Constitución y desarrollo E-Book

Felipe Larraín B.

• Herausgeber: Ediciones UC
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2022

Seitenzahl: 170

Beschreibung

Una nueva Constitución para Chile no puede abordarse como un contrato en el que una parte busca sacar ventajas de la otra. El proceso constituyente no es una negociación de suma cero, ni tampoco una causa que deba culminar con ganadores y perdedores. En el mundo dicotómico de las oportunidades y de los riesgos, los autores de Constitución y desarrollo hacen una invitación constructiva para lograr un nuevo código político que efectivamente entregue mayores oportunidades para el futuro.

Leseprobe

EDICIONES UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE

Vicerrectoría de Comunicaciones y Extensión Cultural

Av. Libertador Bernardo O’Higgins 390, Santiago, Chile

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www.ediciones.uc.cl

CONSTITUCIÓN Y DESARROLLO.

Argumentos económicos para aprobar o rechazar

Felipe Larraín B. y Sergio Urzúa S,

con la colaboración de Nicolás Ossandón C.

© Inscripción Nº 2022-A-728

Derechos reservados

Marzo 2022

ISBN 978-956-14-2942-0

ISBN digital 978-956-14-2943-7

Diseño: Salvador Verdejo Vicencio

versión productora gráfica SpA

Diagramación digital: ebooks Patagonia

www.ebookspatagonia.com

[email protected]

Los autores agradecen la eficiente asistencia de Miriam Cornejo en la producción de este libro.

CIP – Pontificia Universidad Católica de Chile

Larraín, Felipe, autor.

Constitución y desarrollo: argumentos económicos para aprobar o rechazar / Felipe Larraín B. y Sergio Urzúa S.; con la colaboración de Nicolás Ossandón C.

Incluye bibliografía.

1. Chile – Condiciones económicas – 1980-.

2. Derecho constitucional- Aspectos económicos – Chile.

I. t.

II. Urzúa, Sergio, autor.

2022 330.983 + DDC23 RDA

A Francisca y María Isabel.

“Pero ¿podremos decir que cuando hayamos tenido esas leyes dotadas de toda la perfección de que son capaces las obras humanas, tendremos ya cuanto es necesario para lograr los grandes objetos que las mismas leyes se proponen? […] No son las leyes solas las que forman la felicidad de los pueblos, sin el amor, sin el respeto, sin las consideraciones todas que deben profesarles los individuos de una nación…”

ANDRÉS BELLO, Textos Fundamentales.

Construcción de Estado y Nación de Chile,sobre la observancia de las leyes.

ÍNDICE

Presentación

1 INTRODUCCIÓN

2 EL ORDEN PÚBLICO ECONÓMICO

2.1 Los ingredientes del sistema actual

2.2 Las instituciones importan

2.3 Inversión extranjera como termómetro

3 LOS DERECHOS DE PROPIEDAD

3.1 Derechos de propiedad y medios de comunicación

3.2 Propiedad sobre las aguas

4 AUTONOMÍA DEL BANCO CENTRAL

5 EL ASEGURAMIENTO DE LOS DERECHOS SOCIALES

5.1 Del dicho al hecho hay mucho trecho

5.2 La experiencia de Colombia

6 INICIATIVA EXCLUSIVA DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

6.1 Los orígenes

6.2 ¿Por qué es necesaria?

6.3 Arreglos institucionales alternativos

7 EL PROCESO DE ELABORACIÓN DE UN TEXTO CONSTITUCIONAL

7.1 El intento de Islandia

7.2 Bolivia (2002-2009)

7.3 Venezuela

7.4 Aprendizajes: Sin confianza no hay legitimidad

7.5 Bolivia y Venezuela vs. Chile

8 CONCLUSIONES

• BIBLIOGRAFÍA

• ANEXO:ANTECEDENTES SOBRE LOS DERECHOS DE AGUA

A1. Perspectiva histórica internacional

A2. Perspectiva chilena

A3. Protección de la Constitución

A4. Titularidad sobre las aguas

PRESENTACIÓN

El 25 de octubre de 2020, Chile decidió en las urnas adoptar una Nueva Constitución, la que será redactada por una Convención Constituyente cuyos miembros fueron elegidos democráticamente. Así, de no mediar inmensas sorpresas, la actual Constitución tiene fecha de caducidad.

