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- Herausgeber: ARANZADI / CIVITAS
- Kategorie: Fachliteratur
- Serie: Estudios
- Sprache: Spanisch
- Veröffentlichungsjahr: 2023
El proyecto de la Brújula Estratégica de la Unión Europea ofrece nuevas oportunidades en el ámbito de la seguridad europea al fomentar la colaboración y la cooperación de los Estados Miembros; ello abre oportunidades en la industria militar, en el área diplomática, en el peso político internacional de la Unión y, también, en el ámbito de la cooperación de las centrales de inteligencia militares y policiales, así como las actividades operativas en las fronteras de toda la UE, al tiempo que refuerza la investigación operativa canalizada a través de Europol.
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Seitenzahl: 330
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Brújula estratégica de la Unión Europea y terrorismo
JORGE LOZANO MIRALLES
Director
Brújula estratégica de la Unión Europea y terrorismo
AutoresJosé Alberto Azeredo LopesManuel Navarrete PaniaguaFrancisco Braco CarbóEduardo Olier ArenasMiguel Fernández SolasManuel Luis Pérez GarcíaJorge Lozano MirallesJavier Ruiz ArévaloAlfredo ManticiCiro SbailòManuel Torres SorianoPrimera edición, 2023
Incluye soporte electrónico
Esta obra es el resultado del proyecto de investigación subvencionado por la Secretaría General de Política de Defensa (SEGENPOL) del Ministerio de Defensa con el n.º 130-88933.El editor no se hace responsable de las opiniones recogidas, comentarios y manifestaciones vertidas por los autores. La presente obra recoge exclusivamente la opinión de su autor como manifestación de su derecho de libertad de expresión.
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© 2023 [Editorial Aranzadi, S.A.U. / Jorge Lozano Miralles (Dir.) y otros]
© Portada: Editorial Aranzadi, S.A.U.
Editorial Aranzadi, S.A.U.
Camino de Galar, 15
31190 Cizur Menor (Navarra)
ISBN: 978-84-1163-374-1
DL NA 2132-2023
Printed in Spain. Impreso en España
Fotocomposición: Editorial Aranzadi, S.A.U.
Impresión: Rodona Industria Gráfica, SL
Polígono Agustinos, Calle A, Nave D-11
31013 – Pamplona
Agradecimientos
La realización de la monografía que tiene en sus manos o delante del ordenador ha sido posible gracias a quienes intervinieron en las Ponencias que se presentaron en la XI Jornadas Internacionales sobre Seguridad y Defensa: Brújula Estratégica de la Unión Europea y terrorismo, celebradas en la Universidad de Jaén entre el 24 y el 25 de octubre de 2022. Por distintas razones —todas ellas justificadas— no han podido enviar su texto por escrito el General Olazabal Elorz, el Coordinador Antiterrorista de la UE, Dr. Ilkka Salmi, así como los Analistas de del Real Instituto Elcano, Dres. Molina Álvarez-Cienfuegos y Carola García Calvo. A ellos, así como a todos los autores que, muy amablemente y a costa de un tiempo precioso y en circunstancias personales adversas, han hecho posible la realización de esta obra mi más sincero agradecimiento.
Quiero también dar las gracias, una vez más, al Subdelegado de Defensa en Jaén, Coronel Manuel I. Martín Porres, por su apoyo en la organización y el éxito de las XI Jornadas Internacionales sobre Seguridad y Defensa. Otras personas e Instituciones coadyuvaron al éxito del mismo: entre las primeras, las profesoras María José Carazo Liébana, Ana López Navío, Luis Javier Gutiérrez Jerez, Miguel García Guindo; de las segundas, al Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, en la persona de su Directora, la Profesora Dra. Yolanda Gómez Sánchez, así como a la ACE (Asociación de Constitucionalistas de España), en la persona de su Presidenta, la Profesora Dra. Sefa Ridaura Martínez. Al Rector de la Universidad de Jaén y a la Decana de la Facultad de Ciencias Sociales y Jurídicas, Dres. Juan Gómez Ortega e Isabel Ramos Vázquez. A todos ellos de corazón agradezco su apoyo.
Igualmente quiero agradecer a Miguel Fernández Solas por su labor de homogeneización de los artículos que componen la presente monografía.
Abreviaturas
Capítulo I La brújula estratégica de la Unión Europea y el terrorismo
Jorge Lozano Miralles
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Jaén
Miguel Fernández Solas
Becario Universidad de Jaén
La política de seguridad de la Unión Europea (UE) ni es original, ni es una algo reciente, no es una tema o problema de actualidad, sino todo lo contrario: en nuestra opinión la idea de la seguridad entendida en sentido amplio está en el mismo ADN de la creación del espacio común europeo.
