Automated Democracy E-Book

Christian R. Ulbrich

• Herausgeber: Verlag Herder
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Deutsch

Seitenzahl: 533

Veröffentlichungsjahr: 2024

Beschreibung

In den letzten zwei Jahrzehnten hat die Digitalisierung immer mehr Bereiche unseres Lebens durchdrungen. Zeitverzögert, dafür aber umso rasanter gerät nun auch der Staat in den Sog dieser Entwicklung. Die umfassende Transformation staatlicher Institutionen hat bereits begonnen. Die Entwicklung eines digital-technologischen Staatsapparates, der den Bürgern und Wirtschaftsakteuren dient und in diesem Sinne als positiv und hilfreich wahrgenommen wird, ist jedoch kein Selbstläufer. Bereits jetzt ist erkennbar, wie digitale Transformation des Staates von den gleichen grundlegenden digitalen Dynamiken und Mechanismen angetrieben wird, die schon die Wirtschaft durchgerüttelt und einschneidend geprägt haben. In ihrem neuen Buch beleuchten Christian R. Ulbrich und Bruno S. Frey die Hintergründe dieser Dynamiken und Mechanismen und erläutern, welche bisher kaum beachteten Risiken und Chancen sie für unser demokratisches Gemeinwesen mit sich bringen. Sie machen konkrete und innovative Vorschläge, wie zentrale demokratische Institutionen digital-technologisch gestützt zukunftsfest gemacht werden. Im Zeitalter permanenter digitaler Transformation auf nahezu allen Ebenen muss sich der Staat im Digitalen neu erfinden. Er tut es richtig oder er scheitert – zulasten von Demokratie, sozialem Zusammenhalt und Wohlstand.

Leseprobe

Buchvorderseite

Titelseite

Christian R. Ulbrich, Bruno S. Frey

AUTOMATED DEMOCRACY

Die Neuverteilung von Macht und Einfluss im digitalen Staat

Impressum

Verlag Herder GmbH, Freiburg im Breisgau 2024Alle Rechte vorbehaltenwww.herder.de

Umschlaggestaltung: Zero Media

E-Book-Konvertierung: Daniel Förster

ISBN (Print): 978-3-451-39696-0ISBN (EPUB): 978-3-451-83285-7

Inhalt

Vorwort

Einleitung: Eine historische Zäsur

Teil IDie unvermeidliche Geburt des digitalen Staates

1.Momentum: Warum der digitale Staat gerade jetzt durchstartet

2.Point of no Return: Der digitale Staat ist nicht aufzuhalten

3.Igel und Hase: Unterschiedliche Geschwindigkeiten

4.Zeitachse: Eine kleine Geschichte des digitalen Staates

5.Besonderheiten: Der digitale Staat ist (im Kern) anders

6.Reaktionen: Gesellschaftliche Antworten auf offensichtliche Gefahren

7.Fazit: Eine ungemütliche Übergangsphase?

Teil IIWas den digitalen Staat antreibt und wie die Neuverteilung von Macht und Einfluss die Demokratie gefährdet

8.Erfahrungen: Neues ist selten gänzlich neu

9.Minimale Grenzkosten: Die »Kontrollflatrate«

10.Hohe Investitionskosten: Wer steht auf der Poleposition?

11.Plattformrevolution: Der Aufstieg der Administration

12.»Long Tail« und Massenpersonalisierung: Noch mehr Regeln

13.Algorithmen, maschinelles Lernen und künstliche Intelligenz: Automatisierung und Zentralisierung der Aufgabenwahrnehmung

14.Big Data und Informationsblasen: Rückwärtsorientierung und verhinderte Neuanfänge

15.IT-Outsourcing und die Cloud: Neue Risiken für die Bevölkerung

16.Ausblick: Was könnte geschehen, wenn primär die digitalen Dynamiken und Anreize die Entwicklung antreiben?

Teil IIIDie Neuerfindung der Demokratie im digitalen Zeitalter: Sieben konkrete Maßnahmen

17.Maßnahme eins: Datenunterstützte Parlamente – Die Legislative technologisch aufrüsten

18.Maßnahme zwei: Ein gerichtlicher Digitalisierungs-Hub – Unabhängigkeit wahren und digitale Fähigkeiten aufbauen

19.Maßnahme drei: Dezentrale Digitalisierung – Standards fördern, um Föderalismus zu erhalten und Gatekeeper zu verhindern

20.Maßnahme vier: Doppelte Buchführung – Konzentration von Einfluss durch redundante Datenhaltung begrenzen

21.Maßnahme fünf: Staatliche digitale Souveränität – Informationssicherheit gewährleisten, IT-Outsourcing begrenzen

22.Maßnahme sechs: Algorithmen einhegen I – Zufall einbauen und akzeptieren

23.Maßnahme sieben: Algorithmen einhegen II – Menschliche Hoheits­bereiche definieren und das digitale Vergessen künstlich organisieren

Schlussbemerkungen

Das Buch auf einen Blick

Die Eigenschaften einer Automated Democracy

Sieben konkrete Maßnahmen für die Neuerfindung der Demokratie im digitalen Zeitalter

Danksagung

Anmerkungen

Über die Autoren

Collingridge-Dilemma:

Zu Beginn der Ausbreitung einer Technologie können die Folgen nicht sicher genug vorhergesagt werden. Steuerungsmaßnahmen sind in diesem Stadium einfach, werden aber nicht für nötig erachtet oder lassen sich nicht rechtfertigen.

Hat sich die Technologie erst einmal ausgebreitet, werden die Folgen offensichtlich. Gegensteuernd zu gestalten, ist nun aber kompliziert, langwierig und teuer.1

»Die einzige Genialität, die ich besitze, ist die, dass ich mich mit dem Druck der Zeit bewege, während andere sich dagegen bewegen.«

Joseph Beuys

Vorwort

Für mich (Christian Ulbrich) begann die Reise zu diesem Buch ungefähr im Jahr 2010, auch wenn mir das damals natürlich nicht bewusst war. Zu jener Zeit hatte mich eine starke Begeisterung für innovative Technologien erfasst, und das krisenhafte Platzen der Dotcom-Blase ein knappes Jahrzehnt zuvor hatte seinen Schrecken verloren. Das Silicon Valley lockte mit ganz neuen Verheißungen, und mein brandneues iPhone 3GS eröffnete mir völlig neue Welten.

Ein erstes unangenehmes Aha-Erlebnis hatte ich etwas später, als ich auf dem Bildschirm mein eigenes grobes Bewegungsprofil des letzten Jahres entdeckte. Das iPhone speicherte damals unverschlüsselt Informationen über die Mobilfunkantennen und WLANs, in die es sich eingewählt hatte2. Über eine einfache Software ließen sich diese Informationen auslesen und auf einer Karte darstellen3. Anhand von unterschiedlich großen rötlich orangen Punkten konnte ich verfolgen, über welche Autobahn ich nach Italien gereist war, wann ich meine Eltern besucht hatte und wo ich mich die meiste Zeit so aufhielt. Nach dieser Entdeckung schaltete ich das GPS-Signal immer aus, wenn ich es nicht brauchte. Mit nahezu jedem Update von Apples Betriebssystem versteckte sich der Button immer tiefer im Einstellungsmenü. Das Aus- und wieder Anschalten erforderte irgendwann zu viele Aktionen, und ich gab es wieder auf.

Der Entdeckung des Browser-Fingerprintings verdankte ich mein zweites großes Aha-Erlebnis4. Diese Technik erlaubt es, den Internetsurfer ohne die Hilfe von Cookies zu identifizieren. Aus einer Vielzahl technischer Informationen vom Browser sowie über das Betriebssystem und die weitere Ausstattung des Computers lässt sich ein fast immer eindeutiger digitaler Fingerabdruck erstellen. Ich war peinlich berührt. Ich wähnte mich mit meinen zahlreichen, sorgfältig ausgewählten Browser­erweiterungen zum Schutz meiner Privatsphäre nahezu unsichtbar. Dabei hatte ich das genaue Gegenteil erreicht. Diejenigen Sondereinstellungen, die mich schützen sollten, machten mich im Internet ungefähr so erkennbar und auffällig wie der DeLorean aus »Zurück in die Zukunft« oder das Ectomobile der Ghostbusters auf den Straßen eines idyllischen Schwarzwalddörfchens.

Ich musste einsehen, wie aussichtslos mein individueller Kampf war. Individuelle Verhaltensanpassungen bringen wenig, wenn die (digitalen) Dynamiken und Anreize so stark sind und das gesamte System in die entgegengesetzte Richtung manövrieren als jene, die man selbst gerne wählen würde.

Mein drittes Aha-Erlebnis erwartete mich am Ende eines langen Weges. Mehrere Jahre verbrachte ich mit Forschung zur staatlichen Internetüberwachung, dem ersten Gebiet, in dem staatliche Institutionen im großen Stil digitale Technologien zu nutzen begannen. Meine nachfolgende berufliche Tätigkeit für eines der global führenden Wirtschaftsprüfungs- und Beratungsunternehmen konfrontierte mich mit dem zweiten staatlichen Gebiet, in dem die digitale Transformation umfassend Einzug erhielt. Ich bekam ein breit gefächertes Bild davon, wie die Steuerbehörden weltweit digitale Technologien nutzen. Ich weiß noch genau, wie sprachlos ich war, als ich zu begreifen begann, wie weit manche Behörden schon sind, welche Expertise sie aufgebaut haben, wie viele Daten sie sammeln und verarbeiten.

Mir wurde klar, dass ich zuvor nur den Anfang einer viel größeren Entwicklung betrachtet hatte. Die umfassende, zukünftig alle Lebensbereiche durchziehende digitale Transformation des Staates hatte längst begonnen. Ich begann zu ahnen, dass sich da etwas anbahnt, das alle Staaten, insbesondere aber Demokratien westlicher Prägung, durchrütteln und grundlegend verändern kann. Nachdem bereits viele Sektoren der Privatwirtschaft von der Digitalisierung umgekrempelt worden waren und noch durchgerüttelt werden, ist nun der Staat an der Reihe. Die kommenden zwei Jahrzehnte werden gewaltige Umwälzungen für seine Institutionen mit sich bringen.

Aber wie genau werden diese Umwälzungen verlaufen? Was treibt sie an? Was bedeuten sie, wo gibt es Chancen, wo Risiken, und wie lässt sich die Entwicklung gezielt gestalten? Mit diesen Fragen begann in der Folge die Arbeit an dem Forschungsprojekt »Der digitale Staat«. Basierend auf fast 15 Jahren Beschäftigung mit dem Thema Digitalisierung, hat das Projekt auch das Ziel, einer Sichtweise entgegenzuwirken, welche die staatliche Digitalisierung nur ausschnittsweise betrachtet, und stattdessen das große Ganze in den Blick zu nehmen.

Mit diesem Buch halten Sie ein wichtiges Ergebnis des Forschungsprojektes in den Händen. Es will ausdrücklich nicht den Einzelnen oder die Einzelne in die Pflicht nehmen, sondern plädiert für umfassende institutionelle Anpassungen des demokratischen Systems.

