Überwachtes Deutschland E-Book

Josef Foschepoth

• Herausgeber: Vandenhoeck & Ruprecht
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 702

Veröffentlichungsjahr: 2017

Beschreibung

Postzensur und Telefon- und Internetüberwachung sind Kennzeichen autoritärer Staaten und Diktaturen. Der NSA-Abhörskandal beweist jedoch, dass auch in westlichen Demokratien großflächig abgehört und spioniert wird. Die Grundlagen für die Spionage der USA auf deutschem Boden bestehen bereits seit den 1950er-Jahren. Massenweise Postsendungen wurden geöffnet, beschlagnahmt und vernichtet, allein 100 Millionen aus der DDR. Josef Foschepoth zeigt: Die Bundesrepublik war ein straff organisierter und effizient arbeitender Überwachungsstaat. Dieses Buch ist nicht nur die erste wissenschaftlich fundierte Geschichte der Überwachung des Post- und Telefonverkehrs in der alten Bundesrepublik, es liefert auch die historischen Hintergründe des aktuellen Geheimdienst-Skandals.

Leseprobe

Für

Josef Foschepoth

Überwachtes Deutschland

Post- und Telefonüberwachung in der alten Bundesrepublik

5., durchgesehene Auflage

Vandenhoeck & Ruprecht

Mit 3 Abbildungen, 5 Grafiken und 3 Tabellen

Umschlagabbildung: © ullstein bild

Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek

Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

ISBN 978-3-647-99844-2 Weitere Ausgaben dieses Titels finden Sie auf der Website des Verlags.

© 2017, 2012, Vandenhoeck & Ruprecht GmbH & Co. KG, Göttingen/Vandenhoeck & Ruprecht LLC, Bristol, CT, U.S.A.www.v-r.de Alle Rechte vorbehalten. Das Werk und seine Teile sind urheberrechtlich geschützt. Jede Verwertung in anderen als den gesetzlich zugelassenen Fällen bedarf der vorherigen schriftlichen Einwilligung des Verlages. Printed in Germany. Satz: Punkt für Punkt GmbH · Mediendesign, Düsseldorf

Druck und Bindung: Hubert & Co, Göttingen

Inhalt

1. Einleitung: Ein neuer Blick auf die Geschichte der alten Bundesrepublik

1.1 Neuer Forschungsgegenstand

1.2 Neue Quellen

1.3 Neue Fragestellungen

2. Die Überwachung durch die Westmächte (1949–1968)

2.1 Strategie der doppelten Eindämmung

2.2 Westverträge und beschränkte Souveränität

2.3 Vorbehaltsrechte und geheime Zusatzvereinbarungen

2.4 Art und Umfang alliierter Post- und Fernmeldeüberwachung

3. Die Überwachung durch den eigenen Staat (1949–1968)

3.1 Staatsgefährdung durch Broschüren

3.2 Gesetzlose Verwaltungspraxis und juristische Legitimierung

3.3 Interne Kritik und öffentliche Leugnung

3.4 Art und Umfang deutsch-deutscher Postüberwachung

4. Die Abhöraffäre (1963/64)

4.1 Skandal um den Verfassungsschutz

Exkurs: Der Einfluss der Alliierten auf den Verfassungsschutz

4.2 Silberstein-Gutachten und Parlamentarische Untersuchung

4.3 Politische Entlastung und historische Bedeutung

5. Weichenstellungen für dauerhafte Überwachung (1968)

5.1 Vorgeschichte und Entwürfe eines Überwachungsgesetzes

5.2 Notstandsgesetze und G 10-Gesetzgebung

5.3 Alliierte Rechte als bleibende Hypothek

5.4 Höchstrichterliche Entscheidungen zum G 10-Gesetz

6. Die Überwachungspraxis der Deutschen (1968–1989)

6.1 Installierung der westdeutschen Geheimdienste

6.2 Öffentliche Debatten und Geheimdienst-Affären

6.3 Und wie überwachte die DDR?

7. Resümee: Überwachung als strukturbildender Prozess

8. Quellen-Dokumentation

8.1 Besatzungsrecht und Westverträge (1945–1963)

8.2 Deutsch-alliierte Verhandlungen und geheime Vereinbarungen

8.3 Art und Umfang alliierter Post- und Telefonüberwachung (1949–1968)

8.4 Deutsche Rechtsgrundlagen und Gesetze (1949–1989)

8.5 Art und Umfang westdeutscher Post- und Telefonüberwachung (1949–1989)

8.6 Kritik an der westdeutschen Post- und Telefonüberwachung (1949–1989)

8.7 Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum G 10-Gesetz (1970)

Abkürzungen

Verzeichnis der Dokumente

Quellen- und Literaturverzeichnis

Archive

Literatur

Dank

1. Einleitung: Ein neuer Blick auf die Geschichte der alten Bundesrepublik

»Die Politik ist eine dunkle Sache, schauen wir zu, dass wir etwas Licht hineinbringen.«1

»Der Beginn aller Wissenschaften ist«, um es mit Aristoteles zu sagen, »das Erstaunen, dass die Dinge sind, wie sie sind.«2 Was sind die Dinge, die mich ins Staunen versetzt und zu jahrelangen Archivrecherchen motiviert und veranlasst haben, nach immer neuen Akten, auch und vor allem in den Geheimarchiven der Bundesregierung zu suchen? Was sind die Dinge, die mich immer wieder ermutigt haben, für eine längst überfällige Freigabe von Akten zur Geschichte der alten Bundesrepublik zu kämpfen, um diese Dinge zu erforschen, zu analysieren und zu erklären? Es war ein Zufallsfund, eine Akte mit der Aufschrift »Postzensur« aus dem Jahre 1951 im Bundesarchiv Koblenz, die mein Staunen ausgelöst hat. Aus diesem Staunen bin ich bis zum Abschluss meines Manuskripts nicht herausgekommen. Immer wieder entdeckte ich neue Aspekte, neue Fragen, die mich erneut zum Staunen brachten. So entstand aus einer einzigen Akte mit der Aufschrift »Postzensur« eine endlose Geschichte zur Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs, nicht etwa in der DDR, darüber wissen wir schon einiges, sondern in der alten Bundesrepublik. Die Post- und Telefonüberwachung hat nicht nur Trennendes, sondern auch Verbindendes. Mit diesem Buch ist das überwachte Deutschland kein DDR-spezifisches Thema mehr, sondern ein gemeinsames deutsch-deutsches Thema.

Der Umfang der westdeutschen Postüberwachung war immens. Von den Anfangsjahren der Bundesrepublik bis zum Beginn der Siebzigerjahre wurden nachweislich über 100 Millionen Postsendungen aus der DDR beschlagnahmt, geöffnet und zum großen Teil vernichtet. Hinzu kam eine nicht näher quantifizierbare Zahl von Postsendungen, die in der Bundesrepublik aufgegeben und ebenfalls aus dem Verkehr gezogen wurde. Ihre Zahl kann aufgrund einzelner Quellenangaben nur geschätzt werden. Sie dürfte um die 100 000 Postsendungen pro Jahr, mal mehr, mal weniger, betragen haben.

Die größten Kontrolleure waren zunächst die drei westlichen Sieger- und Besatzungsmächte USA, Großbritannien und Frankreich. Aus dem Recht der Sieger über Deutschland leiteten sie das Recht auf eine flächendeckende Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in Westdeutschland und Westberlin ab. Auch hier lassen sich keine exakten Angaben machen. Die quellenmäßig belegten Postkontrollen durch die Amerikaner betrafen allein in den Jahren 1960 bis 1968 etwa 50 Millionen Postsendungen. Dies entspricht einem durchschnittlichen Jahreswert von 5 bis 6 Millionen Postsendungen, der aufgrund verschiedener Quellenhinweise in den Fünfzigerjahren ähnlich hoch gewesen sein dürfte. Hinzu kamen die Kontrollen der Briten und Franzosen, die im Einzelnen nicht belegt sind, in der ersten Hälfte der Fünfzigerjahre jedoch exzessiv gehandhabt wurden. Die Überwachung des Telefon-, Telegraphen- und Fernschreibverkehrs durch die Besatzungsmächte war ebenfalls sehr intensiv. Die Amerikaner kopierten am Knotenpunkt Frankfurt fast sämtliche Fernschreiben, schickten die Kopien in die USA und ließen diese von der National Security Agency (NSA), dem größten US-Geheimdienst, auswerten.

1968 erhielt die Bundesrepublik ein erstes Gesetz zur Beschränkung des Post- und Fernmeldegeheimnisses. Seitdem führten das Bundesamt für Verfassungsschutz die Inlandsüberwachung und der Bundesnachrichtendienst die Auslandsüberwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs auch für die drei Westmächte durch. Bei der Kapazitätsberechnung gingen die westdeutschen Geheimdienste von einer Verdoppelung der bislang allein von den Amerikanern erreichten Zahl von etwa 6,5 Millionen Postsendungen pro Jahr aus. Die in deutschem und in alliiertem Interesse durchgeführten Überwachungsmaßnahmen dienten ausschließlich nachrichten- und geheimdienstlichen Zwecken.

Das Staunen darüber, dass die Dinge sind, wie sie sind, wurde noch größer, als deutlich wurde, dass die Bundesregierung mit der Durchführung derartiger Überwachungsmaßnahmen, zumindest bis 1968, fortgesetzt gegen die Verfassung und geltende Gesetze verstieß. Das Grundgesetz, die freiheitlichste Verfassung, die die Deutschen jemals hatten, bestimmt klar und deutlich: »Das Briefgeheimnis sowie das Post- und Fernmeldegeheimnis sind unverletzlich.«3 Beschränkungen dieses Grundrechts bedurften eines allgemeinen Gesetzes. Dieses wurde, wie gesagt, erst 1968 verabschiedet. Darüber hinaus gab es eine Vielzahl gesetzlicher Bestimmungen und Verwaltungsvorschriften, die es den Postbediensteten bei Strafe untersagten, Briefe zu öffnen, zu lesen oder deren Inhalt Dritten mitzuteilen. Eine Beschlagnahme durfte nur bei Vorliegen eines konkreten Tatverdachts und nur von einem Richter verfügt werden. Unter Hinweis auf die Treuepflicht der Staatsdiener, gelang es der Bundesregierung dennoch, die Post- und Zollbeamten dazu zu bewegen, das zu tun, was Verfassung und allgemeine Gesetze untersagten, die gesamte Post aus der DDR und die im Inland aufgegebenen Postsendungen zu kontrollieren, in denen »staatsgefährdende« Schriften oder ähnliche Inhalte vermutet wurden. Der Staatsschutz, so die Begründung, sei ein höherwertiges Rechtsgut als das Grundrecht auf Unverletzlichkeit des Post- und Fernmeldegeheimnisses.

