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- Herausgeber: Universidad de La Sabana
- Kategorie: Fachliteratur
- Sprache: Spanisch
- Veröffentlichungsjahr: 2021
¿Hasta dónde puede llegar Colombia en el diseño de los mecanismos de justicia transicional? ¿Cuál es el papel de la comunidad internacional, de las cortes nacionales e internacionales en la implementación del acuerdo de paz? ¿Qué tantas modificaciones puede promover el Gobierno actual al Sistema Integral de Verdad, Justicia y Reparación y qué tanto debemos recoger y aprender de las experiencias comparadas y de la propia experiencia que tuvo el país con el modelo de Justicia y Paz? Estos son solo algunos de los difíciles interrogantes a los que se enfrenta Aprendiendo de la transición, un libro que es el resultado de un doble esfuerzo: el del análisis de un tema tan importante como lo es la justicia transicional, y el del proceso de formación en investigación de los autores, quienes en su mayoría pertenecen a semilleros de la Universidad de La Sabana y la Universidad de los Andes, y se reunieron para estudiar y proponer soluciones viables justas que, desde distintas perspectivas, contribuyan a consolidar la implementación jurídica del proceso de paz con las farc.
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Nombre: Acosta-López, Juana Inés, autora, edición académica. | Arévalo Narváez, Carlos Enrique, autor, edición académica. | Urueña Hernández, René Fernando, edición académica. | Acosta Peñaloza, Juan Pablo, autor. | Castellanos Obando, Natalia Isabel, autora. | Espitia Murcia, Cindy Vanessa, autora. | Cortés Ortiz, María José, autora. | Lozano Ballesteros, Iván Ramiro, autor. | Gualtero, Ana María, autora. | Maldonado, Isabel, autora. | Rueda, José Miguel, autor. | Jaime, Lina María, autora. | Idárraga Martínez, Ana María, autora. | Garcerant Fuentes, Julián Alfredo, autor. | Reina Riaño, Angie Vanessa, autora. | Goebertus Estrada, Juanita, autora. | Cruz Gutiérrez, David, autor. | Pachón Velasco, Javier Felipe, autor. | Calderón Pedraza, José Sebastián, autor.
Título: Aprendiendo de la transición : lecciones y desafíos del modelo de justicia transicional en Colombia / Juana Inés Acosta-López, Carlos Enrique Arévalo Narváez, René Fernando Urueña Hernández (edición académica)
Descripción: Bogotá : Universidad de los Andes, Facultad de Derecho, Ediciones Uniandes : Universidad de La Sabana, 2021. | 264 páginas : ilustraciones ; 15 × 24 cm. | Colección Estudios Cijus
Identificadores: ISBN 9789587981049 (rústica) | 9789587981056 (electrónico)
Materias: Justicia transicional – Colombia
Clasificación: CDD 340.115–dc23
SBUA
Primera edición: julio del 2021
© Juana Inés Acosta-López, Carlos Enrique Arévalo Narváez, René Fernando Urueña Hernández (editores académicos)
© Juan Pablo Acosta Peñaloza, Natalia Isabel Castellanos Obando, Cindy Vanessa Espitia Murcia, María José Cortés Ortiz, Iván Ramiro Lozano Ballesteros, Ana María Gualtero, Isabel Maldonado, José Miguel Rueda, Lina María Jaime, Ana María Idárraga Martínez, Julián Alfredo Garcerant Fuentes, Angie Vanessa Reina Riaño, Juanita Goebertus Estrada, David Cruz Gutiérrez, Javier Felipe Pachón Velasco, José Sebastián Calderón Pedraza.
© Universidad de La Sabana, Universidad de los Andes, Facultad de Derecho
Ediciones Uniandes
Carrera 1.ª n.º 18A-12
Bogotá, D. C., Colombia
Teléfono: 3394949, ext. 2133
http://ediciones.uniandes.edu.co
http://ebooks.uniandes.edu.co
ISBN: 978-958-798-104-9
ISBNe-book: 978-958-798-105-6
DOI: http://dx.doi.org/10.15425/2017.326
Universidad de La Sabana
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Diseño epub:Hipertexto – Netizen Digital Solutions
CONTENIDO
PRESENTACIÓN
PARTE 1
CONCEPTUALIZANDO LA TRANSICIÓN EN COLOMBIA
PERSPECTIVA HOLÍSTICA DE LA REINTEGRACIÓN EN EL ACUERDO DE PAZ EN COLOMBIA
Juan Pablo Acosta Peñaloza, Natalia Isabel Castellanos Obando, Cindy Vanessa Espitia Murcia, María José Cortés Ortiz e Iván Ramiro Lozano Ballesteros
VERDAD PARA LA NO REPETICIÓN
Ana María Gualtero, Isabel Maldonado, José Miguel Rueda y Lina María Jaime
PARTE 2
JUSTICIA PENAL, DERECHO INTERNACIONAL Y TRANSICIÓN
LA RESPONSABILIDAD DE MANDO Y LA CREATIVIDAD JURÍDICA COLOMBIANA: ¿CONTRAVENCIÓN AL DERECHO INTERNACIONAL?
Carlos Enrique Arévalo Narváez y Ana María Idárraga Martínez
LOS RETOS DE COLOMBIA ANTE LA CPI: UN ANÁLISIS DE LOS PROCESOS JUDICIALES DE EJECUCIONES EXTRAJUDICIALES A LA LUZ DEL ESTATUTO DE ROMA
Julián Alfredo Garcerant Fuentes
TRATAMIENTOS PENALES DIFERENCIADOS EN JUSTICIA TRANSICIONAL: REFLEXIONES SOBRE LAS PENAS ALTERNATIVAS EN EL ACUERDO DE PAZ
Angie Vanessa Reina Riaño
PARTE 3
DEMOCRACIA, CONTROL CONSTITUCIONAL Y PROCESO(S) DE PAZ
THE COLOMBIAN PLEBISCITE AND ITS RELEVANCE FOR PEACEBUILDING
Juana Inés Acosta-López y Juanita Goebertus Estrada
CONSTRUCCIÓN DE PAZ A TRAVÉS DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL: EL PAPEL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL COLOMBIANA EN LAS TRANSICIONES POLÍTICAS
David Cruz Gutiérrez y Javier Felipe Pachón Velasco
EL JUICIO DE SUSTITUCIÓN DE LA CONSTITUCIÓN Y SU PAPEL EN LA TRANSICIÓN COLOMBIANA: UN PRODUCTO DE LA INTERSECCIÓN ENTRE EL NEOCONSTITUCIONALISMO Y EL DISCURSO DE LA JUSTICIA TRANSICIONAL
David Cruz Gutiérrez y José Sebastián Calderón Pedraza
NOTAS AL PIE
SOBRE LOS AUTORES
Presentación
Después de la firma del Acuerdo Final de Paz, del histórico y paradigmático plebiscito del 2 de octubre del 2016, de la renegociación de algunos de los puntos del Acuerdo y de su refrendación por el Congreso, quisiéramos poder decir que Colombia se está concentrando en implementar lo acordado y en construir los cimientos para la reconciliación tan anhelada. Sin embargo, lejos de este escenario, el país se está enfrentando a un momento político complejo, lleno de incertidumbres sobre la posibilidad de cumplir con los compromisos del Acuerdo, pero más grave aún, con un inmenso riesgo de retornar a la violencia, especialmente por el fortalecimiento de las disidencias de las FARC y por el fracaso de las negociaciones con la guerrilla del ELN.
A este convulsionado panorama político se suman debates jurídicos complejos y álgidos en torno al modelo de justicia transicional en el país. ¿Hasta dónde puede llegar Colombia en el diseño de los mecanismos de justicia transicional? ¿Cuál es el papel de la comunidad internacional, de las cortes nacionales y de las cortes internacionales respecto de la implementación del Acuerdo? ¿Qué tantas modificaciones puede promover el Gobierno actual al Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, y qué tanto debemos recoger y aprender de las experiencias comparadas y de la propia experiencia que tuvo el país con el modelo de Justicia y Paz? Estos son solo algunos de los difíciles interrogantes con los que nos enfrentamos.