Für mich (Bruno Frey) begann die Reise zu diesem Buch anders und sehr viel früher – mit einer tatsächlichen Reise in den späten Sechzigerjahren des vorigen Jahrhunderts. Als Endzwanziger verbrachte ich fast drei Jahre in den USA. Zuerst hatte ich die Chance, an der renommierten Wharton School der University of Pennsylvania als Visiting Lecturer zu lehren.

Danach fuhr ich ohne feste Pläne mit einem achtzylindrigen Ford Mustang, auf den ich damals sehr stolz war, spontan durch das riesige Land. Bei meiner sehr eigenen Version eines Roadtrips besuchte ich berühmte Professoren an führenden Universitäten wie Harvard, Princeton, Yale oder Stanford, wo ich längere Zeit verbrachte, aber auch an vielen kleineren, unbekannteren Unis.

Es überraschte mich zu erleben, wie dezentral und bunt die Vereinigten Staaten waren. Ich kannte die Vorzüge des Föderalismus zwar von meinem Heimatland, der Schweiz, aber dass auch die Weltmacht USA keineswegs eine uniforme Einheit war, sondern erhebliche Kraft aus ihrer Vielfalt schöpfte, war mir neu. Ich konnte so unmittelbar erleben, wie sich Diversität, Dezentralisierung und Weltgeltung nicht ausschließen, sondern sogar ergänzen.

Auf meiner Reise hatte ich auch die Chance, den späteren Nobelpreisträger James Buchanan sowie Gordon Tullock persönlich kennenzulernen, die amerikanischen Begründer der Neuen Politischen Ökonomie, auch als Public Choice bekannt, eines damals noch sehr jungen Forschungszweiges innerhalb der Wirtschaftswissenschaften. Es waren dies folgenschwere Begegnungen, denn die Politische Ökonomie ließ mich fortan nicht mehr los. Es hatte mich schon immer gestört, dass in der ökonomischen Wissenschaft die Wirtschaft als von der Politik völlig getrennt angesehen wurde. Die Neue Politische Ökonomie faszinierte mich auf Anhieb, weil sie – unter anderem – die Einflüsse der Politik auf die Wirtschaft und umgekehrt die Einflüsse der Wirtschaft auf die Politik analysiert und so Entwicklungen und Gestaltungsmöglichkeiten in beiden Bereichen viel besser verstehen lässt.

Seit mehr als 50 Jahren beobachte ich nun als forschender und lehrender Professor an verschiedenen Universitäten die Entscheidungen der handelnden Politiker und Staatsbediensteten, vor allem in Demokratien westlicher Prägung. Aus diesen Entscheidungen und den dahinterstehenden Kalkülen können Ziele und Interessen staatlicher Institutionen wie Parlament, Regierung oder Behörden abgeleitet werden. Auf diese Weise lässt sich verstehen, wie staatliche Institutionen auf Veränderungen in vorhersagbarer, systematischer Weise reagieren.

Natürlich haben sich die Zeiten seit meiner für mich so prägenden Reise in die USA stark geändert. Glücklicherweise hat sich auch das Instrumentarium der Politischen Ökonomie weiterentwickelt. Es erweist sich nun als nützlich, die digitale Transformation des Staates – eine der ganz großen Herausforderungen unserer Zeit – zu verstehen und institutionell zu gestalten.

Einleitung: Eine historische Zäsur

Die digitale Transformation des staatlichen Gefüges wird sich als Zäsur historischen Ausmaßes erweisen. Die Vorstellung, alles würde im gewohnten Trott weitergehen – lediglich in ein neues digitales Gewand gekleidet –, ist bestenfalls naiv. In einer digitalisierten Welt gelten andere Regeln. Auch wenn Bürger, Bürgerinnen und Unternehmen die Auswirkungen womöglich erst in Jahren wirklich spüren werden, wird das Fundament für diese neue Welt eines digitalen Staates in diesem Augenblick gelegt. Was geschieht da also? Es ist wichtig, das zu verstehen – und aktiv an diesem Fundament mitzubauen.

In den letzten zwei Jahrzehnten hat die Digitalisierung bereits viele Bereiche des Lebens durchdrungen und umgekrempelt. Etliche positive Veränderungen wurden angestoßen. Allerdings lassen sich inzwischen auch die erheblichen Schattenseiten nicht mehr leugnen. Man denke etwa an die mentalen Belastungen einer andauernden digitalen Transformation in Organisationen und im Alltag, den ausufernden Einfluss von digitalen Plattformen und den dahinterstehenden Technologiekonzernen. Man denke auch an die Macht künstlicher Intelligenz in den Händen weniger oder die Exzesse des Überwachungskapitalismus mit seinem permanenten Tracking und den vielfältigen Tricks, die Nutzer dazu bringen, permanent online zu bleiben.

Zeitverzögert, dafür aber umso rasanter gerät nun auch der Staat in den Sog dieser Entwicklung. Die Fachwelt beleuchtet und diskutiert einige Ausschnitte des Geschehens, dennoch findet ein Großteil der tatsächlichen Veränderungen von der breiten Öffentlichkeit weitgehend unbemerkt und unbeobachtet statt. Das ist gefährlich. Denn genau jetzt werden die technologischen Infrastrukturen geplant und die digitalen Systeme entworfen, die darüber bestimmen, in welche Richtung sich die staatlichen Institutionen entwickeln werden und wie sie das künftige Leben der Bevölkerung beeinflussen. Nicht morgen, sondern jetzt werden also auch die Balance von Macht und Einfluss im politischen System neu verhandelt und das Zusammenspiel der Institutionen neu austariert.

Damit kein Missverständnis aufkommt: Dass die staatlichen Akteure begonnen haben, die Digitalisierung – also das digitale, meist automatisierte Erheben und Nutzen von Daten – in Angriff zu nehmen, ist grundsätzlich eine gute Nachricht. Auch wenn die Wahrnehmung manchmal eine andere ist, hat (technologischer) Fortschritt bisher fast immer zu mehr Wohlstand und einem höheren Lebensstandard geführt – zumindest auf lange Sicht.1 Kurzfristig aber können immer wieder auch unangenehme Übergangsphasen auftreten, nicht selten begleitet von starken gesellschaftlichen Konflikten, wirtschaftlichen Turbulenzen und sogar Kriegen, die den Menschen einiges abverlangen.

Jeder Gesellschaft sollte daran gelegen sein, solche Dinge (zumindest weitgehend) zu vermeiden. In jedem Fall muss sie den ausbalancierten Umgang mit Innovationen, seien es eigene oder übernommene, zunächst durch Versuch und Irrtum lernen. Das ist mühsam, aber unausweichlich. Das gilt auch für die digitale Transformation des Staates.

Der Geburtsfehler

Im ersten Teil des Buches skizzieren wir zunächst die aktuelle Ausgangslange. Wir betonen die herausragende Besonderheit der staatlichen Digitalisierung im Vergleich zur privatwirtschaftlichen. Wir machen deutlich, weshalb der digitale Staat gerade jetzt geboren wird und auch warum diese Entwicklung nicht aufzuhalten ist.

Bedauerlicherweise leidet der digitale Staat dabei (unbeabsichtigt) an einer Art Geburtsfehler. Wie im privatwirtschaftlichen Sektor wird die Notwendigkeit der Digitalisierung staatlicher Institutionen, Strukturen und Prozesse oft mit einer verbesserten Effizienz begründet. Während Effizienzsteigerungen auch im öffentlichen Sektor an sich begrüßenswert sind, ist allerdings nur wenigen bewusst, zu welchem Preis sie in einer digitalen Welt erkauft werden müssen: Effizienz lässt sich vor allem dadurch steigern, dass (digitale) Prozesse oder Vorgänge optimiert werden. Um optimieren zu können, braucht es wiederum Informationen über die Prozesse und Vorgänge, die zunächst erhoben werden müssen. Wenn die Informationen nun aber digital erhoben werden, können sie dauerhaft gespeichert werden, sind leicht auffindbar und stehen somit immer wieder für weitere Auswertungen zur Verfügung. Solche Informationserhebungen mögen nicht direkt auf eine (spätere) Kontrolle zielen, allerdings erleichtern und ermöglichen sie diese immer auch. Das gilt umso mehr im staatlichen Kontext der Machtausübung. Man muss sich daher bewusst machen: Effizienzsteigerungen im digitalen Raum implizieren zugleich Kontrolle. Anders ausgedrückt: In der digitalen Welt weitet die Optimierung quasi per Definition die Kontrollmöglichkeiten aus und erhöht damit auch die Risiken, diese Möglichkeiten (früher oder später) zu missbrauchen.

Nicht von ungefähr löst daher gerade in funktionierenden Demokratien bei vielen Bürgerinnen und Bürgern das Thema Digitalisierung und Automatisierung staatlicher Prozesse zunächst einmal Unbehagen aus. Häufig überwiegt nicht der Gedanke an die Vorteile eines modernen, effizienten und bequemen Dienstleistungsstaates und an alles, was möglich wäre in einem positiven, dem Bürger dienenden Sinne. Vielmehr dominiert bei vielen die Angst vor einem Überwachungsstaat im Sinne von George Orwell. Völlig aus der Luft gegriffen sind solche Dystopien nicht. Auch wenn sie nicht selten übertreiben, einzelne negative Aspekte vereinfachend überhöhen und Gegenreaktionen in der Regel ausblenden, beinhalten sie oft einen bedenkenswerten Kern.

Keine Frage: Die Vorstellungen und Visionen eines modernen, daten­erhebenden und datenverarbeitenden Staates können nur attraktiv sein, wenn sie verlässliche Missbrauchsprävention, Datenschutz und Netzwerksicherheit sowie – und das wird häufig übersehen – entsprechend angepasste Institutionen mitdenken.

Der positive, dem Bürger dienende digitale Staat ist, so gesehen, kein Selbstläufer. Die Herausforderung insbesondere für Demokratien westlicher Prägung besteht darin, die staatlichen Institutionen, Prozesse und Tätigkeiten so zu digitalisieren, dass sie sich vor allem auch langfristig auf Bevölkerung und Wohlstand positiv auswirken.

Die digitalen Dynamiken

Dabei darf gerade die Wucht der digitalen Dynamiken, die schon die Transformation in den Unternehmen angetrieben haben und weiterhin antreiben, nicht unterschätzt werden. Im zweiten Teil dieses Buches widmen wir uns diesen Dynamiken – etwa den Folgen minimaler Grenzkosten, dem Drang zur »Plattformisierung«, den Besonderheiten des »Long Tails«, den Eigenheiten der Automatisierung oder der Tendenz zum IT-Outsourcing – und veranschaulichen ihre besondere Qualität. Wir analysieren dabei sowohl die guten als auch die schlechten Erfahrungen, die bislang im Zusammenhang etwa mit Big Data, Internetplattformen, Cloud Computing und künstlicher Intelligenz gemacht wurden. Wir erläutern im Detail, welche (teils ungünstigen) individuellen Verhaltensanreize die digitalen Dynamiken setzen und welches bisher kaum beachtete Veränderungspotenzial sie für das Staatswesen im Allgemeinen und für demokratische Gemeinwesen im Besonderen mit sich bringen. Wir zeigen auf, zu welchen Verwerfungen sie führen und insbesondere wie sie Macht und Einfluss im digitalen Staat gänzlich neu verteilen könnten. Die heraufziehenden Veränderungen, ihre verschiedenen Facetten und (möglichen) Folgen fassen wir unter dem titelgebenden Begriff »Automated Democracy« zusammen.