1.1 Neuer Forschungsgegenstand

Wie lässt sich nun der Forschungsgegenstand, um den es in diesem Buch geht, definieren? Gegenstand dieses Buches ist die Politikgeschichte, die Geschichte des Staates, insbesondere der Exekutive, konkret der Bundesregierung auf dem Politikfeld der inneren und äußeren Sicherheit am Beispiel der Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in der Bundesrepublik zwischen 1949 und 1989. Politik ist ein vielfältiger Begriff, der im Wesentlichen drei Dimensionen umfasst: 1. die Form der Politik, geprägt durch Verfassung, Recht und Gesetze, durch die Dreiteilung der Macht zwischen Regierung, Parlament und Gerichten, durch zahlreiche Institutionen und Organisationen; 2. der Inhalt der Politik, geprägt durch verschiedene Politikfelder wie Innen- und Rechtspolitik, Außen- und Verteidigungspolitik, Post- und Fernmeldepolitik etc. und deren unterschiedliche Aufgaben, Ziele und Interessen; 3. der politische Prozess, geprägt durch divergierende Interessen und Konflikte, durch Macht und Einfluss, Kampf und Kompromiss, durch Scheitern und Erfolg.4

Gegenstand dieses Buches ist die historische Analyse und Deutung der Politik der Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs, ihres Entstehungs- und Wirkungszusammenhangs, ihrer Konzipierung und Umsetzung im Rahmen der verfassungsmäßigen Ordnung und der beschränkten Souveränität der Bundesrepublik aufgrund der Fortgeltung alliierten Besatzungsrechts und der sich daraus ergebenden Möglichkeiten, Konflikte und Folgen für die Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland in den ersten 40 Jahren ihres Bestehens, zwischen ihrer Gründung und Vereinigung mit der DDR.

Begrifflich unterscheidet das Grundgesetz das Brief-, Post- und Fernmeldegeheimnis. Das Briefgeheimnis schützt den Inhalt jedes Briefes vor unberechtigten Blicken und Eingriffen, unabhängig davon, ob er von der Post befördert wird oder nicht. Das Postgeheimnis schützt sämtliche Sendungen, egal ob offen oder verschlossen, die bei der Post aufgegeben werden, von Postkarten über Briefe, Päckchen und Pakete bis zu Drucksachen und Massensendungen. Das Postgeheimnis schützt nicht nur vor Öffnen und unbefugter Kenntnisnahme des Inhalts, sondern auch vor jeder Weitergabe von Informationen, die den Postweg von der Abgabe einer Sendung bei der Post bis zur Ablieferung beim Empfänger betreffen. So sind die Postbeamten zum Beispiel nicht befugt, Informationen darüber, ob eine bestimmte Person Post von einer anderen Person oder Stelle bekommen hat oder nicht, an Dritte weiterzugeben. »Die Pflicht zur Geheimhaltung besteht auch nach dem Ende der Betrauung mit den postdienstlichen Verpflichtungen fort.«5 Das Fernmeldegeheimnis schützt alle Inhalte, die über Fernmeldeanlagen übermittelt werden. Hierzu zählten Telefonate ebenso wie Fernschreiben und Telegramme. Wie das Postgeheimnis schützt das seit 1928 geregelte Fernmeldegeheimnis auch die Umstände des Fernmeldeverkehrs wie zum Beispiel Informationen darüber, wer wann mit wem telefoniert hat.6

Überwachung ist eine wichtige hoheitliche Aufgabe des Staates. Sie dient der Kontrolle und Minimierung von Risiken, der Gefahrenabwehr und der Strafverfolgung und hat die öffentliche und individuelle Sicherheit zu garantieren. Überwachung ist die gezielte Beobachtung und Kontrolle von Menschen, ihrer Aktivitäten, Kontakte und Kommunikationen. Sie dient der Beschaffung von Informationen, um Wissen zu aggregieren und vorausschauend handeln zu können. Die Sammlung von Informationen mit geheimdienstlichen Methoden, also ohne Kenntnis der Betroffenen, stellt einen schweren Eingriff in die Persönlichkeitsrechte eines Menschen und in die Grundfreiheiten einer demokratisch verfassten Gesellschaft dar. Überwachung in einem freiheitlich-demokratischen Rechtsstaat bedarf daher stets der verfassungsgemäßen und gesetzlichen Regelung und Kontrolle. Beides, staatliche Überwachung und Kontrolle staatlichen Handelns, sind wichtige Parameter für den Zustand und die Entwicklung eines freiheitlich-demokratischen Rechtsstaates.

Ein demokratischer Rechtsstaat zeichnet sich zunächst einmal durch bestimmte formale Prinzipien und Verfahren aus, zu denen die Gewaltenteilung, die Durchführung freier und allgemeiner Wahlen, die politische Herrschaft auf Zeit, die Verfassungsgemäßheit der Gesetze und die Gesetzesgemäßheit der Verwaltung und anderes mehr gehören. Rechtsstaatlich im »materiellen Sinn«, wie Juristen sagen, ist eine Demokratie erst, wenn sie sich nicht nur an bestimmte rechtsförmige Verfahren hält, sondern sich auch zu einer vorstaatlichen, über dem Gesetz stehenden, »überpositiven« Wertordnung bekennt, die etwa die Wahrung der Menschenrechte als unverletzliche und einklagbare Grundrechte garantiert. Grundrechte sind Persönlichkeitsrechte, die den Einzelnen vor Übergriffen des Staates schützen sollen. Aufgrund der historischen Erfahrung mit der NS-Diktatur genießen die Grundrechte im Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland einen besonderen Rang. Als überpositives Recht kann der Staat die Grundrechte nicht gewähren, sondern nur gewährleisten.7

Die Grundrechte stehen somit über dem Staat und sind unmittelbar geltendes Recht, das alle drei Gewalten bindet. Aufgrund ihres vorstaatlichen und überpositiven Charakters dürfen und können sie durch keine Verfassungsänderung abgeschafft werden.8 Einige von ihnen können zwar durch ein allgemeines Gesetz, nicht aber in ihrem Wesensgehalt eingeschränkt werden. Werden sie verletzt, können sie von jedermann auf dem Rechtsweg bis zum Verfassungsgericht eingeklagt werden.9 Die Hürden, die das Grundgesetz zum Schutz der Grundrechte errichtet hat, sind hoch. Dies gilt auch für Artikel 10 des Grundgesetzes, der klar und unmissverständlich formuliert: »Das Briefgeheimnis sowie das Post- und Fernmeldegeheimnis sind unverletzlich. Beschränkungen dürfen nur aufgrund eines Gesetzes angeordnet werden.«10

Die Handlungsmöglichkeiten der Bundesregierung zur Einschränkung des Grundrechts auf Unverletzlichkeit des Post- und Telefongeheimnisses waren nicht nur durch konstitutionelles Recht (Grundgesetz), sondern auch durch überkonstitutionelles Recht (Besatzungsrecht) beschränkt. Mit Inkrafttreten der Westverträge am 5. Mai 1955 erhielt die Bundesrepublik eine durch alliierte Vorbehaltsrechte weiterhin eingeschränkte Souveränität. Auch das Recht, in der Bundesrepublik den Post- und Fernmeldeverkehr zu überwachen, blieb den Drei Mächten so lange erhalten, bis dieses Recht durch eine entsprechende deutsche gesetzliche Regelung, die die Zustimmung der ehemaligen Besatzungsmächte erforderte, abgelöst werden konnte.11 Auch danach behielten die Geheimdienste der drei Westmächte das Recht, von Westberlin, wo weiterhin Besatzungsrecht galt, und von eigenen militärischen Stützpunkten aus den Fernmeldeverkehr abzuhören. Darüber hinaus erhielten sie das Recht, Maßnahmen zur Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs über die westdeutschen Geheimdienste in Auftrag zu geben und durchführen zu lassen.12

Gegenstand dieses Buches sind die historisch-politische Analyse, Beschreibung und Erklärung der Entstehungs- und Wirkungszusammenhänge der Post- und Fernmeldeüberwachung in der alten Bundesrepublik. Ausgehend von einem dreidimensionalen Politikverständnis werden nicht nur der politische Gegenstand der Überwachung an sich, sondern auch die politischen Rahmenbedingungen und der politische Prozess der Durchsetzung politischer Überwachungsmaßnahmen im Kontext widerstreitender innenpolitischer Interessen der Westdeutschen und der hartnäckig vertretenen und durchgesetzten machtpolitischen Interessen der Westmächte thematisiert. Besonderes Interesse gilt der westlichen Strategie der doppelten Eindämmung und der daraus resultierenden Einflussnahme der Besatzungsmächte bzw. Alliierten auf die innenpolitische, verfassungsrechtliche und gesetzliche Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland.

Deutlich wird, dass es sich bei der Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs um einen komplexen, interdependenten, innen- und außenpolitischen Prozess handelte, der Teil der Weststaatsentwicklung der Bundesrepublik hin zu einem für den Westen verlässlichen und vorteilhaften Frontstaat des westlichen Bündnisses gegenüber dem sowjetkommunistischen Imperium war und der diese Entwicklung nachhaltig befördert und geprägt hat. So gesehen verlieh die extensive Überwachung der Strategie der doppelten Eindämmung gegenüber der Sowjetunion und der Bundesrepublik Evidenz und Plausibilität. Der Weststaatsentwicklung der Bundesrepublik gab diese Politik Profil und unveränderbare Struktur, die über das Ende der deutschen Teilung hinaus Bestand hatte. Insofern ist die Erforschung der Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in der alten Bundesrepublik nicht Teil einer abgeschlossenen Erfolgsgeschichte, sondern Vorgeschichte einer offenen Problemgeschichte der Bundesrepublik Deutschland.

1.2 Neue Quellen

Quellen sind Grundlagen und Mittel der historischen Erkenntnis. Im Unterschied zur Erforschung früherer Epochen leiden Zeithistoriker in der Regel weniger an dem Mangel, als an der Menge verfügbarer Quellen. Umso mehr überraschte bei den Recherchen zu diesem Buch die Entdeckung, dass es offensichtlich noch eine Fülle von Akten gab, die bislang geheim gehalten worden waren und der Erforschung der Geschichte der Bundesrepublik noch nicht zur Verfügung standen. Angesichts der Brisanz des Themas und der im Forschungsprozess immer deutlicher werdenden Lücken wuchsen Erkenntnis und Notwendigkeit, diese Lücken durch einen Antrag auf Zugang und Auswertung der noch verschlossenen Akten der Bundesregierung zu schließen.