Uno de sus mayores ideólogos, Jean Monnet, manifestó en 1943 su visión de una Europa unida para garantizar la paz (1) ; y garantizar la paz no es otra cosa que una Europa segura. Ahora bien, la vía para obtener esa seguridad, esa paz, habiéndose perdido en 1954 la ocasión de crear la Comunidad Europea de Defensa (2) , era a través de una unión política que empezaba con la creación de tres comunidades de marcado carácter económico: el carbón y el acero, la energía nuclear y una ambiciosa Comunidad económica. Esta vía o método ha recibido el nombre de «método comunitario» (3) . Y este método parece lento pero seguro, pues casi 70 años después volvemos a la idea de una Europa de Defensa.
La creación y finalidad de las Comunidades económicas europeas fue el instrumento para alejar a Europa del miedo a la guerra, mediante el simplísimo mecanismo de evitarlas. 50 años más tarde, nuevos temores se ciernen sobre la sociedad europea (el nuevo orden o tablero de fuerzas en el planeta, la globalización, el cambio climático, los movimientos migratorios desordenados) y entre ellos el terrorismo internacional.
Esta es la situación en la que aparece (de nuevo) la idea de una Europa de la defensa en una guía de actuación en materia de seguridad y defensa: la Brújula Estratégica. De esta y de su virtualidad o incidencia en materia terrorista es de lo vamos a centrar nuestra atención en las siguientes líneas, siguiendo un esquema clásico de exposición aglutinado entorno a los dos temas que componen el título de este artículo: aproximarnos, en primer lugar, a la denominada «Brújula Estratégica», para a continuación hablar de la lucha contra el «terrorismo» en la Unión Europea a fin de poder conectar ambos conceptos o ideas; ya adelantamos que se trata de una pequeña parte pero no por pequeña creemos que no debamos obviarla.
I. Brújula estratégica de la Unión Europea
1. Antecedentes: Los orígenes: de Maastricht a Berlín; la Estrategia 2003; la Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea 2016; la Estrategia de la UE para una Unión de la Seguridad 2020
La política de seguridad en la Unión Europea no es nueva. Expresamente aparece en 1992 en el Tratado de Maastricht, que incluye la Política Europea de Seguridad y Defensa —en adelante, PESD— como el segundo de los pilares sobre el que se asienta dicho Tratado.
El siguiente hito en esta historia tiene lugar en el Consejo Europeo celebrado en Colonia los días 3 y 4 de junio de 1999, en el que los jefes de Estado y de Gobierno debatieron acerca del futuro de la PESD, acogiendo el trabajo realizado bajo la presidencia alemana como base para los futuros trabajos en esta materia (4) . Los gobernantes reunidos plasmaron su compromiso con la PESD y con su refuerzo, así como destacaron la necesidad de que la Unión Europea fuese un actor fuerte en la escena internacional, debiendo, para ello, poseer las herramientas suficientes como para ser capaz de ejercer ese papel predominante y asumir sus responsabilidades en el ámbito concerniente a la PESD.
Posteriormente, ya en diciembre del año 2002, interesa subrayar que se firmaron los acuerdos Berlín Plus (5) , que suponen la base de la asociación estratégica entre la UE y la Organización para el Tratado del Atlántico Norte (OTAN), dando así protagonismo propio a la UE como actor en el ámbito de la defensa al establecerse una serie de compromisos/obligaciones mutuas de enorme relevancia estratégica.
Un año más tarde se aprueba en Bruselas por el Consejo Europeo la Estrategia Europea de Seguridad (6) , que es el antecedente directo de la actual Brújula Estratégica, siendo la primera vez que un documento oficial de la UE aborda el asunto de la seguridad comunitaria frente a amenazas como el terrorismo. Este documento se basó en un doble pilar:
En primer lugar, se identificaban cuáles eran las principales amenazas que se cernían, en ese momento, sobre el proyecto europeo (7) . Entre otras amenazas crecientes sobre la UE (la proliferación de armas de destrucción masiva (8) ; los conflictos regionales a las puertas de Europa (9) ; la descomposición del Estado (10) ; la delincuencia organizada (11) ) se cita expresamente terrorismo (12) .
En segundo lugar, se establecían tres objetivos estratégicos con el ánimo de defender y hacer valer los valores e intereses europeos. Este triple objetivo estratégico era, en primer lugar y como es normal, hacer frente a las amenazas; el segundo objetivo, es el más finalista, pues alude a la idea de convertirse en proveedor de seguridad para los países limítrofes de la UE; y, el tercer objetivo es hacer una declaración de principios como es el contribuir a lograr la implementación de una sociedad internacional fuerte, con instituciones fuertes y regida por las normas del Derecho Internacional.
Las implicaciones que esto tuvo para la UE fueron que esta debía llegar a ser más activa en la lucha por la consecución de los objetivos estratégicos marcados en la Estrategia de Seguridad, más capaz a la hora de gestionar y emplear los recursos a su alcance y más capaz de articular una actuación coherente en relación, por un lado, a su actuación exterior y, por otro, a su actuación interior y en materia de Justicia. Desde 2003 empieza así a unirse la política exterior con la interior, la defensa con el orden público: la lucha contra el terrorismo deja de ser interna y ya no solo es competencia de los cuerpos policiales.