Los jóvenes investigadores en las facultades de Derecho de la Universidad de La Sabana y de la Universidad de los Andes no fueron ajenos a ninguna de estas discusiones. El Semillero de Justicia Transicional del Grupo de Investigación en Derecho Internacional de la Facultad de Derecho y Ciencias Políticas de la Universidad de La Sabana, y dos grupos de la Universidad de los Andes —el Semillero de Justicia Transicional y Fast Track, así como el Grupo de Teoría e Historia del Derecho Internacional— conformaron un equipo de extraordinarios estudiantes que, con disciplina y rigor académico, se reunieron para estudiar, analizar y proponer soluciones viables justas que, desde muy distintas perspectivas, contribuyeran a consolidar la implementación jurídica del proceso de paz con las FARC. Las posiciones muchas veces divergentes de los miembros de los semilleros y de los grupos —que se reflejan en las muy distintas posturas de los textos compilados en esta publicación— fortalecieron la dinámica y dieron vida a esta publicación que hoy tenemos la alegría de presentar.
Este libro es entonces el resultado de un doble esfuerzo: el del estudio de un tema tan importante como lo es la justicia transicional, pero también el del proceso de formación en investigación de los jóvenes autores de la mayoría de los capítulos. Todos eran estudiantes en el momento en que empezamos a gestar esta idea de publicación, y presentaron sus primeros, segundos y terceros borradores en su calidad de estudiantes de los semilleros y grupos de investigación. Como editores académicos de este libro y como profesores codirectores de los semilleros, la publicación nos llena de orgullo, por el gran cariño y la admiración que les debemos a cada uno de los que escribieron los capítulos, por la alta calidad académica que encontrarán los lectores de estos textos, y porque sabemos que el resultado será sumamente útil para el proceso actual que viven, no solo Colombia, sino otros países de la región y del mundo.
El libro se estructura en tres partes, cada una compuesta de varios capítulos. La primera, hace una intervención en el debate teórico e histórico de la justicia transicional en Colombia. En “Perspectiva holística de la reintegración en el Acuerdo de Paz en Colombia”, los autores analizan el concepto de reintegración y muestran la centralidad del concepto en la construcción de paz, en cuanto representa tanto la oportunidad para romper definitivamente el vínculo de los excombatientes con la guerra, como para trazar un nuevo futuro en el marco de la legalidad. El texto muestra, con mucho acierto, que directamente proporcionales a la importancia de la reintegración son los obstáculos que se presentan para lograr que esta sea efectiva; obstáculos que —de no ser mitigados— pueden poner en riesgo la estabilidad de lo acordado, y, con ello, un retorno a la violencia. El estudio juicioso de más de 27 experiencias comparadas del proceso de reintegración (con sus éxitos y fracasos) permitió a los autores recoger importantes alertas y recomendaciones para Colombia. En particular, los autores ponen énfasis en la necesidad de que la reintegración sea implementada desde una perspectiva holística, que tenga especialmente presente un componente comunitario.
En “Verdad para la no repetición”, los autores analizan la importancia de la complementariedad entre la verdad histórica y la verdad judicial en el marco de procesos de justicia transicional, sobre todo para mitigar los riesgos de retorno a la violencia y fortalecer entonces las garantías de no repetición. Estudian la experiencia del modelo adoptado por Colombia en la Ley 975 del 2005 de Justicia y Paz, con el fin de extraer lecciones para el actual proceso de Colombia. En su opinión, una de las causas del resurgimiento de grupos delincuenciales derivados de los grupos paramilitares fue justamente la inadecuada articulación entre los mecanismos que aportaban una verdad judicial y aquellos que permitían construir una verdad histórica. Por último, aunque los autores reconocen que el diseño del Acuerdo Final de Paz representa una oportunidad para gestionar de manera adecuada la integración entre ambos tipos de verdad, ponen de presente algunas alertas para que sean tenidas en cuenta en la implementación y se puedan conseguir verdaderas garantías de no repetición.
La segunda parte del volumen se concentra en la justicia penal, con especial énfasis en el ejercicio de jurisdicción de la Corte Penal Internacional. Así, “La responsabilidad de mando y la creatividad jurídica colombiana: ¿contravención al derecho internacional?” analiza si la modificación que realizó Colombia a los elementos de la responsabilidad de mando en el Acuerdo de Paz, y posteriormente en su implementación, contravienen o no las obligaciones internacionales del Estado. Luego de exponer el estado del arte del concepto de responsabilidad de mando, tomar postura acerca de la naturaleza consuetudinaria de dicha institución y analizar sus elementos constitutivos en relación con lo finalmente dispuesto en el ordenamiento jurídico en Colombia, los autores concluyen que más allá de la contradicción que en efecto existe entre el marco nacional e internacional, lo relevante es tomar en consideración las consecuencias negativas de la regulación especial aprobada por Colombia, y especialmente la inseguridad jurídica y el riesgo de la apertura de procesos en la Corte Penal Internacional.
En una línea similar, “Los retos de Colombia ante la CPI: un análisis de los procesos judiciales de ejecuciones extrajudiciales a la luz del Estatuto de Roma” analiza si los procesos judiciales y las investigaciones que han sido llevadas a cabo en Colombia por los sucesos de los “falsos positivos” cumplen con las reglas del Estatuto de Roma para que la Corte Penal Internacional no sea competente, y examina los desafíos de estas investigaciones en el marco de la transición política.
Para finalizar esta parte, en “Tratamientos penales diferenciados en justicia transicional: reflexiones sobre las penas alternativas en el Acuerdo de Paz”, la autora discute las sanciones establecidas en el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición a la luz de las obligaciones internacionales del Estado, en particular las de investigar, juzgar y sancionar. A través de un estudio juicioso de jurisprudencia y doctrina relevantes, la autora pone de presente lo importante de que —en contextos de transición— se dote a las sanciones de una función restaurativa, por oposición a un modelo retributivo de las penas. En particular, en el caso de Colombia, la autora señala que las sanciones alternativas no pueden ser analizadas aisladamente, sino tomando en consideración que están supeditadas al cumplimiento de una serie de compromisos y condiciones que se derivan de un modelo integral de transición. Por ello, concluye que los tratamientos penales diferenciados adoptados en el Acuerdo de Paz no solo no están prohibidos en el derecho internacional, sino que constituyen mecanismos idóneos para promover la dejación de las armas, la reintegración, la inclusión y la reconstrucción del tejido social.
La tercera y última parte del libro explora la dimensión democrática y constitucional del proceso de transición en Colombia. “The Colombian plebiscite and its relevance for peacebuilding” —escrito en inglés en octubre del 2017, con ocasión de la solicitud hecha por el Centre for Constitutional Law de la Facultad de Derecho de la Universidad de Edimburgo—, buscó dar algunas luces a Sri Lanka sobre la realización de un referendo en el marco de la transición política. El texto explica las razones por las cuales se decidió acudir a un plebiscito para refrendar el Acuerdo de Paz en Colombia, describe el proceso político y constitucional que se siguió después del sorprendente resultado en las urnas, e intenta identificar las causas de los resultados de la votación y las lecciones aprendidas para procesos de construcción de paz.
En “Construcción de paz a través del tribunal constitucional: el papel de la Corte Constitucional colombiana en las transiciones políticas”, los autores argumentan que durante las transiciones políticas que se gestan como resultado de procesos de paz, los tribunales constitucionales tienen la virtud de aliviar progresivamente las arraigadas tensiones que se producen dentro en el marco de una transición. A partir de una lectura de los procesos de paz más recientes en Colombia, los autores sostienen que la Corte Constitucional ha obrado como un órgano de distensión entre los intereses —contrapuestos y aparentemente ina mo vi bles— de los grupos políticos más importantes del país. Asimismo, el texto contiene un marco teórico robusto que aprecia las distintas concepciones que se han formulado sobre los tribunales constitucionales en periodos de transición, y expone, por último, un sucinto análisis de los procesos de democratización que se gestaron en Chile y Sudáfrica, que reafirman el papel protagónico de los tribunales constitucionales en estos escenarios.
