Contrôle et évaluation de la gestion publique E-Book

Danièle Lamarque

• Herausgeber: Bruylant
• Kategorie: Ratgeber
• Serie: Finances publiques – Public finance
• Sprache: Französisch

Seitenzahl: 451

Veröffentlichungsjahr: 2016

Beschreibung

Dans un contexte mondialisé et rendu plus instable par la succession des crises économiques et financières, les exigences de la société se sont accrues face à la dépense publique. Elle attend de l’argent public qu’il assure efficacement, et au meilleur coût, le financement de la protection sociale, des services publics et de l’action de l’État. Devenu un outil indispensable d’analyse et de régulation, le contrôle des finances publiques s’est ainsi considérablement élargi et diversifié, dans ses objets comme dans ses méthodes.

Garantir la fiabilité et la sincérité de la situation financière de l’État, dans un contexte international et européen marqué par l’harmonisation des normes ; veiller à la régularité de la gestion, analyser son coût et ses résultats, formuler des recommandations pour améliorer son fonctionnement, et vérifier leur mise en œuvre ; fournir une expertise rigoureuse et objective propre à nourrir le débat public. Telles sont les missions d’un contrôle moderne qui amène à reconsidérer l’exercice de la responsabilité, aussi bien par les acteurs politiques, Parlement et exécutif, qu’au sein de la sphère administrative, conduite à adapter ses pratiques et sa culture.

Leseprobe

Cette version numérique de l’ouvrage a été réalisée pour le Groupe Larcier. Nous vous remercions de respecter la propriété littéraire et artistique. Le « photoco-pillage » menace l’avenir du livre.

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© Groupe Larcier s.a., 2016 Éditions Bruylant Rue Haute, 139 - Loft 6 - 1000 Bruxelles

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ISBN 9782802756910

Finances Publiques/Public Finance

Directeur de collection :

Marc Leroy, Professeur à l’Université de Reims, Directeur des études du CRDT, Vice-Président de la Société Française de Finances Publiques.

Comité scientifique :

– ALBERT Jean-Luc, Professeur de droit, Université d’Aix-Marseille.

– AYRAULT Ludovic, Professeur de droit, École de droit de la Sorbonne (Université Paris 1).

– BOUVIER Michel et ESCLASSAN Marie-Christine, Professeurs de droit, Fondafip, Directeurs de la RFFP.

– CLARK Terry, Professeur de sociologie, Université de Chicago.

– DE CROUY-CHANEL Emmanuel, Professeur de droit, Université d’Amiens et de Paris 1.

– DEVISSCHER Christian, Professeur de science politique, Université de Louvain.

– GARNIER Florent, Professeur d’histoire du droit, Université de Toulouse.

– HERTZOG Robert, Professeur de droit, IEP de Strasbourg, Président de la Société Française de Finances Publiques.

– IMBEAU Louis, Professeur de science politique, Université Laval.

– MALHERBE Jacques, Professeur de droit, Université de Louvain.

– MONNIER Jean-Marie, Professeur d’économie, Université de Paris 1.

– OLIVA Éric, Professeur de droit, Professeur d’Aix-Marseille.

– ORSONI Gilbert, Professeur de droit, Université d’Aix-Marseille, Président de la Société Française de Finances Publiques.

– PREISSER Michael, Professeur de droit, Avocat, Université de Lüneburg.

– SACCHETTO Claudio, Professeur de droit, Université de Turin.

– SAIDJ Luc, Professeur de droit, Université de Lyon.

– SPINDLER Jacques, Professeur de sciences de gestion, Université de Nice.

– TELLIER Geneviève, Professeur de science politique, Université d’Ottawa.

– TUCCI Marco, Dottore Commercialista, Docteur en gestion et philosophie, Italie.

Dans le contexte de la mondialisation systémique de l’économie et de la société, la collection Finances Publiques/Public Finance encourage une approche pluridisciplinaire de l’action publique financière : fiscalité, dépenses, dette, redistribution des revenus, transferts sociaux, comptabilité, décision budgétaire… Elle propose en français et en anglais des manuels et des travaux de recherche en droit, économie/management, sociologie, science politique, histoire…

Déjà parus dans la collection :

La réforme des finances publiques. Enjeux gestionnaires et politique, sous la direction de Mohamed Djouldem, Geneviève Tellier et Christian de Visscher, 2014.

Le financement des politiques publiques, sous la direction de Marc Leroy et Gilbert Orsoni, 2014.

Histoire du discours fiscal en Europe, sous la direction de Ludovic Ayrault et Florent Garnier, 2014.

Les finances publiques au Canada, Le fonctionnement de l’État à la lumière du processus budgétaire, Geneviève Tellier, 2015.

La comptabilité publique, Jean-Bernard Mattret, 2016.

Sommaire

Préface

Introduction

Typologie des contrôles

PREMIÈRE PARTIE Les contrôles externes

Chapitre 1. La vérification annuelle des budgets et des comptes publics

Chapitre 2. Le contrôle de la gestion des fonds publics

DEUXIÈME PARTIE Les contrôles internes

Chapitre 1. Le contrôle interne

Chapitre 2. L’audit interne

Chapitre 3. La relation entre contrôles internes et externes

Chapitre 4. Le contrôle de gestion

TROISIÈME PARTIE L’évaluation de l’action publique

Chapitre 1. Rappel historique

Chapitre 2. L’évaluation ex ante

Chapitre 3. Caractéristiques générales de l’évaluation

QUATRIÈME PARTIE Les acteurs du contrôle et de l’évaluation

Chapitre 1. Le Parlement

Chapitre 2. Les acteurs du contrôle

Conclusion

Annexe 1. La maturité comptable par pays et par secteur de gouvernement dans les pays de l’Union européenne, Étude PricewaterhouseCoopers, 2014

Annexe 2. Société française de l’évaluation – Charte de l’évaluation

Bibliographie

Table des matières

Préface

Après avoir consacré un ouvrage à l’évaluation des politiques publiques locales, Danièle Lamarque s’est engagée dans un projet plus ambitieux encore, celui d’aborder un périmètre plus large concernant à la fois le contrôle et l’évaluation de l’action publique. Elle a mené à bien cette mission, apportant une clarification bienvenue des concepts afférents aux activités de contrôle, qu’elle connaît parfaitement.

En invoquant les pratiques locales, nationales, européennes et internationales, Danièle Lamarque offre au lecteur une vision globale du contrôle. Elle était, il est vrai, fondée à retenir cette approche, tant ses responsabilités actuelles à la Cour des comptes européenne et celles, passées, à la Cour des comptes française – notamment comme directrice des relations internationales – et en chambre régionale des comptes, lui ont permis de se forger une opinion particulièrement éclairée sur le sujet.

Le lecteur pourra ainsi, au fil des pages, se familiariser avec les missions de contrôle externe réalisées par les institutions supérieures de contrôle – contrôle juridictionnel, contrôle de la gestion, certification des comptes, évaluation –, mais aussi avec le contrôle interne exercé au sein des administrations elles-mêmes. Il approfondira la question de l’articulation entre le contrôle démocratique par le Parlement et les contrôles administratifs. Les normes internationales ISSAI et IPSAS n’auront plus de secret pour lui.