Im Rahmen einer konzertierten Aktion von Bundesarchiv, Historikerverband und kräftiger Vorarbeit und Unterstützung seitens der Medien, insbesondere des Spiegel und der FAZ, gelang es, die Bundesregierung zu einer Neuregelung der so genannten »Verschlusssachenanweisung« (VSA) zu bewegen, die die Freigabe von Geheimakten im Interesse von Forschung und Öffentlichkeit neu regeln sollte. Auf Vorschlag des damaligen Bundesinnenministers Wolfgang Schäuble, beschloss das Bundeskabinett am 16. September 2009, die VS-Akten der Fünfzigerjahre bis Ende 2012, die VS-Akten der Jahre 1960 bis 1994 ab 2013 bis 2025 schrittweise (drei Jahrgänge pro Kalenderjahr) freizugeben. Für Verschlusssachen, die ab 1995 erstellt wurden, galt bereits die auch in anderen Ländern übliche 30-Jahres-Frist.13

Grund für die geplante stufenweise Freigabe war die Fülle des Aktenmaterials, das in einem aufwändigen bürokratischen Verfahren gesichtet werden musste und muss. Die Zahl der für die Zeit der alten Bundesrepublik noch nicht deklassifizierten VS-Dokumente ist immens und kann nur geschätzt werden. 2009 ging das Bundesministerium des Innern aufgrund vorsichtiger Schätzungen davon aus, dass allein im BMI für die Zeit der alten Bundesrepublik mindestens 1,5 Millionen VS-Dokumente noch zu prüfen und danach frei zu geben waren. Diese Zahl mit fünf der wichtigsten Bundesministerien multipliziert, ergab schnell eine Summe von 7,5 Millionen VS-Dokumenten.

Diese Zahl dürfte sich noch um ein Vielfaches erhöhen, wenn die bislang streng geheim gehaltenen VS-Akten besonders sicherheitsrelevanter Institutionen wie des Bundesnachrichtendienstes (BND), des Bundesamtes für Verfassungsschutz (BfV), des Bundeskriminalamts (BKA) oder des Militärischen Abschirmdienstes (MAD) ebenfalls frei gegeben würden. Nimmt man hinzu, dass sich auch in Privatarchiven wie dem Bundeskanzler-Adenauer-Haus in Rhöndorf oder den Stiftungen der Parteien in Bonn und Gummersbach noch eine Fülle staatlicher VS-Akten befinden, die beim Ausscheiden wichtiger Politiker kurzerhand »entstaatlicht« und »privatisiert« wurden, dürfte der Umfang bislang nicht verfügbarer Akten nochmals weiter ansteigen. Hinzu kommt, dass sich natürlich auch in den Landesarchiven relevantes Quellenmaterial für die Geschichte der Bundesrepublik befindet. Eine Umfrage hat ergeben, dass die dort gelagerten VS-Akten weitere 1,3 Regalkilometer füllen.14

Was bedeutete dieser »Millionenfund« für die Erforschung der Überwachungspolitik der Bundesregierung? Ohne den Zugang zu den Geheimakten konnte dieses Buch nicht geschrieben werden, wollte man nicht Gefahr laufen, dass es durch die sukzessive Freigabe der noch zurückgehaltenen Regierungsakten schon bald überholt sein würde. Aufgrund einer Sondergenehmigung durch das Bundesministerium des Innern wurde, nach erfolgter Sicherheitsüberprüfung durch den Verfassungsschutz, tatsächlich möglich, was zunächst nicht möglich zu sein schien. Der Autor bekam weitgehend ungehinderten Zugang zu den VS-Akten der Bundesregierung, mit Ausnahme der Akten der Geheimdienste. Die in den ministeriellen Akten befindlichen VS-Dokumente des Bundesamtes für Verfassungsschutz und des Bundesnachrichtendienstes konnten dagegen ebenfalls eingesehen und ausgewertet werden. Der Schwerpunkt des Interesses lag auf den VS-Akten des Bundeskanzleramtes, des Auswärtigen Amtes, des Bundesinnenministeriums, des Bundesjustizministeriums, des Bundesfinanzministeriums und des Bundeswirtschaftsministeriums, das die VS-Akten des ehemaligen Bundesministeriums für das Post- und Fernmeldewesen übernommen hat. Darüber hinaus konnten im Zwischenarchiv des Bundesarchivs in Hangelar, im Bundesarchiv Koblenz aber auch in den Landesarchiven von Baden-Württemberg, Bayern und Nordrhein-Westfalen ebenfalls als Verschlusssache klassifizierte Akten eingesehen werden. Hieraus sich ergebende neue Fragestellungen insbesondere hinsichtlich der Politik der Besatzungsmächte, konnten in den teilweise ebenfalls noch als Verschlusssache behandelten, inzwischen jedoch frei zugänglichen Beständen der National Archives College Park (Washington) und in den National Archives London (Kew) überprüft werden.

Auf dieser Quellengrundlage ist ein Buch entstanden, das sich erstmals in wissenschaftlich fundierter Weise mit der Frage der Post- und Fernmeldeüberwachung im historischen Kontext der vierzigjährigen Geschichte der alten Bundesrepublik beschäftigt. Um die Komplexität und starke Verrechtlichung des Themas nachvollziehen, die aufgestellten Thesen wegen des in Teilen noch schwierigen Aktenzugangs überprüfen, die Bedeutung der Überwachung des Post- und Telefonverkehrs für die allgemeine Entwicklung der Bundesrepublik erkennen und die verschiedenen Dimensionen der bislang unbekannten Überwachungspraxis auch im Vergleich mit der der DDR, die quellenmäßig schon deutlich besser erforscht ist, anhand der Originalquellen selbst erschließen zu können, sind die wichtigsten Quellen zu diesem Buch in einer umfangreichen Quellen-Dokumentation zusammengestellt und abgedruckt worden.

Dabei wird deutlich, dass es sich keineswegs um ein unbedeutendes oder nachgeordnetes, sondern um ein zentrales Thema der Weststaatsentwicklung der Bundesrepublik Deutschland handelte. Wie ist das zu verstehen? Die Weststaatsbildung war ein zentrales Element der westlichen, insbesondere der amerikanischen Politik der doppelten Eindämmung, der territorialen Eindämmung der Sowjetunion und ihrer Macht- und Einflusssphäre in Osteuropa und der territorialen Einbindung der Bundesrepublik in die Bündnisstrukturen des Westens. Erstmals wird hier die Frage gestellt, was Eindämmung der Bundesrepublik konkret für die westliche und insbesondere die amerikanische Politik bedeutete. Die Eindämmung der Sowjetunion sollte durch »Gegenmachtbildung«15, die Eindämmung der Deutschen durch den Aufbau der Bundesrepublik zu einem verlässlichen Frontstaat des westlichen Bündnisses gegenüber der Sowjetunion und ihrer Verbündeten erfolgen. Die extensive Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in der Bundesrepublik hat hier, in der Politik der doppelten Eindämmung der Drei Mächte, ihren historischen Ort.

Die Quellen sprechen eine deutliche Sprache. Ein besonders bemerkenswerter Fund sind die Aufzeichnungen und Protokolle der britischen und amerikanischen Verhandlungsdelegation bei den Pariser Verhandlungen über die Westintegration der Bundesrepublik im Oktober 1954. Da die Bundesregierung aus innenpolitischen Gründen trotz mehrfacher Aufforderungen der Besatzungsmächte nicht bereit und in der Lage war, die bis dahin von den Alliierten durchgeführten Überwachungsmaßnahmen mit Erlangung einer beschränkten Souveränität in vollem Umfang für den Westen zu übernehmen, bestanden die Drei Mächte auf Beibehaltung ihres Rechts zur Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in der Bundesrepublik. Bundeskanzler Adenauer schlug daraufhin vor, den Katalog der alliierten Vorbehaltsrechte durch einen neuen Überwachungsvorbehalt der Alliierten zu erweitern. Das, was das Grundgesetz strikt untersagte, die Beschränkung des Post- und Fernmeldegeheimnisses zu nachrichtendienstlichen Zwecken ohne ein entsprechendes Gesetzes, sollte durch Fortgelten alliierten Besatzungsrechts auch künftig möglich bleiben.16 Wurde die beschränkte Souveränität, die die Bundesrepublik mit Inkrafttreten der Westverträge am 5. Mai 1955 erhielt, durch einen Verfassungsbruch des Bundeskanzlers erkauft? Die Brisanz dieser Frage macht deutlich, welche neuen Erkenntnisse im Einzelnen von diesem Buch zu erwarten sind.

Nicht weniger brisant ist die Erkenntnis, dass die Bundesregierung den gesamten Postverkehr mit der DDR überwacht und jährlich Millionen Postsendungen aus dem Verkehr gezogen, beschlagnahmt und vernichtet hat. Im Unterschied zu den alliierten Überwachungsmaßnahmen ging es hierbei weniger um die Entdeckung von Spionen, den Aufbau eines V-Leute-Systems und die Gewinnung strategischer Informationen, sondern um die Abwehr kommunistischer Propaganda der DDR in der Bundesrepublik. Dabei wurde der Propagandabegriff sehr weit ausgelegt. Im Grunde erfasste er alles, was dafür gehalten wurde. Dabei fielen natürlich auch zahlreiche private Briefe der westdeutschen Kontrolle zum Opfer. Offiziellen Schätzungen zufolge waren dies an die 100 000 Privatbriefe pro Jahr.17 In den Sechzigerjahren war die Überwachung der mit den Interzonenzügen in den Westen gelangenden Postsendungen so perfektioniert, dass die Bundespost berichten konnte, dass kaum noch Propagandasendungen unbemerkt in den Westen gelangen konnten und die Fehlerquote bei der Öffnung privater Postsendungen nur noch wenige tausend Briefe betraf. Kaum war das Ziel optimaler Kontrolle erreicht, wurde es durch den politischen Wandel der zweiten Hälfte der Sechzigerjahre von einzelnen Ländern und Behörden zunehmend in Frage gestellt.18

1968 war in vielerlei Hinsicht ein Wendejahr. Dies gilt auch für die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in der Bundesrepublik. Mit dem sog. G 10-Gesetz zur Beschränkung des Post- und Fernmeldegeheimnisses zu nachrichtendienstlichen Zwecken wurden jetzt die westdeutschen Geheimdienste mit der Durchführung dieser Maßnahmen beauftragt, auch für die Alliierten. Diese verzichteten zwar auf ihren Überwachungsvorbehalt, ohne jedoch auf die Durchführung von ihnen beauftragter oder selbst durchgeführter Überwachungsmaßnahmen nicht nur in Berlin, sondern auch in der Bundesrepublik verzichten zu müssen. Im Gegenteil, die Bundesregierung war jetzt neben der Zusatzvereinbarung zum NATO-Truppenstatut auch durch das G 10-Gesetz und eine geheime Zusatzvereinbarung, die hier erstmals veröffentlicht wird, weiterhin verpflichtet, die Überwachungswünsche der alliierten Nachrichtendienste so weit wie möglich zu erfüllen.19

Der Einschnitt des Jahres 1968 wird auch in einer veränderten Quellenlage deutlich. Mit der gesetzlichen Regelung der Post- und Fernmeldeüberwachung in der Bundesrepublik und der Beauftragung der Geheimdienste mit diesen Aufgaben, nimmt der Umfang der bis jetzt verfügbaren Quellen deutlich ab. Bis heute weigern sich das Bundesamt für Verfassungsschutz und der Bundesnachrichtendienst, Quellen für eine nicht in ihrem Auftrag durchgeführte historische Forschung freizugeben. So wendet sich das Überwachungsbuch anderen Quellen zu, die jedermann verfügbar, aber bislang in ihrer Bedeutung nicht wahrgenommen worden sind, den Berichten in den Medien über die geheimdienstlichen Abhör- und Überwachungsmaßnahmen in den Siebziger- und Achtzigerjahren. Hier überraschen Häufigkeit und Ausmaß der geheimdienstlichen Affären. Trotz gesetzlicher Regelungen wurden auch in der zweiten Hälfte der alten Bunderepublik immer wieder gesetzes- und verfassungswidrige Überwachungsmaßnahmen durchgeführt. Zu den öffentlich bekannten Geheimnissen gehörte auch, dass die westlichen Geheimdienste, insbesondere die der USA, keineswegs nur auf Informationen westdeutscher Geheimdienste vertrauten, sondern auch weiterhin eigene Abhörmaßnahmen durchführten.