¿Debe entenderse esta visión de futuro que emanará de la Convención como un exorcismo del pasado? A nuestro juicio, no. A lo largo de las últimas décadas, uno de los mayores activos de Chile ha sido justamente su capacidad para aprovechar sus ventajas comparativas en el contexto de una institucionalidad estable y robusta. Tal combinación ha sido fuente de un fructífero desarrollo económico y social, y motor de atracción de la inversión extranjera, todo lo cual localizó a Chile como un referente de desarrollo en América Latina.

Es cierto que en los últimos años el país ha tenido dificultades para sostener este atractivo, comprometiendo particularmente las expectativas de las nuevas generaciones. Mientras entre 1990 y 2013, los ingresos del trabajo de adultos jóvenes (18 y 25 años) crecieron sobre 6% real anual, desde entonces aquellos han caído. Eso, probablemente, ha generado parte de la frustración que ha catalizado el proceso constituyente. Frente a esta realidad, sin embargo, la preocupación debería apuntar a evitar cambios institucionales improvisados y concentrar el esfuerzo nacional en reposicionar al país como fuente de oportunidades para las nuevas generaciones.

Una deficiente modificación a las bases del ordenamiento jurídico-constitucional en materia económica podría entorpecer el camino del progreso de nuestra patria, en especial si al hacerlo se desconoce que varios de los principios del Orden Público Económico vigentes en la actual Carta Fundamental, que ha sido profundamente reformada en democracia, son justamente los que han promovido el desarrollo del país.

En este contexto, la evidencia discutida en este libro devela las oportunidades y los riesgos inherentes al proceso que está en marcha. Creemos que este balance debe ser parte de cualquier análisis responsable. Por eso, en este texto revisamos varios casos de países cuyos procesos constitucionales fueron verdaderas heridas abiertas, que aún no cicatrizan del todo. Analizar la experiencia comparada es fundamental, porque revisar la historia nos permitirá ver qué rutas debemos evitar si queremos que el país que emerja tras el proceso constituyente sea mejor que el que existía bajo la anterior Constitución.

Este libro pretende demostrar la importancia de que la Nueva Constitución modernice las bases económicas actuales. Como se verá, nuestro propósito no es abogar por la inmovilidad, sino señalar que los cambios se pueden hacer preservando aquello que funciona y ha sido exitoso bajo la Constitución actual. Esta es la forma de continuar en la senda de crecimiento y mejoras de bienestar social que Chile ha vivido.

Al terminar este libro, aún no conocemos el texto final que la Convención Constituyente le ofrecerá al país como alternativa a la actual. Por eso somos cuidadosos y entregamos una visión basada en la evidencia. De esta forma, nuestros antecedentes económicos buscan entregar herramientas a las personas para que puedan tomar la decisión de aprobar o rechazar la propuesta constitucional.

1INTRODUCCIÓN

Este libro presenta un análisis de los temas económicos esenciales que rondan el debate constitucional. Su pretensión no es sistematizar todas las materias que se espera conformen el orden económico en la futura Carta Fundamental (el diseño de una Constitución está fuera de nuestro objetivo). Nuestro enfoque se centra más bien en la identificación y escrutinio de los ingredientes fundamentales, aquellos que marcan los puntos de inflexión en los que se juega el resultado final.

Pero no quisimos que este análisis discurriera exclusivamente en un plano conceptual. Al contrario, nos preocupamos de levantar argumentos concretos sobre terreno firme, tomando para ello como puntos de referencia la evidencia local, regional y mundial. En un contexto en que la discusión pública muchas veces se deja seducir por visiones idílicas y es víctima de premisas infundadas, este enfoque, respaldado por evidencia, cobra particular importancia.

El contenido de una Constitución es técnico y árido, características más que suficientes para mantener a la población alejada de la discusión. Pero si a eso sumamos la complejidad propia de los temas económicos clave para el futuro de un país, la desafección probablemente será mayor. La importancia de un Banco Central autónomo, las formalidades y cuidados que debe seguir el proceso presupuestario, el aseguramiento de derechos y obligaciones, las potentes implicancias del derecho de propiedad, son elementos de la institucionalidad que no pueden abordarse con liviandad, prejuicio o ignorancia, porque tienen impactos sobre el bienestar de toda la población. Sin embargo, cuando se está inmerso en una contingencia exuberante como la que estamos viviendo, esto puede no ser evidente para el ciudadano.

