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- Herausgeber: Herbert von Halem Verlag
- Kategorie: Geisteswissenschaft
- Sprache: Deutsch
Die Politik der Aktivierung macht nicht halt vor Menschen mit gravierenden gesundheitlichen und sozialen Problemen. In der Schweiz wurde das Problem der Arbeitsmarktintegration dieser schwer vermittelbaren Erwerbslosen 'mit komplexer Mehrfachproblematik' zum Ansatzpunkt für Projekte zur interinstitutionellen Zusammenarbeit (IIZ) zwischen der Arbeitslosenversicherung, der Invalidenversicherung und der Sozialhilfe. IIZ zielt auf die effizientere und effektivere Eingliederung von Erwerblosen durch die Klärung von Zuständigkeiten und die bessere Koordination von Maßnahmen. Die vorliegende Ethnographie der Soziologin Eva Nadai und ihrer Co-AutorInnen Martina Koch und Alan Canonica untersucht am Beispiel von zwei IIZ-Projekten die Kooperation als Institutionalisierung des Ausnahmefalls: als Versuch, die Zusammenarbeit innerhalb eines fragmentierten Systems der sozialen Sicherung für eine kleine Zahl von Ausnahmefällen als Routine zu etablieren. Dabei wird deutlich, dass sich ein Handlungsmuster des situativen Pragmatismus herausbildet, das einige der Probleme fortschreibt, die man mit IIZ bekämpfen will. Im Buch werden 14 Fallverläufe vorgestellt, die explizit belegen, dass sich die Arbeitsmarktintegration nicht beschleunigen lässt und die Unterstützung oft weiterhin unkoordiniert abläuft. Die Studie wirft einen ungewöhnlich kritischen Blick auf die Widersprüche der IIZ-Strategie und auf die Schweizer Sozialpolitik und entschlüsselt, wie die Kooperation dennoch zu einem Rationalitätsmythos wurde.
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Seitenzahl: 442
Veröffentlichungsjahr: 2015
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Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
Abbildungs- und Tabellenverzeichnis
Einleitung
1. Die Latten und der Zwischenraum: Kernakteure von IIZ
1.1 Vermittlungsfähigkeit: die Arbeitslosenversicherung
1.2 Das letzte Netz: die Sozialhilfe
1.3 Verwertung von Restarbeitsfähigkeit: die Invalidenversicherung
1.4 Soziale Sicherung: Konvergenz und Lücken
2. Der Bau des Hauses: IIZ als Institutionalisierung des Ausnahmefalls
2.1 Kooperation von Fall zu Fall − Zusammenarbeit vor IIZ
2.2 Die Schaffung von (Un)Übersichtlichkeit: zur Entstehung von IIZ
2.3 „Ein bisschen dürfen wir im Kanton schon selber gestalten.“ Übersetzungen von IIZ
2.4 Vernetzung versus Spezialisierung: die untersuchten IIZ-Projekte
2.4.1 Matrix
2.4.2 Zentrum Berufliche Eingliederung (ZBE
)
3. Im neuen Haus: die Praxis der interinstitutionellen Arbeit
3.1 Selektionen: was ist ‚der Fall‘ für IIZ?
3.1.1 Ein Fall für IIZ: formelle Bestimmungen
3.1.2 Ein Fall für IIZ: zur Praxis der Kategorisierung
3.1.3 Fallkonstitution als Profiling von Risikoträgern
3.2 Grenzziehungen: wer ist zuständig für die Fälle?
3.2.1 Neue Schnittstellen, neue Konflikte: organisationale Zuständigkeiten
3.2.2 „Arbeitsintegrationsspezialisten“: professionelle Zuständigkeiten
3.3 Methoden der Arbeitsintegrationsspezialisten: was tun mit den Fällen?
3.3.1 Assessment: Auswahlverfahren für den Jedermanns-Arbeitsmarkt
3.3.2 Coaching: Vorbereitung auf den Wettkampf um eine Stelle
3.3.3 Case Management
3.4 Situativer Pragmatismus in Grenzzonen der sozialen Sicherung
4. „Mehrwert schaffen“ – Unterstützungsverläufe und die Produktion von Wirkung
4.1 Unterstützungskarrieren und Drehtüren
4.2 Latten ohne Zwischenraum? IIZ und Unterstützungsnetze
4.3 Fallabschlüsse
4.4 Zum (statistischen) Nachweis des Mehrwerts
4.5 Mehrwert trotz allem
5. IIZ – ein großes Haus? Schlussbetrachtungen
Anhang
Methoden, Design und Daten
Literatur- und Quellenverzeichnis
Quellen
Abkürzungsverzeichnis
Abbildungs- und Tabellenverzeichnis
Abbildungen
Abbildung 1: Organisationsmodell von Matrix
Abbildung 2: Organisationsmodell des Zentrums Berufliche Eingliederung (ZBE)
Abbildung 3: Fallverlauf Erkan Yilmaz
Abbildung 4: Fallverlauf Simone Kaiser
Abbildung 5: subjektives Netzwerk von Pinar Pekay
Abbildung 6: Darstellung der Wirkung von IIZ
Tabellen
Tabelle 1: Schauplätze und namentlich genannte Protagonisten
Tabelle 2: Entwicklung der IIZ-Formate
Tabelle 3: Übersicht über Forschungsdesign und Datenmaterial
Tabelle 4: Übersicht über die Fallstichprobe
Es war einmal ein Lattenzaun, mit Zwischenraum, hindurchzuschaun.
Ein Architekt, der dieses sah, stand eines Abends plötzlich da –
und nahm den Zwischenraum heraus und baute draus ein großes Haus.
(…)
(Christian Morgenstern: Der Lattenzaun)
Einleitung
Vor langer Zeit ließ Christian Morgenstern in seiner Gedichtsammlung „Galgenlieder“ einen Architekten aus einem Nichts ein großes Haus bauen. In der Schweiz sind seit Beginn des 21. Jahrhunderts viele Architekten damit beschäftigt, aus den Zwischenräumen des Sozialstaats ein solides Gebäude zu errichten und die Latten der sozialen Sicherung enger zu stecken. Sie sprechen für gewöhnlich nicht von Latten, Zwischenräumen und Häusern. Vielmehr ist von den „Drehtüren“ die Rede, in denen eine bestimmte Kategorie von Hilfesuchenden hängen bleibt, um wiederholt zwischen den immer gleichen sozialstaatlichen Institutionen hin- und hergereicht zu werden. Diese Drehtüren drehen sich, weil die zunehmende Ausdifferenzierung von Sicherungssystemen und Dienstleistungsangeboten im Zuge der Entwicklung des Sozialstaats eine hoch komplexe Struktur erzeugt hat. Vergleichbare Problemlagen und soziale Risiken wie Armut, Arbeitslosigkeit, Krankheit, Unfall, Invalidität und weiteres mehr fallen, je nach Ursache oder Ausprägung, in die Zuständigkeit verschiedener „Regimes der sozialen Sicherung“ (Knuth 2009: 67 f.) und begründen je andere rechtliche Ansprüche an materielle und immaterielle Unterstützung. Regimes der sozialen Sicherung zeichnen sich aus durch je eigene Problemdefinitionen, Anspruchsgrundlagen, Systeme der Finanzierung und der Governance, Fachbürokratien und diesen zuarbeitende „Industrien“ spezialisierter privater oder gemeinnütziger Dienstleistungsagenturen. Wie die Instanzen der materiellen Sicherung sind auch die Dienstleister in der Regel für spezifische Problemlagen und eine eingeschränkte Klientel zuständig, in Abhängigkeit von den institutionellen Rahmenbedingungen des Regimes, dem sie zuarbeiten. Diese Fragmentierung und Spezialisierung von sozialen Diensten führt zu einer Segmentierung und Diskontinuität von Hilfe (Buestrich/Wohlfahrt 2005; van Santen/Seckinger 2003; 2005). Damit, so das Argument im sozialpolitischen Diskurs, werde der Sozialstaat zum undurchschaubaren Labyrinth für Unterstützungssuchende und behindere auch die Arbeit der Professionellen, die sich an eng gefasste Zuständigkeiten, an nicht selten widersprüchliche rechtliche Bestimmungen und an vordefinierte Programme halten müssten. Dadurch könne man den komplexen Problemlagen der jeweiligen Klientel nicht gerecht werden. Um die sich als Folgeprobleme des Aus- und Umbaus des Sozialstaats auftuenden Lücken zu stopfen, gelte es deshalb, systematische Kooperationen im System der sozialen Sicherung aufzubauen (vgl. van Santen/Seckinger 2003).
Die Notwendigkeit von Kooperationen über Organisations- respektive Institutionsgrenzen hinweg wird international im Gesundheits- und Sozialbereich grundsätzlich für ein breites Spektrum von Handlungsfeldern diskutiert – von der Kinder- und Jugendarbeit über Schulkooperation bis zu Projekten gegen häusliche Gewalt. In der Schweiz wird Kooperation seit geraumer Zeit insbesondere mit Bezug auf die Integration von Erwerbslosen in den Arbeitsmarkt verhandelt. In der sozialpolitischen Diskussion hat sich dafür der Begriff der „Interinstitutionellen Zusammenarbeit (IIZ)“ eingebürgert. Mit dem Akronym IIZ wird ein spezifisches Feld der Kooperation bezeichnet: IIZ bezieht sich auf die Zusammenarbeit eines begrenzten Kreises von Akteuren im Hinblick auf die Eingliederung von schwer vermittelbaren Erwerbslosen in den Arbeitsmarkt.1 In der einschlägigen sozialpolitischen und professionellen Diskussion gilt es als Tatsache, dass die Zahl dieser „komplexen“ und „schwierigen“ Fälle in jüngerer Zeit stark zugenommen habe (Baur 2003; Luisier 1999; SECO 2004). Gerade bei einer Klientel mit komplexen Problemen bestehe ein besonders hohes Risiko der Chronifizierung von Problemlagen als Folge von mangelnder Koordination zwischen den sozialstaatlichen Stellen, dem es mit systematischer Kooperation zu begegnen gelte. Denn je länger die Betroffenen „im System“ festgehalten würden, desto weiter entfernten sie sich vom Arbeitsmarkt und desto größer sei auch die Gefahr der Verschlechterung des Gesundheitszustandes, was wiederum ihre Chancen auf dem Arbeitsmarkt weiter beeinträchtige (Luginbühl 2002; SECO 2004).