Gageons que cet ouvrage figurera en bonne place, ouvert, sur le bureau des praticiens du contrôle, des universitaires et des étudiants.

Didier Migaud

Introduction

« Tout contrôle, externe ou interne, est un compromis entre la modestie et l’ambition. La modestie du professionnel, toujours soucieux de perfectionner sa pratique et d’employer les outils et méthodes adaptés aux réalités dont il doit rendre compte. Et l’ambition de contribuer, par ses travaux, à renforcer la transparence et l’équité. » (1)

Le contrôle est à la mode. On attend de lui qu’il apporte la réponse à une série d’interrogations et d’attentes nées de la complexité croissante des sociétés dans un monde globalisé : garantir une utilisation régulière des deniers publics, prévenir les irrégularités et la fraude, apporter aux citoyens une information objective et complète sur les finances publiques et les résultats de l’action publique, contribuer à rendre effective la responsabilité des gestionnaires publics. À chacune de ces questions répond une forme de contrôle, ou plus largement d’analyse de l’action publique, avec ses méthodes, ses procédures et ses acteurs. Chacune a son histoire, ses modèles, ses limites aussi. Aux fonctions traditionnelles (vérifier la régularité et sanctionner les manquements) se sont ajoutées les exigences nouvelles de la performance et l’évaluation des actions publiques complexes. Les pratiques se sont professionnalisées et internationalisées, et les débats qu’elles suscitent engagent, au-delà de leurs acteurs traditionnels, organes de contrôle et parlements, un public de plus en plus large.

Le paysage des contrôles et de leurs acteurs est en effet plus riche de nuances que d’oppositions tranchées. Leur forme la plus ancienne, le contrôle de régularité, a dû adapter ses méthodes à la multiplication des opérations à contrôler et à leur complexité croissante. L’analyse du risque, la sélection de priorités, la coopération entre gestionnaires et contrôleurs ont brouillé la distinction séculaire entre ordonnateurs et comptables et la frontière entre contrôles externe et interne.

De nouveaux référentiels sont apparus : il ne suffit plus à la gestion publique d’être conforme aux réglementations. Elle doit aussi se fixer des objectifs et rendre compte de leur atteinte, exécuter ses opérations au moindre coût et s’inscrire dans un chaînage continu de la performance et de la responsabilité. Les outils et les méthodes qui permettent d’analyser l’efficience et de mesurer les résultats atteints empruntent à d’autres disciplines que celles du droit : le management, le contrôle de gestion, l’analyse du risque doivent faire désormais partie du bagage de tout gestionnaire, tandis que l’évaluation de politique publique ouvre à tout un champ d’approches disciplinaires et de méthodes d’investigation.

Les contrôles modernes se développent dans un double mouvement d’internalisation et de médiatisation : leur inscription au cœur même des procédures de gestion invite les gestionnaires à mettre eux-mêmes en place les dispositifs de maîtrise des risques et de mesure de la performance appropriés à leur mode d’activité. Dans le même temps, la gestion publique est devenue objet de débat et les citoyens, par eux-mêmes ou par leurs représentants, demandent des comptes à ses responsables.

Cet ouvrage présente le contrôle – ou plutôt les contrôles – de la gestion publique et l’évaluation de l’action publique tels qu’ils se font, en France et à l’étranger. Il décrit leurs fondements, leurs modalités, leurs finalités, leurs convergences et leurs interactions. Il retrace leurs évolutions, et leur adaptation nécessaire aux enjeux et aux risques de la gestion publique moderne. Il analyse le rôle de ses différents acteurs sous l’angle de leurs pratiques et de leurs résultats, et non pas seulement d’un point de vue institutionnel. Il s’attache enfin à mettre en évidence la logique qui sous-tend ces approches qui, loin d’être antinomiques, ont vocation à être complémentaires, et qui concourent au même objectif de régularité, de transparence et d’efficacité.

L’approche choisie – présenter les contrôles et l’évaluation à partir de leurs objets – vise à mettre en lumière cette nécessaire cohérence, encore en construction, mais pourtant indissociable des principes de transparence et de responsabilité qui doivent guider tous ceux qui concourent à l’action publique.

(1) Philippe Séguin, Préface à l’ouvrage d’Alain-Gérard Cohen, Contrôle interne et audit publics,Paris, Lextenso Éditions, 2008.

Typologie des contrôles

1. Questions de terminologie

Le vocabulaire pour désigner le contrôle est varié, marqué par l’influence de l’anglais, et comporte plusieurs faux amis. Les termes utilisés doivent donc être à la fois explicités, et rattachés aux contextes variés dans lesquels s’exerce, sous ses différentes formes, l’analyse du bon usage des fonds publics.

Le terme de contrôle est généralement associé au contexte de la vérification de la régularité des opérations, éventuellement assortie de sanctions. Avec l’essor des démarches de performance au sein de la gestion publique, la pratique du contrôle s’est élargie à la recherche de la manière dont les actions publiques peuvent être exécutées non seulement de manière régulière, mais aussi au meilleur coût, et à l’identification de leurs résultats. Cette nouvelle dimension est résumée par les termes d’économie, d’efficience et d’efficacité, qui caractérisent les différentes relations entre les objectifs de l’action publique, les moyens mis en œuvre pour les atteindre et les résultats obtenus. Dans cette nouvelle dimension, le contrôle n’abandonne pas la dimension de la régularité, composante de la performance, mais s’attache moins à critiquer et punir qu’à rechercher les moyens d’améliorer la gestion publique.

L’évaluation des politiques publiques, ou plus généralement de l’action publique sous ses différentes formes (programmes, contrats, projets, procédures) s’inscrit dans ce contexte de performance publique, mais dépasse par son champ, sa portée et ses méthodes, l’approche de ce nouveau contrôle de la « bonne gestion ». Elle se distingue en revanche très clairement du strict contrôle de régularité car son objet est non de sanctionner des irrégularités, mais d’approfondir la connaissance de l’action publique et de ses mécanismes.

Sous cette acception large, le mot français de contrôle a pour équivalent en anglais audit, en espagnol fiscalization, en allemand Kontroll.

Dans un contexte très internationalisé et fortement marqué par l’influence anglo-saxonne, l’importation dans la sphère publique française du mot audit, équivalent anglais du terme français de contrôle, ne va pas de soi. Ce vocable pourtant d’origine française est tantôt perçu comme un cheval de Troie véhiculant des méthodes et des modes d’organisation étrangers à la culture française, à savoir des contrôles répétitifs et normés, tantôt au contraire revendiqué comme la forme moderne du contrôle. Les mêmes réticences et ambiguïtés se sont manifestées lorsqu’il a fallu acclimater l’audit interne aux structures traditionnelles de l’administration française et aux pratiques des corps d’inspection. Rien pourtant, ni dans le terme ni dans les pratiques, ne renvoie à une conception prédéfinie de l’audit : il existe autant de formes d’audit que de pratiques de contrôle.

Une autre ambiguïté marque la notion de contrôle de gestion, où le mot de contrôle, issu de l’anglais control, signifie non pas vérifier, mais maîtriser, piloter, comme on contrôle la trajectoire de son véhicule. Le contrôle de gestion (à distinguer du contrôle de la gestion que la Cour des comptes désigne comme une de ses quatre missions, les trois autres étant de juger, de certifier et d’évaluer) est une pratique de management consistant, dans une organisation publique ou privée, à mettre sous tension quelques éléments clés pour en suivre l’évolution, à l’aide de mesures appropriées, et apporter les corrections nécessaires.