Tras la aprobación y entrada en vigor de la Estrategia, se creó, al año siguiente, la Agencia Europea de Defensa, con el objetivo primordial de mejorar las capacidades defensivas de la UE para gestionar más eficazmente las crisis (13) y, también, para apoyar la PESD, que se convertiría, tras la entrada en vigor del Tratado de Lisboa en 2009, en la Política Exterior y de Seguridad Común (PESC).
La Estrategia 2003 fue sometida, a los cinco años de su entrada en vigor, a una revisión con el objetivo de, primero, conocer cuál ha sido el resultado práctico de su puesta en marcha y, segundo, reforzarla y adaptarla a la situación que, en aquel momento, se vivía a nivel global (14) . Como resultado de esta revisión, se elaboró un informe por el entonces Alto Representante de la UE, Javier Solana, aunque este no fue el objetivo original, ya que la pretensión era redactar una nueva estrategia que viniera a sustituir a la del 2003 pero no se logró alcanzar un acuerdo entre los socios y por ello hubo que conformarse con el citado informe (otro ejemplo del funcionamiento del denominado método comunitario).
A partir de la entrada en vigor del Tratado de Lisboa y la implementación de la nueva PESC, se siguieron dando pasos (15) para avanzar y profundizar en la cooperación europea en materia de seguridad y defensa, destacando el establecimiento por el Consejo Europeo, en el año 2013 (16) , de determinadas acciones prioritarias en el ámbito de la Seguridad y la Defensa; las acciones, declaradas prioritarias, fueron: la de incrementar de la efectividad y el impacto de la PESC (es decir, la declaración formal del acuerdo de voluntades alcanzado por los Estados); la potenciación de las capacidades defensivas europeas, que es otro desiderátum, pero que lo es siempre en el mismo sentido y que, seguramente, cobra importancia con la tercera acción prioritaria, que es la de desarrollo de la industria de la defensa europea. En este sentido es importante subrayar que se pone el acento en el hecho de que una industria europea de defensa fraccionada entre Estados y con un elevado coste de las patentes, la convierte en una industria fracasada, por cara y por poco innovativa.
Ello condujo a que tres años más tarde, en 2016, se aprobara la Estrategia Global para la Política Exterior y de Seguridad de la Unión Europea (17) . El punto de partida del nuevo documento estratégico en el campo de la seguridad comunitaria, denominado Visión Compartida, la acción común: una Europa más fuerte —en adelante, EGPES’16— se sitúa en el año 2014. En este momento, la italiana Federica Mogherini, fue nombrada para ocupar el cargo de Alta Representante y, desde el mismo momento en que se produjo dicho nombramiento, se encargó de impulsar la elaboración de la nueva estrategia, en colaboración con el Servicio Europeo de Acción Exterior —en adelante, SEAE— (18) . Dicho proceso de elaboración se ha visto ralentizado, por una parte, debido a la falta de voluntad política de algunos Estados miembros (EEMM), en particular del Reino Unido y, por otra, por el referéndum sobre la permanencia o no en la UE de este país y cuyo resultado llevó a su abandono del proyecto europeo. Finalmente, y tras haber llevado a cabo diferentes trabajos en el seno de los organismos de la UE, la nueva estrategia vio la luz durante el Consejo Europeo celebrado en los días 28 y 29 de junio de 2016.
La nueva estrategia supone un importante avance en cuanto a las políticas de seguridad y defensa en la UE, poniendo el foco, por primera vez, en materias vinculadas más al concepto de «seguridad» que al de «defensa», como son el terrorismo, la ciberseguridad o la seguridad energética, reconociéndose que las amenazas que acechaban a la UE en ese momento no conocían fronteras y que era necesario y primordial una cooperación más estrecha entre, por un lado, los EEMM y, por otro, el SEAE y los ámbitos de Seguridad, Libertad y Justicia Interior de la UE para así garantizar la seguridad de los ciudadanos europeos y la prevalencia de los intereses y valores de la UE (19) .
Para hacer frente a esas nuevas amenazas recogidas en la EGPES’16, la Estrategia, en su apartado de conclusiones (20) establecía un camino a seguir apoyado sobre tres elementos: el reforzamiento y ejercicio de la acción diplomática contenida en el Tratado de Lisboa; dotar de mayor rapidez y eficacia a la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD); y, en tercer lugar, el desarrollar políticas más flexibles en el marco de los intereses estratégicos europeos (21) .
Significativa es la conclusión de la EGPES’16 que, en sus últimas líneas, señala que todas las líneas programáticas y de actuación que ella misma recoge únicamente se podrán materializar y poner en práctica si es que los europeos, particularmente los Gobiernos de los EEMM, tienen la voluntad política suficiente como para iniciar programas que avancen en la cooperación en materia estratégica y de seguridad y, por supuesto, invertir más y mejor en este campo (22) .
