Control social y control fiscal participativo E-Book

Juan Sebastián Narváez Quintero

• Herausgeber: Universidad Externado
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2023

Seitenzahl: 232

Beschreibung

La corrupción es un fenómeno global que se manifiesta en distintos ámbitos, y cuya percepción es especialmente grave en América Latina. Por eso se han ideado distintas herramientas para combatirla. Dentro de estas se encuentran los mecanismos de participación ciudadana y el control social, los cuales se han topado con dificultades que motivaron el surgimiento de sinergias como el control fiscal participativo. En la presente obra se analiza si esta modalidad de control es efectiva para la prevención de actos de corrupción, teniendo como fundamentos la bibliografía académica sobre la materia y los aportes del trabajo de campo realizado en el marco de la línea de Investigación en Control Fiscal y Control Fiscal Participativo del Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia.

Leseprobe

CONTROL SOCIAL Y CONTROL FISCAL PARTICIPATIVO

¿INSTRUMENTOS VIABLES EN LA LUCHA CONTRA LA CORRUPCIÓN EN COLOMBIA?

TEMAS DE DERECHO PÚBLICO N.º 109

Narváez Quintero, Juan Sebastián

Control social y control fiscal participativo : ¿instrumentos viables en la lucha contra la corrupción en Colombia? / Juan Sebastián Narváez Quintero. Universidad Externado de Colombia. Instituto de Estudios Constitucionales Carlos Restrepo Piedrahíta, 2023.

         150 páginas (Temas de derecho público ; 109)

Incluye referencias bibliográficas (páginas 131-150)

ISBN: 9786287620872 (impreso)

1. Corrupción administrativa -- Colombia 2. Corrupción del poder judicial -- Colombia 3. Corrupción política -- Colombia 4. Participación ciudadana -- Aspectos sociales -- Colombia 5. Delitos contra la administración pública -- Colombia I. Universidad Externado de Colombia II. Título III. Serie

364.1323                      SCDD 21

Catalogación en la fuente -- Universidad Externado de Colombia. Biblioteca. MRJ

agosto de 2023

©2023, JUAN SEBASTIÁN NARVÁEZ QUINTERO

©2023, INSTITUTO DE ESTUDIOS CONSTITUCIONALES CARLOS RESTREPO PIEDRAHITA

Calle 12 n.º 1-17 este, Bogotá

Teléfono ([phone]

[email protected]

www.uexternado.edu.co

ISBN 978-628-7620-87-2

Primera edición: octubre de 2023

Diseño de cubierta: Departamento de Publicaciones

Corrección de estilo: Ángela María Pérez Beltrán

Composición: David Alba

Impresión y encuadernación: Imageprinting Ltda.

Tiraje: de 1 a 1.000 ejemplares

Prohibida la reproducción o cita impresa o electrónica total o parcial de esta obra, sin autorización expresa y por escrito del Departamento de Publicaciones de la Universidad Externado de Colombia. Las opiniones expresadas en esta obra son responsabilidad del autor.

Diseño epub:

Hipertexto – Netizen Digital Solutions

A Pantaléon, Ana María y Floralba.

Muchas gracias por su paciencia,

apoyo incondicional y confianza.

A María Camila, Diego, Olguita, Amparo y Raúl.

Mi más sincera gratitud por su cariño y apoyo.

Agradecimientos a

Floralba Padrón Pardo

Edgar Solano González

Humberto Antonio Sierra Porto

Carlos Eduardo Gechem Sarmiento

CONTENIDO

INTRODUCCIÓN

I.GENERALIDADES SOBRE EL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN

A.El concepto de corrupción

B.Medición de la corrupción

C.Medidas de lucha contra la corrupción

1.Instrumentos y tratados internacionales

2.Normas nacionales de prevención y sanción a la corrupción

3.Regímenes de prohibiciones, incompatibilidades e inhabilidades

4.Normas sobre transparencia y acceso a la información pública

5.Implementación de mecanismos de gobierno electrónico

6.Controles estatales

7.Participación ciudadana

II.PARTICIPACIÓN CIUDADANA Y CONTROL SOCIAL

A.El control social como manifestación de la participación ciudadana

B.El control social en la Constitución de 1991

C.Desarrollo legal del control social en Colombia

D.El control social en la estructura del Estado colombiano

1.Red Institucional de Apoyo a las Veedurías

2.Comisión Nacional y Comisiones Regionales de Moralización

E.Mecanismos de control social

1.Organizaciones de la sociedad civil (OSC)