Mit IIZ sind in den einschlägigen Diskursen in der Schweiz formale Formen der Kooperation gemeint, denn IIZ soll gerade die informelle, von Zufälligkeiten und individuellem Engagement bestimmte interorganisationale Kooperation auf eine dauerhafte Basis stellen. Die folgende Umschreibung von IIZ ist in der Praxis derart verbreitet, dass sie ohne Autorschaft oder Quellenangabe mit leichten Abwandlungen auf diversen Websites bzw. in Broschüren von IIZ-Projekten kursiert, so z. B. auf der Website des Verbands Schweizerischer Arbeitsmarktbehörden2:
IIZ ist eine gemeinsame Strategie zur verbesserten, zielgerichteten Zusammenarbeit verschiedener Partnerorganisationen aus den Bereichen Arbeitslosenversicherung (ALV), Invalidenversicherung (IV), Sozialhilfe, öffentliche Berufsberatung und anderen Institutionen.
Aus soziologischer Sicht lässt sich die behauptete Zunahme der Fälle von schwer integrierbaren Erwerbslosen als zumindest teilweise sozialpolitisch induziert verstehen. Sie ist nicht nur eine Folge von Exklusionsprozessen, die ihren Ursprung im Strukturwandel von Arbeitsmärkten haben. Vielmehr trägt die Rekonfiguration des Sozialstaats, insbesondere die Transformation vom sorgenden zum aktivierenden und sozialinvestiven Staat ihren Teil dazu bei. Im Sozialinvestitionsparadigma verschmilzt Sozialpolitik mit Wirtschaftspolitik bzw. wird dieser untergeordnet. Sie wird als Instrument zur Förderung von wirtschaftlichem Wachstum genutzt und dies beinhaltet insbesondere die möglichst weitgehende Mobilisierung der produktiven Potenziale der erwerbsfähigen Bevölkerung (Betzelt/Bothfeld 2011; Gilbert 2002; Lessenich 2009; Taylor-Gooby 2008). Die Rolle des Staates als „Unsicherheitsdämpfer und Ungleichheitsmoderator“ (Vogel 2007: 41) wird auf die Funktionen der Gewährleistung einer institutionellen Grundausstattung und der Ermöglichung von Chancen zurechtgestutzt, für deren Nutzung der Aktivbürger jedoch selbst verantwortlich ist. Sogenannt passive sozialstaatliche Leistungen werden tendenziell durch aktive Maßnahmen ersetzt und der Bezug von Sozialleistungen mittels Anreiz- und Sanktionssystemen an die Bereitschaft zur Übernahme von „Eigenverantwortung“ geknüpft. Gleichzeitig wird die „Handicapologie“ (Castel 2000: 27) enger gefasst, d. h. der Katalog von gesellschaftlich anerkannten Einschränkungen, die ein Individuum vom Zwang zur Lohnarbeit befreien und einen Anspruch auf gesellschaftliche Unterstützung legitimieren. Dies betrifft einerseits gesundheitliche Einschränkungen, anderseits soziale „Handicaps“, wie zum Beispiel die familiale Care-Arbeit von Müttern. Wie etwa die seit einigen Jahren deutlich sinkende Zahl der Neurenten in der Schweizer Invalidenversicherung zeigt, ist es schwieriger geworden, aufgrund gesundheitlicher Beeinträchtigungen aus der Arbeitspflicht entlassen zu werden (BSV 2012a: 30). Und in der Sozialhilfe werden Mütter von Kleinkindern früher zur Arbeitssuche angehalten (Nadai/Hauss/Canonica 2013).
Mit der Ausdehnung der Arbeitspflicht auf Menschen mit tendenziell geringen Arbeitsmarktchancen steigt nun allerdings auch der sozialstaatliche Aufwand für die Integration dieser Population in den Arbeitsmarkt in quantitativer wie qualitativer Hinsicht (Nadai 2009). Einerseits muss insgesamt eine erheblich größere Anzahl von Erwerbslosen integriert werden, anderseits werden nun vermehrt Personen der Aktivierung unterworfen, deren „Beschäftigungsfähigkeit“ aufgrund sozialer und gesundheitlicher Handicaps höchst fraglich ist. Indem der Sozialstaat diesen „Überflüssigen“ des Arbeitsmarkts den Zugang zu dekommodifizierenden Sozialleistungen verwehrt, lädt er sich die anspruchsvolle bis unlösbare Aufgabe auf, sie alle zu wettbewerbsfähigen Marktteilnehmern zu formen. Mithin bringt der aktivierende Staat also die „schwer Vermittelbaren“, die es zu integrieren gilt, ein Stück weit selbst hervor. Es wird ein wucherndes System von Beschäftigungs- und Integrationsmaßnahmen geschaffen, eine eigentliche „Inklusionsmaschine“, welche den Betroffenen permanente Aktivität abverlangt, ohne sie dauerhaft in den Arbeitsmarkt integrieren zu können (Land/Willisch 2006). Reguläre Arbeit, so Land und Willisch, werde durch verschiedene Formen der sozialstaatlich geförderten Beschäftigung ersetzt. Mit der Inklusionsmaschine würden die Instrumente der Arbeitsgesellschaft auf die postfordistische Gesellschaft angewendet, in der sich jedoch die vormalige Verknüpfung von Erwerbsarbeit und politischer, kultureller und materieller Teilhabe aufgelöst habe. Aktivierung müsse deshalb ins Leere laufen und „systematisch erfolglos“ bleiben (ebd.: 87). Und bezogen auf das Problem der Kooperation steigt mit dem Ausbau der Inklusionsmaschine auch die Anzahl der Akteure, die sich mit der Eingliederung von Erwerbslosen befassen, und damit wiederum der Bedarf an interinstitutioneller Zusammenarbeit.
Die Strategie der interinstitutionellen Zusammenarbeit steht überdies im Kontext der Reorganisation und Managerialisierung der öffentlichen Verwaltung, welche die ökonomisierende Reorientierung von Sozialpolitik begleitet (Clarke/Gewirtz/ McLaughlin 2000; Dahme/Wohlfahrt 2008; Lessenich 2008). Steuerungsmodelle aus der Privatwirtschaft halten Einzug in die öffentlichen Verwaltungen. Staatliches Handeln wird zunehmend an Prinzipien wie Effizienz, Effektivität und Wirtschaftlichkeit gemessen und insbesondere müssen die Verwaltungen Rechenschaft über die Qualität ihres Handelns und über dessen Wirkungen ablegen (Sowa/ Staples 2014). Vor diesem Hintergrund wird im IIZ-Diskurs die labyrinthische Struktur des sozialstaatlichen Dienstleistungsangebots als ineffizient und kostentreibend kritisiert, weil sie zu „Doppelspurigkeiten“ führe: Ähnliche Sachverhalte würden mehrfach geprüft und die Klientel durchlaufe wiederholt ähnliche Maßnahmen (Luginbühl 2002). Die daraus resultierende Ineffektivität der Aktivierung ist dann nicht mehr nur ein Problem der Klientinnen und Klienten, die von dauerhafter Exklusion bedroht sind. Vielmehr wird sie auch als Ausdruck falscher Mittelallokation durch ineffiziente Sozialverwaltungen betrachtet, die hohe betriebswirtschaftliche und gesellschaftliche Folgekosten in Form von Verwaltungsausgaben und finanziellen Unterstützungsleistungen für langfristig unproduktive Bevölkerungsgruppen nach sich zieht. Deshalb muss zusätzlich zur organisationsinternen „Verbetriebswirtschaftlichung“ (Dahme/Wohlfahrt 2008) der einzelnen sozialstaatlichen Agenturen organisationsextern die Zusammenarbeit zwischen diesen systematisiert und rationalisiert werden. Mit IIZ soll also auch die Effizienz und Wirtschaftlichkeit der Inklusionsmaschine selbst verbessert werden.
In der Schweiz wurden auf nationaler Ebene idealtypische Modelle von IIZ entworfen, die aber in ihrer konkreten organisationalen Ausgestaltung in den Kantonen variieren. IIZ-Projekte bringen Institutionen der sozialen Sicherung zusammen, die im föderalistischen politischen System der Schweiz auf den unterschiedlichen Ebenen von Bund, Kantonen und Gemeinden gesetzlich reguliert, politisch gesteuert, finanziert und administrativ durchgeführt und kontrolliert werden. Diese je anderen rechtlichen und politischen Regulierungsrahmen, zusammen mit den unterschiedlichen Logiken der beteiligten Institutionen und unterschiedlichen professionellen Zugehörigkeiten der beteiligten Akteure, machen die Kooperation zu einem komplexen Unterfangen, das mehrfache Abstimmungsprozesse und Aushandlungen erfordert. Empirisch wurde die Praxis von IIZ bis anhin noch wenig erforscht. Insofern die IIZ-Projekte in der Regel als Pilotprojekte starten, werden sie meist nach einer gewissen Laufzeit evaluiert. Diese Evaluationen sind nur selten öffentlich zugänglich (z. B. Müller/Bachmann 2005; Schär Moser/ Schmugge 2003), beschränken sich auf die einzelnen untersuchten Projekte und sind nicht in eine soziologische Fragestellung eingebettet. Auf nationaler Ebene unternahmen zwei Studien im Auftrag des Bundesamts für Sozialversicherungen den Versuch, die Vielfalt der kantonalen IIZ-Projekte zu inventarisieren (Bieri et al. 2013) bzw. ein spezifisches Modell von IIZ, das in 16 Kantonen implementiert worden war, quantitativ zu evaluieren (Egger/Merckx/Wüthrich 2010). Dieses Modell war bereits früher Gegenstand einer Studie, die sich aus verwaltungswissenschaftlicher Sicht auf die Steuerungsebene der (geplanten) Umsetzung des Modells in verschiedenen Kantonen bezog (Champion 2008a,b,c). Zum Modell liegt zudem eine qualitative Studie auf der Basis von Expertengesprächen vor, die danach fragte, inwiefern mit dieser Form der konzertierten Eingliederungsbemühungen die Selbstbestimmung und die Verwirklichungschancen der Betroffenen sowie die Handlungsspielräume der professionellen Akteure gefördert werden (Galster/Rosenstein/Bonvin 2009). In beiderlei Hinsicht bringt IIZ, dieser Studie zufolge, nur geringe Verbesserungen mit sich. Schließlich befasst sich die rechtswissenschaftliche Forschung mit den juristischen Fragen rund um die Kooperation zwischen Institutionen, die unterschiedlichen rechtlichen Regelwerken unterliegen, so z. B. mit Datenschutzproblemen im Zusammenhang mit dem Informationsaustausch (Flückiger 2007; Gächter 2007; Pärli 2013).
