Constitución y crecimiento económico: Perú 1993-2021 E-Book

Waldo Mendoza

• Herausgeber: Fondo Editorial de la PUCP
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2023

Seitenzahl: 160

Beschreibung

Lo más importante es que no es una buena idea cambiar el régimen económico de la Constitución vigente en la dirección que proponen sus principales críticos, que es elevar la participación del Estado en la economía creando más empresas públicas o eliminar la categoría constitucional de los contratos. No hemos encontrado razones para retroceder en la ruta de generar instituciones económicas extractivas. Habría que avanzar, más bien, hacia construir instituciones económicas inclusivas que contribuyan a elevar la tasa de crecimiento de la economía y permitan financiar mejor los derechos fundamentales de los peruanos. El régimen económico de la Constitución contiene artículos que protegen e incentivan el capital físico; sin embargo, no contiene normas que protejan o incentiven, con la misma jerarquía, el capital humano del país, un determinante del crecimiento económico tan o más importante que el capital físico.

Leseprobe

Waldo Mendoza Bellido es profesor e investigador en el Departamento de Economía de la PUCP. Actualmente es también miembro del Consejo Directivo del Consejo Fiscal (CF).

Ha sido miembro del directorio de la Superintendencia Nacional de Educación Superior Universitaria (SUNEDU), ministro de Economía y Finanzas, presidente del Consejo Fiscal, miembro del directorio del Banco Central de Reserva del Perú, jefe del Departamento de Economía de la PUCP, presidente del consejo directivo del Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES) y viceministro de Hacienda en el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF).

Entre sus últimas publicaciones se encuentran Cómo investigan los economistas (segunda edición, 2022), La historia fiscal del Perú: 1980-2020. Colapso, estabilización, consolidación y el golpe de la COVID-19 (2021, con Yuliño Anastacio), Macroeconomía intermedia para América Latina (tercera edición, 2018).

Waldo Mendoza Bellido

Constitución y crecimiento económico: Perú 1993-2021

Constitución y crecimiento económico: Perú 1993-2021© Waldo Mendoza Bellido, 2023

© Pontificia Universidad Católica del Perú, Fondo Editorial, 2023Av. Universitaria 1801, Lima 32, Perú[email protected]

© Consorcio de Investigación Económica y Social, CIES, 2023Calle Luis Mannarelli 1100, Orrantia del Mar, Magdalena, Perú[email protected]

Diseño, diagramación, corrección de estilo y cuidado de la edición: Fondo Editorial PUCP

Primera edición digital: marzo de 2023

Prohibida la reproducción de este libro por cualquier medio, total o parcialmente, sin permiso expreso de los editores.

Hecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú Nº 2023-02482e-ISBN: 978-612-317-836-9

Este trabajo ha sido posible gracias al auspicio de la National Endowment for Democracy en el marco del proyecto Construyendo Diálogo Democrático ejecutado por el CIES.

Las opiniones y recomendaciones vertidas en este libro son responsabilidad de sus autores y no representan necesariamente los puntos de vista de las instituciones editoras o auspiciadoras.

Para Charo, Liu y Lizy. ¿Qué sería de mí sin ellos?

Índice

Agradecimientos

Introducción

Capítulo 1. El marco de análisis

1. Instituciones y crecimiento económico

1.1. La oferta o capacidad productiva

1.2. La demanda o el tamaño del mercado

2. Modelo de crecimiento, gestión pública y condiciones internacionales

Capítulo 2. Modelo de crecimiento y gestión macroeconómica: qué nos dice el régimen económico de la Constitución de 1993

1. RECP93 y modelo de crecimiento económico

1.1. Modelo de crecimiento

1.2. Rol empresarial del Estado

1.3. Categoría legal de los contratos

1.4. Trato igualitario a los inversionistas

1.5. Libertad de operar con moneda extranjera

1.6. Propiedad y explotación de recursos naturales

1.7. Derecho a la propiedad

2. RECP93 y gestión macroeconómica

2.1. Gestión fiscal

2.2. Gestión monetaria

Recuadro 1. La dominancia fiscal en el Perú: 1981-1990

Recuadro 2. El súper ajuste fiscal de agosto de 1990: el principio del fin de la dominancia fiscal y el inicio de la consolidación fiscal