2.Acciones y espacios de control social

F.Problemas que enfrenta el control social en Colombia

III.EL CONTROL FISCAL EN COLOMBIA

A.La Contraloría General de la República

B.El modelo de control fiscal en Colombia

1.Objeto y elementos del control fiscal

C.El Control Fiscal Participativo

D.El Acto Legislativo n.º 04 de 2019 y el control fiscal concomitante y preventivo

BIBLIOGRAFÍA

NOTAS AL PIE

INTRODUCCIÓN

Una de las aspiraciones de toda sociedad es contar con un Estado transparente, eficiente y eficaz. Sin embargo, estos deseos se ven frustrados, entre otros, por los efectos de la corrupción. Se trata de un fenómeno presente en todo el mundo que, se manifiesta de distintas formas en los ámbitos político, institucional y social, entre otros. Debido a lo anterior, el interés por combatir esta problemática va en aumento. Prueba de ello es que, desde la perspectiva global, el 52% de los habitantes del mundo consideran que este fenómeno presenta un incremento (especialmente durante los últimos 12 meses) a pesar de los esfuerzos que se hacen para prevenirla1. Esta tendencia se replica en el caso de América Latina, donde la población observa con preocupación que estas conductas van en aumento y que los gobiernos no están haciendo esfuerzos suficientes para combatirlas2. Para el caso de Colombia, la última medición del “Global Corruption Barometer”, o GCB implementado por Transparencia Internacional, ubica al país en el rango 87 de entre 180 países estudiados, con un puntaje de 39 sobre 100, el cual indica niveles de corrupción muy serios en el sector público3.

Además del interés creciente por parte de la ciudadanía, el estudio de este fenómeno también ha ido en aumento, siendo abordado desde distintitas disciplinas y habiéndose generado un consenso frente a su connotación negativa y la necesidad de erradicarlo. En términos generales, un acto corrupto es aquel que “viola reglas de comportamiento, que perjudica los recursos públicos y el interés general y que produce una ganancia privada, la cual puede ser de diversos tipos: monetaria, de posición, política, de información privilegiada, entre otras”4. A través de la corrupción se desvían intereses o recursos públicos para satisfacer propósitos no previstos en el ordenamiento jurídico; ello menoscaba el patrimonio público e impide la satisfacción del interés general.

Se trata de un fenómeno que se repite sin tregua, y cuyas causas y consecuencias generan una sinergia de fortalecimiento mutuo; contando con una gran capacidad de adaptabilidad, y adquiriendo matices y grados según el contexto en el que se desarrolle. La corrupción debilita las democracias y genera desconfianza en las instituciones5; paraliza el desarrollo6 incidiendo negativamente –entre otros aspectos– en el nivel de inversión de los países7 y la productividad de las inversiones públicas8; contribuye a la inestabilidad gubernamental9; priva a los Estados de ingresos fiscales necesarios, altera la composición del gasto público10 y perjudica la inversión social11. Además, se extiende al sector privado (donde encuentra complicidad12) y tiene un carácter clandestino13.

Atendiendo a la gravedad y a la complejidad de la problemática, se han ideado distintas herramientas para combatirla o prevenirla, lo cual ha surgido a partir del consenso existente en la comunidad internacional. Esta tendencia internacional ha contribuido al fortalecimiento de los ordenamientos jurídicos internos en lo referente a la prevención de la corrupción y la garantía de la transparencia pública. Colombia ha seguido esta tendencia y en nuestro país encontramos un numeroso desarrollo normativo que se vio impulsado por la Constitución Política de 1991[14], dentro del cual se optó –entre otros aspectos– por el fortalecimiento de los entes de control y sus competencias en materia de prevención de prácticas corruptas.

A pesar de este desarrollo normativo, la gravedad del fenómeno y la ineficacia de las medidas para combatirlo han contribuido a alimentar la creencia de que los gobernantes están involucrados en estos actos, agudizando a su vez la actual crisis de la representación política15. Ante esta situación de desintegración progresiva del vínculo representativo entre ciudadanos e instituciones, han surgido propuestas cercanas al modelo de democracia participativa16 para optimizar los aspectos que resultan débiles o insuficientes en las democracias representativas17, entre ellos la lucha anticorrupción.

