Crisis carcelaria y de seguridad E-Book

Hernán Larraín

• Herausgeber: Ediciones UC
• Kategorie: Geisteswissenschaft
• Sprache: Spanisch

Seitenzahl: 294

Veröffentlichungsjahr: 2025

Beschreibung

Nuestro país enfrenta una profunda crisis penitenciaria que, en el discurso público, suele reducirse al problema del hacinamiento provocado por una infraestructura insuficiente para albergar a la creciente población penal. Sin embargo, la situación es mucho más compleja: posee raíces estructurales, responde a múltiples causas y se arrastra desde hace décadas, sin que haya existido una comprensión cabal ni una voluntad sostenida para abordarla o reformarla integralmente. Ante este complejo panorama, el Programa de Reformas a la Justicia de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica convocó a ocho expertos en derecho, criminología y políticas públicas con el objetivo de analizar exhaustivamente los desafíos y fallas del sistema penitenciario chileno, a la vez que ofrecer propuestas concretas para una reforma integral que aborde tanto la crisis de la infraestructura como los problemas de gobernanza, corrupción y criminalidad organizada. Dirigido a académicos, legisladores y profesionales del ámbito judicial y penal, este libro constituye una herramienta clave para quienes buscan transformar el sistema penitenciario en Chile de manera efectiva y humanitaria, entendiendo que la seguridad y la justicia deben gestionarse con visión estratégica, sostenibilidad y compromiso democrático.

Leseprobe

EDICIONES UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CHILE

Vicerrectoría de Comunicaciones

Av. Libertador Bernardo O’Higgins 390, Santiago, Chile

lea.uc.cl

CRISIS CARCELARIA Y DE SEGURIDAD

Hernán Larraín F.

Valentina Avendaño O.

Agustín Walker M.

Pablo Zeballos V.

Ana María Stuven V.

Alejandro Arévalo S.

© Inscripción N° 2025-A-9566

Derechos reservados

Octubre 2025

ISBN N° 978-956-14-3491-2

ISBN digital N° 978-956-14-3492-9

Diseño: Antonia Sabatini

CIP-Pontificia Universidad Católica de Chile

Nombres: Larraín Fernández, Hernán, entre otros | Avendaño Órdenes, Valentina (coordinadora)

Título: Crisis carcelaria y de seguridad: propuestas para una política penitenciaria integral / Hernán Larraín Fernández, entre otros; coordinadora: Valentina Avendaño Órdenes.

Descripción: Santiago, Chile: Ediciones UC

Materias: CCAB: Establecimientos penitenciarios - Aspectos sociales - Chile | Sistema Penitenciario - Chile

Clasificación: DDC 365.6--dc23

Registro disponible en: https://buscador.bibliotecas.uc.cl/permalink/56PUC_INST/vk6o5v/alma6997691361203396

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Diagramación digital: ebooks Patagonia

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CONTENIDO

Introducción: Hacia una reforma integral del sistema carcelarioHERNÁN LARRAÍN FERNÁNDEZ Y VALENTINA AVENDAÑO ÓRDENES

La regulación penitenciaria y sus problemas estructuralesAGUSTÍN WALKER MARTÍNEZ

Análisis descriptivo de la regulación actual

Análisis crítico de la regulación descrita

Los desafíos de la institucionalidad y gobierno penitenciarioHERNÁN LARRAÍN FERNÁNDEZ

Nudos críticos de la institucionalidad y gobierno penitenciario

Humanidad y orden: La doble crisis del sistema penitenciario chilenoVALENTINA AVENDAÑO ÓRDENES

El rostro de la población privada de libertad

Una infraestructura que no resiste

Crisis humanitaria al interior de las cárceles

El encarcelamiento como respuesta al delito: Breves consideraciones críticas a la luz de la experiencia chilenaAGUSTÍN WALKER MARTÍNEZ

El encarcelamiento y su sobreuso: Análisis crítico

El uso injustificado del encarcelamiento desde nuestra realidad

La elevación de penas como medida para la reducción del crimen o reincidencia

Reinserción social: panorama actual y desafíos en la Política Penitenciaria Chilena HERNÁN LARRAÍN FERNÁNDEZ

Intervenciones que favorecen la reinserción

Principales programas de reinserción y antecedentes de nivelación escolar

Eficacia de las políticas de reinserción social y su impacto en la reincidencia

Factores que indicen en la eficacia de los programas de reinserción

Reflexiones finales: Desafíos para una política de reinserción efectiva

El fenómeno del crimen organizado y su impacto en la realidad carcelariaPABLO ZEVALLOS VERA

Diagnóstico e impacto en el sistema penitenciario

Factor de la corrupción dentro del sistema penitenciario y el rol de la inteligencia