Was ist aus den Rechten der Alliierten geworden, als die DDR 1990 aufgelöst und in die Bundesrepublik integriert wurde? Haben die Drei Mächte auf ihre über das Besatzungsrecht, das Vorbehaltsrecht, das Vertragsrecht, das deutsche Recht und Verfassungsrecht immer wieder fortgeschriebenen Rechte zur Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs bei den Zwei-Plus-Vier-Verhandlungen verzichtet? Auch hier geben die Quellen eine überraschende Antwort: Nein. Die geheime Zusatzvereinbarung zur Ausführung des G 10-Gesetzes von 1968 zwischen den drei Westmächten und der Bundesregierung wurde nicht aufgehoben, sondern blieb weiterhin in Kraft.

1.3 Neue Fragestellungen

Die Erforschung der Post- und Fernmeldeüberwachung in der Bundesrepublik ist ein Beitrag zur historischen Politikforschung, zum Werden und Handeln eines neuen Staates im Kontext machtpolitischer internationaler und nationaler Antagonismen zwischen westlich-demokratischen und östlich-kommunistischen Macht- und Herrschaftsansprüchen. Aus der Spannung zwischen systemspezifischen Antagonismen zwischen West und Ost, besatzungspolitischen Zwängen und Möglichkeiten, innerdeutschen Gegensätzen und Hoffnungen, verfassungsrechtlichen Normen und verfassungswidriger Verwaltungspraxis, innenpolitischen Zwängen und historischen Chancen, entwickelte sich innerhalb der Exekutive zur Lösung der Frage einer gesetzlich geregelten Post- und Fernmeldeüberwachung ein intensiver, gut dokumentierter Prozess, der einen tiefen Einblick in die Staatswerdung der Bundesrepublik gewährt. Was war dies für ein Staat, der dem Aufbau eines starken Staates höchste Priorität einräumte und den Staatsschutz gegenüber den Grundrechten als höherwertiges Rechtsgut definierte? Mit welchem Begriff lässt sich der Staat der Adenauerjahre fassen? Mit dem Begriff der Kanzlerdemokratie?20 Mit dem Begriff der autoritären Demokratie?21 Mit dem Begriff der »lernenden Demokratie«?22 Deutlich wird in diesem Buch: Der neue Staat wurde nicht von der Demokratie, sondern die Demokratie vom Staat her gedacht und aufgebaut. Dieser Befund drängt nach einer neuen Begrifflichkeit. War die Bundesrepublik der Fünfziger- und Sechzigerjahre nicht eine Staatsdemokratie?

Die Erforschung der Post- und Fernmeldeüberwachung ist zugleich ein Beitrag zur Geschichte des Rechts, der Rechtsstaatlichkeit und der Grundrechte in der Bundesrepublik. Welche Bedeutung spielte das genuin Neue, die freiheitlichste Verfassung, die die Deutschen je hatten im politischen Alltag? Wie war es möglich, das höchste Gut der Verfassung, die Grundfreiheiten und Grundrechte der Menschen dem Staatsschutz als höherwertigem Rechtsgut unterzuordnen? Wie war es möglich, die Beamten der Post, des Zolls und der Eisenbahn zu gesetzwidrigen Eingriffen in das Post- und Fernmeldegeheimnis, das Grundrecht auf Presse- und Informationsfreiheit und die freie Entfaltung der Persönlichkeit im Interesse des Staatsschutzes zu verpflichten? Wie entwickelte sich das Rechtsbewusstsein innerhalb der staatlichen Verwaltung, bei den Geheimdiensten, innerhalb der Gerichte, wenn es um Verstöße gegen das Post- und Fernmeldegeheimnis ging? Gab es Widerstände gegen die Politik der Exekutive unter den Postbeamten, den Staatsanwälten, Richtern oder innerhalb der Öffentlichkeit? Wie ist der plötzliche Wandel der Rechtsauffassung in der zweiten Hälfte der Sechzigerjahre zu erklären? Welche Rolle spielte das Bundesverfassungsgericht in diesen Fragen? Wie rechtsstaatlich war schließlich die Überwachungspraxis der Bundesrepublik im Vergleich mit anderen westlichen Demokratien, aber auch im Vergleich zur Post- und Telefonüberwachung in der DDR? Warum haben Fragen nach dem Rechtsverständnis der staatlichen Eliten, der Verfassungsgemäßheit der westdeutschen Gesetzgebung oder der Gesetzmäßigkeit verwaltungsmäßigen Handelns – alles zentrale Fragen der Rechtsstaatlichkeit – bislang so gut wie keine Rolle bei der Einschätzung der Geschichte der Bundesrepublik gespielt? Reicht es aus, die Bundesrepublik immer wieder mit Weimar, der NS-Diktatur oder der DDR zu vergleichen? Braucht sie nicht dringend einen vierten Maßstab, den der Verfassung, der Verfassungsgemäßheit und Verfassungswirklichkeit?

Die Erforschung der Post- und Fernmeldeüberwachung ist auch ein Beitrag zur Entwicklung der Souveränität der Bundesrepublik Deutschland von ihrer Gründung bis zur Integration der DDR in die Bundesrepublik. Welchen Einfluss übten die Besatzungsmächte auf die Entwicklung der Bundesrepublik bis zur Erlangung der beschränkten Souveränität 1955 aus? War die Bundesrepublik nach Inkrafttreten der Westverträge ein freier und souveräner Staat? Standen die Westdeutschen jetzt wirklich, wie Adenauer sagte, »als Freie unter Freien, den bisherigen Besatzungsmächten in echter Partnerschaft verbunden«23. Wie souverän war die Bundesrepublik wirklich? Welche Rolle spielte die Politik der doppelten Eindämmung bis 1955, bis 1968 und darüber hinaus bis 1990 wirklich? Welche Erkenntnisse lassen sich am Beispiel des Überwachungsvorbehalts der Alliierten hinsichtlich der Einwirkung der Drei Mächte auf die innere Entwicklung der Bundesrepublik gewinnen? Wie ist das Interesse der ehemaligen Sieger- und Besatzungsmächte an der Entwicklung eines demokratischen Rechtsstaates und dem Aufbau eines antikommunistischen Frontstaates gegenüber der Sowjetunion zu gewichten? Worin unterscheiden sich die Rechte der Drei Mächte gegenüber der Bundesrepublik von denen, die sie gegenüber anderen Nato-Staaten haben? Warum hat die Bundesregierung bei jeder Novellierung des G 10-Gesetzes von 1968 die Drei Mächte immer wieder konsultiert?

Bliebe schließlich noch die Frage zu stellen, wie sich all diese Fragen, Antworten und Befunde zu den gängigen zeitgeschichtlichen Theorien von der Modernisierung und Liberalisierung der westdeutschen Gesellschaft seit den Fünfzigerjahren verhalten. Warum kommt der Staat in diesen Theorien überhaupt nicht vor? War der Staat ein Beschleuniger, Bremser oder neutraler Faktor im Prozess der Modernisierung und Liberalisierung der Bundesrepublik? Woher hat die gesellschaftliche Dynamisierung ihre Kraft genommen? Durch eine Liberalisierung durch den Staat oder gegen den Staat? War die Staatsdemokratie der Adenauerzeit ein liberaler und moderner Staat? Wenn ja, wie sind dann die fortgesetzten Verstöße gegen Gesetz und Verfassung in Sachen Post- und Fernmeldeüberwachung zu gewichten? Waren die Fünfzigerjahre wirklich eine »Periode aufregender Modernisierung«?24 Oder waren sie nicht auch eine Periode fortgesetzter Rechtsverletzungen durch die Exekutive? Kann man wirklich von einer »atemberaubenden Erfolgsgeschichte auf außenpolitischem Gebiet«25 sprechen. Wie ist dann zu erklären, dass Adenauer von den Pariser Verhandlungen 1954 mit mehr Vorbehaltsrechten, die er persönlich mit den Besatzungsmächten ausgehandelt hatte, nach Bonn zurückkehrte, als dies bei den ersten Verhandlungen 1952 der Fall war? Und überhaupt, wie lassen sich all die Verstöße gegen Verfassung und Rechtsstaat unter dem Label »geglückte Demokratie«26 subsumieren? Ist es nicht an der Zeit, die bisherigen Theorien und Deutungsmuster der bundesrepublikanischen Geschichte anhand neuer Fragestellungen auf der Grundlage einer sich enorm verbreiternden Quellenbasis zu überprüfen?

  1 Hans Schwippert, Architekt des Bonner Bundeshauses 1949, gegenüber Adenauer, der den lichten »Glaskasten« nicht mochte. Zit. n. Hübsch, Reinhard, Adenauer hält nichts von Hans Schwipperts Bundestags-Bauplänen, 30.6.1949, SWR2 Zeitwort, 30.6.2012.

  2 Aristoteles (384–322 v.Chr.), zit. n.: http://www.quotez.net/german/wissenschaft.htm (letzter Zugriff: 27.6.2012).

  3 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 27, GG, Art. 10.

  4 Zur Dreidimensionalität des Politikbegriffs: Böhret/Jann/Kronenwett, Innenpolitik und politische Theorie, S. 7.

  5 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 39. Vgl. zur Vorgeschichte von § 5 PG: Kämmerer/Eidenmüller, Postgesetz vom 28. Juli 1969, S. 21–35.

  6 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 24, § 10.

  7 Foschepoth, Staatsschutz und Grundrechte, S. 31ff.

  8 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 27, GG, Art. 79, Abs. 3.

  9 Ebd., GG, Art. 19, Abs. 4.

10 Ebd., GG, Art. 10.

11 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 11b.

12 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokumente Nr. 18a–c.

13 Foschepoth, Josef, Gute Nachricht für die Zeitgeschichte. Bundesregierung gibt Millionen Geheimakten frei. http://www.historikerverband.de/fileadmin/_vhd/bilder/2009-09-23-VS-Akten.pdf (letzter Zugriff: 26.6.2012).

