Die ‹drei Weisen› waren damals Aussenseiter.» Zu einem ähnlichen Schluss kommt Heinz Allenspach, damaliger Direktor des Zentralverbandes schweizerischer Arbeitgeber-Organisationen und FDP-Nationalrat aus dem Kanton Zürich. «Es gab damals keine kohärente Wirtschaftspolitik, sondern wirtschaftspolitische Einzelbereiche. Die ‹drei Weisen› versuchten zum ersten Mal, eine Gesamtschau zu machen und auch die Finanz- und Sozialpolitik unter dem Aspekt einer auf die Wettbewerbsfähigkeit der Wirtschaft ausgerichtete Wirtschaftspolitik zu betrachten. Das wurde von der Politik damals nicht verstanden.»74
Während international in den 1980er-Jahren ein Trend zur Liberalisierung und Deregulierung einsetzte, blieb in der Schweiz ein solcher Reformaufbruch weitgehend aus.