Als eher dürftig muss man auch den internationalen Forschungsstand zu interorganisationaler Kooperation im Sozial-, Gesundheits- und Bildungsbereich bezeichnen. Kooperation wird unter dem Stichwort Unternehmensnetzwerke vorwiegend in den Wirtschaftswissenschaften thematisiert; diese Forschung, die zudem oft nicht empirisch ist, kann jedoch nicht unbesehen auf die Zusammenarbeit von Nonprofit-Organisationen und öffentlichen Verwaltungen im Sozialbereich übertragen werden, wie auch van Santen/Seckinger (2003) konstatieren. Zusammenarbeit im Bereich sozialer Dienstleistungen wird in der einschlägigen Literatur zumeist auf programmatischer Ebene diskutiert (z. B. Fischer/Koselleck 2013; Leathard 2003; Marzinzik 2010), während die gelebte Praxis selten empirisch untersucht wird. Diese wird einerseits umstandslos aus den Organisationsmodellen abgeleitet; gelingende Zusammenarbeit erscheint so als Konsequenz gut konzipierter Organisationsstrukturen und managerieller Steuerung. Anderseits stehen die individuellen Akteure und ihre subjektiven Erwartungen, Haltungen und Umgangsweisen mit Kooperation im Zentrum. Kooperation wird hier, mehr oder weniger unabhängig von Organisationsstrukturen, auf individuelles Engagement reduziert (z. B. Münderlein 2013). Im Gegensatz dazu halten van Santen/ Seckinger (2003: 30) in ihrer umfangreichen, auf qualitativen und quantitativen Erhebungen beruhenden Studie zu Kooperation in der Kinder- und Jugendhilfe fest, dass die Zusammenarbeit „nicht im kontextfreien, enthierarchisierten Raum“ stattfinde und deren Gelingen von individuellen, infrastrukturellen und institutionellen Voraussetzungen abhänge. Van Santen und Seckinger betrachten den „Kooperationszusammenhang“ als eigenständige Ebene, als eine „Quasiorganisation“ (ebd.: 334), die eine eigene Dynamik entfaltet und einen spezifischen Sinnzusammenhang begründet (ebd.: 406 ff.). Allerdings zeigen sie, dass sich die beteiligten Akteure dennoch stark an ihren Herkunftsorganisationen orientieren und der Kooperationszusammenhang als solcher zwar eine Identität entwickeln kann, aber wenig normative Verbindlichkeit erzeugt. Kooperation wird in der Regel als Zusatzaufwand wahrgenommen und ist mit gesteigerten Erfolgserwartungen verbunden. Die Autoren, die schon in ihrem Buchtitel Kooperation mit einem „Mythos“ in Verbindung bringen und sie als „eine mit vielen positiven Erwartungen überladene Problemlösungsstrategie“ (ebd.: 9) bezeichnen, benennen auch die Risiken von Zusammenarbeit. So könne Kooperation zu einer „Konkurrenz um Nichtzuständigkeit“ (ebd.: 377) führen, indem „unbeliebte, schwierige, überfordernde Aufgaben“ im Rahmen der Zusammenarbeit „kollektiviert“ würden, um sich der Verantwortung dafür zu entledigen. Daneben gebe es aber ebenfalls eine Konkurrenz um die fachlichen und institutionellen Zuständigkeiten.
Die vorliegende Studie zur Praxis von interinstitutioneller Zusammenarbeit im System der sozialen Sicherung befasst sich mit Kooperationszusammenhängen, die noch im Aufbau begriffen sind.3 In der nationalen sozialpolitischen Arena und in den untersuchten lokalen Kooperationszusammenhängen sind die Akteure damit beschäftigt, neue Strukturen, Regelwerke und Handlungsweisen zu entwerfen und bestehende anzupassen, und all dies vor dem Hintergrund gleichzeitig laufender Veränderungen der politischen und rechtlichen Rahmenbedingungen der verschiedenen beteiligten Institutionen. Damit bietet es sich geradezu an, IIZ nicht als gegebenes stabiles Objekt auf Erfolgsbedingungen oder Effekte hin zu befragen, sondern aus einer Prozessperspektive als Institutionalisierungsprojekt und „unfinished process“ mit offenem Ausgang (DiMaggio 1988: 12) zu untersuchen, an dem eine Vielzahl von Akteuren mit unterschiedlichen Interessen beteiligt ist. Anstatt den Institutionalisierungsprozess aus der Retrospektive von seinem (vorläufigen) Ende her zu analysieren, werden die „messy day-to-day practices“ (Lawrence/Leca/Silber 2012: 1029), mithin Institutionalisierung in situ, unter die Lupe genommen. Auf sozialpolitischer Ebene stellt IIZ, wie oben zitiert, den Versuch dar, Akteure auf verschiedenen politischen Ebenen auf eine „gemeinsame Strategie“ zu verpflichten, d. h., eine Homogenisierung von Praktiken der Eingliederung zu erreichen. Auf organisationaler Ebene müssen sodann entsprechende Strukturen geschaffen werden und schließlich müssen die professionellen Akteure „an der Front“ das politisch und organisational angestrebte kooperative Handeln umsetzen und so die neuen Strukturen aktualisieren.
Koordinationsprozesse sind bei IIZ auf mehreren Ebenen erforderlich. Zum einen geht es auf politischer, strategischer und organisationaler Ebene darum, wie über die Ziele, Zuständigkeiten und Organisationsformen von IIZ-Projekten entschieden wird: Wie und durch wen werden gemeinsame Regeln, Prozesse und Standards der Zusammenarbeit festgelegt und implementiert? Zum anderen muss das Handeln auf der Ebene von konkreten Einzelfällen koordiniert werden: Welche Erwerbslose werden einem IIZ-Prozess zugeführt und wie stimmen die involvierten Akteure ihre Interventionen ab? IIZ stellt damit sowohl als sozialpolitische Strategie wie in Gestalt konkreter Kooperationsprojekte ein exemplarischer Fall einer Aushandlungsordnung (Strauss 1978; 1993) dar: ein Produkt von Auseinandersetzungen zwischen unterschiedlich situierten Akteursgruppen um konkrete Handlungsprobleme. Aushandlungen sind durch gegebene Strukturen geprägt, die aber ihrerseits Ergebnisse von aktuellen und vergangenen Aushandlungen sind. Strauss hat den Aushandlungsbegriff eher lose verwendet, ihn jedoch mit strategischem Handeln und konfligierenden Interessen verbunden – Aushandlungen fallen in dieser Lesart in die Kategorie des intentionalen Handelns (Nadai/Maeder 2007). Strübing (2007: 57 ff.) interpretiert das Konzept weitergehend als einen iterativen Prozess von (mehr oder weniger gezielten) Regelabweichungen, die unter Umständen von weiteren Akteuren übernommen und damit bestätigt werden und so in der Summe eine Transformation von Strukturen erzeugen können.
Die expliziten und impliziten Aushandlungen um die Inhalte und Gestalt von IIZ werden hier als Form von institutioneller Arbeit analysiert, d. h. als situiertes Handeln zur Schaffung, Erhaltung, Verwandlung und Destabilisierung von Institutionen (Lawrence/Suddaby 2006; Lawrence/Suddaby/Leca 2009; Lawrence/ Leca/Zilber 2013). Das Konzept der institutionellen Arbeit wirft, wie der Begriff der Aushandlung, die Frage der Intentionalität auf. Lawrence/Suddaby/Leca (2009: 11-14) unterscheiden Handeln, das signifikant durch seine potenziellen institutionellen Effekte motiviert ist, und Handeln, das quasi nicht intendiert solche Wirkungen erzeugt. Institutionelle Arbeit im eigentlichen Sinn liegt für die Autoren dann vor, wenn das Handeln auf institutionelle Wirkung zielt (ebd.) und wenn es überdies mit einem zielgerichteten Aufwand verbunden ist und sich dadurch deutlich von institutionell geprägtem Routinehandeln absetzt (ebd.: 17). Unsere Untersuchung verbindet beide Fragerichtungen: Wir fragen danach, wie die Idee von IIZ Gestalt annimmt und damit nach der institutionellen Arbeit respektive den Aushandlungen im engeren Sinn. Gleichzeitig interessieren wir uns dafür, wie das Handeln der Akteure von den institutionellen Gegebenheiten (in den Herkunftsinstitutionen oder im neuen Kooperationszusammenhang) geprägt wird und wie die Akteure in der Auslegung dieser Regeln und u. U. im Widerstand gegen sie diese Strukturen wiederum modifizieren.
Die hier präsentierte Forschung stellt im doppelten Sinn eine institutionelle Ethnographie dar. Sie richtet den Blick auf Institutionen respektive Institutionalisierungsprozesse und sie folgt dem von Dorothy Smith entwickelten theoretischen Ansatz der „institutional ethnography“ (Smith 1987; 1990; 2005). Smith’ institutionelle Ethnographie geht von Alltagspraktiken in einem konkreten Kontext aus und hat zum Ziel die institutionellen Bedingungen („ruling relations“) zu rekonstruieren, die diese Praktiken und die ihnen zugrundeliegende Problematik strukturieren. Als „ruling relations“ bezeichnet Smith jene objektivierten Formen von Organisation und Wissen, die moderne Gesellschaften regulieren und koordinieren: formale Organisationen und textbasierte wissenschaftliche, professionelle und mediale Diskurse. Alltagswelten sind auf vielfältige Weise in diese institutionellen Komplexe eingebunden, die in konkreten lokalen Kontexten jedoch nur zum Teil sichtbar sind (Smith 2005: 38 ff.). Aufgabe einer institutionellen Ethnographie ist es, diese nicht vollständig in einem Untersuchungskontext enthaltenen Beziehungen empirisch zu erschließen. Insofern abstrakte Phänomene wie Institutionen oder Diskurse in der institutionellen Ethnographie als Effekte der Koordination von Handeln verstanden werden, sind sie auch empirisch beobachtbar. Damit eignet sich dieser Ansatz, um einen Gegenstand wie IIZ zu erforschen, der einerseits ein abstraktes sozialpolitisches Konzept ohne physische Gestalt ist, anderseits ein Fokus für Handlungskoordination in einem vorab nicht eindeutig umgrenzten Feld, dessen Konturen sich erst im Verlauf des Forschungsprozesses abzeichnen.
