Crisis y reformas E-Book

Carlos Caballero Argáez

• Herausgeber: Universidad de los Andes
• Kategorie: Fachliteratur
• Sprache: Spanisch
• Veröffentlichungsjahr: 2023

Seitenzahl: 291

Beschreibung

"Colombia debe resolver de forma simultánea varias crisis que se acentuaron con la pandemia. Este libro demuestra que es posible y urgente hacerlo. Lo que no se puede hacer es improvisar. Todas las personas que estén preocupadas por la situación del país deben leer Crisis y reformas. Y quienes no estén preocupados, ¡con mayor razón!." - Eduardo Lora, autor de Economía esencial de Colombia Crisis y reformas se terminó de escribir unos días después del inicio del Gobierno del presidente Petro. En sus páginas se describen los retos, las oportunidades y las responsabilidades que serán fundamentales a lo largo de esta década. El país se encuentra en un punto crítico en el cual debe resolver crisis en múltiples frentes. El presidente Petro, con la esperanza que ha despertado en un grupo importante de ciudadanos y la fuerza con la que suelen contar los nuevos periodos presidenciales, tendrá que enfrentar problemas del pasado que quedaron en evidencia durante la pandemia y guiar a la economía colombiana en medio de un entorno turbulento a nivel internacional. Él y sus sucesores tienen la necesidad de emprender profundos ajustes y, a la vez, desarrollar programas de gobierno en una sociedad con expectativas crecientes. Este libro detalla los retos que marcarán el rumbo de los próximos años en Colombia y presenta propuestas concretas de reforma para superarlos.

Leseprobe

Crisis y reformas

Crisis y reformas

Los desafíos de la economía colombiana en la tercera década del siglo xxi

Carlos Caballero Argáez

Germán Darío Machado Rodríguez

Nombre: Caballero Argáez, Carlos Eduardo, autor. | Machado Rodríguez, Germán Darío, autor.

Título: Crisis y reformas : los desafíos de la economía colombiana en la tercera década del siglo XXI / Carlos Caballero Argáez, Germán Darío Machado Rodríguez.

Descripción: Bogotá : Universidad de los Andes, Facultad de Economía, Ediciones Uniandes, 2023. | 198 páginas : ilustraciones ; 17 x 24 cm.

Identificadores: ISBN 9789587984316 (rústica) | 9789587984330 (electrónico) | 9789587984323 (Epub)

Materias: Economía – Colombia – Siglo XXI

Clasificación: CDD 338.9861 –dc23

SBUA

Primera edición: abril del 2023

© Carlos Eduardo Caballero Argáez y Germán Darío Machado Rodríguez

© Universidad de los Andes, Facultad de Economía

Ediciones Uniandes

Carrera 1.ª n.º 18A-12, bloque Tm

Bogotá, D. C., Colombia

Teléfono: 601-3394949, ext. 2133

http://ediciones.uniandes.edu.co

[email protected]

isbn: 978-958-798-431-6

isbne-book: 978-958-798-433-0

isbn e-pub: 978-958-798-432-3

doi: http://dx.doi.org/10.51569/2023.01

Corrección de estilo: Laura Porras

Diagramación interior y desarrollo de ePub: David Reyes, Precolombi

Diseño de cubierta: Angélica Ramos

Fotografía de cubierta: Wikimedia Commons, tomada de https://commons.wikimedia.org/wiki/File:March_Est_S_Bog_oct_2018_-_2.jpg

Hecho en Colombia – Made in Colombia

Universidad de los Andes | Vigilada Mineducación. Reconocimiento como universidad: Decreto 1297 del 30 de mayo de 1964. Reconocimiento de personería jurídica: Resolución 28 del 23 de febrero de 1949, Minjusticia. Acreditación institucional de alta calidad, 10 años: Resolución 582 del 9 de enero del 2015, Mineducación.

Todos los derechos reservados. Esta publicación no puede ser reproducida ni en su todo ni en sus partes, ni registrada en o transmitida por un sistema de recuperación de información, en ninguna forma ni por ningún medio, sea mecánico, fotoquímico, electrónico, magnético, electro-óptico, por fotocopia o cualquier otro, sin el permiso previo por escrito de la editorial.

autores

Carlos Caballero Argáez es ingeniero civil de la Universidad de los Andes, magíster en Ingeniería de Transportes de la Universidad de California en Berkeley, magíster en Administración Pública de la Woodrow Wilson School of Public and International Affairs de la Universidad de Princeton y magíster en Historia de la Universidad de los Andes (Colombia). Se ha desempeñado como ministro de Minas y Energía, presidente de la Bolsa de Valores de Bogotá y director ejecutivo de Fedesarrollo. Fue fundador de la Escuela de Gobierno Alberto Lleras Camargo de la Universidad de los Andes y su director por diez años. Actualmente es profesor de la Facultad de Economía de la misma Universidad.