Así las cosas, y en el marco de esta tendencia, los mecanismos de participación ciudadana han adquirido una importancia notable gracias a la Constitución de 1991. El texto constitucional otorga al principio democrático el carácter de pilar fundamental del ordenamiento jurídico, y le ha asignado a la participación ciudadana –y al control social como una de sus manifestaciones– una preponderancia como instrumento integrante de dicho principio, así como una herramienta de vigilancia hacia la administración pública18. Lo expuesto presupone que para el constituyente de 1991 el adecuado ejercicio de la participación ciudadana permite identificar y prevenir las prácticas corruptas. Estas herramientas están diseñadas para fomentar y arraigar la conciencia social, alertando y sensibilizando a las personas sobre la trascendencia de conocer y aplicar valores y virtudes que posibiliten la recuperación de la ética en el ejercicio de la función pública, de manera que en ella impere la transparencia, se contenga la ambición de los servidores del Estado y prevalezcan la sensatez, la austeridad y la honradez.

En este sentido, los mecanismos de participación se han convertido en un factor clave para administrar y controlar las acciones y recursos de la administración pública; también permiten una mayor eficacia y transparencia en su gestión, lo cual incrementa la confianza de la sociedad hacia las instituciones. Sin embargo, el ejercicio del control social no está exento de obstáculos o dificultades19, como lo son los costos asociados a la promoción de la participación ciudadana, la dificultad para la discusión entre voluntades (la toma de decisiones es más fácil cuando se trata de grupos reducidos), la ausencia de remuneración o reconocimiento por participar (lo que hace que en los espacios participativos puedan concurrir personas pagadas para representar distintos negocios o intereses particulares), entre otras.

Es precisamente por estas dificultades que, desde el ordenamiento jurídico se han impulsado acciones que permitan fortalecer la promoción de mecanismos de participación ciudadana y su sinergia con los entes de control (lo cual evidenciaremos más adelante). De esta forma, en el marco de un proceso de “re-democratización” del Estado y en un contexto de crisis de representación democrática, surgen propuestas encaminadas a mejorar la gestión estatal y garantizar de manera plena los derechos de los asociados. En este contexto también surgen propuestas para optimizar la transparencia pública20, de la mano con el uso de las tecnologías de la información y de las comunicaciones en la Administración Pública con el fin de implementar políticas de gobierno abierto y e-government que garanticen el acceso a la información pública y la eficiencia estatal.

Adicionalmente, se han establecido lineamientos de política pública que permitan la transición efectiva hacia un modelo de Estado abierto21 que equilibre las expectativas ciudadanas con la respuesta institucional, y genere confianza y relacionamiento efectivo entre los actores de la sociedad. Ello también ha llevado al fortalecimiento de los controles estatales internos, los cuales recaen sobre las instituciones, los funcionarios públicos y los particulares que ejercen, de manera excepcional, funciones administrativas.

En este punto adquiere relevancia el control fiscal, función pública especializada de fiscalización de la gestión sobre los fondos o bienes públicos. Su finalidad es determinar si la gestión fiscal y sus resultados se ajustan a los principios, políticas, planes, programas, proyectos, presupuestos y normatividad aplicables y logran efectos positivos para la consecución de los fines esenciales del Estado.

El control fiscal es una competencia orientada a la vigilancia de la ejecución del gasto de las entidades públicas y de los particulares que excepcionalmente manejen fondos o bienes públicos22 con el fin de proteger el patrimonio23 del Estado24, ante situaciones que provoquen un daño o detrimento a este, como ocurre con los actos de corrupción. De igual forma, el artículo 267 constitucional prevé que el control fiscal en Colombia posee un carácter posterior y selectivo, es decir, que solamente se vigilan los resultados de las actividades, operaciones y procesos ejecutados por los sujetos de control, que permitan extraer conclusiones suficientes sobre la existencia de posibles hallazgos y otros asuntos relevantes para el control fiscal25.