2.3. La ley orgánica de 1992

2.4. La Constitución de 1993

Capítulo 3. Régimen económico de la Constitución de 1993 y desempeño macroeconómico: la evidencia

1. CECP93 y desempeño macroeconómico: los hechos estilizados

1.1. Solidez monetaria y fiscal

1.2. Desempeño macroeconómico

2. RECP93 y desempeño macroeconómico: una aplicación del método de control sintético

2.1. El método

2.2. La base de datos

2.3. Las variables

2.4. Principales resultados

4. Conclusiones e implicancias

Anexo

Referencias bibliográficas

Agradecimientos

Para la elaboración de este libro tuve que contraer enormes deudas, y no estoy seguro si podré pagarlas.

En primer lugar, quiero agradecer el apoyo financiero del Consorcio de Investigación Económica y Social (CIES), una asociación de 48 prestigiosas instituciones dedicadas a la investigación y la docencia, para la realización de este trabajo y a la National Endowment for Democracy.

En segundo lugar, el apoyo de cuatro miembros de la comunidad PUCP. Para el entendimiento de los artículos de la Constitución, tuve el lujo de contar con los comentarios de Eduardo Sotelo, profesor de la PUCP y veterano consultor del MEF en temas tributarios. Eduardo me ayudó, además, con la revisión de varias versiones de este texto, casi desde su gestación: tengo una enorme deuda con él. De la vital sección 3.2, de aplicación del método del control sintético (MCS) para corroborar la hipótesis de nuestra investigación, se encargó, con algunas sugerencias mías, Diego Quispe, jefe de prácticas de la PUCP. Piero Fernández Dávila, estudiante de Economía sobresaliente de la PUCP me ayudó, principalmente, en la revisión de los capítulos económicos de las constituciones de ALC y en elaborar los gráficos de la sección 3.1. En la fase inicial de este trabajo, también me apoyó Roberto Cutipa, estudiante destacado de la PUCP.

En tercer lugar, además de todo este apoyo, mi trabajo se ha beneficiado de los útiles comentarios de un lector anónimo, así como de Marcial Rubio, César Martinelli, Efraín Gonzales de Olarte, Elmer Cuba, Diego Macera, Gonzalo Pastor, José Valderrama y Pedro Francke. Libero a todos ellos de los errores subsistentes: son enteramente míos.

En cuarto lugar, debo también mi gratitud al Fondo Editorial de la PUCP, en la persona de su directora general, Patricia Arévalo, por su apoyo oportuno y pulcro en la edición del libro.

Por último, y no por eso menos importante, mis gracias a Aldo Panfichi, vicerrector académico de la PUCP, por su aliento y empeño por acelerar la culminación de este emprendimiento académico.

Introducción

¿Cuál ha sido el efecto del régimen económico de la Constitución Política de 1993 (RECP93) sobre el desempeño macroeconómico de largo plazo del Perú? Para abordar mejor esta pregunta, necesitamos introducir, antes, tres cuestiones previas.

Primera cuestión, el desempeño macroeconómico de largo plazo de un país como el Perú, pequeño y abierto; es decir, cómo evoluciona el PBI per cápita, el empleo, la inflación, la inversión y la pobreza; en síntesis, que seamos un país rico o un país pobre depende de tres factores: el modelo de crecimiento económico, la calidad de la gestión pública y las condiciones internacionales.

El modelo de crecimiento es el conjunto de rasgos estructurales de un país referidos al grado de intervención del Estado en la economía, el tipo de protección que tiene la propiedad privada, el tipo de incentivos que existen para la inversión en capital físico, en capital humano y en innovación, el grado de apertura comercial y financiera frente al mundo, la primacía de la industria o los sectores primarios, mercados de trabajo libres o con muchas regulaciones, etcétera.

El modelo de crecimiento económico, a su vez, depende de las instituciones, las reglas de juego en una sociedad y las limitaciones ideadas por el hombre que estructuran en ella un sistema de incentivos (North, 1993). Un buen modelo de crecimiento debe estar cimentado en instituciones inclusivas. Estas «garantizan el derecho a la propiedad, el cumplimiento de la ley y el orden, el respeto de los contratos, el buen funcionamiento de los mercados, con la dotación de servicios públicos y regulaciones para corregir sus fallas, el ingreso relativamente libre de las empresas en las industrias y el acceso a la educación y las oportunidades para la gran mayoría de la población» (Acemoglu, 2022, traducción propia).