Germán Darío Machado Rodríguez es economista, magíster en Economía y magíster en Políticas Públicas de la Universidad de los Andes. Es analista económico y miembro de juntas directivas de empresas del sector energético y financiero colombiano. Ha participado en el diseño, la formulación, el seguimiento y la evaluación de políticas públicas en la economía colombiana como asesor de Desarrollo Empresarial del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo y asesor del ministro de Hacienda y Crédito Público (2014-2021). Actualmente es profesor de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes.

contenido

Presentación

Introducción

Las crisis del siglo xx

La economía colombiana en las dos primeras décadas del siglo xxi

El violento choque externo del 2020

Las crisis superpuestas y la urgencia de las reformas

Las crisis superpuestas de los años 2020, 2021 y 2022

La crisis fiscal

Marco Fiscal de Mediano Plazo 2019 y los supuestos para el 2020

Cierre fiscal 2019 y plan financiero 2020

Emergencia económica, social y ecológica 2020: la crisis del “coronavirus”

Beneficios tributarios

Programas de apoyo y líneas de crédito especiales

Programas sociales contra la pobreza

Marco Fiscal de Mediano Plazo 2020 y los supuestos para el Presupuesto General de la Nación 2021

Cierre 2020 y Plan Financiero 2021

Marco Fiscal de Mediano Plazo 2021

Cierre 2021, Plan Financiero 2022 y Marco Fiscal de Mediano Plazo 2022

Fondo de Estabilización del Precio de los Combustibles (fepc)

El ajuste fiscal de la tercera década del siglo xxi

La crisis del mercado laboral

Empleo y desempleo

Brechas regionales, desempleo femenino y desempleo juvenil

Calidad del empleo en Colombia

La crisis social: desigualdad y pobreza

La inflación como desafío en la lucha contra la pobreza

Los problemas económicos estructurales

Crecimiento económico y productividad

El sector externo: balanza de pagos y comercio internacional

Calidad del gasto público

El paro nacional del 2021: del proyecto de Ley de Solidaridad Sostenible a la Ley de Inversión Social

La urgencia de las reformas económicas

Crecimiento económico y productividad

Sector externo: comercio internacional y balanza de pagos

Reforma laboral

Reforma fiscal estructural

La reforma de los tributos

La reforma a la regla fiscal

La reforma al gasto público

Reforma de protección a la vejez

El Sistema General de Pensiones

Regímenes especiales de pensiones: Fuerzas Armadas, Policía Nacional y Magisterio

Elementos para una reforma de protección a la vejez

Epílogo

Referencias

lista de recursos gráficos

Gráfica 1. Balance anual del Fondo de Estabilización de Precios de los Combustibles (fepc). Billones de pesos

Gráfica 2. Pasivo neto del Gobierno general (% pib) en ausencia de cambios fiscales

Gráfica 3. Tasa de desempleo (promedio de cada año)

Gráfica 4. Tasa de desempleo por sexo (promedio anual)

Gráfica 5. Tasa de desempleo juvenil, 14-28 años (promedio anual)

Gráfica 6. Trabajadores por cuenta propia como porcentaje de los ocupados en Colombia (promedio anual)

Gráfica 7. Tasa de subempleo objetivo (promedio de cada año)

Gráfica 8. Evolución de la tasa de informalidad, 2007-2022 (pr).Criterio por cotización al sistema de pensiones

Gráfica 9. Tasa de formalidad e informalidad por deciles de ingreso

Gráfica 10. Índice de Gini por ingresos 2002-2021

Gráfica 11. Población bajo la línea de pobreza monetaria, 2002-2021 (%)

Gráfica 12. Población en pobreza extrema, 2012-2021 (%)

Gráfica 13. Evolución de las clases sociales en Colombia, 2012-2021 (%)

Gráfica 14. Población bajo la línea de pobreza multidimensional, 2002-2021 (%)

Gráfica 15. Pobreza multidimensional por regiones, 2010-2021 (%)

Gráfica 16. Proporción de hogares en Colombia con privación en los indicadores del índice de pobreza multidimensional 2019-2021 (%)

Gráfica 17. Inflación-índice de precios al consumidor

Gráfica 18. Crecimiento real del pib colombiano, 2000-2021 (pr) (%)

Gráfica 19. Proyecciones de crecimiento del pib real colombiano

Gráfica 20. Tasa de crecimiento trimestral de la economía colombiana 2012-2021 (variación % anual)

Gráfica 21. Contribuciones del trabajo y el capital al crecimiento colombiano 2005-2020. Puntos porcentuales

Gráfica 22. Balance anual de la cuenta corriente colombiana (% pib)

Gráfica 23. Evolución de la tasa representativa del mercado-fin de periodo. Pesos por dólar

Gráfica 24. Composición del valor de las exportaciones colombianas (%)