Dabei sind wir davon überzeugt: Wird die staatliche Digitalisierung auf die gleiche durchrüttelnde Weise von den digitalen Dynamiken angetrieben, die schon die Wirtschaft vielfach unvorbereitet trafen und bis heute prägen, dann ist das verlässliche Funktionieren des demokratischen Systems gefährdet. Den politischen Institutionen drohen dann ähnlich disruptive Umwälzungen wie den Einzelhändlern und dem Vertrieb durch die digitalen Plattformen des Onlinehandels, wie der Musik- und Entertainmentindustrie durch die Streamingdienste oder den traditionellen Medienunternehmen durch soziale Medien und Such­maschinen.

Die unerbittlichen digitalen Dynamiken unterminieren dann das gewohnte demokratische Zusammenspiel und hebeln insbesondere die so wichtigen »Checks and Balances« durch die horizontale und vertikale Gewaltenteilung aus. Macht und Einfluss könnten sich dann mit einem Mal (wieder) auf einige wenige Institutionen konzentrieren. Im schlimmsten Fall feierten dann überwunden geglaubte Gesellschaftsordnungen ein (nun digital fundiertes) Comeback. Mehr oder weniger ausgeprägte Spielarten eines autokratischen Überwachungsstaates, einer datenbasierten staatlichen Planwirtschaft oder eines hierarchischen digitalen Kastensystems könnten sich erneut etablieren – übergangsweise oder auch dauerhaft.

Unerbittliche digitale Dynamiken begünstigen autokratische Herrschaft

Entgegen einer weitverbreiteten Annahme – und wie im Verlaufe des Buches vertieft gezeigt wird – spielt der digitale Fortschritt aufgrund der ihn prägenden digitalen Dynamiken eher den Autokraten und diktatorischen Systemen dieser Welt in die Hände2. Denn diese Dynamiken vereinfachen die zentralistische Steuerung, untergraben die Gewaltenteilung, stützen den Status quo und erschweren die progressive, experimentierfreundliche Weiterentwicklung einer offenen Gesellschaft und ihrer Institutionen. Außerdem erleichtern diese Dynamiken, die Überwachung der Bevölkerung auch in bisher nicht betroffene Bereiche auszudehnen. Gleichzeitig sinken die Kosten dafür erheblich.

Der Grund: In einem autokratischen System müssen die Herrschenden viel Aufwand betreiben, um die Mehrheit der Bevölkerung unterdrücken und ausbeuten zu können. Insbesondere ist es kostenintensiv, die Menschen daran zu hindern, sich zu organisieren und Widerstand zu planen. In der analogen Welt bedarf es dafür eines ausgedehnten Sicherheitsapparates, dessen Mitarbeitende bezahlt werden müssen.3 Werden die Überwachungstätigkeiten der Sicherheitsdienste aber digitalisiert und automatisiert, kann die Dynamik minimaler Grenzkosten dazu führen, dass die notwendigen Personalausgaben mit der Zeit ganz erheblich sinken. Sehr wahrscheinlich werden die vorhandenen Sicherheitskräfte aber in Lohn und Brot bleiben und dafür eingesetzt, die Überwachung noch weiter zu intensivieren.

Der weltweite Trend zur Demokratisierung westlicher Prägung, wie es ihn vor allem nach dem Fall der Mauer über viele Jahre hinweg gab, hat sich ohnehin schon umgekehrt. Spätestens seit 2006 sind Autokratien weltweit im Aufwind.4 Dieser gefährliche Trend dürfte sich im Zuge der staatlichen Digitalisierung noch weiter verstärken. In vielen Demokratien lässt sich in diesem Zusammenhang bereits beobachten, wie staatliche Digitalisierungsprojekte entlang der typischen digitalen Entwicklungsrichtungen aufgesetzt werden – und so demokratische Institutionen schleichend auszuhöhlen drohen. Die zahlreichen Beispiele im Buch werden dafür viel Anschauungsmaterial liefern.

Drei Szenarien

Die grundlegende Stoßrichtung der digitalen Dynamiken birgt also erhebliches Gefahrenpotenzial für funktionierende Demokratien. Drei grobe Szenarien können wir uns für Demokratien westlicher Prägung vorstellen:

1.Im ersten Szenario verstärken sich die digitalen Dynamiken im Laufe der digitalen Transformation des Staates. Sie entfalten sich ungebremst in technologischen Systemen, Tools und Institutionen, die primär der Überwachung dienen und mit der Zeit von den Machthabern auch entsprechend genutzt würden. Weil gleichzeitig die demokratischen Schutzmechanismen ausgehebelt werden, führt diese Entwicklung in eine Art »digitale Autokratie« oder gar in eine neue Form von Totalitarismus. Wir halten dieses Szenario in den meisten demokratischen Länder für unwahrscheinlich.

2.Im zweiten Szenario schwächen politische und gesellschaftliche Kräfte die Wirkung der digitalen Dynamiken ab. Die technologischen Werkzeuge des Staates werden hier vor allem für die zentralistische Steuerung sowie für Kontrolltätigkeiten und die damit zusammenhängende Informationsbeschaffung genutzt. Sie garantieren die Einhaltung bestehender Gesetze und führen gleichzeitig zu einer Flut neuer Regeln. In diesem Fall würden die digitalen Dynamiken den Weg zu einem stark paternalistischen (Kontroll-)Staat ebnen. Die Lebensumstände der Bevölkerung werden in deutlich zunehmendem Maße und in vielen Einzelheiten gelenkt. Diese Entwicklung halten wir in einigen demokratischen Ländern für möglich.

3.Im dritten Szenario brechen institutionelle Gegenmaßnahmen die digitalen Dynamiken. Spezielle Rahmenbedingungen lenken sie in andere Bahnen. Das digitale Sammeln und Verarbeiten von Daten wird auf diese Weise vorrangig für die Beschaffung von Informationen über die Bedürfnisse der Bevölkerung eingesetzt. Am Ende dieses Weges entsteht eine für die Gegebenheiten der digitalen Welt angepasste digital grundierte Demokratie, in der sich ein moderner, digitaler Dienstleistungsstaat herausbildet. Dieses Szenario erachten wir als das wünschenswerte.

Zukunftsfeste digitale Demokratie: Sieben konkrete Maßnahmen

Im dritten und letzten Teil unseres Buches machen wir daher konkrete Vorschläge, um die Grundlagen für einen solchen digitalen Dienstleistungsstaat im Rahmen einer auf Bürgerfreundlichkeit angelegten Automated Democracy zu legen. Wir erörtern, wie verhindert werden kann, dass die Fundamente der Demokratie im Zuge der digitalen Transformation ausgehöhlt werden – und damit die vertraute Art, zu leben, zu arbeiten und erfolgreich zu wirtschaften, schleichend verschwindet.

Obwohl es einen umfassend digitalisierten Staatsapparat in der Geschichte der Menschheit noch nicht gab, liefern die Entfaltung der Digitalen Ökonomie im Rahmen der Privatwirtschaft und die damit verbundenen Probleme, Risiken und auch positiven Erfahrungen in den letzten rund 20 Jahren zahlreiche nützliche Anhaltspunkte, was getan werden kann.

So sollte man, um nur ein Beispiel herauszugreifen, zentrale digitale Gatekeeper, zu welchen die großen Internetplattformen in atemberaubender Geschwindigkeit geworden sind, auf staatlicher Ebene gar nicht erst entstehen lassen. Mit Blick auf die Wirtschaft erleben viele Politiker und Abgeordnete gerade, wie schwierig es ist, gegen die unerbittlich wirkenden digitalen Dynamiken anzukommen und Internetplattformen nachträglich wieder »einzufangen« oder zumindest die gewünschten Regulierungen durchzusetzen. Mit Blick auf den staatlichen Kontext sollte der gleiche Fehler nicht noch einmal begangen werden, zumal die Folgen dort noch misslicher wären. Die Staaten sind als Inhaber des Gewaltmonopols eine Instanz, die über den Technologieunternehmen angesiedelt ist und über diese wacht. Würden sich dominante staatliche Plattformen entwickeln, würde eine solche übergeordnete Instanz mit einem eigenen Gewaltmonopol fehlen.

Wir schlagen insgesamt sieben Maßnahmen vor, um zentrale demokratische Institutionen wie Parlament, Verwaltung und Rechtswesen digital-technologisch gestützt zukunftsfest zu machen. Unsere Maßnahmen zielen vor allem darauf ab, die institutionellen Rahmenbedingungen anzupassen, um auch künftig das ausbalancierte Zusammenspiel der staatlichen Institution zu gewährleisten – etwa

•indem datenunterstützte Parlamente fundiertere und bessere regulatorische Entscheidungen auf Augenhöhe mit einer digitalisierten Verwaltung treffen können;

•indem technologisch unabhängige Gerichte ihren Platz in der demokratischen Grundordnung verteidigen, weil sie in der Lage sind, Streit auch in einer digitalen und immer multidimensionaleren Welt zu schlichten;

•indem maßgeschneiderte IT-Lösungen in einer dezentralen Umgebung entwickelt und eingesetzt werden können

•oder indem algorithmisierte und automatisierte Systeme die Menschen unterstützen, anstelle sie rund um die Uhr zu kontrollieren.

Gerade der Erhalt der Machtbalance zwischen den staatlichen Gewalten ist dabei eine zentrale Bedingung für das dauerhafte Bestehen und Funktionieren einer modernen Demokratie – und damit auch für das Vertrauen der Bürger in den Staat und das Bestehen im internationalen Wettbewerb.

Neu justierte staatliche Balance statt digitaler Machtkämpfe

Unsere Vorschläge sollen daher auch verhindern, dass die staatlichen Institutionen in einen unerwarteten, neuartigen digitalen Machtkampf mit sich selbst abgleiten. Nicht von ungefähr wird im Zusammenhang mit der Digitalisierung seit jeher von »digitaler Revolution« gesprochen. Die mit einer Revolution üblicherweise einhergehende ungemütliche und auch gefährliche Transitionsphase gilt es zu vermeiden.

Wir sind auch davon überzeugt, dass es möglich ist, die oft ins Feld geführte Gegensätzlichkeit – hier: Das Datensammeln und Verarbeiten im staatlichen Kontext sind prinzipiell gefährlich und daher schlecht, da: Das Verhindern von Datensammeln und Verarbeiten ist prinzipiell sicherer und daher gut – zu überwinden. Es muss die Möglichkeit bestehen, die Vorteile der Digitalisierung zu genießen, ohne dafür den zu hohen Preis der Bevormundung oder des Verlustes von Freiheit und Selbstbestimmung zahlen zu müssen, wie es derzeit so oft der Fall ist.