Propuestas y recomendaciones

Prisión femenina y géneroANA MARÍA STUVEN VATTIER

Prisión femenina y perfiles delictuales

Perfiles personales y sociodemográficos

Vulnerabilidad

Salud física y mental

Escolaridad y trabajo

Familia y maternidad

Población adulta mayor

Reinserción y reincidencia

Extensión de las condenas

Beneficios carcelarios

Pospenitenciario

Prisión masculina y políticas penitenciariasALEJANDRO ARÉVALO SARCE

Introducción

Caracterización de la población penal masculina en Chile

Violencia carcelaria

Política de reinserción social

Modelo de Intervención de Riesgo, Necesidad y Responsividad (RNR)

Inventario para la Gestión de Caso/Intervención, LS/CMI (IGI)

Derechos humanos

Género y diversidad

Presupuesto del sistema penitenciario

Sistemas de información

Hacia una política penitenciaria integral

Conclusiones

Propuestas para una Política penitenciaria

Nueva institución penitenciaria y cambios en el sistema de justicia penal

Medidas anticorrupción y combate al crimen organizado

Formación y capacitación de gendarmes (nueva Escuela de Gendarmería)

Nuevo sistema de inteligencia y coordinación interinstitucional

Nuevo subsistema penitenciario

Nueva estructura de recintos carcelarios

Reinserción: Nueva institucionalidad y estrategia

Prisión femenina

Observatorio penitenciario

INTRODUCCIÓN: HACIA UNA REFORMA INTEGRAL DEL SISTEMA CARCELARIO

Nuestro país enfrenta una profunda y prolongada crisis penitenciaria que, en el discurso público, suele reducirse al problema del hacinamiento provocado por una infraestructura insuficiente para albergar a la creciente población penal. Sin embargo, la situación es mucho más compleja: posee raíces estructurales, responde a múltiples causas y se arrastra desde hace décadas, sin que haya existido una comprensión cabal ni una voluntad sostenida para abordarla o reformarla integralmente.

El hacinamiento carcelario ha adquirido visibilidad principalmente en la medida en que la inseguridad pública se ha consolidado como una de las mayores preocupaciones del país. El incremento en el uso de violencia y mayor poder de fuego a la hora de cometer ciertos delitos, el tráfico de drogas y la expansión del crimen organizado han erosionado la tranquilidad ciudadana, generando respuestas legislativas y políticas marcadas por el temor colectivo. Esto ha derivado en un endurecimiento penal que, en solo cuatro años, ha incrementado en más de un 50 % la población carcelaria, sin una expansión proporcional en capacidad física ni recursos. Aunque la sobrepoblación penitenciaria no es un fenómeno nuevo, su agudización pone en evidencia la fragilidad del sistema.

No obstante, el problema no radica ni principal ni exclusivamente en la infraestructura penitenciaria. El núcleo de la crisis se encuentra en el sistema penitenciario mismo, cuya institucionalidad, administración y propósito han sido ampliamente sobrepasados. Gendarmería de Chile, institución encargada de la custodia, seguridad y reinserción de los internos, enfrenta serias limitaciones para cumplir adecuadamente estos objetivos. La seguridad se gestiona bajo condiciones críticas: con escasez de personal, deficiencias en capacitación y falta de tecnología. Esta situación no solo compromete la eficiencia institucional, sino que también agrava la crisis humanitaria que se vive al interior de los recintos. Por su parte, la reinserción ha sido relegada ante la urgencia de mantener el orden interno y la disciplina en un contexto marcado por recursos mínimos, falta de programas efectivos y un escaso compromiso político y social.

Esta debilidad estructural ocurre además en un entorno crecientemente contaminado por la penetración del crimen organizado al interior de los penales. El control territorial y funcional de bandas delictivas desde las cárceles ha generado redes delictuales que se extienden fuera del recinto penitenciario, exacerbando la inseguridad nacional. A ello se suma el fenómeno de corrupción interna en algunos sectores del personal de Gendarmería, que debilita aún más la legitimidad institucional, a pesar del compromiso honesto y leal de la mayoría de sus funcionarios.

A pesar de ser una pieza clave en la cadena de seguridad del país, el sistema penitenciario ha sido sistemáticamente excluido de los grandes programas nacionales para combatir la delincuencia. Esta marginalización dentro de la política pública demuestra una concepción errónea y peligrosa: asumir que el problema de seguridad termina con la detención y condena del infractor, sin considerar al sistema penitenciario como parte esencial de la cadena de seguridad pública. Por el contrario, la seguridad pública solo se consolida si el sistema penitenciario logra impedir que las cárceles sean centros de organización criminal y si ofrece verdaderas condiciones de reinserción a quienes han delinquido.

Por otro lado, el encarcelamiento masivo no ha logrado reducir ni la criminalidad ni la percepción ciudadana sobre la impunidad. El uso excesivo de la prisión preventiva, la desproporcionalidad de penas y la aplicación rígida de la cárcel como única respuesta frente al delito han saturado el sistema penitenciario sin mejorar sus resultados. La reincidencia se mantiene elevada y los procesos de readaptación social se vuelven una quimera. A pesar de ello, se siguen dictando normas y políticas sin someterlas a evaluaciones técnicas que permitan analizar su efectividad real.