14 Zuber, Verschlusssachen in den Archiven der Länder, S. 97.

15 Junker, USA und Deutschland, Einleitung, S. 37

16 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokumente Nr. 11a–c, 12 und 13.

17 BArch, B 106/101834, Bedenken gegen eine Erweiterung des Verbringungsverbotsgesetzes, Sprechzettel für den Minister, Anhang, 14.4.1964.

18 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokumente Nr. 46 und 49.

19 Siehe: Quellen-Dokumentation, Dokument Nr. 18c.

20 Baring, Im Anfang war Adenauer. Die Entstehung der Kanzlerdemokratie.

21 Wolfrum, Die Bundesrepublik Deutschland – trotz allem geglückt?, S. 471.

22 Kaase/Schmied, Eine lernende Demokratie.

23 Adenauer, Erinnerungen 1953–1955, S. 432.

24 Schwarz, Die Ära Adenauer. Gründerjahre der Republik 1949–1957, S. 382.

25 Hacke, Weltmacht wider Willen, S. 10.

26 Wolfrum, Die geglückte Demokratie.

2. Die Überwachung durch die Westmächte (1949–1968)

Als die Armeen der Anti-Hitler-Koalition im Januar 1945 die Grenzen des Deutschen Reiches überschritten, kamen sie nicht nach Deutschland, um dieses Land zu befreien, sondern zu erobern und zu besetzen. Am 8. Mai 1945 kapitulierte die deutsche Wehrmacht bedingungslos. Die Sowjetunion übernahm im Osten, die Westmächte USA und Großbritannien übernahmen im Verein mit Frankreich im Westen Deutschlands die oberste Gewalt. Das gemeinsame Ziel lautete, ein Wiederaufleben der deutschen Gefahr ein für alle Mal zu verhindern. Der schon bald einsetzende Kalte Krieg zwischen den Westmächten und der Sowjetunion machte die Lösung des deutschen Problems nicht leichter. Die sich immer mehr vertiefende Teilung Deutschlands und Europas zur Grundlage einer neuen Politik des Westens zu machen, schien seit 1947 der einzig gangbare Weg zu sein, um der neuen sowjetischen Gefahr und der alten deutschen Gefahr in gleicher Weise begegnen zu können.

Die Idee, die eine Gefahr durch die andere zu bekämpfen, war geboren. Die deutsche Gefahr sollte durch die sowjetisch-kommunistische Gefahr, durch Hinnahme der Teilung Deutschlands und Integration des westlichen Teils in den Westen bekämpft werden. Die sowjetische Gefahr sollte durch »Gegenmachtbildung in Westeuropa«1 und durch Einbindung des westdeutschen Potentials in den Westen wirksam begrenzt und eingedämmt werden. Die Politik der doppelten Gefahrenabwehr wurde in den Vereinigten Staaten entwickelt und Grundlage der wirtschaftlichen, politischen und militärischen Integration der amerikanisch dominierten westlichen Einflusssphäre. Diese Politik bezeichnen wir heute gerne als »Strategie der doppelten Eindämmung«, der gleichzeitigen Eindämmung der sowjetischen und der deutschen Gefahr. Sie gilt als eine der erfolgreichsten außenpoltischen Strategien der Vereinigten Staaten von Amerika, weil sie langfristig beide Ziele erreichte, die Beseitigung der Bedrohungen durch die Sowjetunion und durch Deutschland.2

Für die Bunderepublik ergab sich aus der Politik der doppelten Eindämmung eine doppelte Konsequenz. Die Integration in den Westen Europas und das transatlantische militärische Bündnis musste in einer für die westeuropäischen Staaten verträglichen und vorteilhaften Weise geschehen. Der Vorteil der Bundesrepublik war ihre geostrategische Lage, ihre Öffnung und Verbindung zum kommunistischen Macht- und Herrschaftsbereich. Doppelte Eindämmung bedeutete demnach für die Bundesrepublik nicht nur Integration in den Westen, sondern auch Stabilisierung und Sicherung der Bundesrepublik als antikommunistischer Frontstaat des westlichen Bündnisses gegenüber dem kommunistischem Machtbereich von der Sowjetunion über die osteuropäischen Staaten bis zur DDR.

Flüchtlinge, Vertriebene, Kriegsheimkehrer, aber auch Spione und V-Leute kamen über die innerdeutsche Grenze in die Bundesrepublik. Hier wurden sie von den deutschen und alliierten Geheimdiensten befragt und für eigene Zwecke eingesetzt. »Unsere geheim- und sicherheitsdienstlichen Operationen in Westdeutschland sind anormal in Umfang und Organisation«, schrieb der britische Geheimdienst in einem Memorandum zur Vorbereitung der Londoner Sechs-Mächte-Konferenz im Herbst 1954 über die Bedeutung der Bundesrepublik für geheimdienstliche Operationen des Westens gegen den Osten. »Westdeutschland öffnet uns ein Fenster mit Blick auf die Russen und deren Satelliten, das von großer Bedeutung für das Verteidigungssystem des Westens ist.«3

Wie elementar das Interesse der Besatzungsmächte an ungehinderter geheimdienstlicher Tätigkeit, an vollständigem Austausch aller Informationen zwischen den westlichen und westdeutschen Geheimdiensten und an der individuellen und strategischen Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs in der Bundesrepublik und sämtlicher Verbindungen zum kommunistischen Machtbereich war, zeigen die Pariser Verhandlungen über die Westverträge im Oktober 1954. Die doppelte Überwachung, die Überwachung der Deutschen in der Bunderepublik und die Überwachung der westdeutschen Verbindungen in den osteuropäischen Raum von der DDR bis zur Sowjetunion sind ein – bislang völlig übersehenes – wichtiges Element der Politik der doppelten Eindämmung. Diese Politik hatte nicht nur Folgen für die äußere, sondern auch für die innere Entwicklung der Bundesrepublik. Der Zusammenhang zwischen der äußeren Integration in den Westen und dem inneren Ausbau der Bundesrepublik als Frontstaat des westlichen Bündnisses wird hier erstmals am Beispiel der geheimdienstlichen Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs aufgezeigt.

Hieraus ergibt sich eine Vielzahl von Fragen, die im Folgenden erstmals gestellt und anhand bislang geheim gehaltener Akten beantwortet werden. Was bedeutete die Eindämmung der Bundesrepublik für ihre äußere und innere Entwicklung? Brachten ihr die Westverträge die gewünschte Souveränität? Welche Beschränkungen, welche Vorbehaltsrechte galten weiter? Welche Rolle spielten hierbei die Geheimdienst- und die Überwachungsfrage? Welcher Art und von welchem Umfang waren die alliierten Überwachungen des Post- und Fernmeldeverkehrs der Bundesrepublik? Welche neuen Erkenntnisse lassen sich aus den bislang geheim gehaltenen Akten dieser und weiterer Fragen gewinnen? Wie stark wurden etwa die äußere Souveränität und die innere Autonomie der Bundesrepublik durch die Politik der Alliierten berührt?

2.1 Strategie der doppelten Eindämmung

Ausgangspunkt jeder Beschäftigung mit der deutschen Nachkriegsgeschichte ist die bedingungslose Kapitulation der deutschen Wehrmacht am 8. Mai 1945. So bedingungslos wie der Krieg gewesen war und der Sieg werden sollte, so bedingungslos war jetzt die Niederlage. Die Sieger ließen keinen Zweifel, dass sie mit harter Hand regieren und Deutschland in ihrem Sinne umgestalten wollten. »Deutschland wird nicht besetzt zum Zwecke seiner Befreiung, sondern als ein besiegter Feindstaat«4, hieß es in der Direktive des amerikanischen Generalstabs. Am 5. Juli 1945 übernahmen die vier Mächte USA, Sowjetunion, Großbritannien und Frankreich die oberste Regierungsgewalt in Deutschland. Künftig hatten die Deutschen sämtlichen Forderungen der Besatzungsmächte bedingungslos nachzukommen und alle Proklamationen, Befehle, Anordnungen und Anweisungen uneingeschränkt zu befolgen.5

Mit dem verlorenen Krieg war in Deutschland und damit in der Mitte Europas ein großes Machtvakuum entstanden. Jetzt lag es in der Macht der Sieger, was aus dem besiegten Deutschland und Europa werden sollte. Wie sie Deutschland künftig regieren und welche Ziele sie im Einzelnen verfolgen würden, blieb noch offen. Diese Fragen sollte die letzte Gipfelkonferenz der Großen Drei, der drei Großmächte USA, Sowjetunion und Großbritannien klären, die vom 17. Juli bis zum 1. August 1945 in Potsdam stattfand. Im Grunde gab es drei Optionen, die allesamt im Schlussdokument, dem Protokoll über den Verlauf der Potsdamer Verhandlungen auftauchten: erstens die Einheitslösung, die gemeinsame Regierung eines weiterhin als Einheit behandelten Deutschlands; zweitens die Zonenlösung, die Entscheidungshoheit der vier Militärgouverneure in ihrer jeweiligen Besatzungszone; drittens die Teilungslösung, die unterschiedliche wirtschaftliche und politische Behandlung der westlichen und der östlichen Besatzungszonen.

Welche der drei Optionen würde sich durchsetzen? Das Ergebnis war ein Kompromiss, in dem alle drei Lösungen noch möglich schienen. Faktisch wurden jedoch in Potsdam die Teilung Europas und das Ende der Einheit Deutschlands besiegelt.

Die Frage, an der die Konferenz zu scheitern drohte, war die Reparationsfrage. Auf Vorschlag der Amerikaner, die ein Scheitern der Verhandlungen unbedingt vermeiden und daher zu jeder Form von Einigung bereit waren, um nach außen die Einheit der Siegermächte und die Hoffnung auf einen baldigen Frieden zu bewahren, sah der Kompromiss folgendermaßen aus: Die Sowjetunion bekam, was sie wollte. Ihren hohen Reparationsanspruch sollte und musste sie allerdings vor allem aus der eigenen Besatzungszone decken. Zusätzlich wurden den Sowjets 25 Prozent der Reparationen aus den Westzonen zugebilligt, 15 Prozent davon im Austausch gegen Nahrungsmittel und Rohstoffe aus dem Osten. Dafür sagten die Amerikaner und die Briten den Sowjets zu, ihnen in ihrer Zone völlig freie Hand zu lassen, die Verwaltung der deutschen Ostgebiete durch Polen zu tolerieren, die Vertreibung (»Überführung«) der deutschen Bevölkerung aus den deutschen Ostgebieten zu beschleunigen und in einem Friedensvertrag die Oder-Neiße-Grenze als Westgrenze Polens anzuerkennen.6

Mit dem Potsdamer Beschluss war Deutschland um 25 Prozent seines Territoriums verkleinert und in zwei unterschiedliche Macht- und Einflusssphären geteilt worden. Trotz des Vorbehalts, einen endgültigen Beschluss erst im Rahmen eines Friedensvertrags fassen zu wollen, waren mit der Verknüpfung der Reparations- und Grenzfrage im Osten vollendete Tatsachen geschaffen. Wie sollten die vier Besatzungszonen noch als eine wirtschaftliche Einheit behandelt, wie ein wirtschaftliches Gleichgewicht und ein annähernd gleicher Lebensstandard hergestellt werden, wenn die Sowjetunion aus ihrer Zone so viele Reparationen herausholen konnte, wie sie wollte. Es schien unvorstellbar, »dass ein Deutschland, das nicht als eine wirtschaftliche Einheit behandelt würde, noch sehr lange als eine politische Einheit behandelt werden könnte«7.