Gráfica 25. Indicador de apertura comercial (%) X+M como porcentaje del pib, países seleccionados

Gráfica 26. Composición de los ingresos externos colombianos

Gráfica 27. Tamaño del Presupuesto General de la Nación como porcentaje del pib

Gráfica 28. Composición del Presupuesto General de la Nación-ejecución real

Gráfica 29. Gasto social en el Presupuesto General de la Nación como porcentaje del pib colombiano

Gráfica 30. Composición del gasto social, 2000-2022

Gráfica 31. Cobertura del Sistema de Seguridad Social en Salud

Gráfica 32. Ejecución presupuestal del sector salud y protección social como porcentaje del pib colombiano

Gráfica 33. Desigualdad (índice de Gini) antes y después de impuestos y transferencias

Gráfica 34. Reducción del Gini promedio por cada 10 puntos de ingreso fiscal. Países seleccionados de la ocde

Gráfica 35. Estimaciones de la ineficiencia técnica: filtraciones en transferencias focalizadas, sobrecosto en compras públicas y malgasto en remuneración a empleados públicos. (Porcentaje del pib)

Gráfica 36. Participación porcentual en los beneficios tributarios del iva por decil de ingresos y categoría (excluidos, exentos y tarifa diferencial del 5 %)

Gráfica 37. Contribución de la productividad total de los factores al crecimiento anual del valor agregado colombiano por actividad económica

Gráfica 38. Contribución del factor trabajo al crecimiento anual del valor agregado colombiano por actividad económica

Gráfica 39. Destino de las exportaciones colombianas según dólares fob

Gráfica 40. Años de reservas probadas colombianas de petróleo y gas natural

Gráfica 41. Salario mínimo como proporción de la mediana del salario en cada país

Gráfica 42. Porcentaje de jóvenes (15-29 años) que no estudian ni trabajan

Gráfica 43. Recaudo tributario por sujeto gravado como porcentaje del pib

Gráfica 44. Tarifa efectiva de tributación para personas naturales

Gráfica 45. Eficiencia del recaudo en iva

Gráfica 46. Tasa efectiva de tributación promedio sobre ingresos brutos totales en el impuesto sobre la renta de personas naturales

Gráfica 47. Impuestos medioambientales como porcentaje del pib

Gráfica 48. Valor presente promedio del subsidio pensional implícito

Gráfica 49. Distribución de los pensionados colombianos por quintil de ingresos

Gráfica 50. Cobertura pensional y mesada promedio por percentil de ingresos

Gráfica 51. Distribución del costo pensional asumido por el Presupuesto General de la Nación-vigencia 2021

Gráfica 52. Evolución del pasivo pensional de Colpensiones

Gráfica 53. Costo pensional total promedio per cápita anual en cada régimen reconocido por el Presupuesto General de la Nación (millones de pesos del 2023)

Gráfica 54. Modalidad de pensión-pensionados por vejez en el rais

Gráfica 55. Concentración en el mercado de fondos privados de pensiones. Índice Herfindahl-Hirschman. Pensiones obligatorias

Tabla 1. Fuentes de financiación Fondo de Mitigación de Emergencias (fome) (cifras en billones de pesos del 2020)

Tabla 2. Fuentes de financiación Fondo de Mitigación de Emergencias (fome) (cifras en billones de pesos del 2020)

Tabla 3. Costo fiscal de los gastos tributarios en el impuesto sobre la renta, iva y otros impuestos nacionales-años gravables 2019 y 2020

Tabla 4. Distribución de subsidios sociales por quintil de ingreso

Tabla 5. Resumen de indicadores del cambio demográfico colombiano, 1950 al 2020

Tabla 6. Resumen de indicadores del cambio demográfico colombiano proyectado, 2020 al 2060

presentación

Este libro tiene una historia larga. Comenzó a elaborarse a finales de la administración Santos cuando nos dimos cuenta de que habían transcurrido dieciséis años y solo dos Gobiernos, el de Álvaro Uribe y el de Juan Manuel Santos. Un periodo igual al del Frente Nacional en el que hubo cuatro presidentes. Y que estaba enmarcado por dos crisis: la del “fin de siglo”, que concluyó cuando asumió la presidencia Álvaro Uribe (2002), y la del colapso del precio internacional del petróleo en el 2014-2015, que obligó a Juan Manuel Santos a ajustar la economía durante su segundo cuatrienio de mandato. Pronto, ya con Iván Duque de presidente, vino el violento choque externo del coronavirus y cambió el horizonte. Ahora entrábamos en una crisis más profunda y quedaban atrás las de Uribe y Santos.