Le contrôle interne, qui désigne l’ensemble des moyens mis en œuvre par une entité pour réaliser ses objectifs et maîtriser ses risques, emprunte aux deux dimensions de la vérification et du management : il concerne les dispositifs mis en place par la direction d’une entité pour réaliser, aux différents stades des processus de gestion, les contrôles nécessaires à la maîtrise des risques.

Il existe enfin diverses activités dérivées de la fonction de contrôle, qui caractérisent les missions actuelles des inspections générales : inspection, contrôle, audit, conseil, évaluation.

Pour éviter des querelles sémantiques vaines, il est donc prudent de s’abstenir d’assigner à ces différents termes des significations conceptuelles univoques ou de leur attacher des pratiques normées, sans pour autant renoncer à mettre en lumière leurs spécificités. Certaines de ces pratiques de contrôle ou d’évaluation ont une définition, légale ou d’usage, d’autres en ont plusieurs, d’autres enfin n’en ont pas. Pour comprendre le contrôle, dans toute la variété de ses démarches, il est donc nécessaire d’en observer et comparer les pratiques, et l’analyser par ses objets, ses méthodes et ses finalités. C’est l’objet des développements qui suivent.

2. Quelques repères

L’analyse de la gestion publique comporte plusieurs approches différentes d’un même champ. Elles se distinguent sous plusieurs angles :

− leur positionnement, qui distingue les contrôles de régularité ou de performance externes, exécutés par des instances extérieures à l’entité contrôlée, et les contrôles internes (audit interne ou contrôle de gestion), généralement mis en œuvre par le management lui-même. L’évaluation, généralement externe, peut aussi être interne ;

− leur périodicité, qui différencie les approches ponctuelles, celles du contrôle externe ou de l’évaluation, et les dispositifs à caractère permanent, contrôle interne et contrôle de gestion ;

− leur référentiel : les approches inscrites dans des cadres normatifs précis (certification, contrôle juridictionnel ou de régularité) se distinguent de celles qui construisent leurs propres critères (contrôle de performance, évaluation, contrôle de gestion) ;

− leurs finalités, selon qu’il s’agit de corriger et sanctionner, de piloter ou bien de comprendre et de réformer ;

− leurs destinataires : ce sont au premier chef les gestionnaires et responsables de l’entité, le comité d’audit quand il existe, ainsi que les tutelles. Le Parlement est concerné au titre de sa fonction de contrôle de l’exécutif. Enfin, la publicité des rapports intéresse le grand public aux contrôles, et plus encore aux évaluations, ouvertes à la participation d’un éventail plus ou moins large de parties prenantes.

À ces différentes approches correspondent des dispositifs, des méthodes, des acteurs et des enjeux bien spécifiques mais cependant liés par différentes formes d’interactions autour d’un objectif commun : garantir l’utilisation régulière, efficiente et efficace de l’argent public.

L’ouvrage est divisé en quatre parties. La première est consacrée aux contrôles externes, exercés par des organes extérieurs aux entités contrôlées, et indépendants d’elles. Ils portent sur deux grands types de domaines : les budgets et les comptes publics, d’une part, soumis à une vérification annuelle sous différentes formes ; la gestion dans son ensemble, d’autre part, appréhendée sous l’angle de la régularité et/ou de la performance.

La deuxième partie traite des contrôles internes, en voie de développement dans le secteur public. Le contrôle interne et son accompagnement, l’audit interne, offrent aux gestionnaires publics les moyens de maîtriser la conduite des opérations dont ils ont la charge ; le contrôle de gestion est inséparable d’une démarche de performance fondée sur la triple exigence de préciser ses finalités, d’optimiser ses ressources et de rendre compte de ses résultats.

Compte tenu des spécificités de l’évaluation des politiques publiques, qui excède largement le champ traditionnel des contrôles sans lui être totalement étrangère, la troisième partie lui est spécifiquement consacrée.

La quatrième partie enfin analyse le rôle des différents acteurs du contrôle, qu’ils relèvent du champ politique comme le Parlement, administratif comme les organes publics de contrôle, ou encore du secteur privé et de la sphère de la société civile.

Chaque partie comporte des comparaisons avec des systèmes étrangers.

PREMIÈRE PARTIELes contrôles externes

Les contrôles sont dits « externes » lorsqu’ils sont exécutés par des organismes extérieurs aux entités contrôlées, et indépendants d’elles. Cette définition renvoie pour l’essentiel à des institutions clairement identifiées comme la Cour des comptes et ses homologues, désignées par le terme générique d’« institutions supérieures de contrôle des finances publiques » (ISC) qui recouvre une diversité de statuts : institutions à caractère juridictionnel, organes collégiaux, bureaux d’audit. Mais la réalité peut être plus nuancée et complexe car d’autres acteurs, publics ou privés, interviennent dans le contrôle des fonds publics : organes de contrôle compétents au niveau infranational, inspections ministérielles, consultants, commissaires aux comptes.

Les différents types de contrôle externe peuvent se définir :

− par leur objet : contrôle de l’exécution du budget, contrôle de la gestion d’une entité publique ou privée ;

− par leur finalité et leurs méthodes, et les normes auxquelles ils se réfèrent : contrôle de la régularité ou de la performance ;

− par le statut, juridictionnel ou non, de l’institution qui les conduit.

Chaque type de contrôle met ainsi en jeu, selon son objet et sa ou ses finalités, des démarches, des méthodes et des acteurs spécifiques.

Le contrôle le plus traditionnel, quasi consubstantiel à l’existence de l’État, porte sur le budget. Le procureur général près la Cour des comptes, Pierre Moinot, avait ainsi résumé la fonction du juge des comptes dans cette formule : « notre origine est aussi confuse que sa nécessité est claire : tout pouvoir exige un trésor, tout trésor exige un compte, tout compte exige un juge désintéressé » (2). Ce contrôle a évolué dans le temps, dans son champ (il tend à englober l’ensemble des entités qui gèrent des fonds publics) comme dans sa portée (au respect du droit budgétaire s’ajoute désormais le suivi de la performance). Il peut s’accompagner d’une certification des comptes.

En complément de ces vérifications annuelles, liées au cycle budgétaire, une série de contrôles s’exercent ponctuellement sur l’utilisation des fonds publics. Ils ont eux aussi évolué. L’approche de la gestion publique par le contrôle externe est traditionnellement, et majoritairement, fondée sur la vérification de sa conformité au droit. Cette démarche est désormais complétée par l’analyse de la performance, destinée à rendre compte des résultats de l’action publique et de l’utilisation des moyens publics au meilleur coût.

La diversité des approches possibles requiert donc des organes de contrôle externe des méthodes et des outils adaptés au contexte de la gestion, et à ses enjeux.

(2) Audience solennelle du 23 octobre 1985.