Cuatro años más tarde, siguiendo los plazos marcados en la Estrategia 2016, fue aprobada la Estrategia de la UE para una Unión de la Seguridad 2020, que vino a sustituir a la anterior y se planteaba cuatro objetivos a alcanzar, mediante la figura de la Unión de la Seguridad Europea, en el período 2020-2025 que son: (a) Garantizar una política de seguridad comunitaria que recoja la volatilidad de las amenazas que debe afrontar la UE (se reafirma la idea de la flexibilidad, entendida como capacidad de adaptación); (b) Crear una capacidad de resiliencia frente a las amenazas y los ataques que pudieran sufrirse; (c) Ser capaces de articular los mecanismos necesarios para involucrar, en el ámbito de la seguridad comunitaria y sus políticas, a la UE y sus organismos pero también a los EEMM, al sector privado y también a los ciudadanos europeos (el nuevo paradigma de la seguridad, incorporado cinco años antes en nuestra Ley de Seguridad Nacional, de que la seguridad va más allá del propio Estado, pues su efectiva eficacia requiere la acción de todos los actores involucrados, empezando por los propios ciudadanos); (d) Reunir todas y cada una de las esferas en las que, de una forma o de otra, se articulan políticas y programas de actuación que afectan a la seguridad de los europeos, es decir, de nuevo se reafirma la necesidad de la eficacia en la búsqueda de la seguridad, pues esta no solo es cara, sino también dispersa y amplia, por lo que concentrar las acciones dirigidas a la seguridad a fin de articularlas redunda en una mayor efectividad.
Para responder a estos cuatro objetivos, la Estrategia define y reconoce cuatro asuntos como prioridades para lograr la Unión de la Seguridad: (a) lograr un entorno de seguridad con garantías de futuro (b) hacer frente a las amenazas cambiantes (c) dar protección a la ciudadanía europea frente a dos importantes amenazas como son el terrorismo y el crimen organizado y (d) lograr que la UE se convierta en un ecosistema de seguridad sólido, basado en la cooperación y el intercambio de informaciones y conocimientos.
Para fiscalizar el estado de aplicación de esta estrategia y el nivel de avance que se ha logrado en cuanto a estas prioridades, la Comisión Europea publica, periódicamente, un informe en el que se refiere a estas cuestiones. El último de ellos fue publicado el 13 de diciembre del año 2022 (23) , destacándose en las conclusiones que, tras dos años y medio en vigor, la aplicación de la estrategia ha sido exitosa, haciendo a la vez un llamamiento a seguir trabajando conjuntamente para alcanzar satisfactoriamente en el futuro los objetivos comunes en el marco de la Unión de Seguridad.
Para terminar, cabe destacar que la propia Estrategia en su conclusión, recoge que ella misma supone las bases de un ecosistema de seguridad comunitario que implica en su desarrollo a toda la sociedad europea ya que la seguridad es una responsabilidad de todos y, a la vez, un beneficio para todos.
El siguiente paso en la búsqueda de la denominada Unión de Seguridad, en el año 2022, será la Brújula Estratégica, a la que dedicamos el siguiente epígrafe.
2. ¿Qué es?
En palabras del Alto Representante de la Unión para Asuntos Exteriores y Política de Seguridad, el español Josep Borrell, la Brújula Estratégica de la Unión Europea es «una guía de actuación que traza un rumbo ambicioso para nuestra política de seguridad y defensa para el próximo decenio que nos ayudará a asumir nuestras responsabilidades en materia de seguridad, tanto ante nuestros ciudadanos como ante el resto del mundo».
De estas palabras del Alto Representante, podemos entender el porqué del nombre de «brújula», proviniendo este de la pretensión del documento de convertirse en la guía que tanto la Unión Europea como sus EEMM sigan en materia de Seguridad y Defensa en los próximos años.
Durante su proceso de elaboración (24) , concretamente en junio de 2020, el Consejo esbozó cuáles eran los objetivos a los que el documento a elaborar debía responder:
En primer lugar, mejorar la implementación de las políticas de Defensa de la UE, según lo establecido en el Plan de Implementación que se acordó en torno a la Estrategia Global de Seguridad del año 2016.
En segundo lugar, sería una importante herramienta para el desarrollo de una cultura europea de Seguridad y Defensa.
En tercer lugar, debía definir las metas y los objetivos específicos que debían alcanzarse en cuanto a la gestión de crisis, el desarrollo de capacidades defensivas o las alianzas estratégicas que pudieran beneficiar a la UE, a sus intereses y a los ciudadanos europeos.
En cuarto y último lugar, debía servir como guía de la política enarbolada y puesta en marcha por la UE en los ámbitos de la Seguridad y la Defensa.