In den westlichen Administrationen hatte man ohnehin schon vor der Potsdamer Konferenz über ein getrenntes Vorgehen in Ost- und Westdeutschland nachgedacht, da man davon ausging, dass über die Frage, wie Deutschland künftig regiert, kontrolliert und umgestaltet werden sollte, kaum Konsens erzielt werden könnte.8 Auch die führenden Militärs waren skeptisch. General Lucius Clay, Chef der amerikanischen Militärregierung, zweifelte, ob Deutschland überhaupt als Einheit behandelt werden konnte. Falls dies nicht möglich sei, »sollten die Westmächte darüber nachdenken, Westdeutschland allein zu regieren«9. Laut Feldmarschall Montgomery, Oberbefehlshaber der britischen Zone, existierte bereits »eine vollständige Mauer zwischen der russischen Zone und den Zonen der westlichen Verbündeten«10. Öffentlich – auch darüber herrschte Konsens – war ein Scheitern der Kriegskoalition, so kurz nach dem Kriege und ausgerechnet über die Deutschlandfrage, kaum zu vermitteln. So wurde der endgültige Bruch noch hinausgezögert.

In Potsdam erfolgte jedoch eine erkennbare »Polarisierung zwischen Ost und West«11. Verlauf und Beschlüsse dieser Konferenz lassen bereits die neuen Machtstrukturen erkennen, die die weitere bipolare Entwicklung der Welt, Europas und Deutschlands bestimmen sollten. Angesichts des bedeutenden Machtzuwachses der Sowjetunion – die Außengrenze ihres neuen Macht- und Einflussbereichs lief jetzt mitten durch Deutschland – zeichnete sich in Europa eine bedrohliche Entwicklung ab, der weder Großbritannien allein, noch alle westeuropäischen Staaten zusammen ein adäquates Gegengewicht entgegenstellen konnten. Aus der längst noch nicht bewältigten deutschen Gefahr drohte eine doppelte Gefahr zu werden, die Gefahr einer zunehmenden Einflussnahme der Sowjetunion auf ganz Deutschland und damit auch auf den westlichen Teil Europas. Es waren die Briten, die als erste vor einer solchen Gefahr warnten: »Denn die russische Gefahr ist inzwischen ebenso groß, wenn nicht größer als die eines wieder erstarkten Deutschlands. Der schlimmste aller Fälle wäre ein wieder erstarktes Deutschland im Bündnis mit oder beherrscht von Russland.«12

Die seit Potsdam sich kontinuierlich vertiefende Teilung Deutschlands und Europas in eine östliche und eine westliche Einflusssphäre wurde Grundpfeiler einer neuen Sicherheitsarchitektur nach dem Zweiten Weltkrieg. Die neue Politik war mit einem paradigmatischen Politikwechsel der amerikanischen Außen- und Sicherheitspolitik verbunden, weg von der Strategie der einen Welt, hin zu einer Strategie der zwei Welten.13 Die Politik der Kooperation und Kompromisse mit der Sowjetunion wurde durch eine Politik der Konfrontation und Eindämmung, eine »Policy of Containment«14 ersetzt. Es liege in der Macht der Vereinigten Staaten, schrieb George F. Kennan, Leiter des Politischen Planungsstabes im State Department, in einem programmatischen Artikel, »die Belastung, unter der die sowjetische Politik operieren muss, gewaltig zu erhöhen und dem Kreml ein weitaus höheres Maß an Zurückhaltung und Umsicht aufzuzwingen, als dieser in den jüngsten Jahren hatte beachten müssen, und dergestalt Tendenzen zu fördern, die entweder zum Zusammenbruch oder zur allmählichen Mäßigung der Sowjetmacht führen«15.

Die Jahre 1946/47 leiteten die Wende ein. Die Vereinigten Staaten waren jetzt bereit und entschlossen, die Führung der »freien Welt« zu übernehmen. Am 12. März 1947 wandte sich Präsident Truman in einer programmatischen Rede an den amerikanischen Kongress, um politische und wirtschaftliche Unterstützung für Griechenland und die Türkei zu erwirken, die vom Kommunismus bedroht seien. Amerika müsse handeln und die Führung übernehmen, so der Präsident, wenn freie Länder durch Zwang, Unterdrückung oder politische Subversion bedroht seien. »Die freien Völker der Erde blicken auf uns und erwarten, dass wir sie in der Erhaltung der Freiheit unterstützen. Wenn wir in unserer Führung zögern, können wir den Frieden der Welt gefährden und werden mit Sicherheit die Wohlfahrt unserer Nation gefährden.«16 Trumans Rede markierte den Beginn des Kalten Krieges. Es war der Abschied »vom universalistischen Traum zur Realität der Einflusssphären«17.

Die neue Politik basierte auf einer antisowjetischen Neuausrichtung der amerikanischen Politik weltweit. Mit Blick auf die doppelte Gefahr in Europa, die neue sowjetische Gefahr und die alte deutsche Gefahr, bedurfte es einer Strategie, die beide Gefahren gleichzeitig unter Kontrolle brachte, einer Strategie der doppelten Eindämmung, wie wir heute diese Politik bezeichnen. Darunter ist zum einen die Eindämmung der Sowjetunion durch »Gegenmachtbildung in Westeuropa«, zum andern die Eindämmung Westdeutschlands durch Integration in die westliche Bündnisstruktur und in die liberale Weltwirtschaft zu verstehen.18 »Nie wieder«, so hat Detlef Junker die Maxime amerikanischer Außen- und Deutschlandpolitik seit dem Zweiten Weltkrieg beschrieben, »durften die Deutschen eine Gefahr für die Sicherheit und Wohlfahrt Europas und der Welt bilden. Dieser Ausgangspunkt dominierte die amerikanische Deutschlandplanung im Zweiten Weltkrieg, beeinflusste die amerikanische Besatzungspolitik bis 1949, die Gründung des Weststaates im Jahre 1949 und das Handeln der Hohen Kommissare sowie die Entlassung in eine eingeschränkte Souveränität und Deutschlands Aufnahme in die NATO im Jahre 1955.«19

Die Politik der doppelten Eindämmung war ein komplexer, interdependenter Prozess. Ohne das Eine wäre das Andere nicht möglich gewesen. Die Eindämmung der Sowjetunion und die Eindämmung der Bundesrepublik bedingten und stützten einander.20 Solange die Sowjetunion existierte, war die Bundesrepublik nicht nur Objekt, sondern auch Subjekt westlicher Eindämmungspolitik gegenüber der Sowjetunion, Osteuropa und der DDR. Die Bundesrepublik hatte sich nicht nur als verlässlicher Bündnispartner im Westen, sondern auch als verlässlicher Bündnispartner des Westens gegenüber dem Osten zu bewähren. Die aus dem Besatzungsrecht abgeleiteten, in verschiedenen völkerrechtlichen Verträgen und geheimen Zusatzvereinbarungen immer wieder festgeschriebenen Vorbehaltsrechte der Alliierten betrafen nicht nur Verpflichtungen zur Begrenzung der militärischen, wirtschaftlichen oder auch politischen Möglichkeiten der Westdeutschen, sondern auch Verpflichtungen zur Übernahme bestimmter Aufgaben im gemeinsamen Kampf des Westens gegen den sowjetischen Machtbereich.

Die Positionierung des westdeutschen Staates als antikommunistischer Frontstaat im Kalten Krieg gewann seit den frühen Fünfzigerjahren zunehmende Bedeutung. Diese neue, von den Westdeutschen gern übernommene Rolle schuf einerseits Handlungsspielräume, verstärkte andererseits die Notwendigkeit, bestimmte Beschränkungen seitens der Westmächte weiterhin aufrecht zu erhalten. So blieb die Bundesrepublik »mit einem Netz von Kontrollen und Vorbehaltsrechten überzogen«21. Hierzu zählten insbesondere die Zuständigkeiten und Rechte der Westmächte für Berlin und Deutschland als Ganzes, die Stationierung großer alliierter Truppenverbände über das Ende der Besatzungszeit hinaus, die Lagerung von Atombomben in der Bundesrepublik bei gleichzeitigem Verzicht der Deutschen, selbst nukleare, bakteriologische und chemische Waffen herzustellen. Außerdem konnte im Falle eines inneren und äußeren Notstands das Besatzungsrecht wieder aktiviert werden. Schließlich sicherten sich die Westmächte nicht nur für den Notstandsfall, sondern auch für den Normalfall das Recht, den nationalen und internationalen Post- und Telefonverkehr in der Bundesrepublik zu überwachen, insbesondere mit den Ländern im kommunistischen Machtbereich, aber auch mit dem westeuropäischen Ausland.22

So gleichlautend die Begriffe für die westliche Politik der deutschen und der sowjetischen Eindämmung waren, so unterschiedlich waren die Ziele und Methoden.

Während die Strategie gegenüber Moskau auf eine geostrategische Eindämmung der Sowjetunion mit den Mitteln einer antagonistischen, ab- und ausgrenzenden Politik zielte, diente die Eindämmungspolitik gegenüber Westdeutschland der Überwachung und Kontrolle durch Integration in die westlichen Bündnisstrukturen und damit der Stärkung des Westens durch Einbindung der Westdeutschen in die Strategie der Eindämmung gegenüber der Sowjetunion. Wie die Eindämmung der Sowjetunion zielte auch die Eindämmung Deutschlands auf ein »In-Schach-Halten«, allerdings nicht durch eine regressive, sondern durch eine kooperative Politik, sozusagen auf dem Verhandlungswege. Voraussetzung für den Erfolg einer solchen Politik der Eindämmung war die Einwilligung, sich auch eindämmen, integrieren und kontrollieren zu lassen. Eindämmung durch Integration setzte die Fähigkeit und Bereitschaft der Deutschen zur »Selbsteindämmung« voraus, wie Wolfram Hanrieder es treffend formuliert hat.23

Mit Bundeskanzler Konrad Adenauer bestimmte ein Mann die Richtlinien der westdeutschen Politik, der in seinen politischen Einstellungen und Analysen mit denen der Westmächte weitgehend übereinstimmte. In ihm hatten die Westmächte einen Partner, der bereit war, erhebliche Beschränkungen der westdeutschen Politik hinzunehmen, sofern es nur gelang, das Projekt der Westintegration Westdeutschlands so schnell wie möglich umzusetzen. Von der Notwendigkeit einer Eindämmung der Sowjetunion musste der Kanzler nicht erst überzeugt werden. Westeuropa als Bollwerk gegen den Kommunismus und Gegenmacht gegen die Sowjetunion aufzubauen, waren gemeinsame Ziele. Auch die Einsicht, dass es zur Teilung Deutschlands keine Alternative gab, der westliche Teil Deutschlands in den Westen gehörte und die Deutschen durch eine solche Politik vor neuer Hybris bewahrt werden sollten, gehörten dazu. Schon kurz nach dem Zweiten Weltkrieg hatte der spätere Kanzler in der Präsenz der Roten Armee in Deutschland und einer möglichen Teilung des Landes eine große Gefahr, aber auch eine große Chance gesehen.