Unsere Forschung basiert auf zwei ethnographischen Fallstudien mit teilnehmender Beobachtung über einen Zeitraum von zwei Jahren (2008 bis 2010), begleitet von formellen Interviews und der Analyse von Dokumenten. Als Untersuchungskontexte, von denen ausgehend die Formierung und Praxis von IIZ analysiert wird, wurden zwei IIZ-Projekte ausgewählt, die wir mit den Pseudonymen „Matrix“ und „Zentrum Berufliche Eingliederung (ZBE)“ bezeichnen. Die beiden Projekte sind in zwei verschiedenen Deutschschweizer Kantonen angesiedelt und repräsentieren zwei kontrastierende Organisationsformen, die man im Feld „fliegendes“ respektive „stehendes Team“ nennt. Die Fallstudien zu den beiden Projekten, die in Kapitel 2.4. näher vorgestellt werden, umfassten dabei jeweils den gesamten Kooperationszusammenhang, bestehend aus den Trägerschaften, den zuweisenden Institutionen und den Akteuren, welche die Kooperation auf Einzelfallebene durchführen. In Bezug auf den Kooperationszusammenhang interessierte, wie über Ziele und Formen der Zusammenarbeit entschieden wird, wie Regeln festgelegt und durchgesetzt werden und inwiefern sich eine gemeinsame Identität und ein geteilter normativer Rahmen herausbildet. Des weiteren wurden die beobachteten lokalen Praktiken in Bezug gebracht zu den auf nationaler Ebene diskutierten idealtypischen Modellen von IIZ. Wie werden die translokal entworfenen Organisationsmuster im Prozess ihrer Diffusion in die Kantone „übersetzt“ (Czarniawska/Joerges 1996) und dabei transformiert? Hinsichtlich der Behandlung von Einzelfällen wurde danach gefragt, wie bestimmte Erwerbslose überhaupt zu einem Fall für IIZ werden und wie die weitere Fallbearbeitung zwischen den beteiligten Institutionen abgestimmt wird. Obschon keine Evaluation der Wirksamkeit von IIZ intendiert war, wurden 14 Fälle über einen längeren Zeitraum verfolgt und die Unterstützungsverläufe und -netzwerke der betreffenden Klientinnen und Klienten daraufhin analysiert, ob in der Fallbearbeitung tatsächlich ein qualitativ anderer Zugang zur Eingliederung von Erwerbslosen aufscheint als in der einschlägigen Forschung zu Aktivierung beschrieben wird (u. a. Ludwig-Mayerhofer/Behrend/Sondermann 2009; Magnin 2005; Maeder/Nadai 2009; Nadai/Hauss/Canonica 2013; Schallberger/ Wyer 2010; Walther 2014). Inwiefern werden in der Kooperation neue Lösungsansätze sichtbar, die stärker an individuellen Problemlagen als an den jeweiligen Routineverfahren der beteiligten Institutionen orientiert sind? Das Forschungsdesign und die Methoden werden im Anhang detaillierter erläutert.
Bevor die Arbeit am Bau eines neuen institutionellen Gebäudes dargestellt wird, ist es notwendig, auf den „Lattenzaun mit Zwischenraum“ einzugehen, d. h. auf das System der sozialen Sicherung in der Schweiz und dessen Lücken. In Kapitel 1 werden die drei Institutionen vorgestellt, die im Zentrum von IIZ stehen: die Arbeitslosenversicherung, die Sozialhilfe und die Invalidenversicherung. Präsentiert werden die Regulierungen, die zum Zeitpunkt unserer Untersuchung in Kraft waren. Die Invalidenversicherung und die Arbeitslosenversicherung haben seither weitere Gesetzesrevisionen erfahren und die für die Sozialhilfe maßgebenden Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) sind ebenfalls ergänzt worden. Die Reihenfolge der Darstellung entspricht der zeitlichen Abfolge, in der die drei Institutionen vom Aktivierungsparadigma erfasst wurden und entsprechende Maßnahmen sowie Anreiz- und Sanktionssysteme einführten bzw. deutlich ausbauten. Kapitel 2 widmet sich dem Bau des Hauses und zeichnet nach, wie das Konzept von IIZ auf nationaler Ebene entfaltet und mehrfach transformiert wurde und wie es weitere Modifikationen erfährt, wenn es in lokale Kontexte übersetzt wird. In diesem Kapitel wird zudem einleitend der theoretische Rahmen zum Konzept der institutionellen Arbeit skizziert und am Schluss wird die Architektur der beiden untersuchten IIZ-Projekte Matrix und Zentrum Berufliche Eingliederung beschrieben. Kapitel 3 beleuchtet die Ebene der praktischen Arbeit in den neuen Strukturen aus drei Blickwinkeln. Erstens werden die Selektionskriterien und -praktiken diskutiert, die einen Erwerbslosen in einen „Fall für IIZ“ verwandeln. Im nächsten Unterkapitel werden die Grenzziehungen hinsichtlich der institutionellen und professionellen Zuständigkeiten für die Fälle fokussiert. Schließlich wird das eigentümliche Amalgam an Methoden aus der Sozialarbeit und dem Personalmanagement beschrieben, mit dem die sich als „Arbeitsintegrationsspezialisten“ verstehenden professionellen IIZ-Akteure an die Fallbearbeitung herangehen. Kapitel 4 wechselt die Perspektive vom Querschnitt zum Längsschnitt und verfolgt vier Klientinnen und Klienten auf ihren langen und verschlungenen Wegen durch den Dschungel des Sozialstaats. Betrachtet werden sowohl die Unterstützung, die sich im Rahmen von IIZ abspielt, wie auch Hilfen, die vor oder neben einem IIZ-Prozess laufen. Da mit IIZ, wie erläutert, eine effektivere und effizientere Eingliederung von Erwerbslosen angestrebt wird, wird dem Ausgang von IIZ-Prozessen besondere Aufmerksamkeit gewidmet. Wann gilt ein Prozess als erfolgreich oder allgemeiner: Unter welchen Umständen werden Fälle abgeschlossen? Im Feld ist oft davon die Rede, dass aus der Kooperation ein „Mehrwert“ resultieren müsse – andernfalls lohne sich der Aufwand für die Zusammenarbeit nicht. Mit welchen rhetorischen Mitteln ein solcher Mehrwert konstruiert und zur diskursiven Legitimation von IIZ genutzt wird, wird anschließend nachgezeichnet. In Kapitel 5 werden die wichtigsten empirischen Befunde aufgegriffen und theoretisch eingeordnet.
Zum Schluss dieser Einleitung sind einige Bemerkungen zur Darstellungsform und zur Schreibweise vonnöten. Zu den Konventionen der Präsentation von ethnographischer Forschung gibt es eine breite Diskussion, die wir hier nicht aufrollen wollen. Der vorliegende Text ist, mit van Maanen (1988) gesprochen, ein „realist tale“ im dokumentarischen Stil, bei dem die Ethnographin hinter den Text zurücktritt, die Beforschten mit einigen Zitaten zu Worte kommen lässt, aber letztlich die interpretative Autorität behält. Auch wenn die realistische Ethnographie heutzutage durch mehr Selbstreflexivität gekennzeichnet ist, setzt sie den Akzent weiterhin auf „getting the news out“ (van Maanen in Adler/Adler 2008: 2). Dieser Konvention folgen auch wir. Jedoch versuchen wir, den Akteuren mehr Profil zu geben, als es kurze aus dem Kontext herausgerissene Zitate vermögen. Nicht weil wir glauben, ihnen damit „eine Stimme geben“ zu können – auch die Stimmen in hochreflexiven, kritischen und literarisch durchkomponierten Ethnographien „are still pressed into service to serve the author’s own interests“ (Atkinson/Coffey/Delamont 2003: 186). Wir hoffen lediglich, die Komplexität des Gegenstands IIZ plastischer hervortreten zu lassen und der Leserschaft die Möglichkeit zu anderen Lesarten als den von uns intendierten offen zu lassen. Aus der Vielzahl der Akteurinnen und Akteure, deren Tun wir in unserer Feldforschung beobachtet und deren Erfahrungen und Deutungen wir in Interviews erfragt haben, haben wir einige wenige herausgegriffen, die wir in diesem Buch namentlich auftreten lassen. Es sind insbesondere vier Klientinnen und Klienten und deren Beraterinnen und Berater, deren Fallverläufe ausführlicher verfolgt werden.4 Zur besseren Orientierung werden alle namentlich erwähnten Personen in Tabelle 1 aufgelistet und im Kontext der beiden untersuchten IIZ-Projekte verortet. Nicht nur bei ihnen, sondern bei allen Personen, die durch ihr Engagement unsere Forschung ermöglicht haben, indem sie uns Zeit, Aufmerksamkeit und Interesse schenkten, wollen wir uns hier herzlich bedanken.5
Als Stilprinzip haben wir im weiteren die Zitate aus den Interviews und Feldnotizen sprachlich leicht geglättet, ohne dabei so weit zu gehen, in diesem Prozess z. B. auch gleich die Schwierigkeiten von Migrantinnen und Migranten mit der deutschen Sprache vollends auszuradieren – schließlich stellt gerade dieses Problem eines der Vermittlungshemmnisse dar. In den Auszügen aus den Feldnotizen sind Passagen in Anführungs- und Schlusszeichen erinnerte Zitate und deshalb nur annähernd wörtlich, in den Interviews sind sie eine wörtliche Wiedergabe der ab Band transkribierten Aufnahmen.