Por eso, en este texto hacemos un esfuerzo explícito por ilustrar y aterrizar el análisis económico-constitucional. Presentamos ejemplos de casos positivos y negativos asociados a cambios en materia institucional, intentando siempre demostrar las implicancias reales de los elementos del orden económico. Para dichos efectos, no solo revisamos algunos de los procesos constitucionales llevados a cabo entre los vecinos de la región, sino también algunos hitos en la historia de nuestro país. Esperamos que esto acerque el debate en torno al contenido y estructura de la futura Carta Fundamental a todo tipo de lector.

Y nuestro intento por acortar la distancia entre la realidad de las personas y la Constitución busca también ayudar a los ciudadanos a discernir frente a las cada vez más abundantes fuentes de desinformación que operan desde las redes sociales y capturan parte del debate público. De hecho, puesto en perspectiva, el proceso Constitucional chileno representa una novedad mundial: será el primero en desarrollarse con la amplia mayoría de la población “conectada” gracias a los avances de la era digital. El problema es que, convengamos, Internet informa y desinforma con igual facilidad. ¿Cuán significativo es este desafío? Poco sabemos con certeza al respecto.

De acuerdo con el Comparative Constitutions Project, desde 2008 (cuando apareció Twitter) 33 naciones han abrazado nuevas constituciones: 16 en África, nueve en Asia, cuatro en Europa y cuatro en América Latina y el Caribe. En principio, uno podría considerar que el grupo es suficientemente amplio como para encontrar referentes de lo que podría pasarle a Chile en su travesía constitucional. La comparación, sin embargo, no permite hacer un calce perfecto. El PIB per cápita promedio entre los 16 países africanos al momento de elaborar sus nuevas cartas fundamentales era US$3.880; entre los asiáticos era de US$7.850; de US$12.550 para los europeos y menos de US$10.000 entre las naciones latinoamericanas. Comparado con el promedio de estos 33 países Chile es tres veces más rico. ¿Pueden estos casos ser modelos apropiados? Claro, si estuviéramos en un momento en que nuestro ingreso fuera similar al promedio del grupo (es decir, alrededor de 1980).

Ahora bien, quizás las lecciones que podemos extraer de estos casos recientes de cambio constitucional no estén en si existe o no un parecido a nivel de PIB per cápita, sino que en cómo estos procesos intentaron alcanzar consensos en un entorno más digital y poblado de mensajes desde las redes sociales. La idea de hacer este paralelo es tentadora, pero cuando se analiza el detalle, nuevamente queda en evidencia que el proceso chileno no tiene puntos de referencia claros y que su rumbo está marcado por lo novedoso y desafiante.

En efecto, si hacemos doble clic sobre los 33 países antes mencionados, veremos que en promedio solo un 20% de sus habitantes tenían acceso a Internet al momento de aprobar sus respectivas Constituciones. Y si para soslayar ese problema hiciéramos el ejercicio de poner la mirada solamente sobre los cuatro casos más recientes, descubriríamos que seguiríamos teniendo poco que aprender, ya que ese selecto grupo lo conforman Cuba (2019), Burundi (2018), Chad (2018) y Comoras (2018). El primero no es referente democrático y en los otros, menos del 6% de la población tenía acceso a Internet al momento de elaborar sus constituciones. En Chile la cifra supera en la actualidad el 82%, una brecha inmensa que impide hacer una comparación seria.

Ahora bien, si no nos damos por vencidos, veremos que, de la lista de 33 naciones, Hungría es la más cercana a Chile en cuanto a PIB per cápita y acceso a internet (68%) al momento de elaborar su nueva Constitución (2011). ¿Podría ser esta nación un buen punto de comparación? Puede ser, pero cualquier intento en esa línea no debe omitir que desde ese momento Hungría acusa un fuerte deterioro institucional y del Estado de Derecho, cuestión que ha sido monitoreada de cerca por el Parlamento Europeo.

Como sea, nuestra reflexión sobre el rol que pueden tener las redes sociales en este asunto apunta a un tema más fundamental, como es la influencia de estas sobre quienes han sido elegidos para desarrollar el proceso constituyente. La polarización y desinformación que abundan en este espacio virtual se pueden combinar y empujar a quienes están encargados de preparar el nuevo texto por una senda de argumentos irreflexivos, lejanos de la visión de futuro que se necesita para encaminar el proceso de desarrollo.