Estas restricciones temporales han provocado el surgimiento de alternativas para su fortalecimiento con el fin de que se puedan prevenir actos de corrupción y otras circunstancias que entorpezcan el funcionamiento de la gestión pública. Conscientes de la necesidad de fortalecer las capacidades del control fiscal se creó la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana, dependencia que promueve la integración entre el control fiscal y el control social para reportar beneficios a la entidad y fortalecer las capacidades de la ciudadanía26, creando una figura conocida como Control Fiscal Participativo. Adicionalmente, el Acto Legislativo 04 de 2019 añadió el inciso tercero del artículo 267 de la Constitución creando el Control Fiscal concomitante y preventivo, una herramienta de carácter excepcional y sin efectos vinculantes, a cargo del Contralor General de la República. Su fin es identificar potenciales daños antes de que se materialicen, al considerar que los entes de control fiscal carecían de la capacidad de reaccionar en tiempo real a las denuncias ciudadanas y a los riesgos inminentes al patrimonio público27.

Teniendo en cuenta lo anterior, en el presente trabajo se estudiará si el modelo de control fiscal vigente en Colombia permite que la sinergia con el control social, esto es, ver si el Control Fiscal Participativo incide de manera eficiente en la prevención de actos de corrupción, y si dicha contribución es susceptible de mejora. Por tal razón, el análisis tiene en cuenta el desarrollo de los mecanismos de participación ciudadana en Colombia, las dificultades a las que se enfrenta la ciudadanía para su ejercicio y los resultados del control fiscal participativo que han sido reportados por la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana durante los últimos años.

Por último, debe mencionarse que el presente documento se realizó en el marco de la Línea de Investigación en Control Fiscal y Control Fiscal Participativo de la Maestría en Derecho del Estado con énfasis en Derecho Público, coordinada por el Departamento de Derecho Constitucional de la Universidad Externado de Colombia28, y liderada por la doctora Floralba Padrón Pardo (directora de este trabajo de investigación). De esta forma, el presente documento de investigación es la continuación de un trabajo que inició hace aproximadamente cinco años, y que cuenta con los aportes académicos y de trabajo de campo obtenidos en el desarrollo de la labor de investigación mencionada.

De acuerdo con lo anterior, el presente trabajo de investigación está dividido en tres capítulos, los cuales se organizan de la siguiente manera:

– En un primer capítulo se exponen las “Generalidades sobre el fenómeno de la corrupción”, lo cual incluye su concepto (y distintas definiciones), las herramientas y metodologías utilizadas para su medición (incluyendo los índices de percepción ya mencionados), y los mecanismos implementados para combatirla y prevenirla, dentro de los cuales se encuentran los mecanismos de participación ciudadana;

– En un segundo capítulo, profundizaremos en el desarrollo de la participación ciudadana y el control social en Colombia, dentro de lo cual se contemplan aspectos como su regulación constitucional, jurisprudencial y legal, y las dificultades a las que se enfrenta la ciudadanía para el ejercicio de estas garantías constitucionales, lo anterior, producto –en parte– de los resultados que se han obtenido en la realización de los trabajos de investigación que hemos realizado sobre este tema; y

– Finalmente, culminaremos con un capítulo dedicado al modelo de control fiscal en Colombia y su articulación con el control social, el cual se denomina control fiscal participativo. En el marco de este análisis expondremos los resultados del control fiscal participativo obtenidos por la Contraloría Delegada para la Participación Ciudadana y su incidencia en la prevención de actos de corrupción, para finalizar con un estudio de la reforma constitucional adelantada mediante el Acto Legislativo 04 de 2019 (incluyendo al nuevo modelo de control concomitante y preventivo) y si la misma brinda herramientas suficientes para aprovechar al máximo las cualidades de la sinergia entre control fiscal y participación ciudadana.

Para ello se tomó como muestra para el análisis los resultados de las administraciones de los Contralores Generales Edgardo Maya Villazón (2014-2018) y Carlos Felipe Córdoba Larrarte (2018-2022), destacando entre ellos los siguientes documentos e informes: (i) Informes de Resultados en Control Fiscal a partir de la Participación Ciudadana; (ii) Informes de Especial Seguimiento a los recursos destinados a la Participación Ciudadana; (iii) Informes de Gestión al Congreso y al Presidente de la República; y (iv) mención especial, el Informe de Auditoría “DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DEL DEPORTE, A RECREACIÓN, LA ACTIVIDAD FÍSICA Y EL APROVECHAMIENTO DEL TIEMPO LIBRE – COLDEPORTES – VIGENCIA 2015”. Lo anterior, con el fin de intentar establecer el nivel de incidencia del control fiscal participativo en la prevención de actos de corrupción y la obtención de resultados cuantitativos y cualitativos, los cuales sirvan como insumo para tener claridad sobre el nivel de impacto que esta sinergia tiene en la ciudadanía y la gestión pública del país. Ello también se utilizó como punto de partida para el análisis del Acto Legislativo No. 04 de 2019 y si el mismo permite aprovechar al máximo las cualidades del control fiscal participativo en la prevención de la corrupción.