Ein klug digital weiterentwickeltes demokratisch-rechtsstaatliches System erlaubt es, das Beste aus zwei Welten zu kombinieren. Und das heißt: einerseits auf der Höhe der technologischen Entwicklung zu bleiben und Daten zu nutzen, um damit von Effizienz, Reaktionsfähigkeit und Komfort zu profitieren, und andererseits die Gefahr von Missbrauch, Chaos und eingeengten Freiräume zu minimieren.

Die Herausforderungen der digitalen Entwicklungen lassen sich nicht bewältigen, ohne Selbstverständlichkeiten zu hinterfragen und sich grundlegend neuen Ansätzen zu öffnen. Das gilt insbesondere für das staat­liche Umfeld. Für uns steht außer Frage, dass sich die Demokratie in den kommenden zwei Jahrzehnten notgedrungen wandeln und teilweise neu erfinden muss.

Die COVID-19-Pandemie hat in einigen Ländern bereits deutlich vor Augen geführt, dass die staatliche Maschinerie in Krisensituationen nicht wie erwartet funktioniert hat. Die digitale Transformation bietet jenseits aller Probleme und Risiken auch die einzigartige Gelegenheit, den staatlichen Organismus widerstandsfähiger aufzustellen. Diese Chance sollte nicht vergeudet werden, denn die nächsten Jahrzehnte werden mit Sicherheit durch zahlreiche weitere Krisen geprägt werden.

Wir sind uns sicher: Eine »richtig« angegangene digitale Transformation wird das demokratische Gemeinwesen auch in einer Automated Democracy langfristig stärken und krisenfester machen. Unser Buch wird zeigen, worauf es dabei aus unserer Sicht besonders ankommt.

Teil IDie unvermeidliche Geburt des digitalen Staates

1.Momentum: Warum der digitale Staat gerade jetzt durchstartet

Die digitale Transformation von Wirtschaft und Gesellschaft beschäftigt die industrialisierte Welt mittlerweile seit annähernd 20 Jahren. Die flächendeckende Digitalisierung des staatlichen Sektors hingegen ließ lange auf sich warten. Es werden vielfältige Gründe angeführt, warum der öffentliche Bereich der Wirtschaft hinterherhinkt. Dem Staat fehle der Wettbewerbsdruck, dem Unternehmen ausgesetzt sind. Die Notwendigkeit, in technologische Innovationen zu investieren, bestehe nicht in gleichem Maße, oder überspitzt ausgedrückt, die Angst, dass das eigene Produkt infolge disruptiven Fortschritts obsolet wird, sei nicht gleich ausgeprägt. Expertenwissen sei nicht in ausreichendem Maße vorhanden. Der Staat lege den Fokus stärker auf Bedenken, weniger auf Möglichkeiten, und er habe wenig Appetit auf Experimente, da er für Stabilität sorgen müsse. Kurz gesagt, staatliche Institutionen stehen nicht in dem Ruf, technologische Innovationen mit offenen Armen zu empfangen und sich schnell zu eigen zu machen. Entsprechend breit ist das Spektrum der üblichen Reaktionen auf das »langsame Tempo« des Staates bei der Digitalisierung und reicht von Frust über Resignation bis zu Häme und Spott für die Politik, die »es nicht hinkriegt«.

Das mag alles durchaus zutreffend sein, und fehlendes Expertenwissen innerhalb der staatlichen Institutionen ist ein großes Problem. Darüber hinaus gibt es jedoch einen weiteren zentralen Grund von eher systemischer Natur, warum die staatliche Digitalisierung zeitlich versetzt zur wirtschaftlichen Transformation erfolgt: Wirtschaft, Wissenschaft und Gesellschaft mussten zunächst die Voraussetzungen schaffen.

Der Staat als Trittbrettfahrer

In einer ersten Phase sind über die letzten gut 20 Jahre weite Teile des privaten und privatwirtschaftlichen Informationsaustausches, der Geschäftsabwicklung und der administrativen Tätigkeiten vom Analogen ins Digitale überführt worden. In dieser Phase, die noch nicht abgeschlossen ist, hat die Bevölkerung den Umgang mit Informationstechnik gelernt. Nach und nach ist die digitale Technologie verbreitet worden, bis die Mehrheit der Bevölkerung sie tatsächlich genutzt hat.

Das war und ist eine gigantische Anstrengung und zudem äußerst kostenintensiv. Es sind Kabel verlegt, Router produziert, das Internetnetzwerk ausgebaut, Computer angeschafft und Prozesse und Tätigkeiten von Papier so lange dorthin verlagert worden, bis schließlich die rechnergestützte Informationsverarbeitung allgegenwärtig wurde. Smartphones wurden erfunden und verbreitet, CDs in MP3s verwandelt, Onlinebanking und E-Commerce eingeführt, unzählige Onlineportale und soziale Netzwerke aufgebaut, GPS-Technik verteilt, Sensoren entwickelt, das Internet of Things errichtet und vieles, vieles mehr. Mit anderen Worten: Nach und nach sind die Grundlagen der digitalen Infrastruktur entstanden, wie wir sie heute kennen.

Gleichzeitig haben die Menschen sich nach und nach die Fähigkeiten angeeignet, mithilfe von digitalen Technologien zu kommunizieren, Informationen zu sammeln und weiterzugeben, ihre Zahlungen und Rechtsgeschäfte abzuwickeln, Verfügbarkeiten zu prüfen, sich zu identifizieren und so weiter und so fort. Sie haben gelernt, die Computer, Tablets, Smartphones, Chips, Sensoren zu programmieren und zu nutzen.

Vor allem aber haben die Menschen sich an die neuen Technologien gewöhnt und sie in ihren Alltag integriert. Sie haben Schritt für Schritt ihr Misstrauen größtenteils überwunden und digitalisieren nun selbst immer mehr Aspekte ihres Lebens. Auf Livekonzerten vor 15 Jahren wurden unzählige Feuerzeuge hochgehalten, heute sind es Unmengen filmender Smartphones. Erst diese kollektiven Anstrengungen und Aneignungen der letzten rund 20 Jahre ermöglichen es den staatlichen Institutionen überhaupt, in einem zweiten Schritt ihre eigene digitale Transformation einzuleiten.

Staatliches Handeln ist stark abhängig von Informationsgenerierung und dem Input der Bürger und Unternehmen. Solange sich Informationen günstiger und zuverlässiger analog durch Staatsangestellte als durch (noch) teure oder unausgereifte Technologie erheben lassen und solange die Bürger die Datenübermittlung analog, zum Beispiel in Papierform oder mündlich durch einen Behördengang, bevorzugen, so lange macht eine umfassende staatliche Digitalisierung nur eingeschränkt Sinn. Gleichzeitig und losgelöst von der Wirtschaft und der Gesellschaft die eigenen internen Prozesse zu digitalisieren, hätte sich für staatliche Institutionen als wenig effizient erwiesen. Digitalisierung sowie modernes Leben und Wirtschaften bauen letztendlich auf Daten auf, daher auch die immer wieder angeführte Aussage, Daten seien der wichtigste Rohstoff des 21. Jahrhunderts. Die Sisyphusarbeit der Digitalisierung – das Überführens von analogen Werten in digitale Formate, im Englischen sprachlich getrennt als »Digitization« bezeichnet – hat der Staat in weiten Teilen der Privatwirtschaft überlassen. Nun, da die harte Arbeit erledigt ist, springt er, einem Trittbrettfahrer gleich, auf den Zug auf, eignet sich die modernen Technologien an und greift auf die inzwischen in Hülle und Fülle vorhandenen digitalen Daten zu.

Zunehmender staatlicher Datenhunger

Der zunehmende Hunger der staatlichen Institutionen auch außerhalb des Sicherheitsbereichs auf private Daten lässt sich sowohl im Kleinen als auch im Großen beobachten. Als Beispiel für kleinere Schritte in diese Richtung kann die Revision zum Straßenverkehrsgesetz in der Schweiz dienen. Die neue Regulierung erlaubt explizit Versuche mit autonomen Fahrzeugen. Allerdings nur wenn das Bundesamt für Strassen (ASTRA) Zugang zu allen mit dem Versuch in Zusammenhang stehenden Daten erhält.1 Auch die Landesklimaschutzgesetze in Deutschland enthalten neuartige Vorschriften zur umfassenden Datenübermittlung, etwa die Verpflichtung, zähler- und gebäudescharf Angaben zu Art, Umfang und Standorten des Energie- oder Brennstoffverbrauchs von Gebäuden oder Gebäudegruppen sowie des Stromverbrauchs zu Heizzwecken usw. zu übermitteln, selbst personenbezogene Daten und Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse sind ausdrücklich inbegriffen.2 Als Beispiel für den Beginn dieses Prozesses in umfassendem Stil auf europäischer Ebene kann der Entwurf für einen EU Data Act herangezogen werden. Er sieht weitreichende Pflichten für die Übermittlung von Sachdaten durch Private an Behörden vor, und zwar bereits dann, wenn die Daten helfen können, den administrativen Aufwand zu begrenzen.3 Noch weiter geht der Entwurf für einen europäischen Raum für Gesundheitsdaten, der vorrangig unter der englischen Bezeichnung »European Health Data Space« diskutiert wird. Er erlaubt die umfassende Erhebung von sensiblen Gesundheitsdaten, also personenbezogenen Daten. Der Willen der Betroffenen wird nicht berücksichtigt. Der Entwurf bricht dabei direkt mit den Grundsätzen der Datenschutz-Grundverordnung der EU und dem Recht auf informationelle Selbstbestimmung.4

Die drei Stufen des technologischen Fortschritts und ihre Kosten

Die staatliche Verspätung bei der digitalen Transformation lässt sich auch erklären, indem man die Verteilung der Kosten des technologischen Fortschritts betrachtet. Technologischer Fortschritt kann in drei Stufen eingeteilt werden.5 Die erste Stufe erfasst die Erfindung, also die Entwicklung oder Entdeckung neuer Technologien. Die zweite Stufe beinhaltet die Innovation, also die Weiterentwicklung der Erfindung zu einem konkreten Produkt oder einer Dienstleistung.6 Die dritte Stufe kann als Diffusion bezeichnet werden und bezeichnet die Verbreitung der neuen Produkte und Dienstleistungen. Die Kosten für die drei Stufen sind in der Regel s-förmig verteilt. Die erste Stufe ist also mit grundlegenden fixen Investitionskosten verbunden. In der zweiten Stufe fallen aber sehr viel höhere Investitionskosten an. In der dritten Stufe sinken nach anfänglichen weiteren Investitionen, wie zum Beispiel Ausgaben für Werbung oder für die Ausbildung der Zielgruppe, die Kosten für die eigentliche Verbreitung jedoch wieder auffällig. Das gilt insbesondere bei digitalen Technologien, da hier die Grenzkosten, die Kosten für die Produktion einer zusätzlichen Mengeneinheit, oft gegen null tendieren.