Chapitre 1. La vérification annuelle des budgets et des comptes publics

Voté chaque année par le Parlement, qui détient la prérogative d’autoriser les contributions publiques, le budget apporte à l’exécutif les ressources nécessaires au fonctionnement des services publics, conformément aux objectifs assignés à l’action des différents ministères. Son exécution est vérifiée par une institution de contrôle (la Cour des comptes en France) qui fournit au Parlement les informations nécessaires au contrôle qu’il exerce sur l’action de l’exécutif. Ce schéma général est à peu près présent dans tous les États, du moins dans ses grandes lignes.

Des variantes existent en revanche dans les autres domaines des finances publiques, par exemple les organismes de sécurité sociale. Leurs moyens sont inscrits en France dans des lois de financement, qui se distinguent notamment des lois de finances en ce qu’elles n’autorisent pas la perception de recettes, mais se contentent de les prévoir, et évaluent les dépenses, mais ne les limitent pas. Le pouvoir de contrôle du Parlement sur les finances sociales, établi par la révision constitutionnelle de 1996, s’est renforcé avec la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale de 2005. Comme pour le budget de l’État, le Parlement reçoit une assistance accrue de la Cour des comptes.

L’utilisation des crédits inscrits au budget fait l’objet d’un suivi dans le cadre de plusieurs comptabilités : la comptabilité budgétaire, qui enregistre leur consommation au fur et à mesure de leur utilisation, et la comptabilité générale, qui permet d’établir a posteriori le compte des recettes et des charges de l’entité publique, et d’établir son bilan. Un troisième type de comptabilité (comptabilité analytique, ou comptabilité de coûts), construit principalement à partir des données de la comptabilité générale, vise à informer sur les moyens affectés à un service, à une activité ou à un programme.

La vérification annuelle des budgets et des comptes publics recouvre donc plusieurs types de contrôles assez différents, correspondant à plusieurs approches de deux champs qui ont leurs caractères propres, le budget et les comptes :

− l’analyse de l’exécution du budget, du point de vue de la régularité ou de la performance budgétaire ;

− l’audit financier, assorti éventuellement d’une certification des comptes ;

− diverses autres approches (prospective, analyse de la fiabilité des données, conformité aux règles européennes).

Cette vérification concerne l’État, au sens du gouvernement central, mais peut aussi englober d’autres entités publiques, comme la sécurité sociale ou les collectivités locales. Les comptes d’un État comprennent en effet quatre « sous-secteurs » : le gouvernement central, les États fédérés (Länder allemands ou autrichiens, autonomies espagnoles, Communautés et Régions belges), les fonds sociaux et le secteur public local.

En France, la Cour des comptes exerce cette activité dans le cadre de l’assistance qu’elle apporte au Parlement et au gouvernement « dans le contrôle de l’exécution des lois de finances et de l’application des lois de financement de la sécurité sociale ». Cette mission, inscrite dans la Constitution (article 47-2), est précisée par les deux lois organiques relatives aux lois de finances de l’État (LOLF du 1er août 2001) et aux lois de financement de la sécurité sociale (LOLFSS du 2 août 2005).

La Cour consacre chaque année six rapports publics à ces deux missions :

− deux rapports sur l’exécution du budget de l’État (résultats et gestion budgétaire) et sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale ;

− deux rapports de certification, des comptes de l’État et des comptes de la sécurité sociale ;

− un rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques ;

− un rapport sur les crédits du budget de l’État ouverts par décrets d’avances.

La Cour assure également, depuis 2013, un examen de la qualité des comptes publics.

La vérification annuelle des budgets et des comptes publics s’inscrit dans un contexte d’internationalisation des normes comptables et des normes d’audit, marqué par le rapprochement des normes publiques et privées. Cette harmonisation laisse toutefois subsister nombre de spécificités nationales.

§ 1. – Le budget et les comptes de l’État

À la différence des entreprises, où le budget est un instrument de gestion à usage interne, un budget public est un acte juridique et politique essentiel. Les nouveaux standards de la transparence et l’harmonisation des normes comptables sur le modèle du secteur privé ont mis en évidence une autre donnée de la comptabilité publique : les états financiers. Les budgets et les comptes publics font l’objet de contrôles spécifiques.

A. Le contrôle de l’exécution du budget

1. Objet : vérifier le respect des principes du droit budgétaire, évaluer la performance et la soutenabilité des finances publiques

Le contrôle de l’exécution du budget a pour objet d’examiner comment le budget voté par le Parlement a été exécuté par l’administration, c’est-à-dire comment le gouvernement a mis en œuvre les autorisations votées par les lois de finances initiale et rectificatives.

Le rapport sur le budget de l’État : résultats et gestion, établi par la Cour sur la base de l’article 58-4 de la LOLF,décrit les résultatsde l’exécution des lois de finances (le déficit et la dette, notamment), les recettes et les dépenses de l’exercice. Il examine également la gestion budgétaire sous trois angles : régularité, performance et soutenabilité.

a) Le respect des principes du droit budgétaire

L’examen de la régularité porte sur le respect des principes du droit budgétaire, et en particulier sur la conformité à la LOLF. Les principes classiques du droit budgétaire (annualité, unité, universalité, spécialité) ont été repris par la LOLF aux articles 1er, 6 et 7. La LOLF y a ajouté le principe de sincérité (article 32), selon lequel « les lois de finances présentent de façon sincère l’ensemble des ressources et des charges de l’État. Leur sincérité s’apprécie compte tenu des informations disponibles et des prévisions qui peuvent raisonnablement en découler. »

La Cour vérifie la conformité des pratiques à ce cadre juridique. Le rapport consacré à l’exercice 2015, publié en mai 2016, note ainsi plusieurs entorses au principe d’unité des lois de finances, couramment appelées débudgétisations : des fonds publics sont confiés sous forme de taxes affectées à un « opérateur transparent », doté de la personnalité morale mais dont l’autonomie est en pratique limitée, et « dont l’objectif principal consiste en fait à affecter une ou des recettes à une politique publique », comme le Fonds de solidarité (2,9 Mrd €) ou l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF, 2,2 Mrd €). Le même mécanisme est signalé avec des organismes sans personnalité morale (14,4 Mrd € au bilan de l’État) qui portent un patrimoine pour le compte de l’État.

La Cour relève également la sous-budgétisation des dépenses (2,2 Mrd €), qui altère la sincérité de la loi de finances initiale, et oblige à compléter ensuite les dotations par des lois de finances rectificatives ou des décrets d’avances. Elle critique enfin l’utilisation abusive des possibilités d’exception au principe d’universalité.

b) Budget et performance de l’action publique

La vérification de la régularité de l’exécution budgétaire s’assortit, depuis la réforme du budget de l’État introduite par la LOLF, d’une analyse de la performance. Le projet de loi de finances est accompagné de projets annuels de performance (les « PAP ») précisant, pour chaque programme, « la présentation des actions, des coûts associés, des objectifs poursuivis, des résultats obtenus et attendus pour les années à venir mesurés au moyen d’indicateurs précis dont le choix est justifié » (article 51-5°-a de la LOLF). La mise en œuvre de ces principes est vérifiée dans les rapports annuels de performance (les « RAP ») qui accompagnent le projet de loi de règlement (article 54-4° de la LOLF). Le rapport de la Cour, publié en mai avant le dépôt du projet de loi de règlement, apporte au Parlement une information sur la mise en œuvre des principes de la LOLF. La Cour analyse ainsi la pertinence et la fiabilité des indicateurs retenus pour mesurer l’action publique, et relève leurs faiblesses : instabilité (en 2013, 10 % des indicateurs de la Défense ont été modifiés, et ceux du programme « sécurité » entièrement revus dans le cadre de l’abandon de la politique « du chiffre »), cibles trop vagues, indicateurs insuffisamment représentatifs des priorités des missions.