I. GENERALIDADES SOBRE EL FENÓMENO DE LA CORRUPCIÓN

A. El concepto de corrupción

La corrupción está presente en todo el mundo. Los factores que la gestan son económicos, institucionales, políticos y sociales; por ello, interesa a investigadores de distintas disciplinas y es difícil construir una definición unificada1. Al estudiarla se aprecia la diversidad de perspectivas y la tolerancia hacia ellas2. No obstante, debe recordarse que las definiciones contribuyen a precisar el objeto de análisis y su medición3 y, así, se evita la adopción de medidas ineficaces para combatirla4 (los juristas la analizan según la rama de estudio5 y de ello dependen las medidas implementadas).

Dentro de la variedad de enfoques resaltan los de la modernización, el económico, el político y el crítico. Desde el enfoque de la modernización se sostiene que la corrupción surge por la falta de desarrollo y está asociada al nepotismo, el clientelismo y el soborno6. Consideran que es un fenómeno preponderante en las naciones subdesarrolladas y que obstaculiza su crecimiento7, pues en estas prevalece la desigualdad, surgen nuevos paradigmas morales para justificarla y se aniquila el sentido de pertenencia y unidad nacional8. Por esto, tradicionalmente se ha considerado que es más común (y grave) en países en vía de desarrollo9, donde la “modernidad” no acaba de consolidarse10.

Aunque coincidían en que la corrupción afecta más a los países subdesarrollados, surgieron diferencias respecto de sus consecuencias. Para un sector –llamado moralista– la corrupción obstaculizaba el desarrollo, la modernización y el crecimiento económico11. Para otro sector –el funcionalista– la corrupción facilitaba la transición hacia la modernidad, pues permitía la sostenibilidad de sistemas sociales, políticos y administrativos12 y proporcionaba medios de crecimiento para grupos que invisibilizados por la sociedad13.

Según el enfoque la corrupción distorsiona la libre competencia y es producida por actores públicos que exigen dádivas o sobornos para adjudicar contratos u otorgar licencias14, investigar u hostigar a la competencia15. Esto equivale a aprovechar el cargo público para beneficio personal16; de ahí que, consideren la corrupción como problema exclusivo del sector público y afirmen que “si abolimos el Estado, abolimos la corrupción”17. Esta postura recibe críticas por ser sesgada18, al liberar de responsabilidad al sector privado19, a pesar de su rol como propiciador del problema20.

Para explicar la corrupción aplican la teoría de la elección racional21. El corrupto pondera los costos y beneficios de su actuar y los empresarios, por lo general, priorizan la obtención de ganancias sin reparar en el impacto del pago de sobornos22. Ante esto se ha propuesto penalizar a las grandes empresas, especialmente en países en vía de desarrollo23.

Por su parte, desde el enfoque político se sostiene que la corrupción es un fenómeno social24 que denota ausencia de democracia, representación y desconocimiento del interés general25. Por lo tanto, esta desintegra el orden político y promueve comportamientos como el soborno, el nepotismo, y otros que atentan contra las políticas públicas y los recursos del Estado26. Se sostiene que la corrupción deriva de quien, valiéndose de su posición, exige o recibe prebendas para incidir en las decisiones en favor del oferente, que busca su beneficio sin atender al interés público27. A pesar de la diferencia de visiones, se reconoce que la corrupción tiene un componente ideológico, y combatirla implica proteger ideales políticos28.

Finalmente, los defensores del enfoque crítico la analizan como método para legitimar el orden neoliberal. De ahí que, sus investigaciones se encaminan a identificar las implicaciones políticas de los discursos anticorrupción y las medidas para combatirla29.