Ante este complejo panorama, el Programa de Reformas a la Justicia de la Facultad de Derecho de la Pontificia Universidad Católica de Chile (PRJ UC), en el marco de sus 10 años de existencia, ha querido contribuir a una discusión seria y rigurosa sobre cómo entendemos la privación de libertad y el rol del castigo en una democracia. Para ello, convocó a un grupo de trabajo interdisciplinario y plural, orientado a estudiar de manera crítica y propositiva el sistema penitenciario chileno. Más que ofrecer una revisión exhaustiva, el objetivo fue entregar una mirada amplia e informada que permita asumir el dilema en toda su magnitud y avanzar en propuestas de política pública con visión de largo plazo, que se diseñen e implementen con espíritu de unidad.

El trabajo, iniciado en 2024 bajo la dirección del profesor Hernán Larraín Fernández y la coordinación de la abogada Valentina Avendaño Órdenes, ambos integrantes del PRJ UC, reunió a profesionales y expertos de distintas disciplinas, provenientes de trayectorias y sensibilidades diversas: Ana María Stuven, Agustín Walker, Pablo Zeballos y Alejandro Arévalo, equipo que contó con la colaboración de Christian Alveal. Durante meses, y pese a legítimas diferencias de énfasis y enfoques, se elaboraron diagnósticos, discutieron perspectivas y formularon propuestas específicas recogidas en un conjunto de artículos cuya lectura permite comprender tanto la diversidad del problema y sus matices, como la convergencia de ciertas líneas de acción.

Entre los aspectos abordados destacan:

Marco normativo: Agustín Walker expone la desorganización y dispersión de las normas que regulan el sistema penitenciario, lo que ha contribuido al debilitamiento del principio de legalidad como fundamento esencial para la legitimidad de la aplicación de penas.

Gobernanza institucional: Hernán Larraín analiza el diseño de Gendarmería, su falta de especialización y el conflicto entre su rol policial y rehabilitador. Propone una reestructuración institucional: separar funciones entre el Ministerio de Seguridad y el Ministerio de Justicia, crear tribunales de ejecución de penas, una nueva organización de la inteligencia institucional y fortalecer la formación de los gendarmes.

Condiciones carcelarias: Valentina Avendaño documenta el deterioro de la infraestructura penitenciaria y las condiciones inhumanas de encierro. Explica cómo estas deficiencias estructurales dificultan la gestión de la custodia y disciplina, impiden atender las necesidades básicas de las personas privadas de libertad y obstaculizan su rehabilitación.

Encarcelamiento como respuesta al delito: Agustín Walker propone revisar críticamente el uso de la prisión como reacción automática ante conductas ilícitas, destacando la ausencia de evaluación sobre sus efectos reales. Además, analiza el fenómeno del aumento de las penas y cuestiona su eficacia disuasiva frente al crimen, planteando la necesidad de reconsiderar el enfoque punitivo dominante a partir de evidencia empírica y objetivos de política criminal más racionales.

Reinserción social: Hernán Larraín analiza la frágil situación que afecta a los procesos de readaptación y rehabilitación en Gendarmería, impidiendo tanto el propósito de reducir la reincidencia, como la debida integración social de los egresados del sistema. Sugiere diversos aspectos a revisar para conferirle la debida prioridad.

Crimen organizado: Pablo Zeballos alerta sobre la creciente colonización del sistema penitenciario por redes criminales, evidenciando serias fallas en los mecanismos de inteligencia y en la segmentación de internos. Frente a ese escenario, subraya la urgencia de implementar medidas efectivas de control y prevención dentro del sistema penitenciario. El autor plantea que no asumir ni resolver esta realidad podría convertirse en un detonante para una transformación profunda en los patrones de criminalidad y su impacto en la sociedad.

Prisión femenina: Ana María Stuven profundiza en la discriminación estructural que viven las mujeres privadas de libertad, sosteniendo una falta de enfoque de género en las políticas penitenciarias. Enfatiza en la necesidad de políticas penitenciarias diferenciadas que atiendan a las características y vulnerabilidades propias de la población femenina. Asimismo, advierte sobre las diferencias que existen entre los procesos que atraviesan hombres y mujeres privados de libertad, lo que plantea la necesidad de reformular diagnósticos y soluciones que distingan lo pertinente a cada grupo.

Presidio masculino: Alejandro Arévalo aborda la realidad de los hombres privados de libertad, como un complemento reflexivo al estudio realizado por Ana María Stuven sobre prisión femenina. Para ello analiza las dificultades y desafíos que enfrentan, así como las situaciones deficitarias que los afectan, producto de un régimen que no logra preservar el orden y la seguridad. En su análisis, subraya una particular preocupación por la violencia carcelaria y sus repercusiones en el proceso de reinserción. Asimismo, advierte sobre las limitaciones presupuestarias y la inadecuada asignación de recursos, factores que obstaculizan los objetivos de rehabilitación y justicia.