Während Staaten durchaus hohe Summe in die Grundlagenforschung investieren, indem sie Universitäten und andere Forschungseinrichtungen unterhalten (Stufe 1), überlassen sie den Bereich der Innovation (Stufe 2) und die damit verbundenen Kosten, Unsicherheiten und Risiken weitgehend der privaten Wirtschaft.7 Erst wenn die neuen Technologien sich in Stufe 3 etabliert haben und die Einstiegskosten und -risiken gering sind, können die Staaten mit vergleichsweise wenig Aufwand und zu geringen Kosten (digitale) Technologien adaptieren. Staatliche Institutionen haben also im Gegensatz zum privaten Sektor einen starken ökonomischen Anreiz, sich mit technologischen Innovationen Zeit zu lassen.

Erst in den letzten Jahren ist die rechnergestützte Informationsverarbeitung so allgegenwärtig geworden, sind die Preise für digitale Technologie derart gesunken8 und hat sich das Know-how der Menschen in ausreichendem Maße entwickelt, dass sich der Einstieg für den Staat lohnt.

Der digitale Staat nimmt Fahrt auf

Freilich könnte die große Mehrheit der Staaten zumindest ein paar Jahre früher dran sein, wie einige staatliche Digitalpioniere, etwa das kleine Estland, bereits gezeigt haben.9 In vielen Ländern dürfte allerdings neben den eingangs erwähnten Gründen auch die Problematik der Akzeptanz durch die Bevölkerung eine wesentliche Rolle spielen. Regelmäßig stehen weite Teile der Bevölkerung technologischen Neuerungen skeptisch gegenüber. Neben der Sorge vor Missbrauch und der Unlust, sich notwendige neue Fähigkeiten anzueignen, dürften auch demografische Faktoren und eine abstrakte Furcht vor Veränderungen eine Rolle spielen. Erfahrungsgemäß setzt in der Regel über die Zeit ein starker Gewöhnungs- und Abnutzungseffekt ein, der die Bedenken in den Hintergrund rückt.10

Die staatlichen Institutionen, insbesondere die Politiker, die ihre Wiederwahl im Auge behalten müssen, haben also noch einen weiteren Anreiz, sich Zeit zu lassen.

In einigen westlichen Industrieländern wurde dieser Effekt zusätzlich durch die von Edward Snowden ins Rollen gebrachte globale Überwachungs- und Spionageaffäre verstärkt. Die Snowden-Enthüllungen haben der Bevölkerung in vielen Ländern die Risiken verborgener staatlicher Digitalisierung durch die Sicherheitsbehörden plastisch vor Augen geführt und die Aufmerksamkeit auf Überwachung und Kontrolle fokussiert. Dennoch lässt sich der Gewöhnungseffekt beobachten. So erstaunlich es angesichts der Ausmaße dieser Affäre auch klingen mag, inzwischen sind zum Beispiel in Deutschland die Befugnisse der Sicherheitsbehörden umfangreicher und eingriffsintensiver als in der Prä-Snowden-Ära.11

Die globale COVID-19-Pandemie und die damit einhergehende Notwendigkeit, viele Prozesse und Tätigkeiten mit Abstand und remote durchzuführen, dürften auch dem Staat den letzten Anstoß gegeben haben, die Digitalisierung grundlegend anzugehen. Das dürfte umso mehr gelten, als die Akzeptanz und Verbreitung digitaler Technologien sowohl in der Bevölkerung als auch bei den Staatsbediensteten im Zuge der Pandemie noch einmal angestiegen sind.

Darüber hinaus werden die Digitalisierung und Automatisierung auch in der Breite massiv an Geschwindigkeit aufnehmen. Die Forschung zur Digitalen Ökonomie hat gezeigt, dass die Ausbreitung der Technologie in der Gesellschaft ebenfalls fast immer dem Verlauf einer S-Kurve folgt. Die Ökonomen sprechen von einer solchen optisch dem Buchstaben »S« ähnelnden Kurve, wenn sie in ihrem Verlauf anfangs nur leicht ansteigt, um dann steiler zu werden und schließlich wieder abzuflachen. In Bezug auf die Ausbreitung der Technologie in der Gesellschaft bedeutet dies, dass diese zuerst langsam startet, sich der Prozess dann deutlich beschleunigt, bevor er sich wieder verlangsamt.

In Abbildung 1 ist dargestellt, wie sich die neue Technologie in Form von Computern, Mobiltelefonen, Smartphones und Tablets über die Zeit in amerikanischen Haushalt verbreitet hat.12 Die S-Kurven lassen sich mit etwas Fantasie auch vom Laien erkennen. Es lässt sich auch, vor allem in letzter Zeit, beobachten, dass der Prozess insgesamt immer schneller abläuft. In der Privatwirtschaft ist die Ausbreitungsgeschwindigkeit abhängig von der Adaptionsrate und Marktabdeckung.

Abbildung 1: Wie amerikanische Haushalte Technologie aufnehmen, 1903–2019

© Our World in Data 2023, Quelle: Max Roser/Hannah Ritchie/Edouard Mathieu, Technological Change, in: Our World in Data, 2023, https://ourworldindata.org/technological-change.

Überträgt man diese Erkenntnis auf die staatliche Digitalisierung, ergeben sich zwei Besonderheiten im Vergleich zur Privatwirtschaft. Erstens ist die »Marktabdeckung« im staatlichen Sektor wirklich umfassend, da grundsätzlich die gesamte Bevölkerung und alle Organisationen betroffen sind. Zweitens dürfte auch die Adaptionsrate sehr hoch sein, da zum einen die Betroffenen bereits ausreichend am Umgang mit digitalen Technologien trainiert sind, und zum anderen, weil der Staat die Betroffenen immer auch zur Nutzung zwingen kann. Damit dürfte sich im Bereich der Ausbreitung digitaler staatlicher Technologien eine steile S-Kurve beobachten lassen, sobald der anfänglich flache Teil der S-Kurve verlassen wurde. Oder anders ausgedrückt, wenn der Zug erst einmal den Bahnhof verlassen hat, was er in der Regel langsam tut, wird er mit großer Wahrscheinlichkeit bald richtig Fahrt aufnehmen.

Viele Länder werden in nächster Zeit also das Plateau der schleppenden Digitalisierung verlassen. Damit ist auch der Zeitpunkt erreicht, an dem intensiv über die gesamte Ausgestaltung der Digitalisierung nachgedacht werden sollte.

2.Point of no Return: Der digitale Staat ist nicht aufzuhalten

Staatliche Digitalisierung und Automatisierung und die damit einhergehenden Datenerhebungen haben also im großen Stil begonnen. Mehr noch: Dieser fundamentale Prozess steht nicht nur am Anfang, sondern hat bereits einen Punkt erreicht, an dem er nicht mehr umkehrbar ist. Ob es einem gefällt oder nicht, der digitale, umfassend datenverarbeitende Staat wird kommen. Oder um es mit dem Titel der 2023 verabschiedeten Datenstrategie der deutschen Bundesregierung auszudrücken: »Fortschritt durch Datennutzung – […] mehr und bessere Daten für neue, effektive und zukunftsweisende Datennutzung«.13 In Baden-Württemberg wirbt derweil das Land mit dem Slogan: »Unser effektivster Wirkstoff: Daten« auf großflächigen Plakaten um die Daten seiner Bürger.14

Zweifellos wird es immer individuelle Ausweichbewegungen geben, etwa Menschen, die sich gänzlich weigern, digitale Technologien zu nutzen, oder Menschen, die versuchen, bei der Nutzung ihre privaten Daten nicht weiterzugeben oder zu maskieren. Mit fortschreitendem Digitalisierungsprozess steigen jedoch der Aufwand, das notwendige Know-how und auch die Kosten für den individuellen Ausweichprozess immer weiter an. Auch gesellschaftliche Gegenströmungen, wie zum Beispiel die Nichtregierungsorganisationen, die für mehr Datenschutz und Privatsphäre kämpfen, können die Entwicklung zu einem datengetriebenen Staatswesen nur verlangsamen und Anpassungen erzwingen (was durchaus wünschenswert ist!), aber aufhalten werden sie den Prozess mit großer Sicherheit nicht.

Der Versuch zu verhindern, dass der Staat in nicht allzu ferner Zukunft in großem Umfang Daten sammeln und verarbeiten wird, ist zumindest nach unserem Verständnis zum Scheitern verurteilt. Dafür sehen wir neun wichtige Gründe:

Übersicht 1: Die neun Gründe, warum der umfassend digitale, Daten verarbeitende Staat nicht aufzuhalten ist

1. Grund

Zunehmende Komplexität und eine unsichere Bevölkerung

2. Grund

Digitale Komfortversprechen und Unzufriedenheit mit der Bürokratie

3. Grund

Durchsetzungskraft des technologischen Fortschritts

4. Grund

Besondere Eignung der staatlichen Aufgaben für die Digitalisierung

5. Grund

Steigende Staatsquote, Trend zu Paternalismus und Transparenz

6. Grund

Wettbewerbsvorteil des Staates durch potenziell höheres Investitionsvolumen

7. Grund

Wirkung der »Expressive function of the law«

8. Grund

Geostrategische Argumente

9. Grund

Demografischer Wandel

1. Grund: Zunehmende Komplexität und eine unsichere Bevölkerung

Die moderne globalisierte Welt wird immer komplexer und dadurch unvorhersehbarer. Die Fortschritte in der Forschung und Technologie, zunehmende Migrationsbewegungen und die Urbanisierung sind einige der langfristigen Trends, die dazu beitragen. Durch die gleichzeitige digitale Vernetzung der verschiedensten Systeme entstehen kombinatorisch unzählige neue (Handlungs-)Möglichkeiten.15 Die Menschen verändern aufgrund all dieser neuen Möglichkeiten ihr Verhalten, sie finden vielfältige Lösungen für neue Probleme, variieren ihre Herangehensweise, entwickeln unterschiedlichste neue Lebensstile, Berufe und Strategien. Anders ausgedrückt, die meisten Gesellschaften stecken in einem fundamentalen Transformationsprozess. Diese Entwicklung erzeugt vielfach ein Gefühl der Unsicherheit. Als Reaktion wird in steigendem Maße Verantwortung für die Problemlösung an »Vater Staat« delegiert oder zumindest die Verantwortungsübernahme durch ihn stillschweigend akzeptiert.16 Immer in der Hoffnung, er würde dem Bürger Aufgaben abnehmen und Unsicherheiten minimieren.17

In einer sich digitalisierenden Welt können staatliche Institutionen diesen Ansprüchen aber nur gewachsen sein, wenn sie die notwendigen (digitalen) Werkzeuge beherrschen und den Eindruck erwecken, für die Zukunft gewappnet zu sein. Denn wer »die Behörden vor Ort ständig als altertümlich und unbeweglich erlebt, glaubt irgendwann auch nicht mehr an die Funktionsfähigkeit des politischen Systems«, wie die Frank­furter Allgemeine Zeitung treffend auf ihrer Titelseite schrieb.18