Le rapport de 2016 sur l’exécution du budget de 2015 note toutefois l’effort significatif de réduction des objectifs et des indicateurs engagé par la direction du budget, qui doit aboutir en fin du cycle du budget triennal 2015-2017 : entre 2013 et 2016, la diminution du nombre d’objectifs est de 19 % (ils passent de 484 à 384), celle des indicateurs de 22 % (de 999 à 746). Cette simplification améliore la lisibilité du budget pour le Parlement, qui dispose aussi d’une meilleure information sur l’efficience de l’action publique grâce au développement d’indicateurs de programmes transversaux portant par exemple sur la bureautique (dépenses de bureautique par nombre de postes), la gestion immobilière ou la gestion des ressources humaines (personnels gestionnaires par rapport aux effectifs gérés).

Des insuffisances demeurent cependant en matière notamment de représentativité des indicateurs, qui ne rendent pas toujours compte des masses de crédits les plus significatives ; c’est le cas des politiques agricoles, de l’activité judiciaire et pénitentiaire, du Fonds de compensation pour la TVA (FC TVA) ou de la gestion de la dette.

Depuis la mise en œuvre de la LOLF, la dimension de performance du budget fait l’objet de nombreux commentaires de praticiens, études académiques, colloques et publications.

c) La soutenabilité du budget

Le rapport traite enfin de la soutenabilité du budget de l’État.

La soutenabilité budgétaire peut être définie comme la capacité de l’État à payer les dépenses inéluctables et obligatoires avec les crédits inscrits dans le budget et dans la loi de programmation pluriannuelle (3). L’obligation de soutenabilité est également contenue dans chaque programme budgétaire, et surveillée par les contrôleurs budgétaires et financiers ministériels. L’article 66 du décret du 7 novembre 2012 (4) rappelle ainsi que la programmation et son exécution doivent être soutenables au regard de l’autorisation budgétaire annuelle et des prescriptions des lois de programmation des finances publiques en permettant d’honorer les engagements souscrits ou prévus et de maîtriser leurs conséquences budgétaires en cours d’année et les années ultérieures.

La soutenabilité budgétaire, telle qu’analysée par la Cour, repose sur la qualité et la sincérité de la programmation initiale, et sur la maîtrise des risques susceptibles d’affecter l’exécution budgétaire dans une perspective pluriannuelle. Ces risques concernent les recettes, les dépenses, les restes à payer, les dépassements de crédits, les garanties accordées par l’État ou les dettes à des tiers, comme la sécurité sociale.

Dans son rapport sur l’exécution du budget de 2015, la Cour note les risques liés, en recettes, à l’accumulation de droits à remboursement et à déduction d’impôt sur les sociétés liés au CICE (5), au Pacte de responsabilité et de solidarité et aux contentieux fiscaux. S’agissant des dépenses, elle estime que les objectifs pluriannuels affichés par la loi de programmation en matière d’emploi et de dépenses de personnel, sont devenus hors d’atteinte.

La soutenabilité du budget de l’État est inséparable de celle de l’ensemble des finances publiques (État, secteur social et local), qui est devenue une préoccupation de premier plan avec l’encadrement européen des politiques budgétaires (voy. ci-après).

Les observations de la Cour sur l’exécution du budget ne se limitent pas à des constats : elles donnent lieu à des recommandations.

2. Suites : la formulation et le suivi des recommandations

Les observations de la Cour sur l’exécution du budget donnent lieu à des recommandations dont elle assure le suivi. Elle en rend compte dans les rapports des années ultérieures.

La Cour a ainsi formulé onze recommandations sur le budget de 2013, neuf sur le budget de 2014, dix sur le budget de 2015. Si certains progrès sont constatés en matière de recettes fiscales (les méthodes de prévision sont plus détaillées), les recommandations relatives aux dépenses fiscales en revanche restent lettre morte, qu’il s’agisse de l’évaluation requise par l’article 18 de la loi de programmation des finances publiques pour 2012-2017, ou des compléments à apporter aux documents budgétaires en classant les dépenses fiscales en fonction des objectifs du programme auquel elles se rattachent.

L’analyse de l’exécution du budget a ainsi plusieurs finalités, qui vont au-delà de la stricte fonction de contrôle.

3. Portée : informer, contrôler, réformer

Le contrôle réalisé sur l’exécution du budget remplit donc plusieurs fonctions :

− informative : la Cour fournit au Parlement des données fiables sur l’exécution du budget, et informe le public sur sa gestion ;

− normative : la Cour vérifie le respect du droit budgétaire ;

− opérationnelle : elle formule des recommandations en vue d’un meilleur management.

Ce travail permet au Parlement de voter la loi de règlement du budget, loi de finances qui arrête le montant définitif des dépenses et des recettes de l’État et le résultat budgétaire qui en découle, décrit les opérations de trésorerie et ratifie les opérations réglementaires ayant affecté l’exécution du budget (6). Les travaux de la Cour sont également utilisés par les rapporteurs spéciaux des commissions des finances lors de l’examen du projet de loi de finances. Ils alimentent enfin le débat public et les travaux académiques.

4. Acteurs et enjeux : gouvernance et démocratie

Le contrôle de l’exécution du budget s’inscrit dans la procédure annuelle qui associe le Parlement, et en particulier ses commissions des finances, le gouvernement et la Cour des comptes. La LOLF a confié au Parlement des moyens accrus en matière de contrôle de l’exécution du budget. Elle avait notamment vocation à redonner tout son sens à l’examen du projet de loi de règlement des comptes, qui doit être l’occasion d’apprécier la conformité entre les projets annuels de performance et les rapports annuels de performance. Dans cet esprit, la discussion du projet de loi de règlement des comptes de l’exercice N-1, accompagné des rapports de la Cour des comptes, remis en mai pour l’exécution du budget et en juin pour la certification, doit précéder celle du budget de l’année N+1.

Les débats parlementaires qui ont lieu à l’occasion du vote de la loi de règlement demeurent toutefois limités. Selon un rapport parlementaire (7), ce texte peu amendable, dont le fond et les données ont été validés par la Cour des comptes à travers la certification, est inadapté à la procédure législative : inscrit dans un calendrier contraint, avant le débat d’orientation budgétaire, il demeure limité aux spécialistes de la commission des finances et son examen reste un exercice formel.

Dans les pays où cette contrainte de calendrier n’existe pas, l’impact du rapport établi par l’institution de contrôle sur l’exécution du budget dépend de la date, parfois très tardive, à laquelle le Parlement s’en saisit, et de l’intérêt, souvent faible, qu’il lui porte. En 2008, selon les données de l’OCDE, le rapport sur l’exécution du budget n’était disponible moins de huit mois après l’achèvement de l’exercice que dans quatorze pays membres sur trente.