El documento culmina con un capítulo de conclusiones, que incorpora un conjunto de propuestas comunes concordadas por este equipo de trabajo, orientadas a una transformación estructural del sistema. El consenso alcanzado en las propuestas finales –pese a las diferencias que persistieron en ciertos puntos– representa un esfuerzo genuino por construir una hoja de ruta compartida y realista. Las ideas que allí se exponen se nutren de la experiencia de cada uno de los autores, así como del compromiso ético por una institucionalidad penitenciaria más eficaz contra el delito, justa y humana. No se trata de recetas ni soluciones mágicas, sino de criterios de acción basados en evidencia empírica, experiencia comparada y conocimiento técnico. Su implementación dependerá de la voluntad política y del compromiso de los actores institucionales.

Mención especial merece la participación de Christian Alveal en calidad de consultor técnico de algunos de los artículos y en las propuestas finales. Su experiencia y trayectoria fue muy relevante en el proceso de discusión e intercambio de ideas.

Este trabajo se entrega en un año crucial para Chile, en el que la ciudadanía elegirá a la persona que liderará la Presidencia de la República, a quienes integrarán la Cámara de Diputadas y Diputados, y a la mitad del Senado. En este contexto, se pone a disposición de las autoridades responsables del diseño y conducción de políticas públicas, con el propósito de contribuir al abordaje de los desafíos que plantea la seguridad pública como tarea nacional.

Finalmente, cabe destacar que la crisis penitenciaria no se resuelve con respuestas populistas, reactivas, parciales ni cortoplacistas. Al mismo tiempo, su abordaje no puede ignorar la legítima aspiración de la ciudadanía de vivir en un país seguro, en el que la justicia penal funcione con eficacia y respeto por los derechos fundamentales. Superar esta crisis exige una política de Estado, no simplemente de gobierno, sustentada en acuerdos amplios, visión estratégica y un horizonte de al menos una década. En este marco, el financiamiento del sistema penitenciario debe asumirse con responsabilidad, como una inversión indispensable para fortalecer la seguridad pública y el Estado de derecho democrático.

Asimismo, la política penitenciaria debe articularse con otras áreas sociales –como la salud, educación, vivienda, protección social–, pues las trayectorias delictuales suelen estar condicionadas por vulnerabilidades estructurales. Al mismo tiempo, el fortalecimiento del rol de las familias y del entorno comunitario, junto al diseño de redes de apoyo en instituciones locales y estatales, constituyen ejes estratégicos clave tanto para prevenir conductas delictivas como para sostener los procesos de reinserción.

La crisis penitenciaria es un síntoma visible de una crisis más profunda: la dificultad del Estado para integrar castigo, justicia y dignidad personal en una política coherente. Este trabajo aspira a ser una contribución seria y sostenida para que Chile enfrente esta realidad con decisión, inteligencia y humanidad.

Hernán Larraín Fernández, Director

Valentina Avendaño Órdenes, Coordinadora general

LA REGULACIÓN PENITENCIARIA Y SUS PROBLEMAS ESTRUCTURALES

Agustín Walker Martínez1

Análisis descriptivo de la regulación actual

La regulación penitenciaria se caracteriza por ser una regulación dispersa, aislada y asistemática. Su contenido específico debe, por tanto, analizarse integrando diversas normas constitucionales, disposiciones legales aisladas y segmentadas, y, sobre todo, mediante la integración de diversos reglamentos, cuyo elemento principal, según se verá, es el Reglamento de Establecimientos Penitenciarios.

i. Regulación constitucional

En un primer nivel, una revisión de la normativa chilena permite concluir que, a nivel constitucional, nuestra Carta Fundamental no incluye referencias específicas ni un apartado especial dedicado a la actividad penitenciaria (Arriagada y Silva, 2014, p. 105). Sin embargo, diversas disposiciones establecen estándares de relevancia para la materia. En particular, el artículo 19 núm. 3, en sus dos últimos incisos, regula el principio de legalidad de las penas, debiendo el castigo realizarse con las penas descritas en la ley. En un sentido similar, el constituyente resguarda la libertad personal en el artículo 19 núm. 7, en cuya letra b) se dispone que nadie puede ser privado de su libertad ni restringirse sino en los casos y en la forma determinada o por la Constitución, o por las leyes. Luego, la letra d) de la referida norma, prevé los lugares en que las personas pueden ser detenidas. La misma Constitución establece en su artículo 5 la aplicación de tratados internacionales vigentes por Chile, como límite al actuar de los órganos estatales (Arriagada y Silva, 2014, p. 105), y luego establece ciertas acciones de emergencia (como la acción de amparo, en el artículo 20), junto con otras disposiciones que de alguna manera pueden impactar en la privación de libertad. Dado lo anterior, la jurisprudencia nacional ha reiteradamente acudido al artículo 5 de la Constitución Política en relación con los diversos tratados internacionales suscritos por Chile y actualmente vigentes, para intentar garantizar el pleno respeto de los derechos fundamentales de las personas recluidas, que exceden el campo legítimo de afectación proporcionada y temporal de la libertad personal.2