Para concluir, la última contribución del libro es “El juicio de sustitución de la Constitución y su papel en la transición colombiana: un producto de la intersección entre el neoconstitucionalismo y el discurso de la justicia transicional”. En este documento, los autores proponen una lectura del juicio automático y especial de sustitución de la Constitución como intersección entre dos lógicas constitucionales, a saber: el neoconstitucionalismo y la justicia transicional. Este encuentro de prácticas constitucionales logra los primeros contornos de un constitucionalismo transicional que, si bien aún no termina por consolidarse, sí se ajusta al contexto de transición por el que atraviesa actualmente Colombia. Según los autores, esta intersección además logra fundar la importancia constitucional colombiana en su parte dogmática, es decir, en las secciones del texto que abordan el catálogo de derechos. Para la Corte Constitucional, los derechos deben prevalecer incluso en escenarios de transición política, y los cambios que se deban hacer a la Constitución serán admisibles solamente en su parte orgánica y siempre y cuando estén orientados a la consolidación de la paz.
Las contribuciones de este libro, como se puede apreciar, cubren un amplio espectro de áreas jurídicas, sujeto a un tratamiento del más alto rigor académico por parte de prometedores jóvenes investigadores. Estos trabajos no habrían sido posibles sin el incansable esfuerzo y apoyo de Cindy Espitia y Ana María Idárraga, coordinadoras del Semillero de Justicia Transicional de la Universidad de La Sabana; de la profesora Diana Durán, líder del Semillero de Justicia Transicional y Fast Track de la Universidad de los Andes, y de Catalina Botero, decana de la Facultad de Derecho de la misma Universidad, quien a su vez lidera un equipo de investigación sobre jurisprudencia constitucional y justicia transicional. Por último, queremos agradecer especialmente a los profesores del Grupo de Investigación en Derecho Internacional y de la Maestría en Derecho Internacional de la Universidad de La Sabana, por sus muy valiosos aportes a las discusiones.
Esperamos que estos análisis, derivados del quehacer investigativo de profesores y alumnos, brinden insumos para el importante debate que tenemos que seguir dando en nuestro país y en los demás países del hemisferio respecto de las transiciones políticas, los mecanismos de justicia transicional y la implementación del Acuerdo Final de Paz en Colombia. En momentos de tanta polarización en el país, el trabajo desde las universidades se hace cada vez más vital y apremiante, para ayudar a construir puentes conceptuales que estén desprovistos de la carga propia del discurso político. Para nosotros como editores académicos ha sido un verdadero privilegio poder contribuir en algo a la formación de estas mentes jóvenes e inquietas, y estamos seguros de que este es solo el primero de muchos frutos de su riguroso esfuerzo y dedicación.
Juana Inés Acosta-LópezCarlos Enrique Arévalo NarváezRené Urueña
PARTE 1
CONCEPTUALIZANDO LA TRANSICIÓN EN COLOMBIA
Perspectiva holística de la reintegración en el Acuerdo de Paz en Colombia*
Juan Pablo Acosta PeñalozaNatalia Isabel Castellanos ObandoCindy Vanessa Espitia MurciaMaría José Cortés OrtizIván Ramiro Lozano Ballesteros
Introducción
La ONU1, el Banco Mundial2 y autores como Berdal Mats3, Stephanie Hanson4 y João Porto5, entre otros6, han reconocido la fase de reintegración como una etapa central del proceso de construcción de la paz en tanto: (1) consolida la fase de desarme y desmovilización; (2) supone el quebrantamiento definitivo del vínculo entre la guerra y el excombatiente, y (3) representa la oportunidad en la que los actores del conflicto pueden trazar un nuevo futuro en el marco de la legalidad.
Este proceso que, en definitiva, constituiría un punto de no retorno a la guerra, está acompañado de múltiples riesgos y obstáculos7 que no solo podrían impactar la fase de implementación de los acuerdos, sino que constituyen verdaderas amenazas a la estabilidad y seguridad de los Estados, pues, como ha sido decantado por la doctrina tras la revisión de experiencias comparadas, el fracaso de los procesos pacíficos de solución de conflictos viene acompañado del retorno de la violencia en una mayor escala8.
En este marco se encuentra hoy Colombia. Tras la firma del Acuerdo de Paz con las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), y la finalización de la fase de desarme y acantonamiento de las tropas, el país se enfrenta a la importante tarea de garantizar que los desmovilizados puedan ser plenamente acogidos por la sociedad y desarrollar su proyecto de vida lejos de las armas.
Así, reconociendo el impacto de la reintegración en la consolidación de la paz y la reconciliación, y la consecuente necesidad de que Colombia, en el contexto actual, adopte programas suficientemente fuertes que respondan a los riesgos inherentes del proceso, en el presente capítulo se abordará la importancia de adelantar esta fase, desde una perspectiva holística o integral, que se oriente a abarcar las complejidades económicas, sociales, políticas y comunitarias que supone el tránsito hacia la vida civil de los excombatientes.
Para abordar tal propósito, (1) se realizará una aproximación y delimitación conceptual de la reintegración y de su perspectiva holística; (2) se analizarán experiencias internacionales que reflejen la incidencia de la inclusión o no de tal perspectiva en la fase de reintegración; (3) se identificará si el Acuerdo de Paz y los avances de la etapa de reintegración en Colombia responden a esa dimensión integral, y (4) se presentarán alertas y recomendaciones para la continuación y culminación de dicha fase en el país.
Aproximación conceptual: reintegración holística con enfoque comunitario
En el presente acápite, se precisará el concepto de reintegración, y se diferenciará de los términos reincorporación y reinserción, e igualmente se abordarán el contenido y los componentes del modelo de reintegración holística, objeto central del presente escrito.
Conceptos de reintegración, reinserción y reincorporación
Abordar la reintegración requiere necesariamente estudiar los conceptos de reinserción y reincorporación; términos que, si bien guardan una conexión estrecha entre sí, no pueden ser confundidos pues responden a causas, procesos y finalidades diferentes.
En primer lugar, se debe entender por reintegración “el proceso por el que los excombatientes adquieren la condición de civiles y obtienen un empleo sostenible e ingresos regulares. Es esencialmente un proceso social y económico que se produce en primer lugar en las comunidades”9.
Esta definición tradicional, a consideración de los autores, concibe un enfoque holístico y de largo plazo, ya que, además de reconocer esta fase como un proceso de integración política, social y económica de los excombatientes y sus familias para fortalecer las redes en su paso a la sociedad civil, identifica que el foco de acción no solo debe centrarse en los beneficiarios directos, es decir, los desmovilizados, sino también en las comunidades receptoras. Lo que se busca entonces es una estabilidad en el tiempo de las condiciones de paz generadas a partir del proceso de reintegración.
En segundo lugar, la reinserción hace referencia a la asistencia ofrecida a los excombatientes durante la desmovilización, fase previa a la reintegración. Es una etapa de asistencia transicional que pretende resolver las necesidades inmediatas, como la alimentación, servicios médicos, enseres básicos, entre otras, de las personas ubicadas en las zonas de acantonamiento10. En ese orden de ideas, reinserción y reintegración hacen parte de una unidad en donde la primera —que es temporal— precede a la segunda, en tanto prepara el camino para restablecer las aptitudes para la vida en sociedad a un excombatiente.