Lamentablemente, durante los primeros meses de funcionamiento la Convención Constitucional ofreció ejemplos en este sentido, que fueron desde una inicial farandulización y limitada disposición de las mayorías a acoger visiones minoritarias, hasta las inaceptables mentiras que utilizó un constituyente para resultar electo y los actos de violencia sufridos por algunos miembros de la convención (Giovanna Grandón fue agredida en octubre del 2021).

Guardando las diferencias, este repertorio de eventos impropios y condenables no dista mucho del entorno que ha envuelto otros procesos constitucionales en la región, cuyo común denominador es que no han logrado conformar un ordenamiento político y económico que promueva el desarrollo. ¿Será ese el resultado del proceso constituyente en Chile? Esperamos que no.

En este sentido, este texto busca contribuir al debate con evidencia y una discusión pausada, para evitar el aprovechamiento por parte de grupos extremos del espectro político que podrían querer ejercer desde las redes sociales un proceso de polarización ideológica sobre una población vulnerable. En lo esencial, reconocemos que las bondades de una Constitución dependen fundamentalmente de su capacidad para plasmar reglas que se hagan cargo de la realidad, desafíos y oportunidades de una sociedad. Bien pensadas esas reglas son propulsoras de progreso, pero improvisadas pueden suponer un calvario, pues alientan el populismo y la inestabilidad institucional.

Para un país que lleva décadas tratando de asegurar un proceso de progreso permanente, los ámbitos económicos reglados en la Constitución juegan un rol esencial. Por lo mismo, este libro trata de ir un poco más allá del tema que típicamente acapara el interés del debate público, como es el rediseño de los derechos sociales. Consideramos que ampliar la mirada a más ámbitos y ver el conjunto es esencial, pues vemos con preocupación que los debates donde se tratan materias relativas al orden económico son más bien escasos y las fuentes en las cuales se basan los planteamientos de algunos constituyentes electos son, básicamente, lo que observan en los medios de comunicación y redes sociales1. Considerando lo que está en juego, la generalización de esa dinámica sería una grave equivocación.

Como punto de partida para el análisis que desplegaremos en este libro es necesario reconocer que la actual Constitución establece una serie de principios en donde la libertad económica se transforma en una extensión de la libertad individual y, al mismo tiempo, pone a las personas a la base del desarrollo económico, asumiendo como una libertad esencial de cualquier economía moderna la libertad de emprender2.

Es fundamental dejar establecido lo anterior, porque son justamente esos principios que contiene la Constitución vigente los que están en la mira de algunos sectores que exigen una mayor participación del Estado en las diversas áreas de la economía, sin aportar evidencia robusta que permita concluir que este cambio de estrategia asegurará el desarrollo. Es más, quienes proponen cambiarlo todo, muchas veces se limitan a decir que hay una natural necesidad de evolución en todo texto constitucional, sin presentar argumentos sólidos que acrediten, por ejemplo, que el texto vigente ha impedido la conformación de un Estado con un creciente acento social.3 De hecho, es de una claridad irrebatible que Chile ha realizado importantes avances en esta dirección durante las últimas décadas, como lo es, por ejemplo, la construcción de una red de protección social que le ha permitido abordar diversas urgencias y contingencias.

Por otro lado, quedan pocas dudas respecto a que una economía como la chilena, pequeña y abierta al mundo, debería tener la capacidad de aprovechar todas las oportunidades que se están generando luego del inmenso shock que ha significado la pandemia. Que un Estado empresario sea motor de tal proceder no parece una conclusión natural y menos un elemento que deba generar los lineamientos del orden económico para las próximas décadas. De fallar, significaría menores oportunidades para las nuevas generaciones.

Así, conformar un texto realista y equilibrado es el gran desafío colectivo de los convencionales elegidos para escribir la nueva Constitución. Y para eso, la institucionalidad nacional no debe construirse en base a circunstancias puntuales, improvisaciones, noticias falsas o buenas intenciones. ¿Qué funciona? ¿Dónde están los riesgos? ¿Cómo podemos aumentar el bienestar de forma responsable de la mano de un nuevo texto constitucional? Es esa contribución la que buscamos realizar con este texto. Si bien a la fecha de publicación de este libro no conocemos el texto final del proyecto constitucional de la Convención, queremos entregar argumentos económicos que permitan tomar una decisión informada al momento de votar apruebo o rechazo a la propuesta de Carta Fundamental.