2. Grund: Digitale Komfortversprechen und Unzufriedenheit mit der Bürokratie

Auch das Streben nach Komfort ist ein nicht zu unterschätzender Faktor.19 Die Erfahrung mit der Digitalen Ökonomie hat gezeigt, dass die Mehrheit der Kunden bereit ist, für bequeme Dienstleistungen mit ihren Daten zu zahlen. Die fortwährende Kontrolle der eigenen Datenabflüsse ist aufwendig und anstrengend. Irgendwann ist auch die Motivierteste erschöpft von den Myriaden verschachtelter Datenschutzeinstellungen und gibt ihre Daten resignierend her. In der digitalen Praxis schlägt Komfort oft die Besorgnis über die Datenverwendung, vor allem wenn sich die Bevölkerung zunehmend daran gewöhnt.20

Die staatlichen Institutionen wiederum reagieren auf die zunehmende Komplexität und Verantwortung mit mehr und komplizierteren Verwaltungsvorschriften sowie umfangreicherem Verwaltungshandeln, vermutlich auch aus Sorge vor Kontrollverlust.21 Die EU-Digitalpolitik etwa umfasst mittlerweile 35 regulatorische Maßnahmenpakete, vom Digital Services Act über den Cyberresilience Act bis hin zur digitalen Umgestaltung der Gesundheitsvorsorge und Pflege.22 Allein der Digital Services Act umfasst in der deutschen Version schon mehr als 100 Seiten. In der Folge versuchen Menschen und Unternehmen der umfangreichen Regulierung auszuweichen, manchen gelingt die Umgehung, und sie können von einer Rechtsarbitrage profitieren, das heißt, sie finden Schlupflöcher in den Vorschriften und nutzen diese aus. Darauf reagieren wiederum die staatlichen Institutionen mit der Ausweitung der Regulierung, um die Schlupflöcher zu schließen. Die Spirale dreht sich immer weiter. Es wird inzwischen allgemein akzeptiert, dass diese Entwicklung unausweichlich sei, da Menschen systematisch Änderungen bevorzugen, die zu etwas Bestehendem etwas hinzufügen, anstatt solche, die etwas Bestehendes zu reduzieren versuchen.23

Die Hoffnung auf verschlankende und vereinfachende Reformen und einen erfolgreichen Entbürokratisierungsprozess dürfte die Mehrheit der Bürger inzwischen aufgegeben haben.24 Laut aktuellem Bericht des Normenkontrollrats ist im Zeitraum 2021/22 der bürokratische Erfüllungsaufwand sowohl für Bürger und Bürgerinnen als auch für Unternehmen wieder deutlich gestiegen.25

Infolge dieser Entwicklung, die zunehmende Verantwortung und Komplexität mit zunehmender Bürokratie zu beantworten, drohen die Institutionen zu erstarren. Gesellschaftliche dynamische Weiterentwicklung und Anpassung werden schwieriger. Als Licht am Ende des Tunnels und als Hilfe, um der wachsenden Bürokratie Herr zu werden, scheinen sich Digitalisierung und Automatisierung geradezu aufzudrängen26 – auch wenn ironischerweise die globale digitale Transformation und Vernetzung zu einem Großteil überhaupt erst für die steigende Komplexität ursächlich ist. Der Bock wird zum Gärtner gemacht.

Mit Fortschreiten dieser Entwicklung wächst die Hoffnung, technologische Systeme könnten den Arbeits- und Zeitaufwand für die Betroffenen verringern, indem sie viele bürokratische Prozesse automatisieren und vereinfachen: Digitalisierung als Allheilmittel anstelle schmerzhafter struktureller Reformen oder zumindest als Katalysator, um überfällige Änderungen zu ermöglichen.27 Wenig überraschend, steigt parallel auch das Vertrauen in maschinelle Entscheidungen.28 Manche Studien kommen bereits zu dem Ergebnis, dass Menschen mehrheitlich algorithmischen Rat menschlichen Ratschlägen vorziehen.29

3. Grund: Durchsetzungskraft des technologischen Fortschritts

Auf lange Sicht sind die Verbreitung und Nutzung von technologischen Innovationen, das heißt der technologische Wandel, nicht aufzuhalten. Ist der technische Geist erst einmal aus der Flasche, kann er nicht mehr eingefangen werden.

Das mag mit der seit Langem etablierten und stetig zunehmenden Verknüpfung der menschlichen Praktiken und Handlungen mit der Nutzung von Technologie zu tun haben.30 Unsere technologiebasierte Gesellschaft betrachtet die gesellschaftliche Arbeitsteilung mit Maschinen inzwischen als etwas Selbstverständliches. Auch hier dürfte die COVID-19-Pandemie das Verhältnis zwischen Mensch und Technologie noch einmal weiterentwickelt und die Akzeptanz des beschleunigten technologischen Wandels erhöht haben. Diese Entwicklung lässt sich beispielsweise am Umgang mit Videoüberwachungsanlagen im öffentlichen Raum ablesen. Noch vor einigen Jahren sind die meisten Nichtregierungsorganisationen Sturm gegen Systeme wie »SkyCop« gelaufen. Inzwischen ist nicht nur der Widerspruch leiser geworden, die Ersten drücken sogar Dankbarkeit aus, weil die Überwachungskameras beispielsweise (auch) vor Polizeigewalt schützen.31

Darüber hinaus ist die Digitalisierung der Privatwirtschaft bereits weit vorangeschritten. Der Umgang mit einer digitalisierten Wirtschaft und Gesellschaft wird sich zunehmend auch nur adäquat von einem digitalisierten Staat wahrnehmen lassen. Oder anders ausgedrückt: Ohne IT-Unterstützung und Daten werden die staatlichen Institutionen chancenlos sein.

So lässt sich etwa der Milliardenschäden verursachende Betrug mit Umsatzsteuerkarussellen beim digitalen Handel mit virtuellen Gütern wie Emissionszertifikaten nur schwer ohne Daten und Analysetools zeitnah erkennen und kaum ohne digitale Vernetzung und Koordinierung der involvierten Finanzämter rechtzeitig bekämpfen.

Derweil konfrontieren zahlreiche juristische Technologie-Start-ups die Behörden mit einer kontinuierlich steigenden Anzahl von Eingaben. Diese Start-ups, inzwischen meist als Legal Techs bezeichnet, stellen diverse Internetportale bereit, die Widersprüche oder Einsprüche gegen staatliche Entscheidungen (teil-)automatisieren und damit stark vereinfachen. Die Palette in Deutschland reicht von Bußgeldportalen wie gofreem.de oder geblitzt.de bis hin zu Bürgergeld-Portalen wie hartz4widerspruch.de.

Chatbots, die auf künstliche Intelligenz zurückgreifen wie ChatGPT & Co., demokratisieren nun diese Entwicklung, indem sie es jedermann erlauben, in Sekundenschnelle anspruchsvolle und umfangreiche Widersprüche gegen Verwaltungsakte »selbst« zu verfassen und eigenständig zu erheben. In der Folge dürfen die Behörden auch in anderen Bereichen, etwa bei Baugenehmigungen, mit deutlich mehr Eingaben rechnen. Wie soll die Verwaltung diesen Mehraufwand auf Dauer ohne adäquate digitale Unterstützung bewältigen? Zumal demografischer Wandel und Fachkräftemangel das Dilemma weiter verschärfen werden.

Aber auch in anderen, weniger offensichtlichen Bereichen wird es ohne digitale Unterstützung bald nicht mehr gehen. Wenn etwa Forscher die Urteile der höchsten Gerichte der letzten Jahrzehnte mithilfe moderner Analysetechnologie untersuchen, bemerken sie statistische Verzerrungen in den Urteilen, die der erwarteten und vorausgesetzten juristischen Objektivität widersprechen.32 Derartige Einsichten bedrohen die Legitimität und Autorität der Gerichte. Ihnen bleibt gar nichts anderes übrig, als ebenfalls derartige Untersuchungen anzustellen, um die Ergebnisse zu überprüfen und darauf reagieren zu können.

4. Grund: Besondere Eignung der staatlichen Aufgaben für die Digitalisierung

Fragt man danach, welche Aufgaben der Staat wahrnimmt, erhält man als spontane Antwort oft Aktivitäten wie Straßenbau oder Landesverteidigung, also materielle Tätigkeiten, die der Bereitstellung von Infrastruktur und von bestimmten öffentlichen Güter dienen.

Auf den zweiten Blick wird jedoch schnell klar, dass in Wahrheit ein großer Anteil staatlicher Tätigkeit immaterieller Natur ist. Die staatlichen Institutionen schaffen vor allem unzählige Regeln und kontrollieren ihre Einhaltung (Verhaltensbeeinflussung), sie verteilen das Einkommen, gewähren Leistungen, wirken auf die Ressourcenverwendung (Allokation) ein, versuchen die Konjunktur zu steuern, die Preisstabilität zu gewährleisten und so weiter. Im Unterschied zur Privatwirtschaft ist der tatsächliche Output an materiellen Gütern (im Verhältnis zur Gesamttätigkeit) eher gering.

Bei noch genauerer Betrachtung erkennt man, dass die staatlichen Institutionen in der Mehrheit eigentlich Daten verarbeiten. Sie erfassen eine Unmenge von Daten oft in strukturierter Form, analysieren und verarbeiten sie regelbasiert, dokumentieren diese Vorgänge und produzieren wieder neue Datensätze.33 Bei der Legislative (Verabschiedung von Gesetzen) und Judikative (verbindliche Feststellung der Rechtslage) ist das einfach nachzuvollziehen. Es gilt aber auch für die öffentliche Verwaltung. Primär interpretiert diese zum einen die von der Legislative erlassenen formellen Gesetze und übersetzt sie in konkrete Aufgaben, Pflichten, Verantwortlichkeiten und so weiter. Zum anderen führt sie diese Gesetze aus, überwacht ihre Einhaltung und setzt sie durch. Im Rahmen dieser Tätigkeiten werden, beispielsweise durch Kontrollbeobachtungen oder Formulare – vielfach noch die physische Anwesenheit eines Angestellten bedingend –, Informationen gewonnen. Diese in der Gesamtheit riesigen Datenmengen werden, meist noch manuell, von Staatsbediensteten sortiert, verteilt, kontrolliert oder anderweitig verarbeitet. Gleichzeitig wird versucht, Anomalien wie Betrug oder Steuerhinterziehung durch die Analyse der Informationen zu erkennen. Selbst die Rechtsdurchsetzung erfolgt in der großen Mehrheit der Fälle nicht auf materielle Art und Weise durch physischen Zugriff (Verhaftung, Vollstreckung), sondern auf immaterielle Art und Weise in Form von Datenverarbeitung – durch ausgesprochene Verwarnungen, Vorladungen, Strafbefehle, den Erlass und die Zustellung von Urteilen oder Ähnliches (in Kombination mit der »freiwilligen« Befolgung durch den Adressaten).

Die große Mehrheit dieser Datenverarbeitungsvorgänge sind Tätigkeiten, die sich in besonderem Maße für die maschinelle Datenverarbeitung durch digitale Technologie mithilfe von Automatisierungs-, Analyse- oder Vorhersagetools eignen. Auch die dabei zum Einsatz kommenden Instrumente wie Erlasse, Richtlinien, Verwaltungsakte, Genehmigungen, Lizenzen, Bescheinigungen, Steuerbescheide und so weiter lassen sich einfach in ein digitales Format überführen.