Ces faiblesses ont pu être relevées dans l’espace francophone, où la Délégation à la paix, à la démocratie et aux droits de l’homme de l’Organisation internationale de la francophonie (OIF) assure le suivi des principes de la Déclaration de Bamako (8) de 2000 :

« S’agissant notamment des rapports sur l’exécution du budget, qui accompagnent l’activité des parlements en matière de vote des lois de finances et de contrôle de l’exécutif, le travail des ISC est gêné par des circonstances extérieures : les retards dans la production des comptes pèsent sur l’élaboration de ces rapports, qui de ce fait traitent d’exercices anciens. D’autre part, les lois de règlement du budget auxquelles ces rapports servent d’appui sont souvent examinées elles-mêmes avec retard par les parlements, ce qui limite encore l’impact des contrôles des ISC » (9).

Ces éléments sont donc suivis de près dans les pays en développement qui bénéficient d’une aide internationale. Ils sont révélateurs de la qualité de la gouvernance financière qui garantit que cette aide peut être utilisée à bon escient, et contrôlée. C’est l’objet des indicateurs du programme PEFA (Public Expenditure and Financial Accountability program) de la Banque mondiale, qui permettent d’évaluer la performance des systèmes, des processus et des institutions de gestion des finances publiques d’un pays.

Le contrôle de l’exécution budgétaire est donc, au même titre que le vote de l’impôt, un élément déterminant de la gouvernance financière, et de la démocratie. L’attention qui lui est consacrée est un bon indicateur de l’équilibre des pouvoirs. Il est plus facilement médiatisé que le contrôle des comptes, dont la technicité rebute souvent les parlementaires. L’établissement d’états financiers normalisés est pourtant l’autre grande réforme introduite par la LOLF, également porteuse d’évolutions significatives dans la transparence financière des entités publiques.

B. La certification des comptes

1. Objet et portée : une opinion sur la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes

La loi organique de 2001 a introduit une double réforme dans les finances publiques de l’État : une réforme budgétaire, avec la mise en place d’un budget axé sur la performance, et une réforme comptable avec l’introduction d’une comptabilité d’exercice prévue par l’article 27 de la LOLF. L’article 58-5 de la LOLF confie à la Cour des comptes la mission de certification des comptes de l’État.

Semblable aux vérifications opérées par les commissaires aux comptes sur les états financiers des entreprises, mais adaptée au contexte public, la certification des comptes vise à vérifier la régularité, la sincérité et la fidélité des comptes publics et leur conformité aux normes comptables en vigueur. Cette obligation, établie par l’article 27 de la LOLF, est désormais inscrite à l’article 47-2 de la Constitution, qui étend à l’ensemble des administrations publiques l’obligation de produire des comptes réguliers et sincères donnant une image fidèle de leur résultat de gestion, de leur patrimoine et de leur situation financière. L’article 30 de la LOLF et l’article 56 du décret du 7 novembre 2012 sur la gestion budgétaire et comptable publique (GBCP) disposent que les normes de comptabilité générale applicables aux entités publiques ne se distinguent de celles applicables aux entreprises qu’en raison des spécificités de l’action de ces personnes morales.

Encadré 1 Les notions de régularité, de sincérité et d’image fidèle

La régularité est définie par le plan comptable général comme la « conformité aux règles et procédures en vigueur » (article 120-2).

La sincérité comptable consiste à « traduire la connaissance que les responsables de l’établissement des comptes ont de la réalité et de l’importance relative des événements enregistrés » (article 120-2).

La notion d’image fidèle fonde une exigence d’ensemble que seule la comptabilité générale permet de satisfaire : résultant de l’application de bonne foi des règles comptables, les comptes doivent donner une vision pertinente de la réalité ; en tant que de besoin, les informations complémentaires nécessaires doivent être données, notamment dans l’annexe aux comptes.

Source : Cour des comptes, Rapport d’activité 2013.

Par différence avec la comptabilité de caisse, qui consiste à enregistrer les opérations au moment de leur encaissement ou de leur décaissement, la comptabilité d’exercice les prend en compte au titre de l’exercice au cours duquel se produisent leurs faits générateurs, indépendamment de leur traduction en trésorerie. Elle est fondée, selon l’article 30 de la LOLF, sur le principe de la constatation des droits et des obligations : la dépense est donc enregistrée au moment de son engagement. Cette comptabilité est également qualifiée de patrimoniale car elle permet d’évaluer les actifs et les passifs. Les états financiers de l’État comportent un compte de résultat, un bilan et un tableau des flux de trésorerie.

Le référentiel comptable international reconnu pour le secteur public, dont la France s’est largement inspirée, est celui des IPSAS (International Public Sector Accounting Standards).

Il y a donc coexistence de deux types de comptabilité : une comptabilité budgétaire, bâtie sur le principe de la comptabilité de caisse, qui enregistre les recettes et les dépenses au fur et à mesure de leurs entrées ou sorties ; et une comptabilité générale établie selon les normes comptables de la comptabilité d’exercice.

2. Méthodologie : l’obtention d’une assurance raisonnable

La certification consiste à collecter les éléments nécessaires à l’obtention d’une assurance raisonnable sur la conformité des comptes de l’État, dans tous leurs aspects significatifs, aux règles et principes comptables qui leur sont applicables. Elle se traduit par une opinion écrite et motivée.

Encadré 2 La démarche d’audit de la Cour des comptes

La Cour applique une démarche d’audit homogène, qui se concentre sur quatre enjeux principaux :

1. l’évaluation du risque, de la fréquence et de l’incidence financière des erreurs dans l’application des règles de gestion, ou dues à des écarts des règles de gestion par rapport aux règles de droit ;

2. l’existence d’un chemin de révision entre les opérations de gestion effectuées par l’entité et leur enregistrement en comptabilité générale ;

3. la conformité des états financiers aux référentiels comptables qui leur sont applicables, la permanence des méthodes, l’exhaustivité du recensement des actifs, passifs et engagements et la correcte évaluation des actifs, passifs et des estimations comptables, afin de s’assurer notamment de l’exactitude du résultat de l’exercice ;

4. l’évaluation de la qualité de l’information financière procurée par les états financiers, y compris l’annexe.

Une part significative des constats de la Cour se concentre sur l’évaluation du contrôle interne. En effet, au regard de la volumétrie des opérations effectuées, la qualité des comptes est subordonnée à la mise en place d’un dispositif de contrôle interne permettant de prévenir, détecter et corriger en temps voulu une anomalie de portée significative affectant les opérations effectuées et comptabilisées (notamment les contrôles embarqués dans les systèmes d’information, les procédures de gestion, les supervisions internes aux services ordonnateurs et les contrôles des agences comptables). La Cour examine également l’audit interne, qui doit permettre de vérifier l’effectivité du contrôle interne et d’apprécier son efficacité.

La Cour accompagne par ses constats l’amélioration des dispositifs mis en place par les entités certifiées. Elle évalue les progrès accomplis et l’importance des chantiers engagés, ainsi que les évolutions encore nécessaires pour fiabiliser les états financiers.

La certification des comptes est ainsi un puissant levier de modernisation de la gestion, en termes de fiabilité des procédures, de maîtrise des risques financiers et d’amélioration du service rendu aux citoyens et aux assurés sociaux.

Source : Cour des comptes, Rapport public annuel, 2015.