En este sentido, el propio Borrell, en una tribuna publicada por el diario El País en noviembre de 2021, afirmaba que la Brújula Estratégica está diseñada con el objetivo de dar respuesta a tres preguntas claves para el futuro de la Unión Europea y guiar, en base a esas preguntas, las acciones a llevar a cabo tanto por los Gobiernos nacionales como por la propia Unión en materia de seguridad en el futuro más inmediato. Esas tres preguntas son: (a) ¿Qué potenciales amenazas sufre o puede sufrir la Unión? (b) ¿Cómo podemos gestionar de una forma más eficaz nuestros activos en esta materia? (c) ¿De qué forma podemos proyectar la influencia europea en el contexto global tan cambiante y confuso que nos rodea?
La Brújula se articula en torno a cuatro pilares o líneas de trabajo dentro de las cuales nos encontramos con medidas concretas y relativamente ejecutables de una manera sencilla que permitirán a la UE avanzar en el ámbito de la Defensa comunitaria, ámbito olvidado en multitud de ocasiones. Estas líneas de trabajo son:
– La actuación firme y rápida ante las crisis en las que se vea envuelta;– Garantizar la seguridad de ciudadanos e intereses europeos ante las amenazas; globales que acechan a la UE y que fluctúan rápidamente;– La inversión en las tecnologías necesarias para poder desarrollar una política de Defensa adecuada y eficiente;– El trabajo asociativo con sus socios para alcanzar objetivos comunes.Como ha señalado FIOTT de manera muy sintética pero ilustrativa de su valor y alcance: «El documento es el primero de este tipo para la Unión, y puede asemejarse a lo que los Estados denominan "libro blanco" de la defensa. En este sentido, la Brújula Estratégica es el documento que hay que leer si se quiere entender mejor las prioridades de la UE en materia de seguridad y defensa, y cómo pretende asegurar sus intereses y valores en el mundo. A diferencia de la Estrategia Global de la UE, que recibió una acogida relativamente pasiva por parte del Consejo de la UE en 2016, la Brújula Estratégica no solo ha sido adoptada por los ministros de Asuntos Exteriores y de Defensa, sino que los jefes de Estado y de gobierno han refrendado el documento» (25) .
3. ¿En qué consiste?
El grueso del documento consiste en la enumeración de diferentes acciones y propuestas concretas en el ámbito de los cuatro pilares en torno a los cuales se articula la Brújula Estratégica.
En referencia al primero de los ámbitos de trabajo (actuar rápida y firmemente ante las posibles crisis que pudieran producirse) se proponen los siguientes propósitos para hacerlo efectivo. La UE, en primer lugar, articulará los mecanismos necesarios para poder desplegar hasta 5.000 «militares» en entornos inciertos; se dotará, también, de la capacidad para desplegar una misión «civil» de la Política Común de Seguridad y Defensa (PCSD) con 200 personas expertas y totalmente equipadas en un plazo máximo de 30 días; en tercer lugar, la UE realizará, de forma periódica, ejercicios reales tanto en ámbitos terrestres como marinos, así como incrementará la movilidad de los efectivos militares; al mismo tiempo reforzará todas y cada una de las operaciones civiles y militares de la PCSD, articulando un procedimiento decisorio más rápido y flexible y actuando de forma más firme y con mayor solidaridad financiera; por último, dará uso a todas las posibilidades de respaldo que ofrece el Fondo Europeo de Apoyo a la Paz.
En referencia al segundo de los pilares (garantizar la seguridad de ciudadanos e intereses europeos ante las amenazas globales que acechan a la UE y que fluctúan rápidamente), con el objetivo de mejorar la capacidad de anticipación y respuesta ante las amenazas, la UE se propone llevarlo a cabo mediante una batería de iniciativas que afectan a tres diversos sectores (el marítimo, el espacial y el cibernético) un ámbito (la inteligencia) y una amenaza específica transversal (la desinformación). En este sentido se pretenden desarrollar las capacidades de «inteligencia»; impulsar de una política de «ciberdefensa» de la UE con la finalidad de repeler este tipo de ataques, tan frecuentes en la actual sociedad digital en la que vivimos; impulsar un protocolo y unos instrumentos contra la «desinformación» y las injerencias extracomunitarias; elaborar una estrategia de Seguridad y Defensa «espacial»; e impulsar la vertiente de la UE en el ámbito de la seguridad «marítima».