En tercer lugar, la reincorporación ha sido un modelo usado en el país en los años 2003 y 2006, cuyo centro es el acompañamiento y la asistencia a los excombatientes, enfocado en su inserción en el sistema productivo11. La reincorporación es el modelo anterior al de reintegración; este último fue implementado a partir del 2006 en Colombia conforme a los estándares de Naciones Unidas12.
Esta delimitación conceptual resulta especialmente importante para el presente trabajo, teniendo en cuenta las álgidas discusiones que surgieron en el marco de la fase de negociación de los Acuerdos de Paz sobre la denominación de este proceso. Como fue reconstruido por el Institute for Integrated Transitions, durante tal fase las FARC plantearon su oposición absoluta a la adopción de los términos reinserción y reintegración, por cuanto, a su parecer, tenían una connotación de derrota. De ahí que, en una primera etapa, se optó por diseñar los mecanismos que permitirían el desarrollo del proyecto político del antiguo grupo guerrillero sin escoger un término que lo enmarcara, y en la fase final se adoptó el concepto de ‘reincorporación’13.
Para los autores, este antecedente resulta de gran relevancia, sobre todo porque refleja que cada elemento que se incluye en un proceso de construcción de paz debe ser especialmente analizado, no solo desde su componente jurídico, sino también en su dimensión política y social.
Ahora bien, justamente, en esa misma lógica —que reconoce que la selección de un término puede generar efectos particulares— es que, tras una exhaustiva revisión doctrinaria, en el presente texto se optó por sugerir el concepto de ‘reintegración’ como aquel que logra enmarcar de mejor manera el proceso que se adelanta en Colombia. Lo anterior, por cuanto, como se observa en las definiciones planteadas, dicho término no solo no cuenta con una connotación negativa inherente, sino que en verdad constituye una noción amplia, con una dimensión social más evidente, que propende, a su vez, por la reconstrucción del tejido social, atendiendo a la particularidad del contexto y a las necesidades de las comunidades, mientras que la ‘reincorporación’ se centra de forma exclusiva en la vinculación del excombatiente al sistema económico del Estado.
En todo caso, más allá de las discusiones teóricas que puedan surgir sobre la delimitación conceptual de esta fase, en este capítulo se presentarán algunas recomendaciones y alertas que se derivan de las experiencias comparadas, en aras de aportar a la consecución de los propósitos que persigue todo proceso de construcción de paz: la reconciliación y el no retorno a la guerra.
La reintegración holística: el enfoque dual e integral
La reintegración holística, concepto central —ya que se pretende demostrar su importancia en el proceso de construcción de paz—, es entendida por los autores del presente texto como un proceso de integración del excombatiente a la vida civil, que comprende un enfoque (1) dual —tanto en el excombatiente como en la población receptora— y (2) integral, que aborde los componentes económico, político, social y comunitario.
La dualidad del enfoque: superando la discusión “excombatiente vs. comunidad”
De acuerdo con Albert Caramés, la reintegración tiene dos enfoques: uno basado en los excombatientes y el otro basado en la comunidad. Estos dos aparecen como alternativas con las que se cuenta para implementar estrategias de reintegración14.
La reintegración centrada en los excombatientes se caracteriza por el desarrollo de programas destinados específicamente a estos y a su desarrollo individual15, mientras que la reintegración centrada en la comunidad se enfoca en la participación de todos los actores sociales, como las familias y las poblaciones receptoras, con la finalidad de restablecer el pacto social que se quebró con el conflicto armado16.
La adopción de un camino u otro en un proceso de desarme, desmovilización y reintegración (DDR) ha generado opiniones diversas respecto a los factores que es preciso tener en cuenta para determinar el enfoque más conveniente. Se ha reconocido que cada uno de los enfoques tiene desventajas, y el uso exclusivo de cada uno de estos puede afectar el proceso de reintegración. Así, la principal crítica que se ha hecho al enfoque centrado en los excombatientes es la generación en la comunidad de un sentimiento de injusticia ocasionada por la percepción de premiación a los excombatientes, en tanto que estos han estado involucrados en el conflicto; y por su parte, se ha reconocido como uno de los riesgos del enfoque con base en la comunidad el hecho de no tener presente, de forma directa y específica, las necesidades de los excombatientes17.
Para los autores de este texto, adoptar una visión excluyente de los enfoques de la reintegración no constituye la salida. Si lo que se pretende es garantizar el tránsito del combatiente hacia la vida civil18, y si se ha reconocido que la efectividad del proceso depende directa o indirectamente de la acogida por parte de la población civil19, resulta conveniente articular las dos perspectivas, permitiendo que tanto los excombatientes como las comunidades constituyan los stakeholders centrales de la reintegración. Las experiencias comparadas que se abordarán reforzarán la importancia de esta afirmación.
El enfoque integral: la convergencia de los componentes político, económico, social y comunitario en la reintegración
De los Estándares Integrados de DDR de las Naciones Unidas (UNIDDRS)20 se desprende que la fase de reintegración está compuesta por al menos cuatro dimensiones. La convergencia de cada una de estas permite caracterizar a un proceso de reintegración como un mecanismo verdaderamente holístico:
• Reintegración económica: a través de medidas de capacitación y apoyo laboral, tiene por objetivo convertir al excombatiente en una persona autónoma en la generación de ingresos sostenibles dentro de un marco de legalidad21.
• Reintegración social: es el conjunto de medidas que tiene por objeto mitigar los efectos de la guerra, generar espacios para la reparación, como también para promover el desarrollo humano22. Este último se puede entender como el aumento de las libertades personales para decidir lo que cada quien quiere llegar a ser23.
• Reintegración política: se define como el proceso de tránsito de la insurgencia a la participación civil y democrática, en un sentido amplio que trasciende el factor electoral, dentro de un Estado de derecho24.
• Reintegración comunitaria: es el proceso que proporciona a las comunidades los instrumentos y las capacidades para apoyar la reintegración de los excombatientes. Este es un enfoque que promueve procesos de convivencia y reconciliación en las comunidades receptoras, a través de las intervenciones de actores estatales y comunitarios25.
En cuanto al último de los componentes mencionados, cabe aclarar que los procesos de reintegración comunitaria han comenzado a tener “mayor relevancia puesto que se ha entendido que los excombatientes regresan a entornos sociales extremadamente difíciles, en los que es muy probable que se les perciba simplemente como victimarios y no como sujetos que pueden contribuir al impulso del desarrollo comunitario”26.
Reintegración en procesos internacionales
Una vez realizada una aproximación al concepto de reintegración holística, y considerando que el objeto de la presente investigación consiste en resaltar la importancia de abordar esta etapa desde una perspectiva dual e integral, en este acápite se analizarán 27 casos de construcción de paz. Para tal propósito, (1) se presentará la metodología de la investigación y se expondrá un hallazgo preliminar; (2) se precisará el objeto de estudio; (3) se identificarán las principales tendencias observadas en la fase de implementación en materia de reintegración y (4) se abordará la incidencia del enfoque holístico en la culminación con éxito de la fase de reintegración y del mantenimiento de la paz.
La metodología de la investigación de las experiencias internacionales y hallazgos preliminares
Para efectuar la presente investigación, en primer lugar, se revisó la totalidad de las experiencias de solución pacífica y negociada del conflicto, registradas en la Peace Accords Matrix (PAM)27; en segundo lugar, se identificaron los casos en los que en el Acuerdo de Paz se estableció la ejecución de programas de reintegración; en tercer lugar, se analizaron tanto las medidas contenidas en el Acuerdo como las adelantadas en la fase de implementación del universo seleccionado, y, por último, se contrastó tal información con los resultados obtenidos durante la fase de reintegración y la verificación de la estabilidad o no de la paz alcanzada con la firma de los acuerdos.