Quisimos, entonces, en el 2020, sumar a las dos primeras décadas del siglo el impacto de la pandemia sobre la economía, pero las condiciones cambiaban de mes a mes al profundizarse la contracción de la producción y deteriorarse los indicadores sociales y los macroeconómicos. Era imposible prever la salida de la nueva crisis y cómo sería la recuperación. Por tanto, este libro tenía que estar en remojo. En el 2021 hubo nuevos acontecimientos. Entre estos la presentación de la reforma tributaria del ministro Alberto Carrasquilla y el estallido social con los paros y los bloqueos. Además, la sorpresa de la vigorosa recuperación del crecimiento económico en el 2021 antes de entrar en el 2022 y en la campaña electoral por la Presidencia de la República.

Decidimos, así, olvidarnos de las presidencias de Uribe y de Santos y concentrarnos en lo sucedido en el 2020 y el 2021. A pesar de tantos y tan complejos eventos, decidimos concluir la escritura del libro en el primer semestre del año, con el inicio del Gobierno del presidente Petro, y hacer un esfuerzo por publicarlo, entendiendo que no serviría como aporte para el debate electoral, pero que quedaría como un documento sobre las crisis que enfrenta el país, las que hemos denominado crisis superpuestas porque no se trata de una crisis económica y financiera como las del siglo xx, sino de problemas que se superponen y para cuya solución es necesario llevar a cabo reformas en distintos frentes: el fiscal, el laboral, el de protección social, el de desigualdad, entre otros. Eso explica el título: Crisis y reformas.Los desafíos de la tercera década del siglo xxi.

Cuando el libro circule, Colombia tendrá los primeros meses con un nuevo presidente, un nuevo gobierno, un nuevo Congreso y unas nuevas ideas sobre el modelo de desarrollo a implantar en los próximos años. Ojalá el análisis de los problemas y las reformas de este texto sirva en la definición del nuevo rumbo que se quiere imprimir en la economía colombiana.

Carlos Caballero Argáez

Germán Darío Machado Rodríguez

Noviembre del 2022

introducción

En el siglo xx Colombia atravesó por muchas situaciones complejas y difíciles, pero solo tres se caracterizarían como crisis económicas. Fue un periodo agitado en lo político y en el orden público, particularmente en la mitad de siglo cuando explotó la violencia partidista que condujo a la conformación del Frente Nacional y a partir de los años setenta por la actividad de los movimientos guerrilleros y la irrupción del narcotráfico. Sin embargo, la economía creció a un ritmo anual promedio de 4,74 % entre 1905 y el 2000 y la población registró una tasa media anual de crecimiento de 2,34 %, el ingreso per cápita se elevó a un ritmo anual promedio de 2,33 % y el país registró una mejora en sus indicadores sociales (Grupo de Estudios de Crecimiento Económico [greco], 2002, p. 3).

Las crisis del siglo xx

América Latina sufrió el impacto del fuerte choque internacional ocasionado por el colapso de la Bolsa de Nueva York en 1929. La depresión mundial que sobrevino dio lugar a la caída de los precios de los productos de exportación, al cierre del crédito internacional, a las contracciones del producto interno bruto (pib) en toda la región, al desempleo, a fenómenos de deflación y a moratorias en el cubrimiento de la deuda externa.

Como los países habían experimentado una bonanza externa en los años veinte, incrementando sus exportaciones y contratando deuda externa, la recuperación requirió cambios de fondo en la política económica, en sus elementos fiscales, monetarios, financieros y cambiarios. Colombia superó la crisis con éxito frente a otros países de América Latina, realizó modificaciones importantes en las políticas y en las instituciones. Y su economía, después de contraerse en 1930 y 1931, volvió a crecer en 1933.

Casi medio siglo después, los años ochenta del siglo xx se conocen como la década perdida en América Latina. El alza dramática de los precios internacionales del petróleo en 1973 y en 1979, con sus impactos tanto en el reciclaje de los fondos de los países petroleros por medio de la banca privada internacional hacia la América Latina como el fenómeno inflacionario en Estados Unidos, habría de tener consecuencias profundas sobre las economías de la región. Los países se endeudaron en exceso lo cual generó fuertes desequilibrios macroeconómicos. Al ponerse en práctica una política monetaria rigurosa en Estados Unidos para controlar la inflación, subieron las tasas de interés, se entró en un periodo recesivo, cayeron los precios de los productos básicos y se reversaron los flujos de capital en la región.

Colombia sintió el choque externo por la caída de los precios internacionales del café y el cierre del mercado de capitales, pero, de nuevo, remontó la crisis con éxito. De hecho, la economía no se contrajo entre 1982 y 1985, los años más difíciles de la década de los ochenta, a diferencia de lo que sí ocurrió en otros países de la región. No fue necesario tampoco ejecutar un proceso de reestructuración de la deuda externa. A finales de 1985, después de obtener un cuantioso préstamo que le permitió refinanciar el pago de la deuda con la banca privada internacional, y del alza de los precios del café, la economía aceleró el ritmo de crecimiento.