Eine besondere sprachliche Herausforderung stellt sich in diesem Text hinsichtlich der Verwendung des Institutionenbegriffs. Im untersuchten Feld stellt er einen unproblematischen Terminus dar und wird praktisch synonym mit „Organisation“ gebraucht. Die Soziologie hingegen kommt nicht umhin, den Begriff präziser zu definieren. Allerdings ist in der Wissenschaft keine einheitliche Begriffsbestimmung auszumachen. Das Konzept der Institution wird vielmehr dem jeweiligen Forschungsgegenstand angepasst und auf Phänomene unterschiedlichster Reichweite angewendet: von regelhaften Handlungsmustern über Organisationen bis zu politischen Systemen (Senge 2006: 36). Im Kern lassen sich Institutionen als regulativ, normativ und kognitiv gestützte „routine-reproduced programs or rule systems“ (Jepperson 1991: 149) verstehen, die eine gewisse zeitliche Dauerhaftigkeit und soziale Verbindlichkeit aufweisen und soziales Handeln in einem gegebenen Kontext maßgeblich prägen (Senge 2006). Organisationen, als Spezialfall von Institutionen, zeichnen sich durch Zielorientierung, Ressourceneinsatz, formale Strukturen und Mitgliedschaft aus. Korrekterweise müsste der Gegenstand dieses Textes also meistens als interorganisationale Zusammenarbeit bezeichnet werden. Für eine ethnographische Beschreibung, die eine Binnensicht des untersuchten Feldes vermitteln will, scheint uns das nicht sinnvoll. Wir übernehmen deshalb den Sprachgebrauch des Feldes und klammern die Frage, inwiefern die beobachtete interinstitutionelle Zusammenarbeit im soziologischen Sinn als „institutionalisiert“ einzustufen ist, vorläufig aus – eine entsprechende theoretische Einschätzung wird erst im Schlusskapitel vorgenommen.
Und noch etwas anderes wollen wir in der Einleitung offen lassen: Der Architekt in Christian Morgensterns Gedicht baut unmissverständlich ein „großes“ Haus. Ob unsere Protagonisten ebenfalls ein institutionelles Gebäude von beachtlicher Größe errichten, ja, ob es ihnen überhaupt gelingt, eine solide Struktur namens „IIZ“ dauerhaft in der sozialpolitischen Landschaft zu verankern, wollen wir in der Einleitung nicht vorwegnehmen. Hingegen sollen der Leserschaft an dieser Stelle die Schicksale des Lattenzauns und des Architekten nicht vorenthalten werden, wenngleich wir diese Schicksale keineswegs auf unseren Forschungsgegenstand bezogen wissen möchten.
(…)
Der Zaun indessen stand ganz dumm mit Latten ohne was herum,
ein Anblick grässlich und gemein. Drum zog ihn der Senat auch ein.
Der Architekt jedoch entfloh nach Afri- od Ameriko.
1 Wir benutzen den Terminus „Erwerbslose“, der in der international gebräuchlichen ILO-Definition Personen bezeichnet, die nicht erwerbstätig sind, aktiv eine Stelle suchen und für die Aufnahme einer Erwerbsarbeit verfügbar sind, hier lose als Oberbegriff für die Zielgruppe von IIZ. Diese setzt sich aus registrierten Arbeitslosen, Sozialhilfebeziehenden und bei der Invalidenversicherung gemeldeten Personen zusammen. Ob die betreffenden Personen sich selbst als arbeitssuchend betrachten, lassen wir dabei offen. Auf jeden Fall werden sie von den hier untersuchten Institutionen zur Stellensuche angehalten.
2 Vgl. http://vsaa.ch/themen/arbeitsmarktpolitik/interinstitutionelle-zusammenarbeit-iiz.
3 Die Forschung wurde vom Schweizerischen Nationalfonds zur Förderung der wissenschaftlichen Forschung finanziell unterstützt (Projekt 117783).
4 Es liegt in der Natur des Wissenschaftsbetriebs mit seinen Publikationszwängen, dass Ausschnitte des empirischen Datenmaterials bereits in verschiedenen Texten aufbereitet und veröffentlicht wurden. So haben einige der Protagonisten in den folgenden Publikationen schon einmal die Bühne betreten oder werden es demnächst tun: Nadai 2012; 2009; Nadai/Koch 2011; Koch/Canonica 2012; Nadai/ Canonica 2012; Koch, im Erscheinen.
5 Unser Dank gilt auch Fabienne Rotzetter und Esteban Piñeiro für ihre kritischen Kommentare und Anregungen.
1. Die Latten und der Zwischenraum: Kernakteure von IIZ
Die Entwicklung des Sozialstaats setzte in der Schweiz später und zögerlicher ein als in anderen westlichen Industriestaaten. So baute die Schweiz den Sozialstaat noch nachholend aus, als in anderen OECD-Staaten bereits Stagnation und Rückbau vorherrschten (Moser 2008). Die Schweiz lässt sich überdies nur schwer in die bekannte Typologie der Wohlfahrtsregimes von Gøsta Esping-Andersen einordnen (Carigiet/Opielka 2006; Nollert 2007).6 Zum einen führt die föderalistische politische Struktur dazu, dass die Kantone und Kommunen in gewissen sozialpolitischen Feldern über beträchtlichen Spielraum verfügen, z. B. bei der Sozialhilfe (vgl. 1.2). Zum anderen wurden die einzelnen Zweige der sozialen Sicherung zu historisch unterschiedlichen Zeitpunkten geschaffen (Studer 1998) und enthalten z. T. Elemente verschiedener Regimetypen (Nollert 2007: 159). In zweierlei Hinsicht unterscheidet sich die Schweiz aber nicht von anderen hoch entwickelten Sozialstaaten: in der zunehmenden Ausdifferenzierung von Sicherungssystemen und sozialstaatlichen Dienstleistungsangeboten sowie im Siegeszug des Aktivierungsparadigmas. Aktuell umfasst die soziale Sicherung zehn Sozialversicherungen – von A wie AHV (Alters- und Hinterlassenenversicherung) bis U wie Unfallversicherung – und die steuerfinanzierte öffentliche Sozialhilfe.7
Im Folgenden stellen wir nur die drei wichtigsten Systeme zur Absicherung bei Erwerbslosigkeit vor, die zugleich die zentralen Akteure von IIZ sind: die Arbeitslosenversicherung (ALV), die Sozialhilfe und die Invalidenversicherung (IV). Im internationalen Vergleich weist die Schweiz nach wie vor relativ niedrige Quoten von registrierten Arbeitslosen, Sozialhilfebeziehenden oder Invalidenrentnern auf. Die Arbeitslosenrate pendelt seit Mitte der 1990er Jahre zwischen rund zwei bis fünf Prozent im Jahresdurchschnitt mit einem Spitzenwert von 5.2 Prozent im Jahr 1997 (SECO 2014: 22).8 Rund ein Fünftel der Betroffenen fällt in die Kategorie der Langzeitarbeitslosen. Die Erwerbslosenquote, die auch Personen umfasst, die sich nicht bei der Arbeitslosenversicherung melden – sei es mangels Ansprüchen oder aus anderen Gründen – liegt systematisch höher (Streckeisen 2012: 52). In unserem Untersuchungszeitraum betrug die Quote zwischen 3.4 bis 4.3 Prozent (BFS 2012a). Eine landesweite Statistik zum Sozialhilfebezug existiert erst seit 2004; die Sozialhilfequote liegt seither relativ konstant bei rund 3 Prozent der Wohnbevölkerung (BFS 2012b).9 Rund vier Fünftel der Fälle beziehen länger als ein Jahr Leistungen, fast ein Drittel sogar mehr als vier Jahre (BFS 2012c). Die Quote der Invalidenrentner bewegt sich seit der Jahrtausendwende zwischen 4.4 und 5.3 Prozent (BSV 2012: 22).10 Als alarmierend empfunden wurde aber die Zunahme der Leistungsempfänger/innen in jedem dieser drei Zweige der sozialen Sicherung, die in unterschiedlichem Ausmaß und mit zeitlichen Verschiebungen in den 1990ern registriert und im politischen Diskurs regelmäßig mit dem Adjektiv „explosionsartig“ versehen wurde. Immerhin rund ein Fünftel der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter bezieht mindestens einmal Leistungen der Arbeitslosenversicherung, der Invalidenversicherung oder der Sozialhilfe (Fluder et al. 2009: 109), und sowohl die ALV wie die Sozialhilfe verzeichnen einen Trend zu einer längeren Bezugsdauer. Der Blick auf die steigenden Kosten und der Eindruck einer Verfestigung von Leistungsbezug führten im Einklang mit Entwicklungen in anderen europäischen Ländern zu einem Umbau des sozialen Sicherungsnetzes in Richtung Aktivierung.
1.1 Vermittlungsfähigkeit: die Arbeitslosenversicherung
Die Einführung einer Arbeitslosenversicherung (ALV) wurde bereits Ende des 19. Jahrhunderts per Volksinitiative gefordert (und in der Abstimmung abgelehnt), aber erst Jahrzehnte später vollzogen: per dringlichem Bundesbeschluss wurde in den 1970er Jahren eine Pflichtversicherung realisiert, 1984 dann das Arbeitslosenversicherungsgesetz (AVIG) in Kraft gesetzt (Magnin 2005: 86 f.; Tabin/Togni 2013; Togni 2009). Der Vollzug des Bundesgesetzes liegt bei den Kantonen, welche die Regionalen Arbeitsvermittlungszentren (RAV) betreiben, die für die Beratung, Vermittlung und Kontrolle der Arbeitslosen zuständig sind, während die Arbeitslosenkassen die Verwaltung der Beiträge und die Auszahlung der Taggelder übernehmen. Anspruchsberechtigt für Arbeitslosentaggelder ist, wer für die Dauer von mindestens zwölf Monaten innerhalb der letzten zwei Jahre vor Eintreten der Arbeitslosigkeit Beiträge entrichtet hat und „bereit, in der Lage und berechtigt ist, eine zumutbare Arbeit anzunehmen und an Eingliederungsmaßnahmen teilzunehmen“ (Art. 15, Abs. 1 AVIG). „Bereit sein“ bezieht sich auf die Verfügbarkeit, „in der Lage sein“ auf die physischen und psychischen Voraussetzungen (Arbeitsfähigkeit), und das Kriterium „berechtigt“ betrifft bei Ausländerinnen und Ausländern das Vorhandensein einer gültigen Aufenthalts- und Arbeitsbewilligung (Magnin 2005: 190).