En cuanto al tercer pilar o ámbito de trabajo, la inversión en Defensa cabe destacar el compromiso de los EEMM de incrementarla a fin de avanzar en la subsanación de las carencias que la defensa común europea presenta. Por su parte, la UE:
• Recabará los puntos de vista de los EEMM en relación a las posibles necesidades en el ámbito de la Defensa que estos pudieran tener;• Incentivará a aquellos EEMM que participen y colaboren en el desarrollo de capacidades estratégicas comunes, así como a aquellos que inviertan en proyectos y elementos que generen nuevas capacidades de actuación en los diferentes ámbitos espaciales en los que se proyecta la Brújula;• Dará impulso a la investigación e innovación en Defensa, permitiéndose de esta forma la reducción de la dependencia de la UE respecto de otros Estados e industrias armamentísticas extranjeras (26) .En cuanto al último de los ámbitos de trabajo, es decir, hacer frente a las amenazas que acechan a la UE y a potenciales socios estratégicos, la Unión deberá reforzar en primer lugar su cooperación con estos socios estratégicos (27) , al tiempo desarrollará acciones de cooperación bilateral con países afines y posibles socios estratégicos; y, por último, deberá reforzar el diálogo y la cooperación y apoyará el desarrollo de capacidades en lugares como África o Asia.
II. Terrorismo en la Unión Europea
1. Antecedentes
El terrorismo comenzó a ser un asunto de primera línea en la UE tras los atentados cometidos por Al-Qaeda el 11 de septiembre de 2001 en Estados Unidos (28) , en los cuales perdieron la vida 2.996 personas, a pesar de que, en ese momento, y desde bastantes años atrás, existía una gran actividad terrorista en algunos de los principales países de la UE (29) . Hasta ese momento, la UE consideraba el terrorismo como un problema interno de los Estados (30) y que afectaba al orden público nacional.
Al año siguiente de esos atentados el Consejo Europeo adoptó la Decisión Marco 2002/475/JAI, sobre la lucha contra el terrorismo. En ella se reconocía la gravedad de la amenaza terrorista y como ésta suponía una importante violación de los principios fundamentales sobre los que se asienta la UE, así como la necesidad de que los EEMM aproximasen, en sus legislaciones internas, la definición del delito de terrorismo, de grupo terrorista y de los delitos ligados a actividades terroristas, así como las posibles penas que pudieran ser de aplicación a los terroristas.
Otro punto clave en la concienciación comunitaria acerca de la gravedad de la amenaza terrorista se dio con los atentados yihadistas perpetrados en los trenes de cercanías de Madrid el día 11 de marzo de 2004 (31) . Como respuesta este ataque, los altos dirigentes europeos emitieron una declaración acerca de la lucha antiterrorista (32) ; en dicha declaración, los dirigentes europeos apostaban firmemente por la cooperación entre los Estados como una valiosa herramienta para frenar al terrorismo. En este sentido, una de las principales medidas que se recogieron en dicha declaración fue la creación de la figura del Coordinador de la UE para la Lucha contra el Terrorismo, encargado de, entre otras cosas, dirigir la coordinación entre los EEMM en tareas de lucha antiterrorista, supervisar la aplicación de la estrategia de lucha contra el terrorismo de la UE y fomentar la participación de la UE en dicha lucha.
Al mismo tiempo, en la UE se estaba elaborando la Constitución Europea, en un intento por hacer del proyecto comunitario una verdadera Unión. En dicho proyecto, que finalmente no fue ratificado, se recogía, en el art. 42, una cláusula de solidaridad, esto es, ante una agresión armada sufrida por cualquiera de los EEMM, los demás se comprometían a actuar, conjuntamente con el Estado atacado, para reprimir dicho ataque y prevenir posibles ataques futuros. Como decimos, el proyecto de Constitución Europea no fue ratificado, pero el espíritu de dicha cláusula de solidaridad se mantuvo y esta fue finalmente incluida en el Tratado de Lisboa, firmado en 2007 y que entró en vigor en 2009 (33) .
Desde ese momento y hasta el año 2015, se realizan numerosas declaraciones de voluntad política, destacando en ellas la importancia de la prevención, el intercambio de información entre países y la cooperación, y la respuesta penal homologada ante este tipo de actos en los EEMM de la UE. Particularmente importante es la atención que se presta en estos momentos a los combatientes terroristas extranjeros, tratándose el asunto en diversas ocasiones en el seno del Consejo de ministros (34) .
En 2016 tiene lugar un hito significativo en la lucha antiterrorista en la UE: se pone en funcionamiento, en el seno de EUROPOL, el Centro Europeo de Lucha contra el Terrorismo. La principal labor de este centro no es otra sino la de fomentar y garantizar que los EEMM intercambien la información que obra en su poder y que actúen conjuntamente en la prevención del terrorismo.
Al tiempo se trabaja en la aprobación de varias herramientas jurídicas para crear un marco común europeo en la lucha antiterrorista: la primera de ellas en aprobarse, en abril de 2016, fue la Directiva acerca del registro de nombres de los pasajeros (35) . En esta, la UE regulaba los circuitos de transferencia de datos de los pasajeros que obrasen en poder de las compañías aéreas a las autoridades nacionales, así como el tratamiento que estas debían dispensar a los mismos, dando un plazo de trasposición de dos años a los EEMM para lograr dicho marco común.