Los fenómenos internacionales con repercusión en América Latina fueron más frecuentes en los años finales del siglo xx. La globalización del comercio y la liberalización financiera, posteriores a la caída del Muro de Berlín y al Consenso de Washington en 1989, expusieron a la región a la mayor volatilidad de la economía mundial, lo cual implicaba un manejo macroeconómico doméstico que priorizara la estabilidad fiscal, las exportaciones y el ahorro interno. En algunos países, entre estos Colombia, este no fue el caso. Por esta razón la crisis en las economías asiáticas en 1997 y 1998, así como la moratoria de la deuda en Rusia en 1998, generaron nuevamente una crisis económica.

En Colombia el choque externo magnificó agudos desbalances fiscales, de balanza de pagos y desajustes en el sector financiero que se habían generado desde principios de la década. Se entretejieron diferentes crisis, con una contracción de 4,2 % del pib en 1999 —una cifra jamás registrada en el siglo xx—, el fuerte incremento del desempleo que llegó a superar el 20 %, el aumento de la pobreza y la remodelación del sistema financiero. Fue la que se denominaría crisis de “fin de siglo” entre 1998 y el 2002.

La economía colombiana en las dos primeras décadas del siglo xxi 1

Durante los primeros veinte años del siglo xxi la tasa de crecimiento del pib colombiano fue en promedio de 3,8 % anual. En el camino se experimentaron claramente dos ciclos que coincidieron con el inicio y el final de los Gobiernos del presidente Álvaro Uribe Vélez. El primero, entre la recuperación de la crisis de “fin de siglo” y la “gran recesión” internacional. El segundo, marcado por la salida de esta última y el colapso del precio internacional del petróleo en el 2014-2015 que obligó al entonces presidente Juan Manuel Santos a dedicar su periodo entre el 2014 y el 2018 a ajustar la economía, con posterioridad al alto crecimiento de los primeros años de la segunda década del siglo xxi.

El expresidente Iván Duque recibió una economía que se expandía lentamente y, en marzo del 2020, tuvo que enfrentar la crisis del coronavirus: la pandemia universal desatada por la irrigación de la covid-19. Su mandato estaría signado por la magnitud de la contracción del pib en el 2020, la mayor en la historia económica del país, y por una fuerte e inesperada recuperación en el 2021 y en el primer semestre del 2022.

Las lecciones aprendidas en el manejo de la crisis de “fin de siglo” sirvieron para amortiguar el impacto de la crisis financiera internacional del 2008-2009 sobre las economías latinoamericanas. Los ajustes fiscales de los primeros años del siglo xxi y los cambios en el manejo de la política monetaria bajo esquemas de “inflación objetivo” y tasa de cambio flotante facilitaron la intervención de los Gobiernos mediante políticas fiscales y monetarias contracíclicas. Fue posible, entonces, mitigar el impacto de la crisis internacional, la “gran recesión”, y, si bien los países de la región redujeron sus ritmos de crecimiento económico, estuvieron en capacidad de enfrentar el choque en mucho mejor forma que en los fenómenos de crisis del pasado y recuperar, a partir del 2010, su crecimiento y su estabilidad.

En Colombia fue posible en el 2009 ejecutar una política económica contracíclica tanto en lo fiscal como en lo monetario, por la reducción del déficit fiscal entre el 2003 y el 2007, así como la capacidad de endeudamiento lo permitían, al tiempo que la junta del Banco de la República había elevado en forma precautelativa la tasa de interés de intervención para amortiguar el ritmo de crecimiento que superaba el pib potencial y arriesgaba el incremento de la inflación. De esta manera, la economía no registró en el 2009 una contracción del pib y en el 2010 reinició su crecimiento a un ritmo alto.

La estrategia de ajuste macroeconómico que implantó el Gobierno del presidente Santos ante el fin del ciclo minero-energético en su segundo periodo condujo a controlar el gasto público y a buscar afanosamente ingresos tributarios e incrementar el endeudamiento de la nación. De ahí que el Gobierno, una semana después de realizado el plebiscito para aprobar o rechazar el Acuerdo para poner fin al conflicto armado que se había firmado en La Habana, que tuvo lugar el 2 de octubre de 2016, presentó un proyecto de ley de reforma tributaria que se convertiría en ley al finalizar el año y que se recuerda en la opinión pública por haber elevado el gravamen del iva del 16 al 19 % a partir de enero del 2017. Al iniciarse el Gobierno del presidente Iván Duque en agosto del 2018, el déficit fiscal venía en descenso, pero, de acuerdo con lo estipulado por la regla fiscal, existía el compromiso de profundizar el ajuste hasta llegar en 2022 a un déficit estructural de solo el 1 % del pib.