Die drei Merkmale, „bereit, in der Lage und berechtigt“ konstituieren zusammen die zentrale Voraussetzung für den Leistungsbezug: die „Vermittlungsfähigkeit“ der versicherten Person, mithin die prinzipielle Verwertbarkeit ihrer Arbeitskraft auf dem Arbeitsmarkt. Vorgängige Beitragszahlungen und Vermittlungsfähigkeit lassen sich indes nur dann tatsächlich in Unterstützung ummünzen, wenn überdies die Bereitschaft zur Teilnahme an Eingliederungsmaßnahmen vorhanden ist. Diese wird unter dem Titel der „Mitwirkungspflicht“ eingefordert, die ein wesentlicher Mechanismus zur Durchsetzung des Aktivierungsparadigmas ist. In der Schweiz wurde die Maxime der Aktivierung zuerst in der beitragsfinanzierten Arbeitslosenversicherung eingeführt, im Unterschied zu anderen westlichen Wohlfahrtsstaaten, die zuerst Empfänger von bedarfsabhängigen Sozialleistungen der Pflicht zur Gegenleistung unterwarfen (Magnin 2005: 13). Aktivierende Elemente wie Beschäftigungsprogramme waren im Gesetz zwar schon lange vorgesehen; sie wurden jedoch erst ab Mitte der 1990er Jahre als Reaktion auf den für die Schweiz ungewöhnlich hohen Anstieg der Arbeitslosenzahlen mit Nachdruck durchgesetzt. Eine Teilrevision des Gesetzes verschärfte 1996 die Bezugsbedingungen entscheidend und machte die Teilnahme an Bildungs- und Beschäftigungsmaßnahmen zur Pflicht. Die reine Stempelkontrolle wurde durch Kontroll- und Beratungsgespräche in den neu eingerichteten Regionalen Arbeitsvermittlungszentren abgelöst. Die Anspruchsberechtigung wurde zeitlich verkürzt, die Regeln über zumutbare Arbeit verschärft, härtere finanzielle Sanktionen eingeführt und die Kontrolle der „Arbeitsbemühungen“ (Nachweis über die Stellensuche) ausgedehnt.
Zum Zeitpunkt unserer Untersuchung hatte ein Arbeitsloser innerhalb einer Rahmenfrist von zwei Jahren Anspruch auf maximal 400 Taggelder in der Höhe von 80 Prozent des versicherten Verdienstes bzw. 70 Prozent für Personen ohne Unterhaltspflicht gegenüber Kindern; ältere Personen ab 55 Jahren konnten bis 520 Taggelder beziehen.11 Arbeitslose müssen „zur Schadensminderung grundsätzlich jede Stelle unverzüglich annehmen“, sofern diese den Kriterien über zumutbare Arbeit nicht widerspricht (Art. 16 AVIG). Zumutbar ist zum einen geographische Mobilität, d. h. ein Arbeitsweg von je zwei Stunden Hin- und Rückfahrt täglich. Zum anderen muss auch soziale (Abwärts-)Mobilität akzeptiert werden: eine Stelle mit geringeren Qualifikationen und einer Lohneinbuße bis zu 30 Prozent gilt als zumutbar. Die Bestimmungen zur arbeitsinhaltlichen Angemessenheit und ausbildungsadäquaten Beschäftigung eröffnen den RAV-Beratenden einen erheblichen Ermessensspielraum.12 In der Regel müssen die Arbeitslosen mindestens acht Bewerbungen pro Monat nachweisen und diese Pflicht zur aktiven Stellensuche setzt bereits vor dem Eintritt der Arbeitslosigkeit ein: Bewirbt sich ein zukünftiger Arbeitsloser nicht schon während der Kündigungsfrist seiner letzten Stelle für neue Stellen, können bereits zu Beginn der Unterstützung „Einstelltage“ verfügt werden.
Im Hinblick auf die Verbesserung der Vermittlungsfähigkeit wurde in den letzten Jahren eine breite Palette an „arbeitsmarktlichen Maßnahmen“ (AMM) in den Bereichen Bildung und Beschäftigung geschaffen. Als Bildungsmaßnahmen gelten individuelle oder kollektive Kurse zur Umschulung, Weiterbildung oder Eingliederung sowie Übungsfirmen und Ausbildungspraktika. Zu den Beschäftigungsmaßnahmen zählen kollektive Programme öffentlicher oder privater, nicht gewinnorientierter Institutionen, individuelle Berufspraktika in Unternehmen oder in der Verwaltung sowie „Motivationssemester“ für Jugendliche ohne eine Berufsausbildung. Zusätzlich verfügt die ALV über einen Katalog an „speziellen Maßnahmen“, wie z. B. zeitlich befristete Einarbeitungs- oder Ausbildungszuschüsse als Anreize für Arbeitgeber oder Reisekostenzuschüsse an Arbeitslose, um deren Bereitschaft zu geographischer Mobilität zu erhöhen. Personen, die sich in einer Schulungs- oder Beschäftigungsmaßnahme befinden, gelten im Übrigen als „registrierte nichtarbeitslose Stellensuchende“ und werden in der Arbeitslosenstatistik nicht als arbeitslos gezählt.
Für die betroffenen Arbeitslosen wird die abstrakte Versicherung greifbar in den monatlichen Auszahlungen und mehr noch in Gestalt der Personalberatenden der Regionalen Arbeitsvermittlungszentren. Wer Leistungen der Arbeitslosenversicherung bezieht, ist verpflichtet, sich monatlich beim RAV zu melden. Der offizielle Leitfaden für die Versicherten streicht die „persönliche Beratung und Vermittlung“ durch das RAV heraus und verspricht: „Das RAV berät Sie […] über Bildungs- und Beschäftigungsmaßnahmen.“ (SECO 2011: 8) Wie Magnin (2005) zeigt, kommt es immer wieder vor, dass Arbeitslose die Bezeichnung dieser Einrichtung zum Nennwert nehmen und das RAV tatsächlich als Vermittlungszentrum missverstehen. Sie werden jeweils schnell eines Besseren belehrt: Das RAV vermittelt nicht primär Stellen, sondern erwartet, dass seine Kunden sich selbst um Arbeit bemühen.13 Die RAV-Personalberatenden haben eine ambivalente Funktion. Sie kontrollieren die obligatorischen Arbeitsbemühungen und können Sanktionen beantragen, sollen zugleich aber ihre Klientinnen und Klienten bei der Stellensuche respektive der Verbesserung ihrer Vermittlungsfähigkeit beraten und unterstützen. Sie sind also mit dem aus der Sozialarbeit sattsam bekannten Dilemma von Hilfe und Kontrolle konfrontiert, wobei in der RAV-Beratung das Kontrollelement doch ein deutliches Übergewicht gegenüber der Hilfe zu haben scheint (Magnin 2005; für Deutschland: Behrend 2008; Ludwig-Mayerhofer et al. 2009).14 Von Gesetzes wegen ist der Auftrag der Arbeitslosenversicherung und der RAV als deren Vollzugsorgane die „rasche und dauerhafte Eingliederung in den Arbeitsmarkt“ (Art. 1a Abs. 2 AVIG). Ob die Klientinnen und Klienten zusätzliche, über die Arbeitslosigkeit hinausgehende Probleme haben, ist zunächst unerheblich. „Wir sind ja keine Sozialversicherung für soziale Probleme“, formulierte ein von uns interviewter Personalberater diesen Sachverhalt treffend. „Ob jemand tot oder lebendig hier reinkommt, spielt keine Rolle. Nur der Arbeitsausfall zählt.“ Faktisch lässt sich die Fiktion des kontextfreien Akteurs, dem nur die Arbeit fehlt (Maeder/Nadai 2009), allerdings nicht aufrechterhalten. Vielmehr haben es die RAV immer auch mit „Klienten mit schwer wiegenden Begleitproblemen“ zu tun (Frölich et al. 2007: 25), die durchaus eine „Beratung im engeren Sinn“ erfordern (Spycher et al. 2006: 7). Einige RAV haben deswegen eigene Sozialberatungsstellen eingerichtet oder einen Teil der Personalberatenden für die Arbeit mit besonders schwierigen Fällen zu Case Managern ausgebildet (vgl. 3.2.2).
1.2 Das letzte Netz: die Sozialhilfe
Die Sozialhilfe als ältester Pfeiler der sozialen Sicherung ist zugleich die unübersichtlichste der drei hier vorgestellten Institutionen (Maeder/Nadai 2004; Kutzner et al. 2009; Müller de Menezes 2012). Sie wird in der Schweiz gesetzlich auf kantonaler Ebene geregelt, der Vollzug obliegt den Kommunen. Ein Bundesrahmengesetz zur Existenzsicherung wird von Fachkreisen immer wieder gefordert, wurde aber bis heute nicht geschaffen. Ein Recht auf Unterstützung lässt sich lediglich aus der Bundesverfassung ableiten, die in Artikel 12 ein „Recht auf Hilfe in Notlagen“ festhält.15 Die gesetzliche Ausbuchstabierung dieses Anspruchs auf Existenzsicherung wird den 26 Kantonen überlassen, die sich nur gerade in einem einzigen Punkt einig sind: Alle kantonalen Sozialhilfegesetze bestätigen in ihrem Zweckartikel ein Grundrecht auf materielle Unterstützung in Notlagen. Weitere Aspekte von Unterstützung, wie die Förderung sozialer oder beruflicher Integration, von Selbständigkeit und anderes mehr, werden jeweils nur von einem Teil der Kantone gesetzlich festgeschrieben (Lindenmeyer/Walker 2010: 13). Überdies ist auch das Angebot an zusätzlichen bedarfsabhängigen Sozialleistungen für spezifische Zielgruppen kantonal höchst verschieden, ebenso die Kostenteilung zwischen Kantonen und Gemeinden.