Por otro lado, la calidad de la gestión pública depende también del marco institucional de organización del Estado y recae, en una buena medida, en la calidad del Poder Ejecutivo, cuya cabeza es el Presidente de la República.

Un componente esencial de la gestión pública es la gestión macroeconómica, la gestión monetaria, a cargo del Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), y la gestión fiscal, a cargo del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF). Los conductores de la política macroeconómica deben ser eruditos en las mejores prácticas internacionales, tener experiencia en la gestión pública y —importante para lo que veremos más adelante— tener control sobre los instrumentos de política macroeconómica.

Por último, como somos pequeños y, además abiertos, la importancia de los factores internacionales en nuestro desempeño macroeconómico puede ser enorme. ¿Qué podemos hacer para impedir que suba la tasa de interés internacional? ¿Qué hacer para que el precio del cobre no descienda? Nada. Son variables fuera de nuestro control. Sin embargo, como se ha mostrado en las últimas dos décadas, los que gestionan la política macroeconómica deben ser también capaces de enfrentar con éxito las turbulencias provenientes de la economía mundial.

Segunda cuestión, la variable representativa del desempeño macroeconómico de largo plazo es el PBI per cápita, el indicador del nivel de vida promedio de la población. El progreso económico de las naciones está determinado, básicamente, por el crecimiento sostenido del PBI per cápita1.

El economista del desarrollo Lant Pritchet ha publicado recientemente un trabajo convincente sobre la influencia decisiva del crecimiento económico sobre el bienestar, utilizando la base de datos más completa existente, la que sirve de base para producir el Índice de Prosperidad Mundial (IP) del Instituto Legatum (The Legatum Institute Foundation, 2021). El IP es un sofisticado y enorme ejercicio para medir los rasgos más importantes del desarrollo económico sobre la base de doce pilares2, trescientas variables, en 167 países.

En su estudio, Pritchett solo trabaja con los indicadores de bienestar material del IP: condiciones de vida, salud, educación y medio ambiente. ¿Qué ha encontrado?

Que todos los indicadores de bienestar material —monetarios, de necesidades básicas insatisfechas o indicadores multidimensionales— están atados a la evolución del PBI per cápita. Que no existe un país en el mundo que haya reducido la pobreza sin un crecimiento económico sostenido. Que tampoco existe un país con crecimiento económico sostenido que no haya bajado la pobreza. Que el crecimiento económico es una condición necesaria y suficiente para la reducción de la pobreza.

El crecimiento económico alto y sostenido es, entonces, el beneficio más grande que la política económica puede ofrecerle a la población. Cuando la economía crece, lo hacen el empleo y los ingresos, y en consecuencia se reduce la pobreza, al mismo tiempo que crece la recaudación, con lo que se elevan los márgenes de acción del gobierno para financiar más políticas de lucha contra la pobreza.

En el Perú, según las cifras de la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), en los hogares pobres, el 69% de los ingresos son laborales, los que dependen del PBI, y el 19% de los ingresos proviene de las transferencias corrientes, las cuales dependen esencialmente de la recaudación, que está asociada al crecimiento del PBI. O sea, casi el 90% del ingreso de los hogares pobres está asociado al PBI.

Tercera cuestión, nuestra Constitución tiene dos títulos estrechamente asociados: el Título I, Capítulo II, De los Derechos Sociales y Económicos, tales como los referidos a la educación, la salud y el agua potable, y el Título III, el RECP93. Este último, a través de su impacto sobre el crecimiento económico, y de este sobre la recaudación, permite financiar el costo económico de la satisfacción de esos derechos.

Si el Estado no cuenta con los recursos financieros suficientes, el listado de derechos económicos y sociales puede ser grande, y la frustración de la población más grande aún. Si no existen los recursos, el listado de derechos es letra muerta: es solo una ilusión.