La otra herramienta jurídica (36) aprobada que queremos subrayar (37) fue la Directiva (UE) 2017/541 del Parlamento y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, de la que hablaremos en el próximo apartado por su entidad e impacto en la construcción de un espacio común de lucha contra el terror.
2. Directiva (UE) 2017/541 del Parlamento y del Consejo, de 15 de marzo de 2017, relativa a la lucha contra el terrorismo, por la que se sustituye la Decisión marco 2002/475/JAI del Consejo y se modifica la Decisión 2005/671/JAI del Consejo
Antecedentes de la Directiva. La Directiva vio la luz en 2017, tras varios años de trabajo, con el objetivo de adaptar el ordenamiento jurídico europeo a la nueva normativa internacional en materia de terrorismo. Estas nuevas normativas eran (a) la Resolución del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas 2178 (2014) sobre las amenazas a la paz y la seguridad internacionales causadas por actos terroristas, del 24 de septiembre del 2014, así como (b) el Protocolo Adicional del Convenio del Consejo de Europa para la prevención del terrorismo de 2015.
Esta adaptación supuso limitar la libertad de los EEMM a la hora de transponer las resoluciones de Naciones Unidas, puesto que debieran seguir las directrices europeas, creándose a su vez un marco penal armonizado que dotase de coherencia los actos jurídicos que los Estados de la UE llevasen a cabo en el ámbito de la prevención y la lucha contra el terrorismo, tal y como afirmó en su día la ponente de la Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior del Parlamento Europeo (38) .
Este nuevo proyecto normativo en el seno de la UE traía consigo la derogación de la Decisión marco 2002/475/JAI del Consejo sobre la lucha contra el terrorismo (39) . Esta Decisión marco supuso, en su día, un gran hito en la lucha ya que contenía, por primera vez, una definición homogénea del delito de terrorismo, así como un reproche penal acorde con la gravedad de los delitos cometidos, garantizándose la posibilidad de perseguir cualesquiera de los delitos de terrorismo que pudieran cometerse en suelo europeo. Como ya dijimos en el apartado anterior, hasta ese momento el terrorismo era un asunto interno de cada Estado, pero, tras los atentados del 11-S la Unión Europea comprendió la perspectiva internacional del terrorismo y como este asunto podía suponer un serio problema para el proyecto comunitario.
Podemos considerar que el punto de partida de los trabajos para elaborar la Directiva se encuentra en agosto de 2014, cuando el Consejo Europeo afirmó que «la creación de un califato islámico en Irak y Siria y la exportación islámico-extremista del terrorismo en la que está basado supone una amenaza directa a la seguridad de los países europeos» (40) . El punto clave en el impulso de los trabajos que condujeron a la elaboración de esta Directiva fueron los atentados cometidos por Estado Islámico (EI) en París en noviembre de 2015 (41) ; estos ataques supusieron que la UE comenzase a articular los mecanismos necesarios para combatir a este nuevo grupo terrorista. Menos de un mes después de estos ataques, el 2 de diciembre, fue presentada, por la Comisión Europea, el proyecto de directiva. Este proyecto de directiva, que posteriormente fue estudiado y trabajado por todos los estamentos de la UE, se percibe, desde el principio, como un proyecto de gran ambición, que pretende lograr la unificación de las legislaciones internas que con buen talante trataba de arrancar la Decisión marco adoptada en el año 2002, pero que no logró alcanzar.
Contenido. Bajo el título «Delitos de terrorismo», la Directiva recoge, en su art. 3, que serán considerados como delitos las siguientes conductas: (1) atentados contra la vida o la integridad física de una persona (2) el secuestro o la toma de rehenes (3) la destrucción masiva de instalaciones (4) infraestructuras o sistemas públicos, siempre y cuando pueda causar peligro a vidas humanas o un importante perjuicio económico (5) la manipulación, tenencia y utilización de armas de fuego, químicas, biológicas o nucleares así como la investigación para desarrollarlas o (6) la amenaza de cometer cualquiera de estos actos, siempre y cuando estas se cometan con los fines de: (A) intimidar a una población (B) obligar de manera irregular a los poderes públicos a llevar a cabo un acto determinado o bien a abstenerse de ello (42) y (C) desestabilizar gravemente las estructuras políticas, económicas y sociales básicas de un estado u organización internacional.
En el art. 4, «Delitos relacionados con un grupo terrorista», encontramos la tipificación como delito de: (1) la dirección de un grupo terrorista (43) y (2) la participación en actividades de este, incluyéndose las actividades de suministro de información y/o medios materiales y de financiación en cualquiera de sus posibles formas, siempre y cuando estas actividades se lleven a cabo de forma intencionada.
Por su parte, en el Título III, «Delitos relacionados con actividades terroristas», encontramos que la Directiva manda a los EEMM que tipifiquen en sus códigos penales otra serie de delitos relacionados con la actividad terrorista. Esta serie de delitos ha resultado especialmente polémica, al no exigir, para la punibilidad y persecución de los mismos, la comisión efectiva de delito alguno de terrorismo (art. 13).