ii. Regulación legal

El Código Procesal Penal (Ley 19.696) deliberadamente dejó fuera de su campo de aplicación la reforma penitenciaria. Durante la tramitación de la ley se explicitó que la gran reforma al sistema procesal penal debía luego acompañarse de “otras reformas” posteriores, entre las que se incluía la “política penitenciaria” (Biblioteca del Congreso Nacional, 2000, pp. 388 y 688). En el Código Penal de 1874 el asunto no es muy distinto, encontrándose pocas disposiciones que regulen la ejecución de sanciones penales, mucho menos de manera orgánica y sistemática. Sin embargo, el artículo 80 del Código Penal reitera la aplicación del principio de legalidad, señalando que “tampoco puede ser ejecutada pena alguna en otra forma que la prescrita por ley, ni con otras circunstancias o accidentes que los expresados en su texto”. A pesar de que el inciso 2° de esa norma admite la regulación vía reglamentos, lo cierto es que la tolera “además de lo que dispone la ley”, como un complemento a ella, por lo que parte de la base de que la ejecución de las penas se debe regular en una normativa de rango legal, requisito que no se condice con la realidad (Arriagada y Silva, 2014, pp. 105 y ss.).

A nivel legal, la principal normativa aplicable se vincula con la regulación de Gendarmería de Chile, lo que se regula en el Decreto Ley 2859 de 12 de septiembre de 1979, Ley Orgánica de Gendarmería de Chile. En virtud de esa ley, se define a Gendarmería de Chile como un servicio público con una doble finalidad que en la práctica ha demostrado ser de muy compleja compatibilidad. Por un lado, debe atender y vigilar a las personas recluidas, es decir, cumple un rol custodio, a modo de “policía penitenciaria”. Por otro, tiene en paralelo la misma institución el deber de contribuir a la reinserción social de las personas recluidas (art. 1), es decir, opera (o debe operar) además como ente de trato directo, con miras a lograr una efectiva reinserción social. Dichos fines se funden en una institución que, más allá de su doble labor, se estructura sobre todo en atención a su labor custodia. La propia ley define a Gendarmería de Chile, en general, como jerarquizada, disciplinada y obediente (art. 2), con competencia para dirigir los establecimientos penitenciarios, cumplir las resoluciones judiciales dictadas, contribuir a la reinserción social, resguardar la seguridad interna de los recintos, entre otras labores (art. 3). Esta regulación, de evidente relevancia para la ejecución de las penas, de todas formas no regula dicha ejecución, sino exclusivamente la orgánica interna del ente custodio, sus atribuciones y límites.

Junto con dichas normas, a nivel legal tiene también relevancia lo regulado por la Ley 18.216, que establece penas sustitutivas a las penas privativas o restrictivas de libertad. Dicha regulación es de una enorme relevancia práctica, pues desde su modificación a través de la tremendamente relevante Ley 20.603, que regula las penas sustitutivas de remisión condicional, reclusión parcial, libertad vigilada, libertad vigilada intensiva, expulsión, y prestación de servicios en beneficio de la comunidad.Pese a su denominación y de la percepción social de que se trata de medidas no punitivas, lo cierto es que se trata de medidas cuya naturaleza jurídica es de verdaderas penas (Morales y Salinero, 2020), con un contenido punitivo específico, lo que explica que en otras latitudes (como en España desde el Código Penal de 1995), medidas como las reguladas en la Ley 18.216 sean previstas como penas directamente aplicables como consecuencia jurídica asociada al delito, y no como sustitutivas de una pena privativa de libertad. Ello permite dar una mucha mayor racionalidad y previsibilidad al sistema de penas, y posibilita además reforzar el carácter de penas de las medidas reguladas en esta ley. La misma Ley 18.216 regula además otras importantes instituciones de relevancia penitenciaria (Troncoso y Alcántara, 2020, p. 277; Ramos, 2015, p. 13), como ocurre con la pena mixta del artículo 33.

Adicionalmente, en el año 2003, se promulgó la Ley 19.856, que crea un sistema de reinserción social de los condenados sobre la base de la observación de buena conducta. La ley determina los casos y formas en que una persona condenada a una pena privativa de libertad puede reducir su tiempo de condena en base a un comportamiento sobresaliente durante su cumplimiento. Además, dispone un beneficio de reducción de condenas, a cargo de una comisión de beneficio de reducción de condena de integración mixta judicial, administrativa y técnica. En esa misma línea, tiene un lugar protagónico en nuestra regulación el Decreto Ley 321, de 1925, que establece la libertad condicional para las personas condenadas a penas privativas de libertad, en base al cumplimiento de determinados requisitos vinculados con la buena conducta y con el cumplimiento de una porción importante de la pena impuesta, bajo lógicas de mera progresividad. Por último, puede encontrarse el Decreto Ley 409, de 1932, que establece normas relativas a reos y que regula la eliminación de antecedentes penales.