Aunque no hay un concepto unificado sobre la corrupción, existe consenso sobre sus efectos y la necesidad de combatirla30. También se opina que desviar recursos públicos para beneficiar a particulares constituye una negación del interés general31, por ende, perjudica a la sociedad32. De ahí que se considere como acto corrupto toda conducta que “viola reglas de comportamiento, que perjudica los recursos públicos y el interés general y que produce una ganancia privada, la cual puede ser de diversos tipos: monetaria, de posición, política, de información privilegiada, entre otras”33.

La corrupción incide en los ámbitos social, político y económico, debilitando las democracias y generando desconfianza en las instituciones34; paralizando el desarrollo35, decreciendo el nivel de inversión de los países36, aminorando la productividad de las inversiones públicas37; acelerando la inestabilidad gubernamental38; reduciendo el recaudo de ingresos fiscales; alterando la composición del gasto público39 y minimizando la inversión social40. Pero este análisis resultaría incompleto si omitiéramos que el sector privado participa en la consolidación de la corrupción41, aunque lo haga clandestinamente42.

La corrupción deslegitima al Estado, profundiza la desigualdad y provoca inestabilidad; además, se manifiesta en frecuencias43 y formas distintas, mutando y adaptándose con facilidad a las nuevas circunstancias. Sus matices y grados varían de acuerdo con los contextos histórico, político, económico y social en los que se estudie44. Aparece y se arraiga en lugares en donde impera la inequidad y su institucionalidad incumple las reglas45. Se observa que en los países pobres prevalece el soborno y la extorsión, en cambio, en los ricos, predominan el “lobbying” y la manipulación política46. Además, su carácter cíclico denota que sus causas y consecuencias generan una sinergia de fortalecimiento47.

Las causas de la corrupción pueden ser económicas y político-institucionales48. Dentro de las económicas resaltan: (i) la distribución desigual de ingresos y la desigualdad extrema49; (ii) la estructura del sistema económico, existiendo relación entre corrupción y mercados poco competitivos50; (iii) las políticas estatales y la intervención estatal en la economía51, el mal diseño e implementación de políticas económicas52; y (iv) el diseño inadecuado de sistemas tributarios con procesos complicados y normas de difícil entendimiento, cuyas decisiones dependen de los funcionarios públicos53.

En las causas político-institucionales se identifican: (i) la ausencia de controles sociales e institucionales, y la poca eficiencia de sistemas de justicia y de policía54; (ii) la sobrerregulación e ineficiencia administrativa, que ralentiza los procedimientos y fomenta los pagos para acelerar su resolución55; y (iii) la estructura institucional y los sistemas políticos, encontrando que la democracia, los sistemas parlamentarios y la estabilidad política van de la mano de menores índices de corrupción56.

Además de estas causas, existen condiciones adicionales57 que favorecen su aparición y desarrollo, como: (i) la debilidad institucional; (ii) el clientelismo; (iii) el narcotráfico; (iv) la concentración de poder58; (v) malas condiciones laborales de los servidores públicos59; y (vi) la cultura del incumplimiento de las reglas60.

También se ha señalado61 que definir la corrupción no debe circunscribirse a identificar sus causas y efectos, sino que debe diferenciarse de otras problemáticas. En este sentido, se presenta una distinción frente a las siguientes situaciones: (i) las medidas estatales de carácter promocional62; (ii) el uso desviado de poder63; (iii) el clientelismo político64; (iv) la recepción de recompensas o beneficios por el desempeño de los funcionarios65; y (v) las reformas sociales66. También, se tiende a hacer una división en distintas categorías según el ámbito de incidencia67: (i) el cargo público; (ii) el interés público; y (iii) la opinión pública. Estas parecen restrictivas si se estudian de manera individual, pero son complementarias al analizarse conjuntamente68. Veamos:

i. Las definiciones centradas en el cargo público la señalan como el “abuso de cargo o poder delegado para beneficio privado”69. El soborno funge como elemento orientador70 y es equiparado con la corrupción misma71. Se hace referencia “al pago de sobornos del sector privado para funcionarios en claro abuso de poder o autoridad, y en algunos casos mediante la creación de proyectos de ejecución no prioritarios, e incluso innecesarios”72. Sin embargo, circunscribir la definición al soborno ignora otras conductas en las que se abusa del cargo para beneficiar intereses particulares73.

ii. Las definiciones centradas en el interés público recalcan que personas con poder favorecen fines particulares en desmedro del interés público74. Aquí, el elemento esencial, es la satisfacción de intereses distintos del bienestar general; esta definición puede ser ambigua porque el concepto de interés público es variable, sin desconocer al elemento de daño social como fundamental75.

iii. Las definiciones que se apoyan en la opinión pública denominan corrupción a aquello catalogado así por la opinión pública76; su base es una perspectiva subjetiva, que varía según el contexto. Al incluir esa multiplicidad de concepciones se complejiza tanto la identificación y medición del fenómeno, como su estudio y el planteamiento de soluciones.