Es con esta perspectiva que este libro aborda el Orden Público Económico desde diversas perspectivas. El capítulo 2 tiene por propósito definir y explicar cuáles son los principales componentes en nuestro ordenamiento constitucional. A continuación, en el capítulo 3, desarrollamos el tema del derecho de propiedad y las propuestas que lo afectan, para dar paso a la importancia de la autonomía del Banco Central, en el capítulo 4. Luego, el capítulo 5 se refiere a los derechos sociales y a su desarrollo en otras jurisdicciones de Latinoamérica, profundizando en particular el caso colombiano. A continuación, el capítulo 6 analiza la iniciativa exclusiva del Presidente de la República. Finalmente, dedicamos el capítulo 7 a analizar las experiencias más recientes de elaboración de textos constitucionales. Nos focalizamos ahí en las dificultades prácticas de este proceso pues, de una u otra forma, esto determina la calidad del texto final.

2 EL ORDEN PÚBLICO ECONÓMICO4

En la historia de las naciones, sobre todo en la de las más estables y prósperas, elaborar una nueva Constitución suele ser un hecho excepcional y que exige a sus responsables un trabajo colosal. Y lo es no solo porque articular un contrato social que delimite el poder del Estado y acoja los anhelos de un pueblo sea jurídicamente complejo, sino que muy especialmente porque cuando se tiene cientos de años de vida independiente, como ocurre en el caso de Chile, el pasado puede ser un lastre y las visiones de futuro pueden apuntar en direcciones dramáticamente distintas para los miembros de una sociedad.

Esa es, sin exagerar, la enorme responsabilidad que tienen sobre sus hombros los convencionales elegidos. Determinar las limitaciones al poder del Estado, redibujar los derechos y deberes de los ciudadanos y sentar las bases del ordenamiento jurídico en que se desplegará la vida política, social y económica de los habitantes del país.

En esta última dimensión, la económica, lo que hace una Constitución es esencialmente sentar las bases de lo que se conoce como el Orden Público Económico, lo que a su turno puede describirse como el “conjunto de principios y normas jurídicas que organizan la economía de un país y facultan a la autoridad para regularla en armonía con los valores de la sociedad nacional formulados en la Constitución”5. Estos principios y normas incluyen desde la definición de los derechos de propiedad y las restricciones que les aplican, hasta las obligaciones de instituciones como el Banco Central, pasando por el aseguramiento de la libertad para emprender y los derechos sociales.

El concepto de Orden Público Económico es algo relativamente nuevo y que fue cobrando forma en el derecho constitucional internacional, sobre todo en el siglo XX. En el caso de Chile, este marco conceptual ya aparece nítidamente en 1956 en fallos de los tribunales de justicia6, aunque fue la Constitución de 1980 la que innovó a este respecto, debido a que no existían referencias explícitas en las constituciones anteriores. Cabe señalar que esto no es un dato menor, ya que no es poca la literatura que atribuye a esta omisión buena parte de las causas que detonaron la crisis institucional bajo la Unidad Popular7.

El efecto económico de las constituciones es un elemento central de las democracias modernas y un punto sobre el cual existe amplia investigación académica. Una de las visiones que más claramente ha develado los estrechos nexos que hay entre orden institucional y economía es la de Douglas North, Premio Nobel de Economía de 1993, quien dedicó gran parte de su carrera a revelar las dinámicas que impulsan el desarrollo económico moderno y el papel que juega el derecho de propiedad, llegando a señalar que “la organización económica eficiente es la clave del crecimiento […] y esta organización implica el establecimiento de esquemas institucionales y derechos de propiedad que crean incentivos para canalizar el esfuerzo económico de los individuos hacia actividades que hacen que la tasa de retorno privada se acerque a la tasa de retorno social”8.

2.1 LOS INGREDIENTES DEL SISTEMA ACTUAL

En el caso de Chile, las bases de la normativa económica vigente se encuentran, mayoritariamente, entre los números 20 a 25 del artículo 19° de la actual Carta Fundamental. Es allí donde están contenidos los principios que conforman el Orden Público Económico o lo que se podría denominar el diseño arquitectónico de la Constitución Económica.

Simplificando, podemos agrupar dichos principios en dos grandes bloques. Los primeros tienen en común el aludir a la persona humana, su libertad y los derechos económicos esenciales que emanan de dicha libertad. Los segundos guardan relación, más bien, con instituciones y las reglas del juego con que estas entidades deben desenvolverse.