De esta manera, en un primer acercamiento normativo a la ejecución de penas, puede constatarse la ausencia, a nivel legal, de una normativa interna coherente, sistemática y de rango legal. Más bien, se trata de una normativa dispersa e inorgánica, que regula algunos alcances muy relevantes de la privación de libertad y de las consecuencias penales en general, pero que no regula orgánicamente la ejecución de penas.

Regulación infralegal

La normativa fundamental en la materia es el Reglamento de Establecimientos Penitenciarios (Decreto 518 de 22 de mayo de 1998). El Reglamento de Establecimientos Penitenciarios es la normativa, infralegal, y sujeta a la potestad reglamentaria del Poder Ejecutivo, que establece las condiciones en las que las penas privativas de libertad se cumplen en Chile. Su regulación contempla un conjunto de aspectos de enorme relevancia jurídica y práctica:

Se establecen una serie de principios rectores de la actividad penitenciaria, incluyendo en el artículo 2 un principio medular, consistente en la “relación de derecho público” que rige la relación del “interno” con el Estado, en virtud de la cual el único derecho válidamente limitado es el derecho a la libertad personal, con lo que en los restantes derechos “su condición jurídica es idéntica a la de los ciudadanos libres”. Asimismo, se contemplan principios de respeto de garantías, no discriminación, prohibición de tortura, entre otros.Se regulan los establecimientos penitenciarios (arts. 11 a 23), disponiendo la manera en que estos son creados o modificados, los criterios orientadores que deben regir la construcción de estos, las diferencias entre recintos de presos preventivos y condenados, la regulación de los centros penitenciarios femeninos, la situación de hijos lactantes, entre otros aspectos de importancia.Se establecen además las disposiciones aplicables al régimen penitenciario (arts. 24 a 32), entendido como el conjunto de normas y medidas para la convivencia “pacífica y ordenada” dentro de los centros penitenciarios. Se establecen con carácter general los deberes de las personas recluidas, las facultades de la administración penitenciaria, la posibilidad de realizar registros corporales, la autorización para adoptar medidas en resguardo de la vida de internos e internas, y para dar ingreso a regímenes de máxima seguridad. Asimismo, se establecen en recintos cerrados los principios rectores de “seguridad, orden y disciplina”, que son “propios de un internado”, facultando incluso –vía reglamento– la intervención de comunicaciones orales y escritas, sin mayores requisitos ni controles más allá de la propia administración penitenciaria, lo que se reitera respecto de los registros corporales. Se regulan adicionalmente los regímenes semiabiertos y abiertos.Se regulan además los derechos y obligaciones de los internos (arts. 33 a 74), mediante un conjunto de disposiciones que regulan nada menos que los deberes exigibles, la atención a garantías como atención médica, comunicaciones e informaciones con el exterior, condiciones básicas de vida, encomiendas, visitas, el derecho a efectuar peticiones, a la educación, al trabajo penitenciario, a contar con especies y dinero, entre otros ámbitos. Garantías, todas, que quedan a salvo frente a la privación de libertad, en base a la ya mencionada relación de derecho público estatuida por el propio reglamento, y que es una concreción del rol de garante del Estado en esta materia, profusamente regulada y consagrada por los tratados internacionales aplicables. La regulación reglamentaria en este punto –al menos– tensiona con dicho rol de garante y con la mencionada relación de derecho público, generando intensos problemas desde –nada menos– la legitimidad de la intervención estatal –más aún vía reglamentaria– en áreas no afectadas por la privación de libertad personal.Se establecen las normas que rigen el régimen disciplinario intrapenitenciario (arts. 75 a 91). Esto quiere decir que mediante una regulación de rango reglamentario se establecen las vías en que la administración penitenciaria puede restringir derechos por razones de seguridad, se disponen cuáles son las faltas disciplinarias sancionables, y se establece un catálogo de sanciones aplicables por la autoridad penitenciaria, ámbito en el cual no se contempla el control efectivo y suficiente mediante un Tribunal de Ejecución de Penas, como garantía mínima de control de sanciones (Arriagada y Silva, 2014). Las sanciones, según los artículos 82 y siguientes, son aplicadas directamente por la jefatura del Establecimiento donde se encuentre el interno, mediante un procedimiento sin garantías mínimas, sin adecuados mecanismos de control, y con medidas que dependen de la voluntad de la propia administración penitenciaria. Es decir, se consagra en buena medida la validación de espacios de arbitrariedad sin contrapesos ni controles suficientes. El artículo 87 establece la comunicación al tribunal de la sanción, la que, sin embargo, radica en jueces de garantía que no son especialistas en la materia, y que además carecen del tiempo y herramientas para poder actuar como un real mecanismo de control jurisdiccional (Morales y Salinero, 2020, pp. 334 y 335).Se dispone de un título especial que regula las actividades y acciones para la reinserción social (arts. 92 a 115), incluyendo ciertos criterios generales de orientación de actividades de reinserción, y fundamentalmente mediante la regulación de los permisos de salida, de las salidas esporádicas, dominical, de fines de semana, así como otros beneficios como la salida controlada al medio libre. Esto se estructura en base a sistemas de permisos bajo lógicas de mera “progresividad” en el cumplimiento de la pena, que no son funcionales a las específicas necesidades de intervención derivadas de planes individuales de intervención suficientemente desarrollados e implementados. En ese sentido, “las actividades de reinserción” debieran ser un eje estructural en cada plan individual, que genere desde un comienzo del cumplimiento de la pena estrategias concretas para resocializar más que desocializar. Ello puede y debe incluir mecanismos para que, desde tiempos iniciales del cumplimiento, se acceda a prestaciones en libertad, e incluso, que la pena misma pueda comenzar cumpliéndose en recintos abiertos, cuando se trate de personas, por ejemplo, primerizas, sin mayor compromiso delictual, respecto a las cuáles la cárcel actúa como un factor criminógeno.Por último, el reglamento también regula la administración de los establecimientos penitenciarios (arts. 116 a 120), su organización y el funcionamiento del Consejo Técnico.