Sobre la primera etapa de recolección de la información es pertinente poner de presente un hallazgo preliminar muy interesante. La PAM, matriz desarrollada por la Universidad de Notre Dame y el Instituto Kroc, además de sistematizar las experiencias internacionales en materia de construcción de paz, realiza un seguimiento a la implementación adelantada por los Estados y evalúa su correspondiente avance, a la luz del contenido del Acuerdo. Llama mucho la atención que, tras revisar en su totalidad los informes de monitoreo de la ejecución de los programas de reintegración, el análisis de este mecanismo se centre exclusivamente en los componentes económico y social, se omita el componente comunitario y se identifique la apertura democrática a los excombatientes como una categoría diferente e independiente de la fase de reintegración28.
Así pues, si bien esta investigación se centra en el rol del Estado y su articulación con organizaciones nacionales e internacionales, en la implementación de la fase de reintegración no está de más tomar en consideración que la perspectiva holística, que reconoce el proceso de reintegración desde una concepción más amplia, no solo debería ser adoptada en los programas de ejecución de esta etapa, sino también por los mecanismos de monitoreo y verificación, dado que, en últimas, serán los encargados de evaluar el cumplimiento o no de los objetivos del Acuerdo29.
El universo de casos estudiados
En el marco de la investigación, mediante el uso de la herramienta PAM, se identificó que desde 1989 hasta el 2007 se firmaron alrededor del mundo 34 acuerdos de paz entre los Estados y distintos actores involucrados en conflictos armados internos30. En el 79 % de los acuerdos —es decir, 27— se incluyeron provisiones relacionadas con la reintegración de los excombatientes31.
Adicionalmente, se encuentra que fue un componente de gran importancia en la etapa de implementación. En el 67 %, 23 acuerdos, existieron procesos de reintegración en la etapa de implementación que obedecieron a las disposiciones contenidas en los textos, o a programas ejecutados por fuera de lo establecido, ya sea por el Gobierno o por otras organizaciones nacionales o internacionales32. Lo anterior, advierte del reconocimiento del componente de reintegración como un elemento fundamental para la consecución de la paz, teniendo en cuenta que las condiciones en que se dé el regreso de los excombatientes a la sociedad como agentes productivos, como miembros de sus comunidades y como actores políticos, innegablemente influye en la consolidación de la paz en un territorio.
GRÁFICO 1.1.
Distribución de disposiciones sobre reintegración en acuerdos de paz
Fuente: elaboración propia, con base en Peace Accords Matrix. Datos de Camboya (1991); El Salvador (1992); Mozambique (1992); India (1993); Ruanda (1993); Sudáfrica (1993); Angola (1994); Yibuti (1994); Nigeria (1995); Filipinas (1996); Sierra Leona (1996); Guatemala (1996); Tayikistán (1997); Bangladesh (1997); Irlanda del Norte (1998); Sierra Leona (1999); Congo (1999); Burundi (2000); Yibuti (2001); Papúa Nueva Guinea (2001); Angola (2002); Liberia (2003); Senegal (2004); Sudán (2005); Indonesia (2005); Nepal (2006); Costa de Marfil (2007). Acceso el 14 de mayo del 2018, https://peaceaccords.nd.edu/.
Las principales tendencias identificadas: prevalencia de una reintegración fragmentada y con enfoque exclusivo en el excombatiente
Después de una revisión de los 27 acuerdos de paz implementados desde 1991 hasta el 2007, se encontró que solo dos acuerdos33 contemplaron una perspectiva holística de la reintegración —con el enfoque dual e integral— y apenas diez experiencias efectuaron la implementación de tal proceso desde dicha premisa34.
La información recolectada no solo permite señalar que existe aún una concepción fragmentada de la reintegración —dado que en el 56 %35 de las experiencias se mantiene un especial enfoque en el excombatiente—, sino que a la vez posibilita identificar una preferencia por los componentes económicos y sociales, dejando a un lado las dimensiones políticas y comunitarias.
GRÁFICO 1.2.
Enfoque holístico en procesos de reintegración
Fuente: elaboración propia, con base en Peace Accords Matrix. Datos de Camboya (1991); El Salvador (1992); Mozambique (1992); India (1993); Ruanda (1993); Sudáfrica (1993); Angola (1994); Yibuti (1994); Nigeria (1995); Filipinas (1996); Sierra Leona (1996); Guatemala (1996); Tayikistán (1997); Bangladesh (1997); Irlanda del Norte (1998); Sierra Leona (1999); Congo (1999); Burundi (2000); Yibuti (2001); Papúa Nueva Guinea (2001); Angola (2002); Liberia (2003); Senegal (2004); Sudán (2005); Indonesia (2005); Nepal (2006); Costa de Marfil (2007). Acceso el 14 de mayo del 2018, https://peaceaccords.nd.edu/.
El 70 % de los acuerdos consagró como medidas de reintegración la capacitación laboral, la entrega de subsidios para el emprendimiento y el entrenamiento de habilidades para el trabajo36; adicionalmente, el 81 % de los Estados, en el proceso de implementación, tomó medidas de este tipo como estrategia para el tránsito de los excombatientes hacia la vida civil37.
Los procesos de reintegración de Angola, Bangladesh, Yibuti, El Salvador, Nepal, Papúa Nueva Guinea, Ruanda, Senegal, Sierra Leona (1996), Sudáfrica, Sudán y Tayikistán estaban enfocados en reincorporar a los excombatientes al mercado laboral, más que en observar una reintegración con un enfoque comunitario e integral que permitiera reconstruir el tejido social roto por el conflicto armado. Igualmente, estos procesos de reintegración económica presentaron problemas con los programas de capacitación laboral de los excombatientes porque (1) muchas veces no reflejaban las necesidades y oportunidades disponibles en el mercado local o (2) a pesar de contar con la preparación suficiente, la comunidad receptora no efectuó un acogimiento real38.
GRÁFICO 1.3.
Componentes de los procesos de reintegración
Fuente: elaboración propia, con base en Peace Accords Matrix. Datos de Camboya (1991); El Salvador (1992); Mozambique (1992); India (1993); Ruanda (1993); Sudáfrica (1993); Angola (1994); Yibuti (1994); Nigeria (1995); Filipinas (1996); Sierra Leona (1996); Guatemala (1996); Tayikistán (1997); Bangladesh (1997); Irlanda del Norte (1998); Sierra Leona (1999); Congo (1999); Burundi (2000); Yibuti (2001); Papúa Nueva Guinea (2001); Angola (2002); Liberia (2003); Senegal (2004); Sudán (2005); Indonesia (2005); Nepal (2006); Costa de Marfil (2007). Acceso el 14 de mayo del 2018, https://peaceaccords.nd.edu/.
Por ejemplo, en Liberia, la carencia de las alternativas y oportunidades de vida para los excombatientes ha conducido a que se genere una serie de mercados informales que contribuyen a la inseguridad general en el país, como es el caso del mototaxismo, situación que afecta directamente la confianza en el proceso de reintegración porque sus beneficiarios no consiguen formas de ingreso a la economía formal39.
Adicionalmente, del mismo análisis se pudo determinar la existencia de medidas propias de una reintegración social, como son los programas de educación formal e informal, así como ayudas psicosociales y proyectos culturales presentes en 20 de los 27 procesos de reintegración analizados durante su fase de implementación40. Si bien hay consenso en la doctrina sobre la importancia de estas medidas, como se abordará, resultan insuficientes si no se articulan con un trabajo comunitario41.
En relación con el componente político, pese a que en el 59 %42 de los casos se implementaron mecanismos de tal naturaleza, llama la atención que las medidas adoptadas estén relacionadas de manera exclusiva a la participación electoral de los excombatientes —en especial, a la conformación de partidos políticos—, y no comprendan una apertura democrática más amplia que haga posible su involucramiento como ciudadanos en las decisiones relevantes del Estado, que trascienden el plano de lo electoral43. Esta concepción limitada, en parte, podría explicar que se presentaran aún once casos en los que se haya omitido la relevancia de este componente.