El violento choque externo del 2020

El coronavirus SARS-CoV-2, la covid-19, originado en China, comenzó a irrigarse por el mundo al iniciarse el 2020 y hacia marzo la Organización Mundial de la Salud estableció que se estaba frente a una pandemia. El choque sanitario obligó a la gran mayoría de los países a adoptar medidas drásticas en el primer trimestre del año, incluyendo cuarentenas, cierre de aeropuertos, aislamientos preventivos y suspensión de un gran número de actividades económicas, con el fin de evitar la extensión del contagio y de limitar las muertes.

En Colombia, como en el resto del mundo, las decisiones adoptadas generaron simultáneamente choques sobre la demanda y la oferta de bienes y servicios lo cual incidió para que en el mes de abril se hubiera presentado una abrupta contracción del pib cuando el 30 % de la actividad económica estuvo bloqueada. La emergencia sanitaria se prolongó por más tiempo del previsto inicialmente por las autoridades y los pronósticos de crecimiento empeoraron semana a semana y a lo largo de todo el año hubo restricciones para la producción y el comercio.

En el 2022, el Departamento Administrativo Nacional de Estadística (dane) reveló que la contracción del pib de Colombia en el 2020 había sido del 7 %, mayor que la de 1999 que había sido la peor del siglo xx. En consecuencia, dos años de crecimiento económico fueron borrados por la pandemia, el desempleo se elevó a niveles nunca registrados por las estadísticas, lo que afectó diferencialmente a hombres y a mujeres, la pobreza se extendió, la desigualdad se hizo aún más notoria y los indicadores macroeconómicos se deterioraron de manera sustancial, en particular el déficit fiscal y la relación de endeudamiento sobre el pib. El déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos se redujo en el 2020, a pesar de la baja del precio internacional del petróleo por la caída de las importaciones, consecuencia de la contracción de la demanda y de la producción.

El choque sanitario externo y las medidas para enfrentarlo no dieron lugar a una crisis económica como las que se habían experimentado en el siglo xx. No se trató exclusivamente de una contracción violenta del pib. El choque desnudó una realidad económica y social subyacente, conocida de tiempo atrás, pero no enfrentada con contundencia por la dirigencia nacional.

Salió a la luz la realidad de la informalidad laboral a la cual se hacía referencia por medio de las cifras, pero no por sus implicaciones en la vida de las personas que forzosamente deben salir a la calle a diario para generar los ingresos que les permitan su sustento. Salió a la luz la dependencia del cuidado y la educación de los niños para el empleo femenino. Salió a la luz, de manera más visible, la pobreza en los barrios marginales de las ciudades. Salió a la luz la debilidad del sistema de protección social que no cubre con pensiones a los pobres mayores de 65 años. Salió a la luz la concentración de la generación de empleo, formal e informal, en las pequeñas y las medianas empresas. Salieron a la luz, en fin, los problemas del mercado laboral que condujeron a niveles de desempleo altos, que se exacerbaron con el tratamiento de la pandemia, la informalidad y la dificultad de las empresas para generar y mantener empleos formales. Salió a la luz el desequilibrio estructural de las finanzas públicas nacionales.

Las crisis superpuestas y la urgencia de las reformas

Hay en la Colombia de la tercera década del siglo xxi un conjunto de crisis que sobreponen unas sobre otras. El propósito de este libro es, por tanto, revisar y analizar cada una de esas crisis, lo cual constituye la primera parte del texto, para desembocar, en la segunda, en la imperiosa necesidad de recorrer por la vía de las reformas para enfrentarlas y resolverlas.

Con respecto a la urgencia de las reformas parece existir un consenso entre los académicos y los estudiosos de los problemas colombianos. Las misiones de estudio convocadas en el pasado reciente por los Gobiernos así lo recomiendan. Este fue el caso de las comisiones tributarias y de gasto, de la Misión de Empleo y de la Misión de Internacionalización. Estudios de Fedesarrollo, de la Facultad de Economía de la Universidad de los Andes, del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (pnud) y de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (ocde) contienen numerosas recomendaciones sobre los cambios que deben introducir y la manera de implantarlos.

Este libro se publica cuando está en marcha un nuevo Gobierno, con un marco ideológico distinto al de los últimos treinta años. Su contenido, en el que se describen y analizan aspectos de la realidad económica y social, puede servir de base para la discusión en la opinión pública sobre la evolución reciente de la economía colombiana y de insumo de política pública ante la ineludible urgencia de modificar su rumbo para superar con éxito los desafíos de esta tercera década del siglo xxi.

1Para el análisis detallado de la evolución de la economía colombiana en las primeras dos décadas del siglo véase el documento cede de Caballero, C. y Machado, G. (2020). De la crisis de “fin de siglo” a la del “coronavirus”. La economía colombiana en el siglo xxi. Coyuntura Económica: Investigación Económica y Social, 50, 15-74.