Si bien esa es la normativa fundamental en la materia, existen otros importantes reglamentos, todos atomizados, de fechas muy disímiles, guiadas por criterios orientadores (técnicos y políticos) muy diversos, y que regulan otros ámbitos de relevancia para la ejecución de penas. Así, y solo a modo de ejemplo, podemos encontrar los siguientes reglamentos:

El Decreto 943, que Aprueba el Reglamento que Establece un Estatuto Laboral y de Formación para el Trabajo Penitenciario.El Decreto 338, que Aprueba el Reglamento del Decreto Ley 321, que Establece la Libertad Condicional para las Personas Condenadas a Penas Privativas de Libertad.El Decreto 64, que Reglamenta la Eliminación de Prontuarios Penales, de Anotaciones y el Otorgamiento de Certificados de Antecedentes.El Decreto 4855, que Fija el Reglamento Orgánico de las Escuelas de las Prisiones (en relación con el acceso a educación escolar por parte de personas privadas de libertad). Esta norma no se deroga en los artículos 94 y siguientes del Reglamento de Establecimientos Penitenciarios.Otro reciente ejemplo de esta regulación a través de actos administrativos y de la relevancia de las materias abordadas por ella puede verse además en la reciente Resolución Exenta 953 del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, de 31 de marzo de 2025. A través de esa resolución, se aprueba y regula nada menos que el “Modelo de Reinserción Social del sistema penitenciario chileno”. Esta resolución regula importantes aspectos, como el concepto de reinserción social, los enfoques teóricos que orientan la intervención penitenciaria, la finalidad de la misma, la preparación para el egreso, los programas de intervención especializada, la situación de poblaciones de especial protección, entre otros.

Por último, deben considerarse las facultades de autorregulación de Gendarmería de Chile, como servicio público. En efecto, el artículo 6 núm. 10 de la Ley Orgánica Constitucional de Gendarmería de Chile habilita al Director Nacional de la institución a “dictar resoluciones e impartir las instrucciones necesarias tendientes a obtener un adecuado funcionamiento del servicio”. Ello permite a la propia institución dar con espacios de autorregulación de sus funciones, en importantes aspectos procedimentales y de gestión interna, lo que se profundiza ante la ausencia de una regulación (legal) orgánica en los términos ya descritos. En el mismo sentido se autoriza por diversas disposiciones del Reglamento de Establecimientos Penitenciarios (por ejemplo, los arts. 22, 27 bis, 28, 40, 48, 53, 54, 116, 120, entre otros). Ello abarca un conjunto muy amplio de situaciones, que pasan a ser reguladas por el propio director del servicio. Solo por dar unos ejemplos de dicha amplitud, la Dirección Nacional de Gendarmería ha regulado la protección de personas privadas de libertad que son víctimas o testigos de delitos (Oficio 132/2016), la obligación de denuncia penal respecto de hechos constitutivos de delito dentro del recinto penitenciario (Oficio 171/2019), entre muchos otros.

Análisis crítico de la regulación descrita

Como es posible advertir a partir del repaso de las normas que regulan la actividad penitenciaria, el sistema penitenciario chileno es un espacio de desregulación legal. La regulación se concentra en una –dispersa e inorgánica– regulación reglamentaria. La manera en que las penas privativas de libertad se cumplen en Chile, por tanto, no se encuentra regulado a nivel orgánico y sistemático en una regulación de rango legal coherente que permita delinear los principios y reglas que rigen la ejecución de penas en Chile (Arriagada y Silva, 2014, pp. 103 y ss.; Valenzuela, 2005, p. 199). Más bien, la regulación de la ejecución de penas debe interpretarse integrando un conjunto de disposiciones dispersas, inorgánicas y atomizadas (Centro de Políticas Públicas UC, 2017, p. 9), que no solo vuelven compleja la comprensión del sistema para sus destinatarios, sino que adicionalmente presentan conflictos con distintas garantías constitucionales y previstas en tratados internacionales suscritos por Chile, ratificados y actualmente vigentes (Horvitz, 2018, pp. 912 y 913; Castro, 2018, p. 43).