Unübersichtlichkeit herrscht erst recht beim Vollzug der Sozialhilfe, der mehrheitlich durch die einzelnen Gemeinden gehandhabt wird. In sechs Kantonen ist die Praxis zentralisiert, in sieben weiteren können oder müssen die Gemeinden den Vollzug regionalen Sozialdiensten übertragen (ebd.: 26). Mehrere soziologische Studien haben den Versuch unternommen, diese verwirrende Vielfalt nach Organisationsstrukturen, Bearbeitungsweisen oder Professionalisierungsgrad typologisch zu ordnen (Höpflinger/Wyss 1994; Fluder/Stremlow 1999; Maeder/ Nadai 2004). Auch wenn sich diese Typologien nicht decken, lässt sich immerhin der Schluss ziehen, dass die überwiegende Mehrheit aller Sozialhilfefälle von professionellen Fachkräften behandelt wird. Allerdings handelt es sich dabei keineswegs ausschließlich um ausgebildete Sozialarbeiterinnen und Sozialarbeiter, sondern auch um Verwaltungspersonal und Angehörige diverser Berufe (z. T. mit Weiterbildung im Bereich Sozialversicherungen). Es ist unter diesen Umständen wenig erstaunlich, dass die Schweizer Sozialhilfe erhebliche „Ungleichheit unter den Armen“ (Maeder/Nadai 2004: 177) erzeugt: hinsichtlich Zutrittsschwellen, Höhe der finanziellen Unterstützung und Art und Weise der immateriellen Hilfe (Beratung, Sanktionen). So haben Knupfer/Pfister/Bieri (2007) gezeigt, dass Unterschiede in der Sozialhilfe in Kombination mit der ebenfalls hohen Varianz in der Steuerbelastung je nach Wohnort jährlich zu mehreren Tausend Franken Differenz im frei verfügbaren Einkommen unterstützter Familien führen.
Jenseits dieser Unterschiede der Organisationsformen ist die Sozialhilfe von einigen einheitlichen Grundprinzipien geprägt. Anders als die Arbeitslosen- oder Invalidenversicherung wird sie unabhängig von den Ursachen der Bedürftigkeit gewährt (Finalprinzip) und ist bedarfsabhängig. Die Bedarfsabhängigkeit bedingt das Individualisierungsprinzip: Für jeden Einzelfall wird nicht nur das Vorliegen einer Notlage geprüft, sondern auch mit welchen Mitteln die Bedürftigkeit überwunden werden kann. Dies bezieht sich sowohl auf die materielle wie die immaterielle („persönliche“) Hilfe. Im Unterschied zu den kausal auf je ein klar umrissenes Problem begrenzten Sozialversicherungen kann in der Sozialhilfe prinzipiell jedes Problem der Klienten zum Thema werden, das als Ursache oder als Folge der persönlichen Notlage interpretiert werden kann.16 Materiell richtet sich die Unterstützung nach einem politisch festgelegten Existenzminimum und nimmt innerhalb einer gewissen Bandbreite Rücksicht auf die Besonderheiten der Lebenssituation (vgl. unten), nicht jedoch auf Statusdifferenzen vor Eintritt der Bedürftigkeit wie die beitragsfinanzierten, lohnabhängigen Sozialversicherungen. Folgenreich ist das Subsidiaritätsprinzip: Sozialhilfe ist nachrangig gegenüber Ansprüchen an vorgelagerte Sicherungssysteme wie die Sozialversicherungen oder die Familie, für die eine Verwandtenunterstützungspflicht gilt. Deshalb ist in der Sozialhilfe der Haushalt die Unterstützungseinheit, nicht das Individuum: Bedürftigkeit bemisst sich an der Einkommens- und Vermögenssituation des gesamten Haushaltes. Das Subsidiaritätsprinzip impliziert ferner, dass Sozialhilfebeziehende dazu verpflichtet sind, selbst Anstrengungen zur Vermeidung oder Überwindung ihrer Notlage zu unternehmen. Und die Sozialhilfe ist im Unterschied zu den Sozialversicherungsleistungen rückerstattungspflichtig.17 Schließlich ist die Sozialhilfe zeitlich nicht durch eine fixe maximale Bezugsdauer limitiert: Sie wird im Prinzip solange gewährt, wie die Notlage andauert.
Eine gewisse Vereinheitlichung der Praxis wird durch die Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS) herbeigeführt. Die SKOS ist ein nationaler Fachverband, dem Gemeinden, Kantone, Bundesstellen und private Organisationen des Sozialbereichs angehören. Seit den 1960er Jahren formuliert und publiziert die SKOS ihre „Richtlinien für die Ausgestaltung und Bemessung der Sozialhilfe“ mit ergänzenden „Praxishilfen“. Obwohl die Richtlinien rechtlich nicht bindend sind, sondern nur den Status von Empfehlungen für die Sozialhilfeorgane haben, haben sie eine große Bedeutung für die Praxis.18 Die Richtlinien legen insbesondere Unterstützungsansätze fest, die sich aus dem „Grundbedarf für den Lebensunterhalt“, den (lokal angepassten) Wohnungskosten, den Prämien für die obligatorische Krankenversicherung sowie aus „situationsbedingten Leistungen“ zusammensetzen. Zum Zeitpunkt unserer Studie betrug der von der SKOS empfohlene Grundbedarf für eine Einzelperson CHF 960.– pro Monat.
Dieser Grundbedarf kommt so jedoch oft nicht mehr zum Tragen, denn seit 2005 propagieren die SKOS-Richtlinien ein kompliziertes System von Anreizen und Sanktionen zur Aktivierung der Klientinnen und Klienten. Die SKOS war eine treibende Kraft bei der Einführung und Durchsetzung des Aktivierungsparadigmas in der Sozialhilfe. 1998 verankerte sie erstmals das Gegenleistungsprinzip in ihren Richtlinien, im Zusammenhang mit der Konkretisierung des Integrationsauftrags der Sozialhilfe. Sozialhilfe wurde als Vorleistung der Gesellschaft interpretiert, für welche die Klientinnen und Klienten eine Gegenleistung erbringen sollen, indem sie sich aktiv um ihre Integration bemühen. Die Rede war (und ist) von „sozialer und beruflicher Integration“ – faktisch geht es primär um Eingliederung in den Arbeitsmarkt bzw. die Teilnahme an Beschäftigungsmaßnahmen (Nadai 2006; 2009). In einer neuerlichen Revision der Richtlinien wurde 2005 der Grundbedarf einerseits um rund zehn Prozent gesenkt, anderseits durch eine „leistungsbezogene“ Komponente mit verschiedenen Zulagen bzw. Einkommensfreibeträgen für diverse Integrationsbemühungen ergänzt. Spiegelbildlich können bei Verweigerung solcher Maßnahmen scharfe Sanktionen verfügt werden und die Unterstützung kann bis auf ein absolutes Existenzminimum gekürzt oder im Extremfall ganz gestrichen werden. Dieses Anreiz- und Sanktionssystem hat zur Folge, dass „in der Frage der Existenzsicherung (…) keine feste Größe mehr auszumachen [ist]“ (Wyss 2005: 77). Die Unterstützung liegt je nach Integrationswilligkeit über dem Grundbedarf oder darunter, und auch in dieser Beziehung ist die Praxis der Gemeinden alles andere als einheitlich (Salzgeber 2006: 9; Salzgeber/Neukomm 2008: 28). Der verstärkte Fokus der Sozialhilfe auf Arbeit manifestiert sich auch jenseits der SKOS-Richtlinien: In mehreren Städten wurden die Zugangsbarrieren erhöht, indem Klientinnen und Klienten zuerst ein Beschäftigungsprogramm durchlaufen müssen, bevor sie überhaupt Unterstützung erhalten. Legitimiert wird diese Praxis als Abklärung im Hinblick auf Eingliederungsmaßen während des Sozialhilfebezugs. Der Abschreckungseffekt wird aber durchaus offen benannt.19
Angesichts des Subsidiaritätsprinzips der Sozialhilfe ist der forcierte Fokus auf Eingliederung in den Arbeitsmarkt bis zu einem gewissen Grad systemwidrig, denn die Anerkennung des Unterstützungsanspruchs impliziert, dass bereits erwiesen ist, dass die Antragstellerin ihre Existenz nicht aus eigenen Mitteln, z. B. durch Erwerbsarbeit sichern kann. In der Sozialhilfe ist der Klient primär materiell bedürftig, wie eine von uns interviewte Sozialdienstleiterin erläutert: „Zuerst kommt so viel anderes: er hat kein Geld, er hat Schulden. Das muss alles gelöst werden, bis er überhaupt ans Arbeiten denken kann.“ Die eindeutig zu bestimmende materielle Existenzsicherung ist für die Klientel wie für das Personal faktisch bedeutsamer als der diffuse Auftrag der sozialen und beruflichen Integration (Maeder/Nadai 2004: 25 ff.). Gesetzlich verankert ist der Auftrag der beruflichen Integration denn auch erst in der Hälfte aller Kantone (Lindenmeyer/Walker 2010: 13) und in der Praxis besteht eine eklatante Diskrepanz zwischen der Anzahl der zu integrierenden Klientinnen und Klienten und der effektiven Teilnahme an Eingliederungsprogrammen (ebd: 40).