Pour exprimer cette opinion, la Cour se fonde sur son jugement professionnel et se conforme aux modalités de présentation généralement applicables en matière d’audit d’états financiers, qui prévoient plusieurs types d’opinions : certification sans réserves, certification assortie d’une ou plusieurs réserves, celles-ci pouvant être d’importance variable, voire impossibilité ou refus de certifier lorsque des difficultés significatives – désaccords avec le producteur des comptes ou limitations dans l’étendue des vérifications – sont identifiées et non résolues à l’issue de l’audit.

La Cour formule chaque année plusieurs réserves, dont certaines substantielles. Le nombre des réserves tend cependant à diminuer, année après année : il est passé de treize réserves substantielles sur les comptes de 2006 à cinq sur les comptes de 2015 (voy. encadré). Les réserves formulées sur l’exercice 2015 sont à peu près identiques à celles de l’exercice précédent ; elles résultent de trente-six constats d’audit, contre quarante-deux l’année précédente.

Encadré 3 Les réserves formulées sur les comptes de l’exercice 2015

La Cour formule cinq réserves, toutes substantielles, sur les comptes de l’État de 2015 :

− réserve n° 1 : le système d’information financière de l’État demeure insuffisamment adapté à la tenue de sa comptabilité générale et aux vérifications d’audit ;

− réserve n° 2 : les dispositifs ministériels de contrôle interne et d’audit interne sont encore trop peu efficaces ;

− réserve n° 3 : la comptabilisation des produits régaliens reste affectée par des incertitudes et des limitations significatives ;

− réserve n° 4 : d’importantes incertitudes pèsent toujours sur le recensement et l’évaluation des immobilisations et des stocks gérés par le ministère de la Défense ;

− réserve n° 5 : l’évaluation des immobilisations financières de l’État continue d’être affectée par des incertitudes significatives.

Source : Cour des comptes, Certification des comptes de l’État – exercice 2015,mai 2016.

La réforme de la comptabilité et la mise en œuvre de la certification introduites par la LOLF en 2001 et appliquées depuis 2006 ont placé la France dans le peloton de tête des pays, peu nombreux, qui ont modernisé leurs comptes et introduit la transparence dans leurs finances publiques. Il est intéressant de comparer les opinions formulées par les institutions homologues de la Cour des comptes sur les comptes de leurs États respectifs. On peut ainsi noter l’absence de réserves au Canada, en Australie et en Nouvelle-Zélande, où les comptes sont consolidés (10) depuis les années 1990. Au Royaume-Uni, où la consolidation est plus récente (exercice 2009-2010), plusieurs réserves sont formulées, notamment sur les comptes du ministère de la Défense. Le même département pose problème aux États-Unis, où le Government Accountability Office (GAO) se déclare tous les ans, depuis 1997, dans l’impossibilité de certifier les comptes du budget fédéral pour différents motifs : l’incapacité du gouvernement à fiabiliser les données comptables du ministère de la Défense et à neutraliser les transactions entre entités fédérales, et les lacunes du mode de préparation des états financiers consolidés. Les comptes de l’Union européenne sont certifiés sans réserve par la Cour des comptes européenne depuis l’exercice 2006 (11).

La comparaison internationale est toutefois rendue difficile par l’incertitude des terminologies utilisées. Si les pays cités ci-dessus réalisent effectivement une certification des comptes, d’autres, plus nombreux, exercent des contrôles débouchant sur une opinion, sans pour autant mettre en œuvre l’ensemble des opérations de la certification au sens strict, telle que définie ci-dessus, et alors même que leurs comptes ne sont pas établis selon une comptabilité normalisée. Ces contrôles sont donc plus généralement qualifiés d’audits financiers, c’est-à-dire des contrôles exercés sur les comptes publics et visant à déterminer si l’information financière d’une entité est présentée conformément au référentiel applicable en la matière et au cadre réglementaire en vigueur.

La variété des pratiques s’inscrit dans un processus encore inachevé d’harmonisation des normes comptables.

3. Des avancées significatives, des progrès qui restent à accomplir

L’adoption d’une comptabilité patrimoniale et la certification des comptes sont des facteurs déterminants pour la fiabilisation et l’accessibilité des données financières, qui sont rendues publiques. Les actifs et les passifs de l’État sont valorisés et comptabilisés et des informations utiles sont également produites sur le hors bilan, à savoir les engagements de l’État, notamment les charges de retraite (12).

La certification a aussi un effet positif sur la gestion. Mieux évalués, les actifs de l’État peuvent être mieux gérés. Considérant l’importance du parc immobilier public et son usage quotidien par des millions d’usagers ou d’agents publics, il n’est pas indifférent en effet de veiller à son entretien et à son renouvellement, et de s’assurer qu’il répond aux normes de sécurité et de protection environnementale. Sa gestion, son affectation, l’arbitrage éventuel entre la propriété et la location, exigent donc comme préalable son enregistrement comptable, sa valorisation, et une pratique d’amortissement adéquate.

De même, la certification a contribué à fiabiliser les processus de suivi et de contrôle internes, et à faire émerger la notion d’audit interne au sein des administrations.

Tout en constatant ces avancées, la Cour des comptes note également en 2016 (13) les progrès qui restent à accomplir. En comparaison avec la comptabilité budgétaire, la comptabilité générale reste peu utilisée par les acteurs intéressés : Parlement, créanciers de l’État ou agences de notation. Pour engager cette « nouvelle étape » qui permettra de tirer le meilleur parti de la réforme entrée en vigueur en 2006, en matière de gestion administrative et de connaissance des coûts, la Cour formule plusieurs recommandations pour améliorer l’établissement des comptes et renforcer les synergies entre les gestionnaires et les comptables.

C. Autres approches de l’analyse des budgets et des comptes de l’État

Les politiques budgétaires sont soumises à un encadrement européen qui détermine l’évolution à moyen terme de la dette et des déficits publics. Leur dimension pluriannuelle en a été renforcée dans un contexte de maîtrise des déficits qui impose un suivi plus rigoureux des dépenses publiques.

1. La programmation pluriannuelle

Bien que l’annualité soit un principe de base du droit budgétaire, les budgets des États sont de plus en plus souvent établis dans une perspective pluriannuelle. Cette dimension est indispensable pour prendre en compte les opérations d’investissement, réalisées en plusieurs années. Elle permet aussi d’apprécier les perspectives d’évolution des finances publiques et de mettre en place les stratégies économiques et financières appropriées.

L’encadrement européen des politiques budgétaires a consacré cette dimension : dans le cadre du semestre européen, les États membres soumettent à la Commission un programme de stabilité (pour les pays de la zone euro) ou un programme de convergence (pour les autres) dans lequel ils adoptent un objectif de déficit à moyen terme (OMT) assorti de la trajectoire d’ajustement conduisant à la réalisation de cet objectif (voy. ci-après). En France, la révision constitutionnelle de 2008 a institué une nouvelle catégorie de loi, les lois de programmation des finances publiques, dont le contenu a été précisé par la loi organique du 17 décembre 2012.

La programmation d’ensemble des finances publiques couvre une période de cinq ans (2014-2019). Une programmation plus précise est effectuée pour le budget de l’État sur trois ans, les plafonds de crédits étant impératifs les deux premières années, et susceptibles d’ajustement au cours de la troisième.

