TLC Perú-China E-Book

Santiago Pedraglio

• Herausgeber: Fondo Editorial de la PUCP
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Spanisch

Veröffentlichungsjahr: 2020

Beschreibung

Este libro es un acercamiento al rol de los actores no estatales catalogados como grupos de interés económico (GIE) en la negociación del Tratado de Libre Comercio (TLC) con China, en el que se toma como precedente el acuerdo comercial con Estados Unidos y se identifican las principales características de dichos grupos.

Leseprobe

Santiago Pedraglio Mendoza es magíster en Sociología por la Universidad Nacional Mayor de San Marcos y licenciado por la PUCP, donde estudia un doctorado en la misma especialidad. Cursó un diplomado en Filosofía en la Universidad Antonio Ruiz de Montoya. Ha sido subdirector de la revista Sí, entrevistador y columnista de opinión. Es autor de Conversaciones con ojos del siglo XX (Fondo Editorial PUCP, 2014) y de artículos de análisis político publicados en diversos libros y revistas. Ejerce la docencia universitaria en la Facultad de Comunicaciones de la PUCP y en la maestría de Sociología de la UNMSM.

Erick Mormontoy Atauchi es licenciado en Ciencia Política y Gobierno por la PUCP, donde también cursa la Maestría en Ciencia Política y Relaciones Internacionales. Es investigador del Grupo de Investigación sobre Política Exterior Peruana (GIPEP) y asistente de docencia del Departamento Académico de Ciencias Sociales de la misma universidad. Actualmente se desempeña como especialista en la Dirección de Estudios y Estrategias de Política Exterior del Ministerio de Relaciones Exteriores del Perú.

Santiago Pedraglio Mendoza y Erick Mormontoy Atauchi

TLC PERÚ-CHINA

EL PAPEL DE LOS GRUPOS DE INTERÉS ECONÓMICO

Serie «Política exterior peruana» N° 4Oscar Vidarte Arévalo, coordinador

TLC Perú-China. El papel de los grupos de interés económico© Santiago Pedraglio Mendoza y Erick Mormontoy Atauchi

© Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2019Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú[email protected]

Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición: Fondo Editorial PUCP

Primera edición digital: julio de 2019

Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.

ISBN: 978-612-317-505-4

Presentación

En un escenario globalizado como el actual, el desarrollo y la integración comercial están entrelazando los vínculos entre el Estado y los actores no estatales. Esto se refleja en la configuración de esquemas que albergan dinámicas nuevas y mayores espacios de relación entre ambos actores.

Como parte de la serie de textos que el Grupo de Investigación sobre Política Exterior Peruana (GIPEP) ha elaborado acerca de los determinantes internos de la política exterior peruana, en este libro se analiza el rol de los grupos de interés económico (GIE) en el marco de uno de los episodios de mayor importancia para el comercio exterior del país: el proceso de negociación y firma del tratado de libre comercio (TLC) con China, en 2009. El rol de estos grupos se observa tomando en cuenta los antecedentes de otro acuerdo relevante, el TLC con Estados Unidos.

El trabajo se enmarca en un recuento histórico a partir del año 2000, con la configuración de una proyección exterior durante el gobierno de Alejandro Toledo y la creación del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo (Mincetur), en 2002. En este devenir se observa el crecimiento de las exportaciones peruanas y, con ello, la progresiva importancia de los grupos de interés económico como actores de este desarrollo comercial.

Los intentos de conceptualizar las formas de influencia y distinguir los niveles y modalidades de interacción representan un desafío metodológico. Este estudio es solo una aproximación al tema, en el que se distinguen las características visibles de los GIE, como su capacidad de agrupación y tenencia de recursos, así como su participación en los canales y espacios que se abrieron en paralelo a los esquemas tradicionales de negociación.

El estudio se realizó desde marzo de 2015 hasta setiembre de 2016 y se han actualizado ciertos datos hasta 2017. Queremos resaltar la colaboración de Luis Popa Casasaya, docente del Departamento de Ciencias Sociales de la PUCP y de la maestría en Ciencia Política y Gobierno de la misma universidad; y de Edith Venero Ferro, estudiante de la mencionada maestría. Asimismo, asistieron en la investigación las entonces estudiantes de Ciencia Política de la PUCP, Mónica Hayakawa y Valeria Paredes; así como Gabriel Arrieta, entonces alumno de Economía de la misma universidad.

Introducción

El escenario internacional atraviesa por diversos cambios. Fenómenos como la globalización han tenido un impacto gradual al modificar las estructuras económicas, reducir los límites entre los ámbitos interno y externo, y alterar las dinámicas en la toma de decisiones. Los Estados tienen un rol cada vez menos protagónico frente a actores de otra índole, como las organizaciones internacionales, las empresas transnacionales y las organizaciones no gubernamentales.