»Die Gefahr ist groß«, schrieb Adenauer am 16. März 1946 einem politischen Weggefährten nach Amerika: »Asien steht an der Elbe. Nur ein wirtschaftlich und geistig gesundes Westeuropa, zu dem als wesentlicher Bestandteil der nicht von Russland besetzte Teil Deutschlands gehört, kann das weitere und machtmäßige Vordringen Asiens aufhalten.«24 Aus dieser Vision wurde mit Gründung der Bundesrepublik Programm: »Auf außenpolitischem Gebiet liegt unsere Linie fest. Sie richtet sich in erster Linie darauf, ein enges Verhältnis zu den Nachbarstaaten der westlichen Welt, insbesondere auch zu den Vereinigten Staaten herzustellen. Es wird von uns mit aller Energie angestrebt werden, dass Deutschland so rasch wie möglich als gleichberechtigtes und gleichverpflichtetes Mitglied in die europäische Föderation aufgenommen wird.«25 Adenauer setzte der Strategie der doppelten Eindämmung eine westdeutsche Doppelstrategie entgegen, die hinsichtlich der Eindämmung der Sowjetunion und des Kommunismus weitgehend identisch war, hinsichtlich der Eindämmung der Bundesrepublik jedoch mit einer flexiblen Politik aus Selbsteindämmung und Selbstbehauptung reagierte.

Adenauer war der ideale Partner zur Durchsetzung der Strategie der doppelten Eindämmung, »der Wunschpartner Washingtons«26. Auch die Briten sahen das so. Deutschlandpolitik bedeutete für Großbritannien, Adenauer zu unterstützen. Ein Scheitern dieses Mannes, so Premierminister Churchill mit Blick auf die Bundestagswahlen 1953, »wäre ein großes Desaster für uns«27. Dies galt zweifellos nicht nur für die Eindämmung der sowjetischen Gefahr, sondern auch für die Eindämmung der deutschen Gefahr. Anders als gegenüber der Sowjetunion hatte der Kanzler gegenüber dem Westen großes Verständnis für die Ängste und Befürchtungen vor einem Wiedererstarken Deutschlands. Eine »Rückkehr in den Kreis der freien Völker«, wie Adenauer es gern formulierte, konnte nur durch eine feste und dauerhafte Einbindung in den Westen gelingen. Selbst in der Einschätzung der Deutschen teilte der Kanzler die kritische und skeptische Einschätzung im Westen, wie verschiedene Äußerungen über die politische Unreife der Deutschen, die Gefahren einer erneuten Schaukelpolitik zwischen Ost und West und ein generelles Misstrauen gegenüber seinen eigenen Landsleuten belegen.28

Die Beibehaltung der Teilung Deutschlands und die Integration Westdeutschlands in den Westen waren die grundlegende Voraussetzung für eine Eindämmung der deutschen und der sowjetischen Gefahr. Darüber gab es zwischen dem Bundeskanzler der Bundesrepublik Deutschland und den Alliierten keinen Dissens.29 In der Bewahrung und Verteidigung des Status quo bestand offensichtlich auch mit den Sowjets noch ein weitergehender Konsens, wie Staatsminister Lloyd an Premierminister Churchill schrieb. »Deutschland ist der Schlüssel zum Frieden in Europa. Ein geteiltes Europa bedeutet ein geteiltes Deutschland. Deutschland wieder zu vereinigen, solange Europa geteilt ist, ist – selbst wenn dies machbar wäre – gefahrvoll für uns alle. Deshalb fühlen alle – Dr. Adenauer, die Russen, die Amerikaner, die Franzosen und wir selbst – im Grunde ihres Herzens, dass ein geteiltes Deutschland zurzeit die sichere Lösung ist. Aber keiner von uns wagt dies wegen seiner Auswirkungen auf die öffentliche Meinung auch offen zuzugeben. Deshalb unterstützen wir alle öffentlich ein vereintes Deutschland, jeder allerdings aufgrund seiner eigenen Bedingungen.«30

Die Teilung Deutschlands wurde so zu einem stabilisierenden Faktor des neuen »Machtdualismus« zwischen Ost und West und machte »die Bundesrepublik zum Kernelement der amerikanischen Eindämmungspolitik in Europa«31. Diese Politik basierte mit Blick auf Deutschland im Wesentlichen auf vier Prinzipien: erstens Stabilisierung und Sicherung des Status quo in Deutschland, mithin Aufrechterhaltung der Teilung Deutschlands und Berlins; zweitens Wiederaufbau und Integration des westlichen Teils Deutschlands in das liberale Weltwirtschaftssystem; drittens politische und militärische Integration Westdeutschlands in die westliche Bündnisstruktur; viertens Positionierung und Stärkung der Bundesrepublik Deutschland als Frontstaat des Westens gegenüber dem sowjetischen Machtbereich.

Jedes dieser vier Prinzipien bot Chancen und Beschränkungen zugleich. Eine baldige Wiedervereinigung Deutschlands war mit dieser Strategie ebenso wenig vereinbar wie die kurzfristige Erlangung einer unbeschränkten Souveränität und Gleichberechtigung der Bunderepublik. So sehr Adenauer sich auch immer wieder bemühte, die sowjetische Gefahr in diesem Sinne zu instrumentalisieren, blieb die Eindämmungspolitik eine Doppelstrategie, die sich immer auch gegen Deutschland bzw. die Bundesrepublik richtete. »Das Erbe des Dritten Reiches war die raison d’ être für die Einbindung Deutschlands in europäische und atlantische Organisationen, ja selbst für die amerikanische Politik während der Wiedervereinigung und für die Bedingungen für den Zwei-Plus-Vier-Vertrag. Aus dem Blick in den Abgrund eines von Nationalsozialisten beherrschten Europas wurde bis 1990 das dominierende Motiv gespeist, Deutschland durch Integration einzudämmen.«32 Integration war das politische Zauberwort, um innen- und außenpolitisch verträglich »die Art zu beschreiben, mit der Deutschland ins Atlantische Bündnis aufgenommen und seine Souveränität und Bewegungsfreiheit beschränkt wurde«33.

2.2 Westverträge und beschränkte Souveränität

Was bedeutete die Strategie der doppelten Eindämmung für die Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland? Waren beide Ziele tatsächlich gleichzeitig zu erreichen, Sicherheit vor und mit dem jungen westdeutschen Staat? Setzte das eine nicht Misstrauen, das andere jedoch Vertrauen voraus? Welche Sicherungen erforderte die präventive Abwehr einer neuen deutschen Gefahr? Welche Verhandlungsspielräume waren nötig, um die Westdeutschen in ein westliches Bündnis eizubinden? Und wie ließen sich all die Bedrohungsängste im Westen vor den Sowjets und den Deutschen gleichzeitig mit dem großen Wunsch Adenauers nach Souveränität und Gleichberechtigung der Bundesrepublik vereinbaren?

Einen Tag nach Bildung und Vereidigung der ersten Regierung Adenauer, am 21. September 1949, wurde der erste Bundeskanzler der Bundesrepublik Deutschland gleich auf den Petersberg bei Bonn einbestellt. Hier war der Sitz der wirklichen Herren der neuen Republik, der Sitz der Alliierten Hohen Kommission. Der Kanzler sollte sein neues Kabinett vorstellen und vor allem das Besatzungsstatut entgegennehmen, das die Befugnisse und Verantwortlichkeiten zwischen der künftigen deutschen Regierung und der Alliierten Kontrollbehörde regelte. Legendär ist der bei dieser Gelegenheit erfolgte Schritt des Bundeskanzlers auf den großen Teppich, vor dem dieser zu warten hatte und auf dem die eigentlichen Herren der jungen Republik, die Alliierten Hohen Kommissare bereits Aufstellung genommen hatten. Ein Schritt, der Adenauers größten Wunsch, den Wunsch nach Gleichberechtigung und Souveränität der Bundesrepublik symbolisch zum Ausdruck bringen sollte.34

Die junge Republik war alles andere als ein freies Land. Es war ein Land, das sich zwar selbst regieren durfte, aber unter strenger Aufsicht und Kontrolle der Alliierten Hohen Kommission stand. Die oberste Regierungsgewalt lag bei den Vertretern der Siegermächte des Zweiten Weltkriegs. Diese behielten sich eine Reihe wichtiger Befugnisse vor. Hierzu zählten die Regelung der auswärtigen Angelegenheiten, einschließlich des Abschlusses aller internationalen Abkommen und die Akkreditierung von Vertretern anderer Staaten, die Zuständigkeiten für Sicherheit und Finanzierung der Besatzung, Abrüstung und Entmilitarisierung, Reparationen und Kontrolle der Großindustrie und Banken, Dekartellisierung und Entflechtung sowie die Kontrolle des Außenhandels und des Devisenverkehrs. Ferner wurden sämtliche deutschen Gesetze, die Einhaltung des Grundgesetzes und der Länderverfassungen kontrolliert. Selbst die Kontrolle bestimmter exekutiver Maßnahmen im Innern, Eingriffe in die Gerichtsbarkeit und den Strafvollzug von Gefangenen, die vor Gerichten der Besatzungsmächte angeklagt bzw. verurteilt worden waren, behielten sich die Besatzungsmächte vor. Schließlich besaßen die Alliierten das Recht, »auf Weisung ihrer Regierungen die Ausübung der vollen Gewalt ganz oder teilweise wieder zu übernehmen, wenn sie dies als wesentlich ansehen für die Sicherheit oder die Aufrechterhaltung der demokratischen Regierung in Deutschland oder als Folge der internationalen Verpflichtungen ihrer Regierungen«35.