Al respecto, se ha señalado que resaltar únicamente el cargo público origina una definición incompleta. A cambio, se propone enfatizar en el aprovechamiento de la autoridad o de la capacidad de decisión, sin importar la calidad del actor77. Bajo esta línea, en 2012 Transparencia Internacional redefinió la corrupción al enfatizar en el abuso de una posición de poder –pública o privada– al expresar: “el abuso del poder encomendado para el beneficio privado”78.

También encontramos autores que sostienen que el aprovechamiento de la posición de poder debe ocasionar un daño al interés público79; otros, en cambio, definen la corrupción con base en concepciones morales80, o en términos de venta o intercambio de bienes81. Por su parte, en el documento CONPES 167 del 9 de noviembre de 2013[82] se define la corrupción como “el uso del poder para desviar la gestión de lo público hacia el beneficio privado”83.

Complementando dichas definiciones, la doctrina ha clasificado la corrupción según la percepción social en: (i) negra: si provoca un rechazo social unánime; (ii) gris: si es rechazada por unos sectores y aceptada por otros; y (iii) blanca: si es aceptada por la mayoría de la sociedad y los gobernantes84. Si se toma en cuenta su grado de estructuración, esta se clasifica en: (i) esporádica: ausencia de patrones generales y dependiente de comportamientos individuales de pequeños grupos; (ii) sistémica: se practica de forma generalizada en un entramado social o institucional, pudiendo ser desorganizada (no todos en la jerarquía son corruptos) u organizada; y, (iii) institucionalizada: las distintas jerarquías dentro de la cadena de corrupción dependen de un único centro85.

El concepto también ha sido clasificado de acuerdo con su escala y actores, distinguiéndose entre burocrática o pequeña, y política o grande86. En la primera se mueven ínfimas sumas de dinero y participan funcionarios de nivel medio o bajo que interactúan constantemente con el público. En la segunda las transacciones son cuantiosas y participan funcionarios de alto rango, quienes aprovechan sus posiciones para extorsionar, sobornar, desviar recursos públicos y expedir normas para su beneficio.

La Oficina de las Naciones Unidas contra la Droga y el Delito87 clasifica la corrupción entre pública y privada. Por su parte, el Consejo Internacional de Políticas de Derechos Humanos88 distingue entre corrupción política, administrativa, corporativa e institucionalizada, de la siguiente manera:

– La corrupción política inclu ye a los legisladores, cuando buscan fondos o sobornos para su beneficio a cambio de favores mediante la creación normativa.

– La corrupción administrativa implica el uso del cohecho y el favoritismo para disminuir los impuestos, evadir regulaciones y la adjudicación de contratos.

– La corrupción corporativa implica acuerdos entre empresarios y proveedores de servicios, incluyendo comportamientos ilegales para asegurar ganancias económicas.

– La corrupción institucionalizada conlleva el abuso del cargo para influir sobre procesos y acciones institucionales.

De conformidad con lo expuesto, elaborar una definición universal constituye un reto enorme; no obstante, se ha intentado definir conjuntando elementos de las definiciones previas. Así, la corrupción puede definirse como un fenómeno social complejo (cuyo nivel de aceptación depende del contexto), materializado mediante actividades puntuales u organizadas en las cuales se aprovechan condiciones ventajosas (en su mayoría de ostentación de poder o de recursos) para obtener beneficios o ganancias (personales o para terceros, sin ser exclusivamente patrimoniales89), en detrimento del desarrollo social y económico, el patrimonio público, los derechos humanos y del interés general.

B. Medición de la corrupción

El estudio de la corrupción apareja su cuantificación, para ello se crean índices que arrojen aproximaciones fiables90 y, en ellos, se parametrizan las denuncias y las sentencias condenatorias. Sin embargo, los altos porcentajes de impunidad dificultan llegar a conclusiones certeras, a lo cual se suma la falta de homogenización de los datos91