Esta situación se refleja en el ámbito comercial y deriva en la formación de esquemas progresivamente más complejos y componentes más técnicos. Un número cada vez mayor de actores no estatales acompaña a los Estados en los procesos de formulación de las políticas comerciales. Como consecuencia, hay una ampliación progresiva de las agendas comerciales, se configuran nuevas dinámicas y se abren mayores espacios de interacción.

Entre la gama de nuevos actores identificamos a los grupos de interés económico, entendidos como un conjunto de carácter asociativo que influye sobre los esquemas de gobierno y los procesos decisorios, a partir del interés que persiguen. La participación de estos grupos ha llamado la atención de diversos estudiosos que buscan comprender su rol y la importancia que han adquirido tanto en países con economías consolidadas como en aquellos en vías de desarrollo.

En América Latina, las grandes reformas de fines del siglo XX tuvieron como resultado la reducción del aparato estatal. Ello derivó, según diferentes especialistas, en que la participación de actores externos al Estado tuviera un mayor asidero a partir del crecimiento económico y comercial de las primeras décadas del siglo XXI, en un proceso paralelo a la proliferación de acuerdos comerciales bilaterales y multilaterales y de políticas de liberalización que permitieron a las economías latinoamericanas, entre ellas la del Perú, insertarse en los principales esquemas comerciales del mundo.

Este libro aborda el rol que desempeñaron los GIE en el marco de los procesos de negociación del acuerdo comercial con China, como parte de la serie de textos sobre los determinantes internos de la política exterior peruana que ha elaborado el GIEP. Partimos de un recuento histórico en el Perú, que empieza en el año 2000 con la creación del Mincetur como un hito importante en el proceso de configuración de la proyección comercial hacia el exterior. El peso de dicho ministerio se incrementó junto con el crecimiento de las exportaciones peruanas, la suscripción de nuevos acuerdos comerciales y el acercamiento a las principales economías globales.

El texto recoge, a manera de antecedentes, las dinámicas de los GIE en el marco de las negociaciones del acuerdo comercial con Estados Unidos, para luego acercarse a las establecidas con China, con el objetivo de contrastar el accionar de los GIE en la consecución de dos de los mayores hitos comerciales del Perú en la primera década del siglo XXI.

Al observar el rol de los actores internos a partir de la recopilación de documentación primaria, de testimonios de actores de los procesos y del registro de fuentes periodísticas, el estudio se aleja del predominio de los enfoques económico y jurídico, que imperan en este ámbito. Dirige su mirada, más bien, hacia rasgos como la capacidad de agrupación, la tenencia de recursos y el rol de los GIE más allá de su interacción con las estructuras estatales en los esquemas tradicionales de negociación.

Finalmente, en esta publicación no se ha tratado de identificar y medir las diversas modalidades de influencia que pueden darse entre los GIE y el Estado, sino que toma en cuenta los resultados observables como elementos importantes para comprender el escenario y los condicionantes sobre los cuales los GIE pudieron desempeñar su rol, ya sea de apoyar u oponerse a los acuerdos y decisiones del gobierno peruano.

Capítulo 1. Grupos de interés económico y política exterior

Nos interesa explorar el rol de los grupos de interés económico (GIE) en los procesos decisorios recientes de la política exterior peruana; específicamente, en la negociación del tratado de libre comercio (TLC) con China. Para ello, comenzamos por definir conceptos teóricos relevantes y explicar las consideraciones metodológicas aplicadas.

Cabe reconocer, en primer término, la reciente participación de actores no estatales —entre ellos, los GIE— en campos como la política exterior. Las nuevas dinámicas se enmarcan en la globalización; aquí se generan los procesos de integración, principalmente económica, entre los países, cuya herramienta principal son los acuerdos comerciales. En las últimas décadas dichos acuerdos evolucionaron de un entorno principalmente tecnocrático a uno más abierto, en el cual se incorporan diversos actores, incluidos los grupos de interés económico. La apertura ocurre en paralelo a una paulatina complejización de los acuerdos y a un creciente interés por sus repercusiones internas (Capling & Low, 2010).

Si bien los Estados se mantienen como únicos actores capaces de liderar las negociaciones y de implementar y hacer cumplir los acuerdos, los actores no estatales están encontrando —sobre la base de su especialización y su conocimiento de las relaciones comerciales— espacios para insertar sus intereses a partir de su asociación con los Estados (Shaffer, 2003). Con esta apertura progresiva se crean mecanismos de participación y consulta en los procesos de toma de decisiones que hoy permiten la presencia cada vez más protagónica de los grupos de interés, sobre todo de aquellos vinculados a los sectores económicos y comerciales.