In einer umfangreichen Studie haben zum Beispiel Frey und Osborne für 702 verschiedene Berufe versucht abzuschätzen, wie geeignet sie für Digitalisierung und Automatisierung sind.34 Demnach gehören zu den besonders geeigneten Berufen Verwaltungsassistenten und Bürokaufleute, Angestellte mit Aufgaben in der Aktenverwaltung und Dateneingabe, Beschaffungs-, Rechnungs- und Buchungssachbearbeiter sowie Inspektoren und Prüfer. Auch wenn Frey und Osborne nicht explizit zwischen privatem und staatlichem Sektor differenzieren, liegt es auf der Hand, dass gerade diese Berufe in weiten Teilen der öffentlichen Verwaltung omnipräsent sind.

Wenn die Tätigkeiten von Staatsangestellten mithilfe digitaler Technologien automatisiert werden, heißt das natürlich nicht, dass in der Folge die Staatsangestellten entlassen werden. Diese Befürchtung, die auch in oben genannter Studie ausgedrückt wird, erwies sich so pauschal schon für die Privatwirtschaft als unzutreffend und wird sich für den öffentlichen Sektor noch viel weniger bewahrheiten. Entweder nehmen die digitalen Tools den Bediensteten Standardaufgaben ab und ermöglichen es ihnen, sich auf komplexere Aspekte ihrer Tätigkeit zu konzentrieren, oder es werden neue Aufgaben für die Bediensteten gesucht und gefunden.

5. Grund: Steigende Staatsquote, Trend zu Paternalismus und Transparenz

Die Staatsquote gilt als guter Indikator für den Umfang der staatlichen Aufgabenwahrnehmung. Je höher der Anteil der Staatsausgaben am Bruttoinlandsprodukt eines Landes ist, desto niedriger ist der Anteil der privaten Ausgaben. Damit wird auch eine Verschiebung der Aufgabenerfüllung (oder zumindest der Verantwortlichkeit) weg von den Privaten hin zum Staat dokumentiert. Ein Blick auf eine Prognose der Europäischen Union zur Entwicklung der Staatsquote in den Mitgliedstaaten spricht eine deutliche Sprache. In den meisten Mitgliedsländern wird im Zeitraum bis Ende 2024 eine weitere, teils erhebliche Zunahme der Staatsquote erwartet.35 Damit beschleunigt sich lediglich ein Trend, der im Großen und Ganzen in allen klassischen Industrienationen seit dem Zweiten Weltkrieg im Gange ist.36 Insbesondere in Phasen wirtschaftlicher Abschwünge und Krisen haben Regierung und Parlament fiskalpolitisch zwei Möglichkeiten, die Folgen abzufedern. Sie können entweder mehr Geld ausgeben oder die Steuern senken. Wenig überraschend, entscheiden sie sich meist für die erste Variante. Schließlich geht eine Erhöhung der Staatsausgaben mit mehr (Verteilungs-)Macht einher. Lagen etwa die deutschen Staatsausgaben im Jahr 2000 noch bei knapp 1 Billion Euro, haben sie sich im Jahr 2021 mit 1,7 Billionen Euro schon fast verdoppelt.37 Im Prinzip kommt es mit jeder Wirtschaftskrise zu einer Ausweitung staatlicher Tätigkeiten. Das lässt sich auch an den Staatsangestellten ablesen. Sie werden stetig mehr.38

Dieser Trend dürfte sich weiter fortsetzen, da der gegenwärtige Zeitgeist, geprägt von einem Gefühl wachsender Unsicherheit und Komplexität, zunehmend risikoavers und paternalistisch daherkommt. Immer mehr Bürger erwarten vom Staat, dass er Gefahren von vornherein beseitigt und ihnen Aufgaben der Fürsorge und Vorsorge abnimmt. Damit gehen unvermeidlich eine Übertragung der Verantwortung an den Staat und eine Erweiterung seines Aufgabenbereiches einher. Die Übernahme von (mehr) Aufgaben in einer sich digitalisierenden Welt verlangt freilich, wie erwähnt, eigene digitale Fähigkeiten.

Unterdessen spielen auch andere gesellschaftliche Entwicklungen den staatlichen Digitalisierungsbemühungen in die Hände, insbesondere der Trend zu mehr Informationen und Transparenz. Bei dem schweizerischen Volksentscheid im März 2021 über die Volksinitiative zu einem allgemeinen Verhüllungsverbot stimmte beispielsweise die Mehrheit der Stimmberechtigten dafür, dass niemand sein Gesicht im öffentlichen Raum verhüllen darf.39 Sie votierten damit für mehr Transparenz im öffentlichen Raum. Bei der Stimmabgabe dürfte jedoch den wenigsten bewusst gewesen sein, dass sie damit auch dem flächendeckenden Einsatz von Gesichtserkennung den Weg bereitet und Abwehrmaßnahmen auf individueller Ebene kriminalisiert haben könnten.

6. Grund: Wettbewerbsvorteil des Staates durch potenziell höheres Investitionsvolumen

In der gegenwärtigen wirtschaftlichen Situation haben viele Industriestaaten darüber hinaus auch noch einen dauerhaften Wettbewerbsvorteil gegenüber der Privatwirtschaft: Sie können sich günstiger Geld leihen. Sobald sich der entsprechende politische Wille geformt hat, könnten die Investitionen mancher staatlichen Institutionen in die Digitalisierung die Investitionen der einzelnen privaten Akteure um ein Vielfaches übersteigen. Fehlplanungen, schlechte Investmententscheidungen oder Missmanagement selbst von Großprojekten führen eben nicht zur Insolvenz oder zumindest zur Beerdigung des Projekts. Die öffentlichen Einrichtungen können aufgrund ihrer immensen Ressourcen immer wieder einen neuen Anlauf nehmen. Man denke etwa an das über fast zehn Jahre verfolgte und letztlich gescheiterte Großprojekt zur Einführung einer elektronischen Identität (E-ID) in der Schweiz.40 Die zuweilen unterstellte, zuweilen sichtbare digitale Inkompetenz verhindert digitale Lösungen nicht, sondern verzögert sie lediglich.

7. Grund: Wirkung der »expressive function of the law«

Durch seine Steuerungs- und Gestaltungsfunktion etabliert der Staat durch das Recht normalerweise Regeln, um menschliches Verhalten unter Zwangsandrohung zu steuern.41 Darüber hinaus gewinnt vor allem im digitalen Kontext eine weitere Funktion des Rechts an Bedeutung, die als »expressive function of the law« bezeichnet wird.42 Gesetze können auch (neue) soziale Normen etablieren. Die menschliche Verhaltensänderung wird dann nicht durch die (oft auch fehlende) Zwangsandrohung der Rechtsnorm ausgelöst, sondern vor allem durch Änderung der Werte und Präferenzen sowie durch informelle Sanktionen der Mitbürger.

Ein denkbares Szenario vermag den Mechanismus verdeutlichen: Einfallstor für die datenbasierte Digitalisierung des lokalen Verkehrsmanagements der Städte werden vermutlich die Mobilitäts- und Standortdaten der privaten Mobilitätsanbieter (Free-Floating-Fahrräder, -Roller und -Carsharing) sein. Deren GPS-basierte Managementsysteme könnten den Städten bei der Verkehrsplanung helfen.43 In einem zweiten Schritt könnte zusätzlich die Übermittlung des Standortes des eigenen privaten Fahrzeugs an die städtische Verwaltung auf freiwilliger Basis erfolgen. Als Gegenleistung und Anreiz werden den Fahrzeugführenden freie Standorte von Parkplätzen angezeigt, sie dürfen vergünstigt parken, spezielle reservierte Parkplätze nutzen oder können von anderen Vorteilen profitieren. Daten werden also gegen Bequemlichkeit und Komfortversprechen getauscht. Die Übermittlung der fahrzeugeigenen GPS-Daten wird den Bürgern dadurch mit der Zeit vertraut und alltäglich. Der Service wird von manchen genutzt, von anderen nicht. Erst in einem dritten Schritt würde die Übermittlung der GPS-Daten dann verpflichtend. Allerdings ohne die Androhung von Strafe. Vielmehr könnte die neue Pflicht mit der Reduktion des Verkehrsaufkommens und dem Kampf gegen den Klimawandel verbunden werden. Eine bis dahin eventuell etablierte soziale Norm des notwendigen Kampfes gegen den Klimawandel würde für die allgemeine Durchsetzung auch der neuen Pflicht sorgen.

8. Grund: Geostrategische Argumente

Zunehmend treten auch geostrategische Überlegungen als Rechtfertigung und Anreiz für die vermehrte Datennutzung durch staatliche Institutionen in Erscheinung. Das lässt sich beispielsweise in den KI-Strategien beobachten, denn die Systeme des maschinellen Lernens sind zwingend auf die Nutzung von digitalen Daten angewiesen. Allein die nationale KI-Strategie der Vereinigten Staaten erwähnt auf 149 Seiten China und auf 31 Seiten Russland.44 Sie wiederholt fast schon gebetsmühlenartig die Notwendigkeit, den strategischen Wettbewerb mit China gewinnen und die Position als globaler »AI Leader« verteidigen zu müssen. Dazu gehört augenscheinlich auch, die staatlichen Institutionen zu modernisieren und »AI-ready« zu machen.

Die europäische KI-Strategie ihrerseits reagiert und nimmt direkt Bezug auf den internationalen Wettbewerb und die umfangreichen Datenmengen, die den Vereinigten Staaten und China zur Verfügung stehen. Daher müsse die EU ebenfalls den Zugang zu Daten fördern. Auch der öffentliche Sektor muss demnach explizit die Möglichkeiten innovativer KI-Lösungen nutzen, da anderenfalls das Risiko besteht, »Fachkräfte zu verlieren und von andernorts entwickelten Lösungen abhängig zu werden«.45

9. Grund: Demografischer Wandel

Der sicherlich bedeutendste Grund liegt allerdings in der Verschiebung der Altersstruktur in vielen fortgeschrittenen Volkswirtschaften. Allein in Deutschland könnten bis 2035 bis zu 7,5 Millionen Arbeitskräfte fehlen, wenn die Babyboomer in Rente gegangen sind.46 Diese Entwicklung macht auch vor dem staatlichen Sektor nicht halt, der ebenfalls mit einem immer größeren Arbeitskräftemangel zu kämpfen haben wird.47 Bis 2030 könnten bis zu 840 000 Vollzeitfachkräften im staatlichen Sektor fehlen.48 Bereits jetzt fällt es vielen Kommunen im ländlichen Raum oder in Gegenden mit starker Konkurrenz durch eine prosperierende Privatwirtschaft schwer, genügend Fachpersonal zu finden.49

Wenn die staatlichen Institutionen nicht umfangreich Aufgaben wieder an den Privatsektor abgeben und sich gleichzeitig entbürokratisieren – was wir uns, wie dargelegt, gegenwärtig nicht vorstellen können –, müssen digitale Systeme zwangsläufig Teile des Pensums der fehlenden Staatsangestellten übernehmen.