1.3 Verwertung von Restarbeitsfähigkeit: die Invalidenversicherung
Auch die Invalidenversicherung (IV) ist in der Schweiz wie die Arbeitslosenversicherung eine noch relativ junge Institution mit einer langen Entstehungsgeschichte. Obwohl bereits 1925 ein Verfassungsartikel neben der Einrichtung einer Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHV) auch eine Invalidenversicherung vorsah, wurde ihre Einführung noch dreieinhalb Jahrzehnte hintangestellt, weil die Altersversicherung Vorrang hatte. Erst 1960 trat schließlich ein Bundesgesetz über die Invalidenversicherung (IVG) in Kraft, welches die Beitragspflicht, die Leistungen und die Organisation der IV regelt (Canonica 2012; Germann 2008). Als Zweck der Versicherung wurde formuliert, Invalidität zu verhindern und zu vermindern, zur „eigenverantwortlichen und selbstbestimmten Lebensführung“ der Betroffenen beizutragen und die ökonomischen Folgen von Invalidität auszugleichen (Art. 1a IVG). Neben Renten finanziert die IV auch medizinische Hilfsmittel sowie eine Reihe von Maßnahmen zur beruflichen Eingliederung. Sie ist zwar eine eigenständige Versicherung, war aber finanziell bis vor kurzem über einen gemeinsamen Ausgleichsfonds mit der Altersversicherung verbunden. Diese finanzielle Koppelung spielte in der jüngeren politischen Diskussion eine wesentliche Rolle, indem die Befürworter einer radikalen Neuausrichtung der IV argumentierten, das hohe finanzielle Defizit der IV reiße die Altersversicherung mit in den Abgrund.20 Organisiert ist die IV ähnlich wie die ALV: Die fachliche und administrative Oberaufsicht liegt beim Bund (konkret beim Bundesamt für Sozialversicherungen, BSV), der Vollzug obliegt den Kantonen, die ihn den kantonalen IV-Stellen übertragen. Diese Stellen sind unterschiedlich strukturiert, verfügen aber grundsätzlich über die Bereiche Leistungen (Renten und Hilfsmittel), Abklärung sowie Integration (Früherfassung und Frühintervention, Berufsberatung, Arbeitsvermittlung). Für die Berechnung und die Auszahlung der Renten sind die Ausgleichskassen der Alters- und Hinterlassenenversicherung zuständig.21 Ab 2005 wurden zusätzlich die Regionalärztlichen Dienste (RAD) aufgebaut, die versicherungsmedizinische Beurteilungen zuhanden der IV-Stellen vornehmen.22
Die Leistungen der Invalidenversicherung sind direkt an die durch einen Gesundheitsschaden verursachte Erwerbsunfähigkeit gebunden (Bachmann et al. 2005: 11). Während der Klient bei der Arbeitslosenversicherung gesund bzw. arbeitsfähig sein muss, muss bei der IV eine bleibende oder länger dauernde körperliche, psychische oder geistige Einschränkung der Erwerbsfähigkeit vorliegen, um Ansprüche geltend zu machen. Dabei müssen drei Bedingungen erfüllt sein: Es muss erstens ein medizinisch verbriefter „Gesundheitsschaden“ vorliegen, der zweitens die Erwerbsfähigkeit beeinträchtigt, und – was entscheidend ist – zwischen der Beeinträchtigung der Erwerbsfähigkeit und dem Gesundheitsschaden muss eine kausale Beziehung bestehen (Guggisberg et al. 2004: 66). So genannt „IV-fremde“ Faktoren, welche die Erwerbsfähigkeit einschränken, können keine Ansprüche begründen. Beispielsweise wäre es für die IV nicht von Belang, wenn ein Langzeitarbeitsloser aus Resignation zu trinken beginnt und deshalb seine Chancen auf dem Arbeitsmarkt weiter sinken. Erst wenn die Alkoholabhängigkeit bleibende Gesundheitsschäden hinterlässt, die einen Einfluss auf die Arbeitsfähigkeit haben, oder wenn die Resignation in eine klinische Depression umschlägt, rückt der Fall in den Horizont der IV. Die Invalidenversicherung nimmt mithin den Klienten als beschädigten Körper in den Blick, oder genauer: als beschädigte, nicht mehr (voll) verwertbare Arbeitskraft. Das Gesetz unterscheidet zwischen Arbeitsunfähigkeit und Erwerbsunfähigkeit: Erstere liegt vor, wenn jemand durch eine gesundheitliche Beeinträchtigung den bisherigen Beruf nicht mehr ausüben kann. Ausschlaggebend ist jedoch die Erwerbsunfähigkeit, d. h. der Verlust der Erwerbsmöglichkeiten „auf dem in Betracht kommenden ausgeglichenen Arbeitsmarkt“ (Art. 7 ATSG). Das heißt, es wird abgeklärt, ob und in welchem Umfang eine Antragstellerin trotz gesundheitlicher Probleme in einer „angepassten“, also z. B. körperlich weniger belastenden Tätigkeit arbeiten kann. „Wenn man jetzt ganz boshaft wäre“, erläutert der Leiter eines Regionalärztlichen Dienstes dieses Prinzip, „könnte man sagen, es gibt den Beruf eines Matratzentesters und eines Museumswärters. Beim einen kannst du den ganzen Tag liegen, beim anderen kannst du sitzen, stehen, laufen, reden, ruhig sein, wie du willst. Jeder, der sich bewegen kann, kann das machen.“ Nur wenn auch in Bezug auf eine alternative Tätigkeit eine mindestens 40-prozentige Arbeitsunfähigkeit vorliegt besteht ein Rentenanspruch.23
Nicht von ungefähr hat die Invalidenversicherung das Aktivierungsprinzip erst in jüngster Zeit durchgesetzt, denn wie Castel (2000: 45) bemerkt, sind „körperliche Ohnmacht, (…), eine möglichst unheilbare Krankheit, für den Blick möglichst unerträgliche Gebrechen (…) stets die besten Passierscheine gewesen, um in den Genuss von Fürsorge zu kommen.“ Der Unterstützungsanspruch von Menschen mit Behinderungen schien lange unbestritten. Dies änderte sich, als in den 1990ern die Zahl der IV-Renten sowie die finanziellen Defizite der Versicherung stark anstiegen. Insbesondere die Zunahme von Renten aufgrund diffuser, gleichsam unsichtbarer Leiden wie psychische Behinderungen, Rückenleiden, Schleudertraumata und ähnliches wurde in der politischen Diskussion aufgegriffen und mit dem Kampfbegriff der „Scheininvaliden“ verbunden. Neben den Betroffenen selbst wurden auch Ärztinnen und Arbeitgeber verdächtigt, unnötigem Rentenbezug Vorschub zu leisten: die Ärzte, weil sie aus falsch verstandener Solidarität ihre Patienten vorschnell als arbeitsunfähig erklärten, die Arbeitgeber, weil sie ihre verschlissenen Arbeitskräfte in die Sozialversicherung entsorgten. Unter diesem Druck wurde im Rahmen der vierten IV-Revision versucht, mittels der Schaffung der RAD die Praxis der medizinischen Begutachtung zu vereinheitlichen und zu verschärfen. Überdies wurde die aktive Arbeitsvermittlung eingeführt. Die Revision erhöhte die Zugangsbarrieren und führte wie gewünscht bereits zu einem Rückgang der Neurenten.
Die fünfte Revision, die 2008 in Kraft trat, ging einen Schritt weiter und nahm die Betroffenen verstärkt in die Pflicht. Der Eingliederungsgedanke war in der IV zwar von Anfang an gesetzlich verankert, wurde nun aber radikalisiert. Das alte Motto „Eingliederung vor Rente“ wurde durch die Maxime „Eingliederung statt Rente“ ersetzt. Die Bestrebungen sollten aus einer „Rentenversicherung mit einer Versicherungsmentalität“ eine „Eingliederungsversicherung mit einer Dienstleistungskultur“ formen (Guggisberg et al. 2008: V). Ziel war, wie es in der Botschaft des Bundesrates zur Volksabstimmung über die Revision hieß, „die optimale Verwertung der Restarbeitsfähigkeit“. Im Zentrum der Reformen stand der Gedanke, mögliche Invalidisierungsprozesse frühzeitig zu erkennen, um so neue Berentungen zu vermeiden. Eine Meldung an die IV kann bereits nach einem Monat krankheitsbedingter Arbeitsunfähigkeit oder bei wiederholten kurzen Absenzen erfolgen (auch ohne Einwilligung der Betroffenen), worauf bereits ohne abschließende Rentenprüfung Maßnahmen zur Frühintervention eingeleitet werden können. Der Katalog der verfügbaren Instrumente für die berufliche Eingliederung wurde mit der Revision erweitert, und neu kam vor allem die sanktionierbare Verpflichtung hinzu, an Beschäftigungs- oder sonstigen angeordneten Integrationsmaßnahmen teilzunehmen. Auf der finanziellen Ebene wurden zudem Änderungen durchgesetzt, die in gewissen Fällen zu geringeren Leistungen führen (z. B. Abschaffung von Zusatzrenten oder des „Karrierezuschlags“, d. h. der Anpassung von Renten an eine hypothetische Einkommenserhöhung im Erwerbsverlauf ), und die Mindestbeitragszeit für einen Rentenanspruch wurde auf drei Jahre erhöht.24
1.4 Soziale Sicherung: Konvergenz und Lücken
Die sukzessive Durchsetzung des Aktivierungsprinzips in den letzten zwanzig Jahren hat, wie gezeigt, zu einer Konvergenz der Ziele und institutionellen Regelungen von Arbeitslosenversicherung, Invalidenversicherung und Sozialhilfe geführt (Nadai 2006). Wie in der ALV schon immer, hat jetzt auch in der IV und der Sozialhilfe die Eingliederung in den Arbeitsmarkt Priorität, während die materielle Existenzsicherung zunehmend restriktiver gestaltet wurde. Erstens wurden die Unterstützungsleistungen direkt oder indirekt gekürzt, indem der Zugang erschwert, die Bezugsdauer verkürzt bzw. die Höhe der Transferzahlungen gesenkt wurde. Zweitens wurden nun auch in den beitragsfinanzierten Sozialversicherungen gewisse Bedarfselemente eingebaut, indem in der ALV Personen ohne Unterhaltspflicht zusätzliche Wartetage, abgestuft nach der Höhe des versicherten Verdienstes, auferlegt werden.25 Die Gewährung von Leistungen wird drittens von Verhaltenskonformität abhängig gemacht: von der Demonstration von Arbeitswille, indem die Leistungsempfänger über die Arbeitssuche Rechenschaft ablegen müssen bzw. zur Teilnahme an verfügten Eingliederungsmaßnahmen verpflichtet sind. Andernfalls kann die Unterstützung gekürzt oder ganz eingestellt werden.26 Die Betroffenen können umgekehrt jedoch kein Recht auf Unterstützung bei der Integration in den Arbeitsmarkt geltend machen. In der IV und in der Sozialhilfe wird außerdem nur sehr vage umrissen, welche Arbeit oder welche Maßnahmen zumutbar sind.27
Die Konvergenz der Sicherungssysteme hat quantitative und qualitative Folgen