Un proceso de toma de decisiones agrupa a una multiplicidad de actores y busca presentar una respuesta particular a una situación definida como problemática. Asimismo, se desarrolla en un contexto determinado, del cual se nutre y al cual pretende modificar o mantener (Velásquez, 2009). No es un proceso estático, por lo que resulta difícil acotarlo en una etapa particular del diseño y la definición de una política pública.

Al tener en consideración las complejas dinámicas surgidas en la relación entre los grupos de interés económico y el Estado en campos como la política exterior, diversos autores incorporan una amplia gama de enfoques (Stengel & Baumann, 2017). Enmarcándonos en este debate, empleamos un enfoque centrado en el rol de los actores no estatales —de manera más específica, los GIE— en los procesos decisorios. Consideramos, asimismo, diversos acercamientos a la política exterior. Desde el ámbito interno, por ejemplo, algunos autores se centran en el rol de un país y su interacción con unidades del sistema internacional (van Klaveren, 1992, p. 6), mientras que otros observan la etapa del proceso de toma de decisiones (decision-making; Vargas-Alzate, 2010).

Sin dejar de reconocer la importancia de una perspectiva interna, en este trabajo también se incluye una perspectiva externa, orientada a observar la interacción en el plano internacional, para explorar la participación de los actores estatales y de los privados en los procesos de negociación de los TLC.

Al ahondar en el ámbito interno, definimos la política exterior como una política pública de Estado que integra decisiones, acciones, acuerdos e instrumentos definidos por autoridades públicas, y que incluye la participación de actores privados y de la sociedad en general.

Tomamos como referencia, asimismo, a otros autores que incluyen en su estudio de la política pública1 un ciclo característico de cuatro fases: instauración de la agenda pública, diseño de la estrategia, implementación y, por último, evaluación de la política pública (Lindblom, 1991, p. 54).

Alberto van Klaveren analiza el proceso de elaboración de la política exterior desde una perspectiva regional en América Latina, centrándose en la toma de decisiones. A partir de un vínculo de retroalimentación, que implica un grado de interacción entre los ámbitos interno y externo, se identifican factores que afectan la política exterior, aunque esta afectación por lo general no es del todo clara. Esto último porque en el proceso de decisión se incorporan cada vez más actores nacionales y transnacionales, con lo que se produce una penetración, en el sistema político, de agentes oficiales y no oficiales, así como un flujo continuo de comunicaciones internacionales (1992, pp. 8-10). De van Klaveren tomamos tres elementos:

I) Orientación del régimen, que incluye el tipo de sistema político, es decir, el tipo de organización política particular de cada país. II) Estrategia de desarrollo, la cual se enmarca en los procesos de integración a nivel regional, así como la adopción de estrategias comerciales y negociaciones económicas particulares y el estilo de política exterior que se aboca a los conceptos de tradición y liderazgo particular de cada país. III) Actores, sean los estatales —la burocracia— o los no estatales —quienes han incrementado su participación en la toma decisiones—, comprendidos los partidos políticos, las asociaciones empresariales, los medios de prensa y los grupos de interés (1992, p. 13).

En el contexto latinoamericano tomamos en cuenta, además, las reformas de liberalización y su impacto sobre el diseño y la elaboración de políticas públicas. En el Perú las reformas se aplicaron a inicios de la década de 1990, cuando el entonces presidente Alberto Fujimori impulsó una apertura económica que derivó en una importante reducción del Estado mediante un plan de privatizaciones, el retiro del Estado de la participación directa en la producción, su modificación por un rol subsidiario y la reducción masiva del número de servidores públicos.

En la región, como resultado del proceso de reformas, se generó un nuevo tipo de negociaciones comerciales, caracterizadas por ampliar el rango de los actores involucrados. Asimismo, como señalan Stengel y Baumann (2017), en el terreno comercial, la definición de la política exterior comenzó a recibir una mayor influencia de organizaciones internacionales, de redes intergubernamentales y transnacionales, además de las tradicionales instituciones nacionales. Esto derivó en una mayor inclusión de actores no estatales en los procesos de formulación de políticas y, como resultado, nuevas dinámicas y reglas de juego al ampliarse este espectro. El nuevo tipo de interacción, más directa, modificó un campo antes dominado casi exclusivamente por los actores gubernamentales (Bull, 2008, p. 196). El Perú no constituyó una excepción. Los nuevos actores buscaron participar en los procesos e influir en las instancias estatales encargadas de negociar y ratificar los acuerdos comerciales para lograr un resultado más favorable a ellos.