Respecto al componente comunitario, en la revisión del contenido de los 27 acuerdos de paz que fueron objeto de estudio para el presente capítulo, y de los resultados de la etapa de implementación en cada uno de ellos, se encuentra que en 15 de los 27 casos existió un esfuerzo por adelantar un proceso de reintegración con base en la comunidad. Entre los 15 procesos de paz, se observa que han existido acuerdos de paz en los que se establecieron medidas de reintegración comunitaria cuya implementación fue exitosa. En segundo lugar están aquellos procesos de paz en los cuales, a pesar de existir disposiciones relacionadas con la reintegración comunitaria, la etapa de implementación se vio truncada por distintos factores. En otros casos, si bien los acuerdos no contemplan el componente comunitario de la reintegración, en la etapa de implementación se desarrollaron programas de reintegración con este enfoque.
Existen tres acuerdos de paz en los cuales el texto del acuerdo establece medidas de reintegración comunitaria44. En el Acuerdo del Viernes Santo, firmado en 1998 en Irlanda del Norte, también se reconoció la importancia de las medidas para facilitar la reintegración en la comunidad dando apoyo en materia de empleo, entrenamiento y educación superior. En la implementación del acuerdo, se buscó adoptar un enfoque de desarrollo comunitario relacionando a los excombatientes con grupos comunitarios locales que llevan a cabo distintos proyectos45. En el Acuerdo de Ouagadougou, firmado en el 2007 en Costa de Marfil, se dispuso un programa de DDR que incluía una fase final de rehabilitación comunitaria que se desarrolló con el fin de reconstruir infraestructuras sociales económicas, y que contó con el apoyo del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), entidad que consideró fundamental la sensibilización de las comunidades de acogida46.
De la misma forma, en el Acuerdo Final de Mindanao, firmado en Filipinas en 1996, se estableció un programa especial de atención socioeconómica, cultural y educativa a los excombatientes, para prepararlos a ellos y a sus familias en proyectos productivos y de desarrollo47. Adicionalmente, se adelantó un Programa de Integración Social (SIP) implementado por la Oficina del Alto Consejero para el Proceso de Paz de Filipinas en el que se buscaba promover la paz y el desarrollo comunitario. Para tal fin, se estima que se proporcionaron 170 millones de dólares para los excombatientes y sus comunidades entre 1997 y 2005[48].
Por su parte, en tres casos el acuerdo establecía medidas de reintegración comunitaria, pero en la etapa de implementación factores de presupuesto y de otra naturaleza truncaron la reintegración49. En Burundi, el acuerdo estableció la creación de una comisión para promover la reconciliación y el perdón. En el proceso de implementación se llevaron a cabo varios proyectos, como la reconstrucción de la infraestructura de la comunidad y otros programas por parte del PNUD en coordinación con el Gobierno y agencias internacionales. Sin embargo, el proceso se vio truncado por la falta del apoyo de organizaciones no gubernamentales (ONG) en el nivel comunitario. No existió al final tal reintegración con enfoque comunitario, y se adoptó un tipo de reintegración individual50.
En el Acuerdo General de Paz entre el Gobierno de Senegal y el Movimiento de Fuerzas Democráticas de Casamanza, se incentivó a los oficiales y líderes religiosos de la región a desarrollar dinámicas de perdón y reconciliación con el fin de lograr una reintegración exitosa de los excombatientes a las comunidades a las que pertenecían. Sin embargo, no se ha llevado a cabo el proceso de DDR en el país51. En el Acuerdo de Paz de Sudán, en el 2005, se dispuso que el programa de DDR se implementaría dentro de un proceso de reconciliación nacional como parte de las medidas de construcción de paz y confianza. Se estableció también que el proceso de reintegración debe estar basado en la comunidad y beneficiar tanto a los excombatientes como a las comunidades receptoras. Sin embargo, en el proceso de implementación, se ha dado prevalencia al componente económico de la reintegración, y no a su enfoque comunitario52.
Finalmente, en la mayoría de procesos de paz que incluyeron el componente comunitario, aunque los acuerdos no contemplan este componente de la reintegración, en la etapa de implementación distintos organismos, como ONG y organismos internacionales, participaron en la ejecución de programas en los que la intervención de la comunidad fue de capital importancia para su éxito53. En Indonesia, el acuerdo no especifica las medidas. No obstante, en el periodo de implementación se llevaron a cabo programas de reintegración apoyados en la comunidad; por ejemplo, dar auxilios económicos por cada desmovilizado que se reintegre a ella y el acceso a servicios básicos54. En Liberia, se adelantaron programas de reintegración basada en la comunidad con 10 000 excombatientes y 10 000 civiles que participaron en proyectos de infraestructura de forma conjunta y en programas centrados en educación, desarrollo de habilidades y apoyo de la comunidad55. De forma similar se llevó a cabo en Sierra Leona; los excombatientes fueron involucrados en procesos de reconstrucción de infraestructura en conjunto con los miembros de la comunidad, de modo que se generó un espacio de comunicación e intercambio56.
En el mismo sentido, se realizaron programas de reintegración comunitaria en Camboya, donde se adelantaron proyectos de desarrollo comunitario, en los que se crearon grupos de trabajo con miembros de la sociedad civil y otros sectores de la sociedad, como las autoridades y organizaciones donantes57. En El Salvador, existieron actividades basadas en la comunidad por fuera del programa de reintegración establecido en el acuerdo, en especial para los excombatientes menores de edad. Las medidas estuvieron relacionadas con actividades culturales, deportes y educación en salud58. De forma análoga se dio en Mozambique, donde se reconoció la reconciliación entre individuos, grupos sociales y las comunidades como un elemento esencial del proceso de reintegración59.
En los casos de Ruanda y Tayikistán, los programas de reintegración comunitaria fueron desarrollados por organismos internacionales. En Ruanda se trató del Banco Mundial, que destinó presupuesto para llevar a cabo una reintegración con enfoque en la comunidad y demostrar su efectividad60. En Tayikistán, el Pnud llevó a cabo proyectos que permitieron el desarrollo de nuevas iniciativas locales y la participación de los excombatientes en la reconstrucción de sus comunidades61.
El aporte de la concepción holística en la culminación de la reintegración y el mantenimiento de la paz
En el presente acápite se abordará: (1) el rol que cumple la adopción del enfoque holístico en la mitigación de los riesgos y obstáculos del proceso de reintegración; (2) la correspondencia observada entre la aplicación de tal enfoque y la consolidación de una paz estable, y (3) las lecciones que se derivan de los casos que fracasaron en la consecución de los propósitos de esta fase.
En primera instancia, la doctrina especializada identificó como riesgos del proceso de reintegración (1) la insuficiencia de las oportunidades que permitan el desarrollo integral de los excombatientes; (2) su reincidencia o eventual vinculación a otros grupos ilegales; (3) el posible rechazo de las comunidades de acogida a los excombatientes; (4) la estigmatización de los beneficiarios del programa de reintegración, y (5) la amenaza en materia de seguridad para los excombatientes y comunidades receptoras, entre otros62.
Estos riesgos fueron mitigados de forma especial por Angola, El Salvador, Guatemala, Indonesia, Costa de Marfil, Liberia, Mozambique, Filipinas y Sierra Leona, Estados que adoptaron una perspectiva holística en la reintegración, ya que con la articulación tanto de las medidas orientadas a la capacitación, formación, atención y rehabilitación del excombatiente, como de aquellas dirigidas a promover escenarios de reconciliación y desarrollo social y comunitario, se generó una mayor acogida por parte de la población civil a los excombatientes; aumentaron las oportunidades de participación económica, política y social de los beneficiarios de los programas; se incrementó la cobertura de las personas desmovilizadas, y se establecieron bases firmes para garantizar el no retorno a la guerra63.