¿Y de dónde provienen los recursos del Estado? De la recaudación. ¿Y de dónde proviene la recaudación? Esencialmente, del crecimiento económico, complementada con una buena política de recaudación. Cuando la economía crece, crece el empleo, y esos trabajadores pagarán el impuesto a la renta. Cuando la economía crece, aumentan las utilidades de las empresas existentes, o se crean más empresas, con lo que aumentará el impuesto a la renta empresarial. Cuando la economía crece, aumentan los ingresos de los trabajadores y los empresarios, quienes comprarán más, y al hacerlo, pagarán el Impuesto General a las Ventas (IGV) y, en el caso de algunos productos, el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), con lo que la recaudación aumentará.

Por eso es que, a la larga, el gasto público solo puede aumentar con la mayor recaudación. Como ejemplo, entre 1991 y 2019, el gasto público per cápita real se multiplicó por 9,8, porque la recaudación per cápita real se multiplicó por 9,7. En todo este periodo, la presión tributaria del Gobierno General se mantuvo en alrededor del 14,7% del PBI, lo que significa que la fuente de mayores ingresos para el gobierno vino del crecimiento del PBI.

En consecuencia, para que la Constitución no sea letra muerta, para que los derechos efectivos guarden concordancia con lo estipulado en ella, o para incorporar nuevos derechos económicos y sociales, requerimos una economía en crecimiento.

Dentro de este marco general, el objetivo principal de este trabajo es poner a prueba la siguiente hipótesis : el RECP93, una institución jurídica, ha contribuido al buen desempeño macroeconómico del país. Esta relación de causalidad se produce porque el RECP93 contiene artículos que, por un lado, moldean un modelo de crecimiento promotor de la inversión privada y, por otro, un marco institucional que permite al BCRP y al MEF, encargados de la política monetaria y fiscal, respectivamente, contar con los instrumentos para llevar adelante una buena gestión macroeconómica.

Un buen modelo de crecimiento y una buena gestión macroeconómica, dadas las condiciones internacionales, contribuyen a un desempeño macroeconómico sobresaliente: un crecimiento sostenido del PBI per cápita. Es lo que ha pasado en el Perú durante las tres últimas décadas.

Para poner a prueba esta hipótesis, y sustentarla, espero apropiadamente, este trabajo se ha organizado de la siguiente forma. En el primer capítulo se presenta el marco general que guía el trabajo. Este marco contiene la sección 1.1, donde se conjuga la teoría del crecimiento económico con la teoría de las instituciones, y la sección 1.2, en la cual se vincula el modelo de crecimiento económico, la calidad de la gestión pública y las condiciones internacionales con el desempeño macroeconómico de un país.

En el capítulo 2, se evalúan, por un lado, los artículos fundamentales del RECP93 que cambian el marco institucional que enfrentan las empresas privadas, delineando un modelo de crecimiento económico sustentado en la inversión privada como su motor. Por otro lado, se describen los principales artículos del RECP93 que hacen posible una buena gestión macroeconómica. Este es nuestro primer acercamiento en la defensa de la hipótesis de que el RECP93 contribuye a un buen desempeño macroeconómico.

El capítulo 3 es el central en este trabajo. En él se pone a prueba la hipótesis que guía esta investigación. La confrontación de esta hipótesis con los hechos se da en dos niveles. Primero, en la sección 3.1, a un nivel descriptivo, presentaremos algunas regularidades o hechos estilizados que sugieren que nuestro comportamiento macroeconómico, durante el periodo 1993-2021, ha sido sobresaliente, con referencia al resto de países de América Latina y el Caribe (ALC). Enfrentados a un contexto internacional similar, el Perú avanzó en términos macroeconómicos a una velocidad mucho mayor que sus vecinos de ALC. Posteriormente, en la sección 3.2, la atención estará puesta en la variable que mide el nivel de vida promedio de un país: el PBI per cápita. Mediante la aplicación del método del control sintético (MCS), mostraremos que, entre 1994 y 2008, el crecimiento del PBI per cápita del Perú ha sido sustantivamente más alto que el del Perú sintético, la aproximación contrafactual de lo que hubiera pasado con el PBI per cápita del Perú si no se hubiese promulgado el RECP93.