Las crisis superpuestas de los años 2020, 2021 y 2022

la crisis fiscal

Marco Fiscal de Mediano Plazo 2019 y los supuestos para el 2020

A mediados del 2019, el Gobierno nacional presentó el Marco Fiscal de Mediano Plazo (mfmp) 2019 con las expectativas de ingresos, gastos y deuda de la economía colombiana para los siguientes 10 años. Este documento también presentaba, con un nivel de confianza mayor, las previsiones para el corto plazo del cierre del 2019 y del 2020, según la información disponible en el momento. Justamente, a partir de los comportamientos esperados de las variables clave de la economía colombiana para los años 2019 y 2020, el mfmp 2019 hacía públicos los supuestos macroeconómicos que después fundamentaron la propuesta del Presupuesto General de la Nación del 2020.

En ese momento, de acuerdo con lo indicado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la economía colombiana crecería 3,6 % en el 2019, tendría una variación del 3,2 % en el índice de precios al consumidor y el déficit fiscal, es decir, la diferencia entre los ingresos y gastos del Gobierno nacional, cerraría el 2019 en 2,4 % del pib. Esta era una expectativa positiva y daba señales de ajuste fiscal, en la medida en que en las dos primeras décadas del siglo xxi el déficit fiscal promedio del Gobierno nacional central fue equivalente a 3,4 % del pib. A su vez, en el 2020, la economía de Colombia crecería 4,0 %, con una inflación de 3,2 % y el déficit fiscal continuaría haciéndose menor, cerrando el año en el 2,2 % del pib.

Bajo este panorama, el Presupuesto General de la Nación para el 2020 incorporó una serie de expectativas sobre el crecimiento económico, el comportamiento del recaudo tributario, el desempeño de las empresas (públicas y privadas) del país y las necesidades de gasto e inversión. El balance fiscal del Gobierno nacional central previsto en el Presupuesto General de la Nación 2020 se fundamentaba en ingresos totales de 183,8 billones de pesos (16,5 % del pib esperado) —derivados en un 86 % del recaudo tributario— y gastos totales por 208,9 billones de pesos (18,7 % del pib), con lo que se esperaba que el balance total al final del 2020 fuese negativo en 25,1 billones de pesos (2,2 % del pib). Ese déficit, además de ser menor al observado en el 2019, también habría representado un ajuste fiscal importante en la medida en que los ingresos totales se esperaban superiores al gasto primario (es decir, al gasto sin incluir los intereses de la deuda pública) de 175,5 billones de pesos (15,7 % del pib). Se esperaba, entonces, que en el 2020 Colombia tuviera un balance primario positivo del orden de 8,3 billones de pesos (0,7 % del pib) que contribuiría a reducir el endeudamiento de la economía colombiana. Estos supuestos —publicados en junio del 2019— fueron la base del Presupuesto General de la Nación del año 2020 que se aprobó a finales de octubre del 2019.

Cierre fiscal 2019 y plan financiero 2020

Durante el segundo semestre del año, con posterioridad a la publicación del mfmp 2019, las expectativas de ingresos del Ministerio de Hacienda y Crédito Público fueron materializándose. De hecho, el Gobierno nacional recibió 8,1 billones de pesos provenientes de dividendos ordinarios de Ecopetrol y posteriormente otros 3,2 billones de pesos originados en las reservas ocasionales de la empresa que se transfirieron al Gobierno en diciembre, una vez la Asamblea Extraordinaria de Accionistas aprobó dicha repartición, lo cual generó ingresos superiores a los previstos en el plan financiero del año. Además, en el 2019, el comportamiento tributario posterior a la Ley de Financiamiento fue mejor de lo esperado, la meta de recaudo se superó y los ingresos por cuenta de impuestos crecieron a un ritmo del 12 %. Además, se empezó a considerar a las utilidades del Banco de la República como un ingreso por encima de la línea (un ingreso corriente y no de financiación del déficit). Estas utilidades fueron tan significativas que, de acuerdo con el exgerente del Banco de la República, Juan José Echavarría, “los dividendos entregados al Gobierno durante estos últimos dos años equivalen a unas dos reformas tributarias” (El Tiempo, 2020, 1.° de noviembre). Pese a esto, al cierre del 2019, el Ministerio de Hacienda, mediante el Decreto 2412 del 2019, realizó un recorte presupuestal de los gastos sin financiamiento por 9 billones de pesos, argumentando que este era necesario para garantizar el cumplimiento de las metas de déficit establecidas por la regla fiscal.