Luego de la caída del gobierno de Fujimori en el año 2000, sobrevino una etapa de transición presidida por Valentín Paniagua (noviembre de 2000 a julio de 2001), a la que le siguió el gobierno de Alejandro Toledo (2001-2006). A pesar de los cambios impulsados en el esfuerzo por democratizar el país, la estrategia comercial no se distanció de aquella adoptada durante la década fujimorista y se mantuvo la apertura del mercado hacia los principales bloques comerciales. No obstante, aunque continuó la participación en instancias y redes multilaterales, se priorizó la consecución de acuerdos bilaterales. Esto llevó al Perú a elaborar una estrategia caracterizada por la búsqueda, negociación y suscripción de acuerdos con sus principales destinos comerciales: Estados Unidos, la Unión Europea y China. La estrategia fue consolidándose a partir del inicio del segundo gobierno de Alan García (2006-2011), con la firma del TLC con Estados Unidos. Al mismo tiempo, se fortalecieron las relaciones comerciales con los otros destinos mencionados, en un contexto internacional que impulsó la dinámica de exportación de materias primas. Además, el Perú participó activamente en la creación y el desarrollo de la Alianza del Pacífico como bloque regional con una clara orientación comercial. Más tarde, en el gobierno de Ollanta Humala (2011-2016), con el TLC con China se afianzó esta estrategia de apertura comercial; asimismo, continuó el impulso de la Alianza del Pacífico.

Durante los tres gobiernos mencionados —Toledo, García y Humala— los actores privados, principalmente los medianos y grandes empresarios vinculados al comercio exterior, obtuvieron una participación cada vez más activa en los entornos de negociación e implementación de acuerdos.

Este breve recuento histórico nos ubica en el escenario actual: el rol de los actores no estatales, en particular los denominados GIE, ha adquirido un peso importante en la orientación de la política exterior comercial del Perú.

En el marco del progresivo desarrollo comercial del Perú y del rol desempeñado por los GIE en este proceso, nos proponemos observar uno de los hitos de mayor relevancia para el país, el TLC con China, que se negoció durante seis rondas entre enero y octubre de 2008, y se constituyó como un paso importante en la proyección comercial peruana al afianzarse los vínculos con ese país, al punto de convertirse en el principal socio comercial del Perú en 2014, cuando alcanzó el 18,3% de las exportaciones (Fairlie, 2015, p. 73) y, para 2017, dicho porcentaje se incrementó a 26%, según los datos señalados en el Observatorio de Complejidad Económica (OEC). Es importante analizar el rol que pudieron desempeñar los GIE durante el proceso de negociación de este TLC y trascender las rondas para observar las demás interacciones que tuvieron lugar entre los años 2006 y 2009. Nos referiremos adicionalmente al TLC firmado con Estados Unidos, dado su innegable carácter fundacional por el estilo, la estructura y la dinámica de la negociación entre el Estado peruano y los GIE, que se instaló como precedente.

Frente a la pregunta sobre el rol que desempeñaron los GIE en los procesos de negociación, como el que implicó el TLC con China, y sobre la base de los precedentes en la dinámica de estos actores y el Estado, planteamos como hipótesis que el papel de los GIE está determinado por su capacidad de agrupación, claridad de objetivos, tenencia de recursos relacionales y grado de institucionalidad; y que, asimismo, el grado de permeabilidad de la estructura institucional estatal con la cual se vinculan incluye en dicho rol.

En el caso del TLC con China, los GIE que apoyaron el acuerdo desplegaron mecanismos de participación que les permitieron ejercer diversos grados de influencia en dos niveles —siempre tomando en cuenta su constitución y cantidad de recursos—: en un nivel interno, dispusieron de canales directos con las instancias decisorias de las entidades estatales, a través de comités técnicos y participación en reuniones con las instituciones estatales vinculadas al proceso de negociación; y, en un nivel externo, conformaron coaliciones empresariales, desarrollaron actividades con agentes del gobierno y lograron el respaldo mediático. Los GIE que no apoyaron el TLC —que dependieron también de su grado de organización y tenencia de recursos relacionales, productivos y financieros— mostraron una influencia menor en el proceso decisorio: resultó exigua su capacidad para activar mecanismos mediáticos e influir sobre núcleos empresariales líderes, fuerzas políticas decisorias o sindicatos capaces de, por ejemplo, convocar huelgas significativas.

1. Grupos de interés económico (GIE)