Por último, se presentan las conclusiones y las implicancias para la política de este trabajo. ¿Cuál es la principal implicancia? La más importante: no es una buena idea cambiar el RECP93 en la dirección que proponen sus principales críticos, de elevar la participación del Estado en la economía a través de la creación de más empresas públicas, o de eliminar la categoría constitucional de los contratos. No hemos encontrado, en este trabajo, razones para retroceder en la dirección de generar instituciones económicas extractivas.

Más bien, habría que avanzar en la dirección construir instituciones económicas inclusivas, que contribuyan a elevar la tasa de crecimiento de la economía y así poder financiar mejor los derechos fundamentales de los peruanos, moviéndonos en dos direcciones. En primer lugar, en la dirección de incorporar en el RECP93 un artículo sobre la responsabilidad fiscal para fortalecer ese brazo de la política macroeconómica tan importante para el país como es la política fiscal. En segundo lugar, en la dirección de diseñar un marco institucional que proteja e incentive la inversión en capital humano, de la manera en que el RECP93 lo hace con el capital físico.

El trabajo culmina con un anexo sobre la teoría del crecimiento económico y las instituciones, y la lista de la bibliografía utilizada.

1 No es objeto de este trabajo invadir los terrenos del desarrollo sostenible o el desarrollo sustentable. Mi aspiración es más modesta: soy macroeconomista, solamente. El marco de análisis y la estrategia empírica que se aborda en este trabajo sirven para entender, fundamentalmente, el crecimiento económico de largo plazo.

2 Seguridad y protección, libertad personal, capital social, ambiente para invertir, condiciones para hacer empresa, educación y medio ambiente.

Capítulo 1. El marco de análisis

En esta sección se va a presentar el marco de análisis que guiará la investigación acerca de los impactos del RECP93 sobre el desempeño macroeconómico del Perú.

En la primera parte presentaremos un modelo de crecimiento económico, el que incorpora el capital humano, la versión de Mankiw et al. (1992), al que se le integrará, siguiendo a Jones (2002), el factor calidad de instituciones. De esta función de producción «aumentada», se deriva la capacidad productiva o el producto potencial de la economía. La capacidad productiva, combinada con el tamaño del mercado —el cual depende del grado de apertura al comercio internacional—, determinará el producto efectivo u observado de una economía.

En la segunda parte se incorpora el concepto de modelo de crecimiento económico, esto es, la manera de crecer de un país, que depende del conjunto de sus rasgos estructurales específicos que, conjugados con las condiciones internacionales —dado que somos una economía pequeña y abierta— y la calidad de la gestión pública determinan el desempeño de largo plazo de una economía como la peruana.

1. Instituciones y crecimiento económico

¿Cuáles son las fuentes del crecimiento económico? Para que una economía crezca requiere, por un lado, que la capacidad productiva o producto potencial se eleve, sostenidamente. Paralelamente, en el caso de una economía pequeña, para que esta capacidad productiva no encuentre como límite el tamaño del mercado local, es necesario que la economía se abra al comercio internacional, de manera que el límite lo ponga el tamaño del mercado mundial, cuyo tamaño es, en la práctica, infinito para el Perú.

1.1. La oferta o capacidad productiva

La teoría del crecimiento económico es el campo de la economía encargado del estudio de los determinantes de la capacidad productiva o producto potencial de las economías. Para nuestro trabajo, usaremos como marco de análisis el modelo de crecimiento económico de Solow, que incorpora el capital humano, en la versión de Mankiw et al. (1992), con ligeras modificaciones.

En este modelo, la producción en un momento dado del tiempo, t, (Yt), depende del nivel de desarrollo tecnológico o productividad total de factores (At), el stock de capital físico (Kt), el stock de capital humano (Ht) y la cantidad de trabajadores (Lt). El stock de capital humano puede entenderse como la suma de toda la educación y formación que han adquirido los trabajadores (Sorensen y Whitta-Jacobsen, 2008). Como α + β < 1, esta función de producción tiene rendimientos constantes a escala.

En esta presentación, se asume que la tecnología y el número de trabajadores crecen exógenamente, a las tasas g y n, respectivamente:

Si dividimos ambos lados de la ecuación (1) por Lt