Ohne signifikante Effizienzgewinne wird es nicht gehen.50 Um es mit den Worten der Ökonomen Charles Goodhart und Manoj Pradhan auszudrücken: »[W]e need all the automation we can get.«51

Unseres Erachtens werden sich die staatlichen Institutionen daher auf längere Sicht unaufhaltsam, systematisch und umfassend digitalisieren und mit hoher Wahrscheinlichkeit dabei zusätzliche Aufgabengebiete an sich ziehen. Gleichzeitig wird sich der bürokratische Komplexitätsgrad sogar weiter erhöhen, allein weil die neuen technologischen Mittel es erlauben oder notwendig machen. Zur Illustration können wir ein Beispiel aus der Steuerwelt heranziehen. Die OECD arbeitet mit Hochdruck an neuen Rahmenbedingungen zur Besteuerung digitaler Geschäfte für alle großen Konzerne. Die Steuerpflicht soll nicht mehr nur an eine physische Betriebsstätte in einem Land anknüpfen, sondern neu auch an eine »signifikante digitale Präsenz« in einem Staat. Dafür bedarf es aber auch einer Zuordnung von Gewinnen zu dieser »digitalen Präsenz«. Diese Zuordnung soll über einen Verteilungsschlüssel erfolgen, der auf einer Funktionsanalyse beruht, die wiederum auf Unternehmenszahlen basiert und dabei die jeweilige Geschäftstätigkeit in Bezug auf Daten und Nutzer als maßgebliches Kriterium heranzieht.52 Dieses Vorgehen wird mehr als hochkomplex werden, sowohl in der Umsetzung für die Unternehmen als auch bei der (digitalen) Kontrolle durch die Steuerbehörden. Das ist die praktische Realität in der neuen Welt der digitalen Bürokratie, die gerade im Entstehen ist.

Folglich sollten sich insbesondere die zivilgesellschaftlichen Anstrengungen nicht mehr darauf konzentrieren, zu verhindern zu versuchen, dass der Staat Daten erhebt. Vielmehr sollte der Fokus darauf gelegt werden, die Art und Weise der Digitalisierung des Staates konkret zu gestalten. Es muss verstärkt darum gehen, wie die staatliche Datenverarbeitung aufgebaut und im staatlichen Wirkungsgefüge organisiert wird. Das explizite Ziel sollte sein, nicht nur auf rechtlichem Wege den Missbrauch der Daten bei der Verarbeitung zu verhindern oder wenigstens massiv zu erschweren. Es muss auch versucht werden abzuschätzen, welche Konsequenzen die Digitalisierung für das bisherige Zusammenspiel der staatlichen Institutionen hat und welche neuen institutionellen Rahmenbedingungen eventuell notwendig sind, um beispielsweise das gewünschte Maß an Gewaltenteilung zu erhalten oder so weiterzuentwickeln, dass neu entstehende Macht- und Einflusspositionen auch langfristig nicht missbraucht werden können.

3.Igel und Hase: Unterschiedliche Geschwindigkeiten

Auch wenn Momentum und Trend in vielen Staaten ähnlich gelagert sind, wird sich der digitale Fortschritt im Staatswesen global mit unterschiedlicher Geschwindigkeit ausbreiten. Denn die systemischen Voraussetzungen, Interessen und Anreize in den jeweiligen Nationalstaaten sind sehr verschieden.

Traditionelle Ansätze zur Einteilung von Staaten in Industrie-, Schwellen- oder Entwicklungsland geben nur sehr begrenzt einen direkten Hinweis auf die Geschwindigkeit des jeweiligen digitalen Fortschritts. Oftmals bilden Länder die Speerspitze der Entwicklung, die vor 20 Jahren nicht zu den technologieaffinen, innovativen Vorreitern gezählt worden wären. So sind zum Beispiel einige Steuerbehörden Lateinamerikas (insbesondere in Mexiko und Brasilien) bereits deutlich digitaler aufgestellt als ihre Pendants in Europa. Neu industrialisierte Länder wie beispielsweise die Volksrepublik China weisen einen deutlich größeren Ehrgeiz bei der Digitalisierung ihrer staatlichen Infrastruktur auf als viele traditionelle Industrieländer. Auch in Osteuropa lassen sich digitale Vorreiterstaaten ausmachen, die in ihrer Transformation schneller voranschreiten.

Auf Ebene der politischen Systeme werden sich Unterschiede insbesondere zwischen autokratischen und demokratischen Systemen zeigen. Da digitale Technologien auch dazu benutzt werden können, Überwachung auszubauen beziehungsweise die Kosten dafür zu senken, haben staatliche Machtapparate in Diktaturen einen größeren Anreiz, den Digitalisierungsprozess voranzutreiben. Ob diese Vorstellung berechtigt ist und die Rechnung so aufgeht, wie sich manch ein Diktator das vorstellt, steht allerdings auf einem anderen Blatt. Zum einen geht Digitalisierung oft mit Transparenz einher. Zum anderen ist die Machtposition der Regierung im digitalisierten Staat nicht so eindeutig, wie es auf den ersten Blick erscheinen mag. Auf diesen Punkt werden wir im zweiten Teil dieses Buches zurückkommen.

In Ländern mit föderalistischen Strukturen wird die digitale Staatstransformation mit einer anderen Geschwindigkeit ablaufen als in Ländern mit einer zentralistischen Struktur. Digitale Transformationsprozesse lassen sich in Zentralstaaten sicherlich leichter einleiten und durchsetzen. Auch der Abstimmungsbedarf fällt erheblich geringer aus. Was jedoch nicht ohne Weiteres heißt, dass zentralistische Staaten auch qualitativ eine bessere Transformation durchlaufen werden.

Andere Regierungen wiederum legen einen besonderen Fokus auf den globalen Wettbewerb. Staaten, die sich von der Digitalisierung ihrer Verwaltung einen besonderen Wettbewerbsvorteil erhoffen, haben einen besonderen Anreiz, sich mit dem Thema vertieft auseinanderzusetzen. In Ländern wiederum mit einem besonders hohen Maß an Verrechtlichung und einem hohen Anteil an Juristen und Verwaltungsspezialisten im Verhältnis zu Fachexperten in der Administration dürfte der Anreiz schwächer ausfallen.

Auf Ebene der Bevölkerung bestehen ebenfalls sehr unterschiedliche Anreize und Interessen. In den Staaten, in denen Korruption im politischen und behördlichen Alltag eine große Rolle spielt, dürfte sich die Bevölkerung amtlicher Digitalisierung gegenüber offener zeigen und sie, soweit möglich, sogar einfordern oder zumindest zu einem höheren Preis akzeptieren. Gleiches dürfte für Staaten mit Defiziten in der (analogen) Verwaltung oder einer ausufernden Bürokratie gelten, wenn sich die Bürger durch die Digitalisierung eine Verbesserung der bestehenden Verhältnisse erhoffen. In Ländern mit hohem Durchschnittsalter und geringer Risikobereitschaft hingegen dürften Digitalisierungsbemühungen auf weniger Interesse stoßen.

Auch unterschiedliche Präferenzen auf gesellschaftlicher Ebene können sich auf das jeweilige Tempo auswirken. In Gesellschaften, die eine stärkere Präferenz für Privatsphäre und Individualismus aufweisen, wird die digitale Transformation auf weniger Akzeptanz stoßen und mit stärkeren gesellschaftlichen Gegenbewegungen konfrontiert sein als in Gesellschaften, die eher Effizienz und Kollektivismus betonen. In Gesellschaften, die Veränderung als notwendigen Bestandteil der Entwicklung betrachten und in der Lage sind, sich schnell zu wandeln, wird die staatliche Digitalisierung zügiger voranschreiten als in Gesellschaften, die versuchen, Umbrüche zu vermeiden und den Status quo zu bewahren.

Letztendlich bestimmen viele verschiedene Faktoren das spezifische Tempo der staatlichen Digitalisierung. Das Ausmaß der digitalen Durchdringung der Bevölkerung, also der Grad der Ausbildung, des Trainings und der Gewöhnung im Umgang mit komplexen digitalen Technologien, spielen ebenfalls eine wichtige Rolle.

Nach unserer Überzeugung werden diese Faktoren aber nur den Steigungswinkel einer ansteigenden Kurve bestimmen.

In vielen Ländern dürfte die Kurve in den nächsten Jahren steil ansteigen. Aber auch in den übrigen Ländern wird eine vergleichsweise langsame staatliche Digitalisierung gewaltige gesellschaftliche und politische Umwälzungen mit sich bringen.

4.Zeitachse: Eine kleine Geschichte des digitalen Staates

Digitale Technologien sind zunächst vor allem im Sicherheitssektor in Erscheinung getreten. So waren die staatlichen Vorreiter hinsichtlich Digitalisierung diejenigen Behörden, deren Tätigkeitsfeld die staatliche Überwachung mit einbezieht. Das ist insofern wenig überraschend, als dieser Typ von Behörde seit seiner Entstehung auf die Beherrschung technischer Systeme angewiesen ist.53 Auch für die geldgebenden Politiker waren und sind die öffentliche Sicherheit und Terrorismusbekämpfung fundamental wichtige Wahlkampfthemen.

»Innovative« Sicherheitsbehörden

Bereits in den frühen Neunzigerjahren des letzten Jahrhunderts erkannten einige Sicherheitsbehörden das Potenzial digitaler Technologien für ihr Aufgabengebiet. Man denke nur zurück an die »Crypto Wars« und den »Clipper Chip«, als die US-Regierung versuchte, »Hintertüren« in der Verschlüsselung als Standard zu etablieren, um private Datenverschlüsselungen jederzeit aufbrechen und Einblick nehmen zu können.54

Die Snowden-Enthüllungen von 2013 haben die umfassende Fortentwicklung der westlichen Sicherheitsbehörden in den nachfolgenden Jahren aufgezeigt. Es wurde eine weitgehende Überwachung der digitalen Kommunikation mittels Programmen wie etwa PRISM, XKeyscore und Tempora etabliert.55 Auch in anderen Teilen der Welt liegen die Ursprünge, etwa der zentralen chinesischen Überwachungssysteme Skynet und Golden Shield, in den frühen 2000er Jahren.56

In letzter Zeit demonstrierte das US-Militär seine enormen digitalen Fähigkeiten insbesondere bei der Videoaufklärung mit dem ARGUS-­IS-System und den Datenbanken von Palantir.57 Auch bei der fließbandartigen biometrischen Erfassung von ganzen Bevölkerungsgruppen anhand von Fingerabdrücken, Irisbildern und Gesichtsgeometrie spielten die Sicherheitsbehörden wieder eine Vorreiterrolle. Bereits 2010 wurden beispielsweise im Rahmen des Biometrics-Plans der International Security Assistance Force (ISAF) die biometrischen Daten von weiten Teilen der afghanischen Bevölkerung erfasst.58