Die Bundesrepublik war bei ihrer Gründung weder ein nach außen souveräner, noch ein nach innen autonomer Staat. Sie war ein Protektorat der westlichen Siegermächte des Zweiten Weltkriegs.36 Besatzungsrecht stand über deutschem Recht. Souveränität und Gleichberechtigung waren und blieben vorerst kühne Hoffnungen. Dennoch wurde der Kanzler nicht müde, sie bei jeder sich bietenden Gelegenheit zum Ausdruck zu bringen. Ohne Freiheit und ohne Gleichberechtigung konnte das deutsche Volk auf Dauer »kein vollkommener Partner der Völker sein«, schrieb er in seinen Erinnerungen. Adenauer war sich bewusst, dass dies ein langer Weg sein würde. »Wir mussten uns klar darüber sein, dass das Vertrauen nur langsam, Schritt für Schritt, wiedergewonnen werden konnte und dass wir sorgsam alles vermeiden mussten, was geeignet war, wieder Misstrauen gegen uns zu wecken. Unwürdig und falsch wäre es gewesen, wenn wir eine Politik sklavischer Unterwürfigkeit verfolgt hätten. Eine dumme, unkluge und aussichtslose Politik wäre es gewesen, hätten wir mit unserer Unentbehrlichkeit auftrumpfen wollen.«37

Souveränität und Gleichberechtigung standen vorerst nicht auf der Agenda. Immerhin gelang es, bereits mit dem Petersberger Abkommen vom 22. November 1949 die Handlungsspielräume der Bundesrepublik zu erweitern, den Umfang der Demontagen deutlich zu reduzieren und bestimmte Wirtschaftsbeschränkungen aufzuheben, erste Schritte in Richtung westeuropäischer Integration und Beitritt zu internationalen Organisationen einzuleiten sowie konsularische und wirtschaftliche Beziehungen zu anderen Ländern schrittweise aufzunehmen.38 Die Hoffnungen des Neuanfangs verloren jedoch bald an Schwung. Die Furcht vor einem schnellen Wiederaufstieg der Bundesrepublik, insbesondere das »Sicherheitstrauma«39 Frankreichs und der übrigen westeuropäischen Staaten bestimmten die Politik der Westmächte. Sicherheit vor Deutschland war und blieb vorerst das oberste Ziel westlicher Deutschlandpolitik.

Mit dem Einmarsch nordkoreanischer Truppen in Südkorea trat im Sommer 1950 die psychologisch entscheidende Wende ein. Die Angst der Westdeutschen vor dem Ausbruch eines neuen Weltkriegs stieg in einer Meinungsumfrage sprunghaft auf 53 Prozent der Befragten an.40 Parallelen zur Situation im geteilten Deutschland wurden gezogen. Stand jetzt auch ein Angriff der Sowjetunion auf Westdeutschland und Westeuropa unmittelbar bevor?

Ab sofort stand die Sicherheitsfrage im Zentrum allen strategischen und taktischen Denkens. Neue Bedrohungsanalysen wurden angestellt. Bestand in Deutschland tatsächlich eine vergleichbare Gefahr wie in Korea? Wie würde sich der Kriegseintritt der Amerikaner auf deren Engagement in Deutschland und Europa auswirken? Welche Konsequenzen ergaben sich daraus für die Sicherheitslage der Bundesrepublik und der alliierten Truppen in Deutschland?

Schon zwei Wochen vor dem Angriff Nordkoreas auf den Süden hatte Adenauer bei den Hohen Kommissaren »eine unauffällige Aufstellung deutscher Kontingente angeregt«41. Jetzt ergriff er erneut die Initiative, gleich mit zwei Memoranden, eins zur Sicherheitslage in Deutschland und Europa42, ein zweites zur Frage einer Neuordnung der Beziehungen der Bundesrepublik zu den Besatzungsmächten.43 Beide Memoranden datierten vom 29. August 1950 und verknüpften erstmals die Frage eines möglichen deutschen Verteidigungsbeitrags mit der Frage nach Souveränität und Gleichberechtigung für den westdeutschen Staat. Die Memoranden waren für die Beratungen der drei westlichen Außenminister bestimmt, die am 12. September 1950 in New York zusammentrafen, um unter anderem über die Sicherheitslage in Deutschland und Europa zu beraten.44

Die Sowjetunion verfüge allein in der Ostzone mit 13 einsatzbereiten Divisionen über ein enormes Angriffspotential, argumentierte der Kanzler, das durch die paramilitärische Ausbildung und Aufstockung der ostzonalen Volkspolizei noch verstärkt würde. Moskau und Ostberlin verfügten außerdem über eine aktive »fünfte Kolonne« in der Bundesrepublik, die die Aufgabe habe, »auf dem Bundesgebiet Sabotageakte zu begehen, die Behörden in den Kommunen, in den Ländern und auf der Bundesebene zu desorganisieren und die Regierungsgewalt den aus der Ostzone kommenden Funktionären in die Hände zu spielen«45. Für militärische und paramilitärische Aktionen nach koreanischem Muster seien weder die Bundesrepublik noch der Westen gerüstet. Deshalb forderte Adenauer, die Besatzungstruppen in der Bundesrepublik zu verstärken. Gleichzeitig erklärte er sich bereit, »im Falle der Bildung einer internationalen westeuropäischen Armee einen Beitrag in Form eines deutschen Kontingents zu leisten«46.

In seinem zweiten Memorandum forderte der Kanzler, die Beziehungen der Bundesrepublik zu den Besatzungsmächten auf eine neue Grundlage zu stellen. Der Kriegszustand solle beendet, der Zweck der Besatzung in »Sicherung gegen äußere Gefahr« geändert und die Beziehungen zwischen den Besatzungsmächten und der Bundesrepublik durch »ein System vertraglicher Abmachungen« geregelt werden. Dies erfordere »eine umfassende Umgestaltung des gegenwärtigen Rechtszustandes«. Wenn die Westdeutschen mehr Pflichten bei der gemeinsamen Verteidigung Westeuropas übernehmen sollten, so müssten ihnen auch mehr Handlungsfreiheiten und Verantwortlichkeiten gegeben werden. »Wenn der deutsche Mensch Opfer jeder Art bringen soll, so muss ihm wie allen anderen westeuropäischen Völkern der Weg zur Freiheit offen sein.«47

Eine akute Kriegsgefahr bestand im Sommer 1950 in Europa allerdings nicht, wie Vertreter der Westmächte gegenüber Adenauer mehrfach deutlich machten. Auch der Kanzler ging in seinem Sicherheitsmemorandum nicht von einem unmittelbar bevorstehenden Angriff der Sowjetunion aus und folgte darin auch dem übereinstimmenden Urteil seiner eigenen politischen und militärischen Berater.48 Eindringlich beschrieb er jedoch die konventionelle Überlegenheit der Sowjetunion. Die Überlegenheit der USA im nuklearen Bereich erwähnte er nicht. Generell gingen die Experten davon aus, dass die Sowjetunion frühestens in zwei bis vier Jahren in der Lage sei, einen Angriffskrieg in Europa zu führen.49 Die Einschätzung, dass ein Angriff der Sowjetunion auf Westeuropa durchaus möglich werden könnte, hatte jedoch an Plausibilität gewonnen. Im Ergebnis vermochte der Koreakrieg sowohl in den Vereinigten Staaten, als auch in Westeuropa und der Bundesrepublik das Kräfteverhältnis zwischen Befürwortern und Gegnern einer Wiederbewaffnung Westdeutschlands umzukehren und so »die Voraussetzung für eine annähernd gleichberechtigte Integration der neuen Republik in das westliche Bündnis«50 zu schaffen.

Nicht nur die Vereinigten Staaten, sondern auch die Verbündeten in der NATO unterstützten nun die Einbindung der Bundesrepublik in das westliche Verteidigungsbündnis. Die Frage sei nicht mehr, wie der amerikanische Außenminister Acheson gegenüber Präsident Truman erklärte, »ob Deutschland in den allgemeinen Verteidigungsplan einbezogen werden soll, sondern wie dies getan werden kann, ohne unseren sonstigen Bemühungen zu schaden und ohne Deutschland in die Lage zu versetzen, über das Gleichgewicht in Europa entscheiden zu können«51.

Mit dem Koreakrieg wurde die Sicherheitsfrage in Europa neu gestellt. Die Eindämmung der sowjetischen Gefahr gewann Priorität, ohne allerdings die Notwendigkeit einer gleichzeitigen Eindämmung der deutschen Gefahr aus dem Blick zu verlieren. Eine rasche Einbindung der Deutschen in die antisowjetische Strategie des Westens schien die Lösung zu sein. Damit war die Frage nach dem künftigen Status der Bundesrepublik gestellt, ganz wie Adenauer es mit seinen beiden Memoranden bezweckt hatte. Die Frage, welche Rolle die Bundesrepublik künftig für die Verteidigung des Westens spielen sollte, war von der Frage nach Souveränität und Gleichberechtigung nicht mehr zu trennen. Die geostrategische Lage der Bundesrepublik, was Adenauer in seinen Erinnerungen »unsere Unentbehrlichkeit«52 genannt hatte, sollte dem Westen Deutschlands erst 1955 nach langen und schwierigen, über vier Jahre dauernden Verhandlungen die ersehnte, allerdings nur beschränkte Souveränität und keineswegs schon die Gleichberechtigung im westlichen Bündnis bringen.

Bereits am 11. August 1950 hatte die Beratende Versammlung des Europarates für die Aufstellung einer Europa-Armee unter Einbeziehung Westdeutschlands gestimmt.53 Mitte September erklärten die Außenminister der drei Westmächte zum Abschluss ihrer Konferenz in New York, dass die alliierten Streitkräfte in der Bundesrepublik nicht nur Besatzungsaufgaben, sondern auch Sicherheitsaufgaben »zum Schutz und zur Verteidigung der freien Welt, einschließlich der Deutschen Bundesrepublik und der Westsektoren Berlins« wahrnehmen würden. Um den Schutz zu erhöhen, würden die Truppen in Deutschland vermehrt und verstärkt. Die alliierten Regierungen würden »jeglichen Angriff auf die Bundesrepublik oder Berlin von jeder Seite als einen Angriff auf sich selbst betrachten.« Ferner erklärten sie sich bereit, das Besatzungsstatut zu ändern, allerdings »unter Beibehaltung der legalen Basis der Besetzung«54. Der gleichzeitig in New York tagende Atlantikrat der NATO war sich einig, »dass Deutschland in die Lage versetzt werden soll, zum Aufbau der Verteidigung Westeuropas beizutragen«55.

Vom Herbst 1950 an wurde parallel zu den Beratungen über eine Europäische Verteidigungsgemeinschaft über einen Generalvertrag zur Ablösung des Besatzungsstatuts und zur Neuregelung der Beziehungen zwischen den Besatzungsmächten und der Bundesrepublik Deutschland verhandelt. Wie die verschiedenen Überlegungen und Pläne zu einer Einbeziehung Westdeutschlands in ein westliches Verteidigungsbündnis zeigen, bestand das größte Problem darin, das Interesse an Sicherheit vor Deutschland mit dem Interesse an mehr Sicherheit mit Deutschland in Einklang zu bringen.56