La Cour des comptes adresse en juin au Parlement un rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques. Ce rapport, prévu par l’article 58-3 de la LOLF, est établi en complément du rapport prévu par l’article 48 de la LOLF et remis par le gouvernement à l’appui du projet de loi de finances, sur l’évolution de l’économie nationale et l’orientation des finances publiques (14). La Cour examine la situation financière de l’ensemble des administrations publiques (État, administrations de sécurité sociale et administrations publiques locales) et mesure leur capacité à atteindre les objectifs de maîtrise des déficits effectif et structurel prévus par le programme de stabilité et inscrits dans la loi de programmation, qui définit les objectifs généraux des finances publiques en termes de solde structurel et d’effort structurel, ainsi que divers paramètres comme l’évolution des dépenses publiques et des effectifs. La situation de la France est comparée à celle des autres pays européens ; des pistes d’économies et des réformes de fond sont suggérées pour garantir une maîtrise pérenne des dépenses publiques (15).

Ces analyses concourent à vérifier le respect par la France de ses engagements européens.

2. La coordination européenne des politiques budgétaires

Depuis l’établissement par le Traité de Maastricht de critères de convergence des politiques budgétaires des États membres, l’Union européenne a mis en place divers dispositifs destinés à renforcer la coordination des politiques budgétaires et à prévenir et corriger les déséquilibres macro-économiques : le « six pack », le « two pack », enfin le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG), signé par vingt-cinq États membres, dont les dix-neuf de la zone euro (16), et transposé dans le droit français par la loi organique de programmation et de gouvernance des finances publiques du 17 décembre 2012.

a) Le contrôle de la trajectoire d’ajustement structurel

Un objectif à moyen terme (OMT) est fixé par chaque État membre selon une méthode homogène de calcul ; il ne peut être inférieur à un solde structurel de - 0,5 point de PIB (17). Le TSCG impose à chaque État de se doter d’une règle d’équilibre structurel correspondant à un niveau de solde structurel qui garantit la soutenabilité budgétaire.

Invités à instaurer des institutions budgétaires indépendantes chargées de surveiller le respect des règles budgétaires nationales, les États membres ont opté pour des solutions diverses. La France a mis en place le Haut Conseil des finances publiques, indépendant de la Cour des comptes mais cependant présidé par son Premier président et bénéficiant de l’expertise de la Cour. Il complète les missions de surveillance budgétaire exercées par la Cour des comptes et rend des avis sur le solde structurel inscrit dans le projet de loi de finances et sur les prévisions macroéconomiques associées au programme de stabilité.

L’intégration européenne des politiques budgétaires soumet ces dernières à la supervision des instances européennes, et donne des pouvoirs accrus à la Commission, au Conseil et, dans une moindre mesure, au Parlement européens

La Commission européenne joue un rôle important dans la supervision des politiques budgétaires des États membres : dans un calendrier inscrit dans le « semestre européen », elle vérifie le respect de la discipline budgétaire par les États membres et formule des recommandations. Elle apprécie la sincérité des prévisions macroéconomiques retenues dans le budget. Elle propose le calendrier de la convergence vers les objectifs à moyen terme, suit la mise en œuvre des plans de réformes structurelles en cas de déficit excessif, et coordonne, via Eurostat, le système statistique européen. Dans le cadre de sa mission de contrôle des fonds européens, la Cour des comptes européenne vérifie la mise en œuvre, par la Commission, du Pacte budgétaire.

La notion de soutenabilité (18) comme l’ensemble des paramètres utilisés pour apprécier la situation des finances publiques (solde structurel, effort structurel et autres indicateurs utilisés par la Commission européenne) sont des notions d’appréhension délicate, du point de vue de leur définition et de leur calcul (19).

Encadré 4 L’évaluation du solde structurel

Pour apprécier la trajectoire des finances publiques, il est usuel de considérer le solde structurel, qui correspond au solde public corrigé des effets directs du cycle économique ainsi que des événements exceptionnels.

Le solde public est ainsi séparé en deux composantes :

− une composante conjoncturelle qui représente l’impact du cycle économique sur les dépenses et les recettes de l’ensemble des administrations publiques ;

− une composante structurelle correspondant à ce que serait le solde public si la production nationale se situait à son niveau potentiel.

L’identification des composantes conjoncturelle et structurelle du déficit public repose fondamentalement sur l’estimation du PIB potentiel. Concrètement, elle s’opère en calculant d’abord la part conjoncturelle des recettes et des dépenses publiques :

− du côté des recettes, seuls les prélèvements obligatoires sont supposés cycliques. Le niveau conjoncturel de l’impôt sur le revenu, de l’impôt sur les sociétés, des cotisations de sécurité sociale et des autres prélèvements obligatoires, est calculé séparément à partir des niveaux observés, de l’écart de production estimé et de l’élasticité propre à chaque catégorie d’impôt ;

− du côté des dépenses, seules les dépenses d’indemnisation du chômage sont considérées dépendre de la conjoncture. La part conjoncturelle est estimée, comme pour les recettes, à partir de leur élasticité à l’écart de production et du montant constaté chaque année.

Le calcul de la composante conjoncturelle du solde et, par différence avec le solde effectif, du solde structurel découle alors directement de ces estimations.

Une méthode simplifiée permet d’approcher le solde conjoncturel. Compte tenu du fait que les prélèvements obligatoires et les dépenses sensibles à la conjoncture représentent à peu près la moitié du PIB et que leur élasticité moyenne est peu différente de l’unité, le solde conjoncturel correspond pour la France à un peu plus de la moitié de l’écart de production.

Une ultime correction est opérée sur le solde structurel afin d’exclure certains événements ou mesures qui, du fait de leur caractère exceptionnel, n’ont pas d’impact pérenne sur le solde public. Il n’existe toutefois pas de définition exhaustive des mesures ponctuelles et temporaires et leur identification relève en partie de l’interprétation.

Dans son avis sur le projet de loi de règlement pour 2012, le Haut Conseil avait regretté que le périmètre des mesures ponctuelles et temporaires ne soit pas établi de façon claire et précise. En réponse, le Gouvernement a publié sa doctrine en annexe de la loi de programmation du 29 décembre 2014. Celle-ci ne résout cependant pas toutes les difficultés d’interprétation. Par exemple, le Haut Conseil a estimé que le produit de la vente des fréquences hertziennes en 2012 aurait dû être traité en mesure ponctuelle et temporaire ; or le Gouvernement a retenu un traitement différent dans sa doctrine.

Source : Haut Conseil des finances publiques, Rapport d’activité 2013-2015.

L’appréciation de la dette et du déficit publics, dans le cadre du TSCG, pose des problèmes d’interprétation et d’évaluation. Le déficit s’apprécie ainsi à travers la notion de déficit structurel, qui résulte non d’une observation, mais d’une estimation effectuée à partir de plusieurs évaluations successives et se référant notamment à la notion de PIB potentiel (soit le niveau de production que l’économie peut soutenir durablement, sans tension sur les facteurs de production). Les incertitudes liées à l’évaluation du solde structurel posent donc la question de la validité d’un tel indicateur et de l’opportunité soit de l’accompagner d’autres indicateurs de pilotage, soit de lui substituer une « règle de dépenses » plus facile à appréhender tant ex ante qu’a posteriori.

b) Le contrôle des déficits excessifs