A modo de ejemplo, el 90 % de los excombatientes de Angola señaló que (1) fue bien recibido por la comunidad; (2) participó de actos culturales que reforzaron los lazos con los miembros de las poblaciones de acogida, y (3) la complementariedad entre las medidas individuales y las comunitarias facilitó su proceso de adaptación64. En El Salvador, el 95,6 % de los beneficiarios del programa señaló que el proceso de reintegración adelantado de la mano con las comunidades promovió la apertura de nuevas oportunidades65. En Indonesia, el 90 % de los excombatientes indicó que fue recibido por las comunidades con ceremonias y actividades culturales que motivaron la permanencia en el proceso de transición hacia la vida civil66.
Estas opiniones presentadas por los excombatientes, que reflejan la importancia de abordar los dos enfoques y los cuatro componentes de la reintegración, se refuerzan teniendo en cuenta el alcance y la cobertura de esta fase en los Estados seleccionados; en tal contexto, ha sido superior al 75 % de los desmovilizados, como se observa en la tabla 1.1.
TABLA 1.1.
Porcentaje de desmovilizados reintegrados
Estado
Porcentaje de desmovilizados reintegrados
Angola – Memorando de Entendimiento de Luena
85 %
Costa de Marfil
92 %
El Salvador
79 %
Filipinas
83 %
Guatemala
80 %
Indonesia
90 %
Liberia
89 %
Mozambique
84 %
Sierra Leona
85 %
Fuente: datos tomados de Escola de Cultura de Pau, Análisis de los programas de desmovilización y reintegración (DDR) existentes en el mundo (Barcelona: Escola de Cultura de Pau, 2007). En los casos en los que la base de datos no señalaba el porcentaje exacto de la población reintegrada, se calculó teniendo en cuenta el número de personas desmovilizadas vs. reintegradas.
Este porcentaje de cobertura resulta especialmente alto, teniendo en cuenta que las otras experiencias comparadas —que no adoptan un enfoque holístico— presentan alcances mucho más limitados como Angola (con el Protocolo de Lusaka, 26 %)67; Bangladesh (64 %); Congo (50 %)68; Yibuti (19,2 %)69; Sierra Leona (Acuerdo de Abiyán, 0 %)70; Sudán (65 %)71, entre otros.
Otra dinámica observada en las experiencias comparadas está relacionada con la correspondencia que existe entre la aplicación del enfoque dual e integral de la reintegración y la estabilidad de la paz. De los diez casos que han adoptado una perspectiva holística, ocho Estados lograron la consolidación de una paz estable que ha impedido el retorno a la guerra o la mutación del conflicto, aparentemente extinto, en otras formas de violencia72. Mientras que de los diecisiete casos restantes en los que no se aplicó tal enfoque, en doce experiencias se dio un resurgimiento de la violencia, incluso en una mayor escala73.
GRÁFICO 1.4.
Relación enfoque y fin de la guerra
Fuentes: elaboración propia, con base en Peace Accords Matrix, acceso el 12 de mayo del 2018, https://peaceaccords.nd.edu/; World Bank, Demobilization and Reintegration in the Democratic Republic of Congo; Upsala Conflict Data Program (UCDP), acceso el 12 de mayo del 2018, https://ucdp.uu.se.
Pese a que difícilmente puede señalarse que la adopción de un enfoque holístico promoverá de forma automática la construcción de una paz estable —debido a que en dicho proceso interfieren múltiples factores—, sí puede comprenderse, a la luz de los casos analizados, como una buena práctica que aporta a la mitigación de los efectos inherentes de la fase de reintegración.
Por último, resulta relevante traer a colación especialmente las experiencias de Bangladesh y Yibuti, dos Estados que efectuaron una reintegración enfocada en el combatiente, bajo los componentes económico y social, y que, de acuerdo con el Banco Mundial y la doctrina, no cumplieron con su verdadero propósito, en tanto (1) la cobertura de la desmovilización no resultó significativa; (2) la población rechazó a los beneficiarios de los programas, y (3) la falta de acceso de oportunidades por parte de los excombatientes generó una situación de resurgimiento de la violencia74.
Al respecto, el Banco Mundial reconoció lo siguiente: “Economic and social reintegration of ex combatants will only succeed when it is clearly a top priority for the borrower, and designed in partnership with local communities. Reintegration cannot be imposed by outsiders”75.
Así pues, los elementos analizados permiten concluir que (1) de los 27 acuerdos de paz y procesos de implementación revisados, solo diez experiencias adoptaron un enfoque holístico; (2) los demás casos responden en su mayoría a mecanismos con énfasis en el excombatiente y desde una perspectiva fragmentada; (3) en nueve de los diez casos se presentó una cobertura de desmovilizados, dentro de la fase de reintegración, superior a la de la aplicación de otros modelos de reintegración, y (4) en ocho de las diez experiencias se logró consolidar una paz estable y duradera.
La reintegración en Colombia
En la actualidad, la Agencia para la Reincorporación y la Normalización (ARN)76 y el Consejo Nacional de Reincorporación (CNR)77 son las entidades encargadas de liderar el proceso de reintegración de excombatientes que tiene como objeto “gestionar, implementar, coordinar y evaluar, de forma articulada con las instancias competentes, los planes, programas y proyectos de la Política de Reintegración, con el fin de propender por la paz, la seguridad y la convivencia”78. Estas entidades son las responsables de implementar las dimensiones de la reintegración que favorezcan a los contextos receptores, y no solamente a los excombatientes79. Este trabajo lo realiza la ARN a través de la conocida “Ruta de Reintegración”80.
En la siguiente sección del capítulo se expondrá cómo el Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera desarrolló las dimensiones de la reintegración, se analizará si acoge un enfoque holístico e integral, y se describirá de qué manera ha sido implementado en Colombia.
La reintegración en los acuerdos
El Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, aunque centró su atención en las víctimas como eje principal y transversal de la negociación, también contempló la reintegración como un elemento definitorio del éxito del Proceso de Paz; así estableció desde la adaptación de zonas veredales transitorias de normalización (ZVTN), hasta la creación de herramientas de verificación y acompañamiento internacional, como muestra de la importancia de la reintegración.
Pese a los evidentes retos que enfrentan los actores involucrados en la reintegración, puede señalarse que, en relación con los planes, programas e instrumentos que plantea el Acuerdo, se observan rasgos de la existencia de un enfoque integral u holístico, por cuanto —aunque no de forma articulada y como parte de un mismo proceso, como hubiera sido deseable— contempla las diferentes dimensiones que, sin ser una fórmula matemática, mitigan los riesgos al fracaso de los procesos de reintegración, y apuntan en mayor medida a lograr la efectividad de estos, a pesar de que en el texto del Acuerdo se utilice el término reincorporación.
En este capítulo se procederá a describir cada una de las dimensiones y su respectivo enfoque dual e integral en el Acuerdo de Paz.
En cuanto a la reintegración política
El Acuerdo busca facilitar el tránsito del grupo armado de la insurgencia a la vida civil y democrática. En particular, el punto 2 plantea la participación de excombatientes no solo en política, sino también en actividades promovidas por movimientos sociales y populares que se oponen al Gobierno nacional, departamental o municipal. Además, creará un Sistema Integral de Seguridad para el Ejercicio de la Política, el cual estará supervisado por una instancia de alto nivel, que, entre otras cosas, implementará sistemas de evaluación y de seguimiento de las medidas de protección y seguridad81.
Para ello, las FARC asumieron el compromiso de hacer una dejación total de armas, y así convertirse en un partido o movimiento político que tendrá los mismos derechos y deberes de los grupos políticos existentes, como, por ejemplo, personería jurídica propia. Sin embargo, tendrán una excepción temporal relacionada con el umbral de votación, que les permitirá conservar la personería jurídica sin lograr el mínimo de votos necesarios.
No obstante, es preciso hacer una distinción entre la participación mediante movimiento (o partido) político y la participación individual de los excombatientes. Esto ayuda a aclarar que se debe garantizar no solo la posibilidad de participar en el Congreso de la República, sino que dicha garantía se debe extender también a la participación en todo tipo de cargos públicos, no solo en aquellos de elección popular.