La ausencia de regulación coherente de rango legal es problemática, pues la exigencia de una regulación de rango legal de la actividad penitenciaria es una exigencia derivada del principio de legalidad, como mecanismo de legitimidad de las penas, entendiendo que la ejecución de la pena es el momento esencial en que dicha legalidad debe operar (Mañalich, 2011, p. 174). Pero adicionalmente, solo una regulación orgánica a nivel legal permite que la regulación de las penas cuente con estándares mínimos de legitimidad democrática, al ser consecuencia de un debate público y transparente en el Congreso Nacional (Arriagada y Silva, 2014, p. 104). Ello infringe además lo dispuesto en los artículos 9 y 30 de la Convención Americana de Derechos Humanos. Como ha señalado la Corte Interamericana de Derechos Humanos, “la regulación penitenciaria basada en reglamentos infringe el principio de legalidad, toda vez que las limitaciones de derechos de las personas presas son decididas por autoridades administrativas y no por el parlamento” (Castro, 2018, pp. 42 y 43).

La misma Corte Interamericana ha especificado que la regulación legal, debe interpretarse en un sentido formal, es decir, debiendo tratarse de una normativa adoptada por el órgano legislativo de cada país, y promulgada por el poder ejecutivo (Castro, 2018, p. 43; Rodríguez, 2013, p. 717). Todo lo anterior permite desde ya anticipar, que Chile requiere de la dictación de una ley de ejecución de penas que permita dar con una regulación legal respetuosa del principio de legalidad, con estándares democráticos, y que reúna en una misma legislación, de manera orgánica y coherente, los diversos aspectos involucrados en la ejecución de penas (Valenzuela, 2005, p. 199). Ello permitiría además poner a Chile a la altura de otros países, que contemplan leyes de ejecución de penas, como es el caso de España (Ley general Penitenciaria 1/1979), Argentina (Ley de Ejecución de las Penas Privativas de Libertad de 08.07.1996), Alemania (Ley sobre la Ejecución de la Pena Privativa de Libertad y de las Medidas Privativas de Libertad de Mejoramiento y Seguridad), Bolivia (Ley de Ejecución Penal y Supervisión), entre muchos otros.

Es así como, por tanto, el asunto en Chile queda fundamentalmente relegado a una regulación de rango reglamentario, infralegal, exclusivamente dependiente del Poder Ejecutivo y sus organismos, ámbito en el que se regulan prácticamente todos los asuntos de relevancia interna (Centro de Políticas Públicas UC, 2017, p. 9).

En efecto, como se vio previamente, el Reglamento de Establecimientos Penitenciarios (Decreto 518 de 22 de mayo de 1998) se configura como un instrumento de enorme relevancia jurídica y práctica. Si bien este reglamento en su momento supuso un enorme y valioso esfuerzo para recoger diversas directrices internacionales aplicables (Horvitz y López, 2004 II, p. 586), lo cierto es que regula aspectos cuya relevancia exige que sea objeto de regulación legal (Arriagada y Silva, 2014, p. 106). Ahí se regulan, entre otras cosas, aspectos tan sensibles como las restricciones a garantías fundamentales distintas a la libertad personal, como la propiedad, intimidad, o libertad de expresión, aspectos que no pueden quedar sometidos a la potestad reglamentaria. El hecho de que esos importantes aspectos queden entregados a un reglamento, da cuenta de la falta de prioridad legislativa de la ejecución de penas en Chile, y de la negación de las personas privadas de libertad como sujetos de derecho (Arriagada y Silva, 2014, p. 107; Carnevali y Maldonado, 2013). La necesidad de contar con dicha regulación legal, por lo demás, ha sido reconocida por el propio Estado de Chile. Así, por ejemplo, la Cámara de Diputados chilena ya en 1991 constituyó una comisión especial investigadora sobre la situación penitenciaria nacional. Dicho informe, entre otras cosas, identificó como una de las principales problemáticas del sistema chileno, “la inexistencia de un cuerpo legal que regulase todo lo relacionado con la ejecución de penas y de los procedimientos jurisdiccionales para tutelar el respeto de los derechos de los penados y controlar la aplicación de las normas penitenciarias” (Horvitz y López, 2004 II, pp. 588 y 589; Mera y Duce, 1996, pp. 361 y ss.). La problemática, por tanto, ha sido identificada como tal por el propio Estado desde hace ya más de treinta años.

Otro tanto puede señalarse respecto al total control de la ejecución penal. Y es que, en el marco de la general desregulación penitenciaria, el control de la actividad penitenciaria y las decisiones relevantes en materia de acceso a prestaciones y ejercicio de derechos por parte de la población recluida, no radica en un Tribunal de Ejecución de Penas, especializado y autónomo. Más bien, la operatividad del funcionamiento penitenciario queda entregado a la propia autoridad penitenciaria, bajo nociones más administrativas que jurisdiccionales. En ese contexto, se vuelve indispensable que la institucionalidad penitenciaria chilena cuente con tribunales de ejecución de penas, que actúen como un efectivo control jurisdiccional en la materia.