Esta serie de delitos son (44) : el art. 5 tipifica la acción de difundir mensajes que inciten a otras personas a la comisión de los delitos recogidos en el 3.1 a) a i) de la Directiva, siempre y cuando dicha difusión sea intencionada y genere un riesgo real y evaluable de que uno o más de aquellos delitos sean cometidos.
El art. 6 la conducta de incitar a otras personas a la comisión de los delitos recogidos en los arts. 3.1 a) a i) y 4 de la Directiva, siempre y cuando dicha incitación se realice de forma intencionada.
Los arts. 7 y 8 la acción de adoctrinar e instruir a otras personas para la comisión de los delitos recogidos en los arts. 3.1 a) a i) y 4 de la Directiva, siempre y cuando dicho adoctrinamiento se realice de forma intencionada y con conocimiento de aquel que lo lleva a cabo de que la formación recibida se empleará para tales fines, así como la recepción de dicha instrucción con fines de cometer o colaborar con la comisión de cualquiera de dichos actos terroristas (45) .
Los arts. 9 y 10 tipifican el viajar a cualquier Estado Miembro de la UE con intención de cometer o contribuir a la comisión de un delito de cualquiera de los delitos recogidos en los arts. 3, 4, 7 y 8 de la Directiva así como el apoyo prestado a la organización de dicho viaje, siempre y cuando dicho apoyo se preste de forma intencionada y a sabiendas de la finalidad que tiene, el art. 11 la de aportar o recaudar fondos, sin importar el medio empleado para ello, con la finalidad de que se utilicen para la comisión de actos terroristas o con el conocimiento de que su fin es ese, teniendo en cuenta que, en los delitos enumerados en los arts. 3, 4 y 9 no se requerirá la utilización efectiva de los fondos en tales fines ni tampoco que el recaudador tenga el conocimiento del fin de dichos fondos o el robo con agravante, la extorsión, la expedición o empleo de documentación falsa con ánimo de llevar a cabo cualquiera de los delitos recogidos en los arts. 3, 4 y 9 de la Directiva (46) .
III. Aplicación de la brújula estratégica a la lucha antiterrorista
Como acabamos de ver, la UE es consciente de que la seguridad es un elemento clave para el proyecto europeo. Tras los últimos atentados terroristas perpetrados por el Estado Islámico en suelo europeo se ha tratado de dar un impulso, mediante diversas herramientas jurídicas, a la homogeneización de los ordenamientos jurídicos internos en materia de lucha y prevención antiterrorista, a la vez que desde la propia UE se apostaba por la consolidación de una serie de políticas de seguridad y defensa. En este marco, el Alto Representante ha elaborado la Brújula Estratégica de la UE (47) .
Una de las principales amenazas, como decimos, a las que enfrenta la UE es el terrorismo. La Brújula Estratégica es la herramienta elegida para lograr enfrentar esta y otras amenazas de una forma más eficaz y directa. Entre los cuatro pilares contamos con diversas acciones a llevar a cabo; nos gustaría destacar aquellas que, por su trascendencia, son de mayor aplicabilidad —al menos, así lo entendemos— al ámbito del terrorismo: (1) la capacidad de despliegue de hasta 5.000 militares en entornos inciertos, que permitirán al Estado miembro víctima del ataque terrorista contar con un importante apoyo humano para hacer frente a las tareas de control y vigilancia posteriormente al ataque (2) el desarrollo de una inteligencia europea más fuerte, lo que permitirá contar, no solo con datos desde el punto de vista de la inteligencia nacional, sino con datos desde un ámbito de actuación más grande, lo que será positivo en cuanto a la prevención terrorista —cuanta mayor sea la información y de más variadas fuentes provenga, más acertadas serán las políticas que se lleven a cabo— (3) el impulso a una política de ciberdefensa, lo que permitirá repeler con mayor eficiencia los ataques que los ciber terroristas llevan a cabo con el objetivo bien de desestabilizar políticamente a un Estado bien con el objetivo de pedir un rescate por la información, generalmente sensible, que han obtenido en dicho ciberataque (4) la realización de una mayor inversión en nuevas capacidades estratégicas supondrá unos mejores recursos para las Fuerzas Armadas a la hora de enfrentarse a la amenaza terrorista, y (5) la cooperación con otros Estados, lo que hará posible desarrollar en terceros países, en los que existe una gran captación de terroristas, políticas y programas destinadas a la prevención de la radicalización y la captación, que redunden en beneficio tanto de la seguridad europea como de esos otros países.
Para Carmen Quesada Alcalá se puede «afirmar que caminamos hacia un fortalecimiento de la arquitectura europea de seguridad y defensa, que afecta de modo significativo a las misiones civiles y militares de nuestra organización» mostrando así una posición positiva hacia el nuevo documento estratégico (48)