Esta dimensión debe propender por un verdadero ejercicio de los derechos políticos mediante la puesta en marcha de medidas específicas que faciliten el acceso de los excombatientes a las mesas de votación, la correcta cedulación e inscripción para el sufragio, capacitaciones sobre lo que se puede y lo que no se puede hacer el día de las elecciones; en otras palabras, se les debe explicar las reglas mínimas del sistema democrático colombiano.
Dimensión económica
En la dimensión económica, el Acuerdo de Paz establece la realización de un censo socioeconómico para la identificación de necesidades, con miras al proceso de reintegración. Este censo tendría que llevarse a cabo 60 días después del inicio de las zonas veredales transitorias de normalización, y estaría a cargo del Consejo Nacional de Reincorporación (CNR), con el apoyo de la Universidad Nacional de Colombia82. Tras la dejación de armas de excombatientes el 27 de junio del 2017, el 6 de julio del mismo año se conocieron los resultados arrojados por el censo (no poblacional) en el que se identificaron datos como: origen, sexo, ubicación de vivienda actual, alfabetismo y nivel educativo83. Esta información permite identificar los sectores en los cuales se deberán llevar a cabo los proyectos productivos para que los desmovilizados participen de estos.
Además, el Acuerdo de Paz contempla los siguientes apoyos económicos: (1) la creación de una organización de economía social y solidaria, denominada Economías Sociales del Común (Ecomun)84, por medio de la cual a los desmovilizados se les otorgará apoyo económico para emprender un proyecto productivo individual o colectivo a través de Ecomun por la suma de ocho millones de pesos; (2) se les entregará una renta básica del 90 % del salario mínimo legal mensual vigente por un periodo de 24 meses85, y (3) recibirán una asignación única de normalización por la suma de dos millones de pesos, por una sola vez, con el propósito de nivelarlos en su proceso de reincorporación86.
Conforme al informe final del 2017 de la ARN, la tasa de desocupación de la población que se desmovilizó es 10 % más alta que la tasa de desocupación de la población nacional87. La razón es la existencia de barreras que enfrentan los desmovilizados por la deficiencia de habilidades blandas para la empleabilidad, la estigmatización, los bajos niveles de escolaridad y formación para el trabajo. Sin embargo, cabe anotar que la tasa de ocupación de la población que ha pasado por el proceso de reintegración de la ARN tiene una participación mayor en el mercado laboral que la población nacional en edad para trabajar, que no son sujetos del programa porque no son desmovilizados; de ahí que se reflejan los resultados positivos de este tipo de iniciativas88.
El Acuerdo final también contempla programas para la atención de excombatientes, como son los de educación formal (básica, media, técnica, tecnológica y universitaria), educación para el trabajo y el desarrollo humano, así como la validación de saberes de vivienda, cultura, recreación y deporte89, todos destinados a fortalecer las habilidades para el trabajo.
Estos programas educativos deben formar en competencias, habilidades y capacidades a los desmovilizados, principalmente en temas productivos. Esta formación debe responder a las vocaciones e intereses de cada persona con el fin de que cada una formule su proyecto de vida acorde con el contexto del mercado en el cual se encuentra, de tal forma que no se torne inoperante esta dimensión de la reintegración.
Reintegración social
Se pueden identificar elementos de reintegración social desde el primer punto de la agenda, sobre la Reforma Rural Integral, pasando por el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, hasta los planes sociales y los programas educativos.
Para la Reforma Rural Integral se contemplaron varios mecanismos que contribuyen con la reintegración, como son el Fondo de Tierras, los Planes Nacionales Sectoriales y los Planes Nacionales para el Desarrollo Social90. Todos estos son instrumentos destinados a colaborar con la re construcción del tejido social y a solucionar el problema histórico de la tierra.
Por otra parte, y en aras de lograr con éxito la terminación del conflicto y la reintegración efectiva de excombatientes, se crea el Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y No Repetición, en el cual se establecen los siguientes mecanismos: la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición, la Unidad para la Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado, la Jurisdicción Especial para la Paz, las medidas de reparación integral y las garantías de no repetición91.
Este complejo andamiaje institucional creado por el Acuerdo responde, de un lado, a la necesidad de fomentar confianza entre los actores del conflicto, y, de otro, a generar también la creación de espacios para la reparación. Con estos instrumentos se pretende preparar escenarios en los que excombatientes y víctimas dialoguen y puedan reconstruir el tejido social.
Reintegración comunitaria
Aun cuando en el texto del Acuerdo no existe un reconocimiento completo, singular y específico de este componente comunitario, sí se contemplaron instrumentos que pueden ser identificados como elementos que aportan en el proceso de reintegración comunitaria. Entre ellos se resalta el Consejo Nacional para la Reconciliación y la Convivencia92, la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición93 y la Política de Reparación Integral94; por esa razón estas instituciones se mencionan con frecuencia en este texto.
Para esta dimensión, no se puede pasar por alto el fenómeno del narcotráfico y las medidas acordadas en el punto de drogas95. Allí también pueden rastrearse instrumentos que contribuyen a la reintegración comunitaria, ya que este problema solo podrá ser solucionado con la activa participación de las poblaciones que están dentro de las líneas de producción y comercialización de drogas ilícitas.
Pese a los instrumentos diseñados en el Acuerdo, el componente de reintegración comunitario sigue estando en un estado básico debido a que los programas están principalmente desarrollados para preparar a las víctimas y a los excombatientes reconociendo sus diferencias individuales; mas ello no ocurre con la misma intensidad para las comunidades receptoras. A la vez, si bien es cierto que tras la lectura general del Acuerdo es posible distinguir medidas con un enfoque comunitario en diferentes puntos, esto no debería ocurrir de tal forma, pues la concepción holística no supone aplicar los cuatro componentes de forma paralela, sino que deben concebirse como elementos de una misma estructura, que trabajen de forma articulada y conectada para perseguir los objetivos de la reintegración.
¿Cómo va la implementación del Acuerdo de Paz en materia de reintegración?
La reintegración ha sido uno de los elementos que desde la implementación se ha encontrado con los mayores riesgos, retos e inconvenientes. La Fundación Paz y Reconciliación, en su informe a un año de haber firmado el Acuerdo, afirma que la reincorporación de los excombatientes a la vida civil está pasando por una crisis profunda, siendo uno de los puntos que menos avance ha tenido96.
Por otra parte, iniciando el 2018, el Observatorio de Seguimiento a la Implementación del Acuerdo de Paz (OIAP) presentó un informe según el cual la implementación normativa e institucional de todos los componentes del Acuerdo Final alcanza el 18,3 %, lo que indica que, en el primer año de la implementación, la paz sigue en deuda. En el balance se registró un avance en: fin del conflicto (33 %), medidas de implementación (23 %), participación política (19 %), víctimas (9,3 %), drogas ilícitas (6 %) y reforma rural integral (5 %)97, mientras que respecto a la reintegración no se registraron avances significativos diferentes a la expedición de los Decretos 897 y 899 del 2017[98].
Dimensión económica
El 6 de julio del 2017 fueron entregados al CNR los resultados del Censo Socioeconómico realizado por la Universidad Nacional de Colombia. Con la información recolectada se pretende facilitar el proceso de reintegración a la vida civil y entregar las pautas de los diversos programas y proyectos económicos, sociales y culturales. Esta norma dispone igualmente la bancarización de los excombatientes con el fin de asegurar el recibo de los ingresos previstos por el Acuerdo99.
El Programa Arando la Educación, organizado por la Universidad Abierta y a Distancia (UNAD), el Consejo Noruego para Refugiados, el Ministerio de Educación y las FARC-EP han cubierto aproximadamente a 3500 excombatientes y 3200 personas que viven en comunidades vecinas de los espacios territoriales de capacitación y reincorporación (ETCR)100.
Por su parte, la ARN