Al final del ejercicio, en febrero del 2020, el cierre del 2019 concluyó en que la economía colombiana tuvo un crecimiento de 3,3 % (inferior al 3,6 % esperado en el mfmp 2019) y una inflación de 3,8 % (mayor al 3,2 % previsto a mediados del 2019). Adicionalmente, se identificó que los ingresos totales del Gobierno nacional central fueron de 16,5 % del pib, mientras que los gastos pesaron 19,0 %, con lo cual se registró un déficit fiscal de 2,5 % del pib. Esta cifra, aunque ligeramente superior a la meta trazada en el mfmp 2019 (2,4 % del pib) fue inferior a la autorizada por el Comité Consultivo de la Regla Fiscal (2,7 % del pib). Las necesidades, entonces, se cubrieron con 47,4 billones de pesos de desembolsos de deuda, un nivel de emisiones inferior a lo que venía siendo habitual —comparable como porcentaje del pib al nivel de 2012—, de los cuales 35,1 billones de pesos (74 % del total) fueron deuda interna y 12,3 billones de pesos correspondieron a deuda externa. Por primera vez, desde el 2012, el balance primario fue positivo, se redujo la velocidad del incremento de la deuda pública. El endeudamiento bruto del Gobierno nacional central cerró en el 2019 en 50,3 % del pib y el endeudamiento neto llegó al 48,3 %, es decir que creció frente a la cifra observada en el 2018, principalmente por cuenta de los intereses de la deuda y por el reconocimiento de pasivos que el Gobierno Duque realizó por medio de la emisión de títulos de deuda pública, conocidos como tes, para pagar deudas históricas que la nación había acumulado en los frentes del sector salud y de las sentencias judiciales, en especial, durante la Administración Santos.

A inicios de febrero del 2020, con base en las cifras observadas del 2019, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público actualizó sus expectativas para el 2020, haciendo público su plan financiero del año. Como consecuencia, la expectativa de crecimiento de la economía colombiana se redujo levemente del 4,0 % (mfmp 2019) al 3,7 % (Plan Financiero 2020), a la vez que se previó una inflación del 3,1 %, muy similar a la proyectada en junio del 2019 (3,2 %). El balance fiscal, por su parte, se mantuvo para el final del 2020 en un déficit equivalente al 2,2 % del pib, como consecuencia de una expectativa de ingresos totales del 16,7 % del pib y una previsión de gastos de 19,0 % del pib, exactamente en el mismo nivel del 2019.

Pese a que las menores expectativas de crecimiento económico iban de la mano con una disminución en el recaudo tributario inicialmente proyectado, el balance fiscal esperado se mantuvo invariable. Esto indicaba que el Gobierno nacional estaba esperando ingresos extraordinarios provenientes de rentas de capital (por ejemplo, vía dividendos de las empresas públicas) o que tenía previsto un recorte de gastos, tal como lo había hecho a finales del 2019.

Ante este panorama, el Plan Financiero del 2020 identificó la necesidad de financiar 45 billones de pesos (4,4 % del pib) por medio de la deuda pública, es decir, un monto inferior a los desembolsos del 2019 (4,8 % del pib). Mantuvo, además, la estrategia de reducir la vulnerabilidad ante choques de tasa de cambio, contemplando que el 77,8 % de las emisiones del 2020 se hicieran en deuda interna. Como consecuencia, y apuntalado en un nuevo superávit primario de 0,6 % del pib, a inicios del 2020 el Plan Financiero del Gobierno nacional proyectaba que la deuda pública colombiana permanecería estable. Las cifras oficiales señalaban que la deuda neta apenas subiría de 49,7 % a 50,1 % del pib en el 2020, mientras que la bruta se elevaría solo del 51,2 % al 51,6 % del pib.

Emergencia económica, social y ecológica 2020: la crisis del “coronavirus”

En las semanas siguientes a la presentación del Plan Financiero de 2020, los eventos mundiales y locales cambiaron con enorme rapidez. El choque de la covid-19 obligó a la mayoría de los países a adoptar medidas drásticas —incluyendo cuarentenas, cierres de aeropuertos, aislamientos preventivos y suspensión de actividades económicas, entre otras— para limitar la extensión del contagio, buscando evitar la muerte masiva de personas. En Colombia, por ejemplo, el indicador de seguimiento económico mostró que la economía estuvo cerrada 16 % durante marzo, 30 % durante abril y 17 % durante mayo del 2020.

Las radicales decisiones tuvieron profundos efectos sobre la demanda y la oferta mundial de bienes y servicios. De la proyección de crecimiento económico mundial para el 2020 de 3,2 % divulgada en enero por el Fondo Monetario Internacional, se transitó, a fines de abril, a prever una contracción de 2,4 % del pib mundial. El Banco Mundial calculó, por su parte, una caída del pib latinoamericano de 4,6 % y la cepal de 5,3 %. Naturalmente, esto implicó que las cifras oficiales del Plan Financiero y del Presupuesto General de la Nación 2020, cuyos supuestos habían sido elaborados antes del impacto de la crisis del coronavirus, debieran ser modificadas y actualizadas de forma periódica y prácticamente en tiempo real.